Sommario: 1. Introduzione - 2. I fatti di causa - 3. La soluzione fornita dal Consiglio di Stato - 4. Per concludere.

1. Introduzione Con la sentenza in commento[1], il Consiglio di Stato torna sulla questione del termine entro cui si prescrive l’azione per il risarcimento del danno subito dal singolo a seguito di un’occupazione illegittimamente perpetrata dalla pubblica amministrazione. In particolare, la quarta Sezione si concentra sul momento a partire dal quale inizia a decorrere il termine quinquennale[2] entro cui deve essere esercitata l’azione risarcitoria, precisando che, dato l’ormai completo abbandono dell’istituto dell’accessione invertita e dei principi che ne informavano l’applicazione[3], l’illecito compiuto dall’amministrazione procedente permane sino all’emanazione del provvedimento sanante di cui all’art. 43 D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (“T. U. espropriazioni”). I giudici di palazzo Spada ribadiscono quindi il principio per cui l’amministrazione non è (più) legittimata ad acquisire a titolo originario la proprietà di un’area privata per il solo fatto di averne modificato la destinazione, con la duplice conseguenza che: i) in caso di occupazione sine titulo l’autorità procedente compie un illecito permanente che perdura nel tempo a prescindere dalle trasformazioni cui è soggetto il bene occupato; ii) ai fini risarcitori, il termine di prescrizione inizia a decorrere solo nel momento in cui l’amministrazione “legittima” l’occupazione usurpativa nelle forme previste dalla legge[4]. 2. I fatti di causa Per quanto qui rileva, è sufficiente richiamare che la proprietaria di alcuni terreni siti nel Comune di Porto San Giorgio agiva in primo grado dinanzi al T.A.R. Marche[5] richiedendo il risarcimento dei danni subiti a seguito dell’occupazione di tali terreni, condotta dall’amministrazione in forza di una dichiarazione di pubblica utilità ampiamente scaduta e in assenza di un regolare decreto di esproprio, al fine di realizzare alcune strade collinari di accesso ad un impianto sportivo. L’amministrazione resistente sollevava tuttavia eccezione di prescrizione del diritto risarcitorio della ricorrente, sul presupposto che fossero decorsi oltre 5 anni dall’irreversibile trasformazione del terreno e dal conseguente perfezionarsi del passaggio di proprietà del cespite in capo all’amministrazione in forza dell’accessione invertita. Pur condividendo l’argomento dell’amministrazione resistente nella parte in cui indicava l’irreversibile trasformazione del cespite come dies a quo della prescrizione, il giudice di prime cure non riteneva maturato tale termine in ragione della sussistenza di alcuni atti interruttivi della prescrizione e di una “serie di proroghe” attuate dal legislatore[6], condannando il comune di Porto San Giorgio al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente[7]. L’amministrazione proponeva quindi appello dinanzi al Consiglio di Stato, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui non accerta l’intervenuta estinzione del diritto risarcitorio azionato dal singolo per decorrenza del termine prescrizionale. 3. La soluzione fornita dal Consiglio di Stato L’appello proposto dall’amministrazione resistente offre al Consiglio di Stato l’occasione per statuire, in conformità ad una recente serie di sentenze del giudice amministrativo, che il dies a quo dell’azione risarcitoria per occupazione sine titulo coincide con il decreto di espropriazione ex art. 43 D.P.R. 327/01, giacché “l’illecito posto in essere dall’amministrazione permane fino al sopravvenire di un eventuale atto formale di acquisizione e fino a tale momento non inizia a decorrere il termine di prescrizione dell’azione di risarcimento” (in termini, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2008, n. 5984, Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 303, Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2582). La sentenza muove dall’ormai pacifico rilievo per cui la trasformazione de facto del fondo è priva di valore giuridico e non risulta da sola sufficiente a sanare la natura illecita dell’occupazione condotta dall’autorità procedente. Risultano così disattese le argomentazioni difensive dell’amministrazione appellante che, sulla scorta di un consolidato e risalente indirizzo ermeneutico, individuava nel momento di irreversibile trasformazione del fondo sia il perfezionarsi dell’accessione invertita, che il dies a quo della prescrizione del diritto al risarcimento dei danni determinati dall’occupazione usurpativa[8]. Al riguardo la sezione IV argomenta richiamando l’omai nota serie di sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo che, ritenendo incompatibili con il protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo i principi fondanti l’istituto dell’accessione invertita, ha indotto il legislatore e la giurisprudenza nazionali a rimuovere dall’ordinamento tale istituto e i corollari che ne informavano l’applicazione. Per un verso, i giudici di Strasburgo hanno infatti censurato l’occupazione acquisitiva nella misura in cui riconduce all’illegittima condotta occupativa della pubblica amministrazione il trasferimento in capo alla stessa del diritto proprietà del fondo (a scapito del privato, “che si trova di fronte al fatto compiuto”), ritenendo tale disciplina in contrasto con il principio di legalità, oltre che con quelli di prevedibilità, certezza ed accessibilità del diritto. Per altro verso, la Corte ha osservato che è compito dei singoli ordinamenti statali predisporre un quadro normativo chiaro e prevedibile che disciplini il regime giuridico delle vicende espropriative condotte dall’amministrazione in assenza di titolo o in forza di un titolo invalido. Infine, la CEDU si è soffermata sui profili risarcitori correlati alle vicende espropriative illegittime, censurando i limiti di tutela per il singolo che caratterizzano un sistema in cui “la riparazione per la privazione della proprietà non è automaticamente versata […], ma deve essere richiesta dall’interessato entro cinque anni, ciò che potrebbe costituire una protezione inadeguata” [9]. Anche la dottrina più accorta ha rilevato che la mancanza di certezza e prevedibilità che si accompagnano all’operatività dell’accessione invertita emergevano con particolare riferimento alla determinazione del preciso momento in cui il fondo privato subisce l’irreversibile trasformazione che, oltre a perfezionare l’occupazione acquisitiva, determinerebbe secondo il tradizionale indirizzo della giurisprudenza il dies a quo del termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno[10]. Tale momento – per la determinazione del quale risulta peraltro difficoltoso elaborare una regola generale applicabile alle diverse tipologie di opere realizzabili dall’amministrazione – non é stato infatti individuato con certezza ed in modo univoco dalla giurisprudenza e dalla dottrina in ragione delle difficoltà che l’interprete incontra nell’individuare criteri sicuri ed oggettivi volti a determinare quando il fondo privato perde la propria identità originaria per assumere una nuova destinazione pubblicistica. Parte della giurisprudenza ritiene infatti che l'irreversibile trasformazione dell’immobile si perfezioni soltanto al ricorrere delle seguenti condizioni cumulative: i) un’alterazione materiale idonea a far perder al cespite la propria originaria conformazione fisica; ii) la tendenziale impossibilità di ripristinare lo status quo ante della proprietà privata; iii) la sopravvenuta perdita di autonomia funzionale del fondo determinata dall’integrazione dello stesso in un nuovo ed unitario compendio-opera pubblica[11]. Per contro, non mancano pronunce giurisprudenziali meno rigorose che fanno coincidere la trasformazione del fondo con la semplice “diversità di collocazione” dello stesso “nella realtà giuridica”, senza che rilevi a tal fine il sopravvenire di radicali trasformazioni materiali[12]. Di conseguenza, il cittadino (anche se di media diligenza) non risulterebbe sempre in grado di comprendere quale è il giorno a partire del quale inizia a decorrere il termine prescrizionale del proprio diritto risarcitorio, con tutto ciò che ne consegue in termini di riduzione dell’effettività della tutela[13]. Esclusa l’operatività dell’accessione invertita ed appurato di conseguenza che l’irreversibile trasformazione del fondo non rileva con riferimento al computo del termine di prescrizione, i giudici di palazzo Spada hanno precisato che tale dies a quo coincide con il provvedimento sanante di cui all’art. 43 T. U. espropriazioni. Tale norma prevede in particolare che – qualora utilizzi per scopi di interesse pubblico un bene immobile determinandone l’irreversibile trasformazione in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio ed una volta valutati i configgenti interessi in gioco – la pubblica amministrazione possa disporre con apposito atto l’acquisizione del cespite al proprio patrimonio indisponibile, previo risarcimento del danno subito dal privato[14]. La Sezione quarta ribadisce quindi il principio, già formulato dall’Adunanza plenaria con sentenza n. 2 del 2005 e poi condiviso dalla medesima sezione quarta, per cui “il testo e la ratio dell’art. 43 non consentono di ritenere sussistente un termine quinquennale, decorrente dalla trasformazione irreversibile dell’area o della realizzazione dell’opera, decorso il quale si verificherebbe la prescrizione della pretesa risarcitoria”[15], quasi sussistesse un contrasto ontologico fra la vigenza dell’istituto dell’acquisizione sanante (e la connessa eliminazione dall’ordinamento dell’accessione invertita) e la riconducibilità di qualsivoglia effetto giuridico alla mera trasformazione di fatto del cespite. 4. Per concludere La soluzione fornita dal Consiglio di Stato nel caso in esame appare condivisibile e rispondente alle esigenze di certezza del sistema, nella misura in cui subordina il decorrere del termine prescrizionale del diritto al risarcimento danno all’emanazione dell’atto che solo può legittimare la condotta occupativa illegittimamente perpetrata dell’amministrazione, individuando così in modo certo il momento a partire dal quale il singolo dispone di un quinquennio per la tutela dei propri diritti dominicali[16]. Il provvedimento sanante – nonostante sia stato oggetto di una serie di censure da parte della CEDU che sembra non ritenere sufficienti le garanzie riservate al cittadino da tale istituto[17] – diviene così lo snodo fondamentale di ogni vicenda occupativa, sia con riferimento al perfezionarsi del passaggio di proprietà del cespite in capo all’amministrazione, che in chiave risarcitoria. In base ai principi formulati e condivisi dalla sezione quarta nel caso in esame, è infatti possibile concludere che, in assenza del decreto previsto dall’art. 43 D.P.R. 327/01: i) l’autorità procedente non può acquistare la proprietà del terreno occupato; ii) il termine di prescrizione del diritto al risarcimento non inizia nemmeno a decorrere, stante l’assenza di un titolo valido e l’irrilevanza giuridica della situazione di fatto nel frattempo creatasi; iii) il singolo mantiene intatta la facoltà di richiedere all’amministrazione il risarcimento del danno in forma specifica attraverso la restituzione del cespite senza che, secondo il più recente insegnamento dell’Adunanza plenaria, l’autorità procedente possa lamentare l’eccessiva onerosità di tale rimedio[18]. Ed invero, quantomeno con riferimento alla specifica necessità di fornire parametri certi circa il termine di prescrizione del diritto risarcitorio del singolo, la soluzione fornita dal Consiglio di Stato risulta pienamente rispondente all’intento del legislatore che, riformando l’art. 43 del testo unico sulle espropriazioni in risposta alle serrate critiche della CEDU, intendeva disciplinare in modo unitario tutte le fattispecie di occupazione usurpativa attraverso parametri maggiormente certi e più facilmente accessibili per il singolo.

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[1] Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 settembre 2009, n. 5523. [2] Previsto dall’art. 2947, co. 1, c. c. Quanto alla concreta e sostanziale determinazione del termine entro cui si prescrive il diritto del singolo, sembra ormai definitivamente abbandonato l’orientamento di quella giurisprudenza (cfr. Cass. civ, Sez. I, 11 luglio 1990, n. 7210; Cass. civ., Sez. I, 20 novembre 1991 n. 12432; Cass. civ, Sez. I, 8 ottobre 1992 n. 10979) che, qualificando come indennizzo anziché come risarcimento di un danno ingiusto il ristoro ottenibile dal soggetto espropriato, assoggettava la relativa azione all’ordinario termine decennale di prescrizione, in modo da evitare che il cittadino assoggettato ad un’occupazione acquisitiva dovesse attivarsi entro un termine prescrizionale dimezzato rispetto a colui che viene ritualmente espropriato e risulterebbe quindi meno bisognoso di tutele. [3] Come noto, l’accessione invertita – altrimenti definita occupazione acquisitiva o occupazione appropriativa – è un istituto giuridico frutto dell’elaborazione giurisprudenziale del giudice civile. Secondo l’originaria impostazione seguita dalla Corte di Cassazione, essa presupponeva l’occupazione d’urgenza di un immobile privato da parte della pubblica amministrazione, non seguita da regolare decreto di esproprio. Ulteriore presupposto era la successiva ed irreversibile trasformazione del fondo occupato in forza delle opere ivi realizzate dall’amministrazione, che perfezionava l’esproprio a carico del privato ed il conseguente passaggio di proprietà dell’area in capo all’autorità procedente (Cass., Sez. unite, 26 febbraio 1983, n. 1464). In altri termini, l’occupazione di un immobile sine titulo o in forza di titolo invalido, se accompagnata dalla realizzazione di opere di interesse pubblico idonee a trasformare il fondo, determinava l’acquisto a titolo originario dell’immobile in capo all’amministrazione, in contrasto con il principio civilistico per cui è la costruzione che accede al suolo e non viceversa (art. 934 cod. civ.). Una ricostruzione delle origini e dello sviluppo dell’accessione invertita è proposta da S. Mirate, Prime (non) applicazioni giurisprudenziali dell’acquisizione sanante, in Responsabilità civile e previdenza, 2008, p. 2502, cui si rinvia anche per i riferimenti bibliografici in materia. [4] In materia, si vedano F. G. Scoca, Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, in Diritto amministrativo, 2006, p. 519 e ss., N. Paolantonio, Accessione invertita, tutela risarcitoria e questioni di giurisdizione: il punto dell’Adunanza plenaria, in Diritto processuale amministrativo, 2006, p. 161 e ss. e R. Villata, Questioni di giurisdizione sui comportamenti in materia espropriativa: osservazioni (purtroppo perplesse) a margine di un dibattito giurisprudenziale, in Diritto processuale amministrativo, 2007, p. 1160 e ss.. [5] T.A.R. Marche, 4 febbraio 2003, n. 22. [6] Il riferimento è alla legge 20 maggio 1991, n. 158, recante differimento di termini previsti da disposizioni legislative e, in particolare, all’art. 22 della medesima norma, che dispone proroga biennale del termine di prescrizione relativo all’esercizio dei diritti in materia di occupazione di urgenza. [7] Sul punto, cfr. S. Salvago, Espropriazioni illegittime e risarcimento del danno dopo la declaratoria di incostituzionalità dell’art. 5 bis, comma 7 bis, n. 359 del 1992, in Giustizia civile, 2008, p. 587 e ss.. Con riferimento alla specifica questione degli atti interruttivi della prescrizione, si veda invece il contributo di M. Patentini, Occupazione acquisitiva: problemi di ricostruzione dogmatica e interruzione della prescrizione, in La nuova giurisprudenza civile commentata, 2008, p. 876 e ss.. [8] L’orientamento ermeneutico per cui il termine prescrizionale inizierebbe a decorrere a partire dall’irreversibile trasformazione del fondo risale a Cass., Sez. un, 26 febbraio 1983, n. 1464. In termini, Cass. civ., Sez. III, 18 ottobre 1983, n. 6160 e Cass. civ, 10 aprile 1985, n. 2369. [9] CEDU, Sez. II, 30 maggio 2000, Carbonara Ventura contro Italia; CEDU, Sez. II, 30 maggio 2000, Belvedere Alberghiera S.r.l. contro Italia. [10] S. Salvago, Occupazione espropriativa e prescrizione dell’indennizzo risarcitorio, in Giustizia civile, 2009, p 43 e ss.. [11] Cass. civ., Sez. I, 30 marzo 2007, n. 7981; Cass. civ., Sez. I, 19 luglio 2002, n. 10531; Cass. civ., Sez. I, 30 gennaio 2002, n. 1232. [12] Sul punto, cfr. Cass. civ., Sez. I, 3 maggio 1996, n. 4086 e Cass. civ., Sez. II, 13 luglio 1994, n. 6561, secondo cui la destinazione pubblica di una strada (e quindi l’irreversibile trasformazione del fondo) ricorre quando questa presenti l’astratta idoneità ad essere utilizzata a tal fine, anche se priva delle relative opere accessorie. [13] S. Salvago, Occupazione espropriativa e prescrizione dell’indennizzo risarcitorio, in Giustizia civile, 2009, p. 43. [14] Tale norma prevede in particolare che – qualora occupi per scopi di interesse pubblico un bene immobile determinandone l’irreversibile trasformazione in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio ed una volta valutati i configgenti interessi in gioco – la pubblica amministrazione possa disporre con apposito atto l’acquisizione del cespite al proprio patrimonio indisponibile, previo risarcimento del danno subito dal privato. In altri termini, pur senza modificare nella sostanza la regola (propria del regime dell’accessione invertita) per cui la pubblica amministrazione può acquisire il fondo privato in forza dell’illegittima occupazione e trasformazione dello stesso, il nuovo art. 43 cerca di circondare il passaggio di proprietà a danno del cittadino con una serie di garanzie formali e sostanziali volte a garantire certezza e garanzia dei diritti del singolo. In particolare l’art. 43 prevede: i) una preventiva valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in reciproco conflitto; ii) la successiva emanazione di un provvedimento amministrativo “sanante” sindacabile dal giudice amministrativo; iii) il consequenziale obbligo per l’amministrazione di risarcire il danno causato. [15] Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2008, n. 303. [16] F. Tuccari, Le controversie di “stampo esclusivamente risarcitorio” da occupazione appropriativa, in Urbanistica e appalti, 2009, p. 611. [17] La tesi dell’incompatibilità fra l’art. 43 T. U. espropriazioni e la Convenzione europea di tutela dei diritti dell’uomo è stata sostenuta in: CEDU, Sez. III, 12 gennaio 2006, Sciarotta ed altri contro Italia; CEDU, Sez. III, 2 febbraio 2006, Genovese ad altri contro Italia; CEDU, Sez. I, 20 aprile 2006, De Sciscio contro Italia; CEDU, Sez. V, 22 giungo 2006, Ucci contro Italia; CEDU, Sez. IV, 3 agosto 2006, Capozzi contro Italia; CEDU, Sez. I, 16 novembre 2006, Immobiliare Trieste S.r.l. contro Italia. In estrema sintesi, i giudici di Strasburgo hanno evidenziato che, analogamente all’accessione invertita, l’art. 43 T. U. espropriazioni conferisce ex post validità ad una situazione di fatto conseguente alla condotta illegittima dell’amministrazione. Ciò premesso, la CEDU ha considerato sostanzialmente indifferente che tale “sanatoria” avvenga in forza di una disposizione di legge e non di un istituto di matrice giurisprudenziale (l’accessione invertita), dato che un’espropriazione indiretta non può comunque sostituirsi ad una regolare procedura espropriativa. Sul punto giova peraltro rilevare che, esprimendo una posizione conforme alla giurisprudenza della CEDU, le Sezioni unite della Corte di Cassazione hanno rilevato che l’istituto della acquisizione sanante, “nel precludere la restituzione di un bene occupato in assoluta via di fatto”, mal si concilia con i principi di cui alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e solleva anzi “qualche dubbio di legittimità costituzionale, alla luce della riconosciuta natura delle disposizioni della Convenzione come norme interposte nel sindacato di legittimità (sentenza n. 348 del 2007)” – Cass., Sez. unite, 19 dicembre 2007, n. 26732. In senso parzialmente difforme rispetto alla giurisprudenza della CEDU, è necessario richiamare la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 2 del 29 aprile 2005, che propone una lettura particolarmente attenta e garantistica dell’art. 43, individuando i principi interpretativi che dovrebbero garantire un’applicazione di tale istituto conforme ai dettami della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. In quest’ottica, i giudici di palazzo Spada hanno precisato che il provvedimento amministrativo con il quale la pubblica amministrazione sana l’occupazione illegittima del fondo privato non può ordinariamente sostituirsi alle tradizionali formalità previste dalla procedura ablatoria, poiché lo stesso consegue all’esercizio di un potere straordinario, eccezionalmente conferito all’autorità procedente. L’istituto dell’acquisizione sanante dovrebbe quindi essere utilizzato in via di exrema ratio e solo al ricorrere di particolari esigenze di pubblico interesse, che non prevalgono aprioristicamente sul configgente interesse del privato (da valutarsi, anzi, su un piano di tendenziale “parità” rispetto a quello pubblico) e delle quali l’amministrazione procedente dovrà dare conto attraverso una motivazione particolarmente analitica ed esaustiva. La necessità di un’ampia ed esaustiva motivazione del provvedimento “sanante” è stata sottolineata anche da Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. giur., 3 agosto 2007, n. 710; Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. giur., 26 luglio 2006, n. 440, oltre che da TRGA Trentino Alto Adige, Trento, 27 marzo 2008, n. 75. Ciò precisato, l’Adunanza plenaria ha concluso in senso difforme rispetto alla CEDU, ritenendo l’art. 43 T. U. espropriazioni compatibile con i principi della convenzione europea dei diritti dell’uomo in quanto: i) la preminenza della rule of law è garantita dalla circostanza per cui l’acquisizione del bene privato avviene in forza di un provvedimento amministrativo previsto da un’apposita norma di legge e dotato di efficacia meramente ex nunc; ii) l’esercizio della discrezionalità che precede l’emanazione di detto provvedimento è circondata da una serie di cautele e garanzie; iii) il provvedimento in parola è in ogni caso sindacabile dal giudice amministrativo; iv) viene comunque garantito l’integrale risarcimento del danno subito dal privato. In termini conformi rispetto alla pronuncia dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, si vedano, ex pluribus, Cons. Stato, Sez. IV, 30 gennaio 2006, n. 290; T.A.R. Lombardia, Brescia, 21 marzo 2005, n. 180; T.A.R. Piemonte, Torino, 29 novembre 2005, n. 3825. [18] Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 29 aprile 2005, n. 2 che, in considerazione della riforma art. 43 T. U. espropriazioni, ha escluso ogni residua operatività dell’accessione invertita rilevando che, in assenza dell’atto amministrativo sanante che solo può sanare l’occupazione illegittima perpetrata dall’amministrazione, il privato potrà richiedere la restituzione del bene illegittimamente espropriato congiuntamente o in alternativa al risarcimento del danno subito per equivalente, senza che rilevi a beneficio dell’amministrazione l’eccessiva onerosità dell’obbligo di restituire il cespite soggetto a trasformazione. In materia, cfr. P. Pirruccio, Acquisizione coattiva “sanante” ex art. 43 T. U. sulle espropriazioni come unico rimedio per evitare la restituzione del fondo irreversibilmente trasformato: sua applicabilità temporale e corretta interpretazione dell’art. 57 T. U., in Giurisprudenza di merito, 2007, p. 3003.Sul punto è infine interessante notare che, pronunciandosi sugli sforzi compiuti dall’Italia per adeguare l’ordinamento interno alla giurisprudenza della CEDU, il Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa ha formalmente manifestato il proprio apprezzamento per la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 2/2005, nella misura in cui la stessa apporta alcune “necessarie precisazioni” al disposto dell’art. 43 T. U. espropriazioni, sanzionando correttamente “il comportamento illegittimo dell’amministrazione e restituendo al proprietario il terreno nonostante la sua trasformazione”. Il Comitato dei ministri ha quindi considerato l’istituto dell’acquisizione sanante così come interpretato dai giudici di Palazzo Spada compatibile con i principi della Convenzione. Al riguardo, cfr. Comitato dei ministri, risoluzione n. 3 del 14 febbraio 2007, commentata da R. Conti, La risoluzione del Comitato dei Ministri n. 3 del 14 febbraio 2007 sull’espropriazione indiretta. Luci ed ombre, in Rivista amministrativa della Repubblica italiana, 2007, p. 277 e ss..

(pubblicato il 5.11.2009)