1) Impostazione del problema e soluzione offerta dal Consiglio di Stato. L’esaltazione dei principi diretti a garantire al contempo i valori della democraticità e della semplificazione si realizza nel procedimento che è appunto “il luogo in cui le differenti posizioni soggettive ed i differenti interessi trovano rappresentazione e composizione”[1]. E’ indubbio che su tale terreno si incrociano, spesso “scontrandosi”, interessi eterogenei e contrapposti ed è altrettanto innegabile che le novità introdotte dalla riforma appaiono essenzialmente ispirate all’esigenza di semplificazione che, specificamente per quanto concerne la conferenza di servizi decisoria, si è tradotta nell’introduzione di una disciplina puntuale ed organica che attua e valorizza il principio di efficacia “quale punto di incontro tra flessibilizzazione dell’azione, imparzialità e buon andamento”[2], in particolare, mediante l’introduzione di una disciplina finalizzata al superamento del dissenso che postula l’adozione da parte dell’autorità procedente della determinazione conclusiva del procedimento “valutate le specifiche risultanze delle conferenza e tenendo conto delle posizioni prevalenti espresse in quella sede”, all’uopo diversificando la posizione delle PP.AA. silenti da quelle assenti, pur nel rispetto delle competenze delle diverse amministrazioni partecipanti e con salvezza della autonomia e della identità di ciascuna[3]. Le novità introdotte dalla legge 15/2005 hanno inciso altresì sulla vexata quaestio relativa alla natura giuridica dell’istituto oggi pressocchè unanimemente considerato in giurisprudenza non più organo collegiale bensì una modalità di semplificazione dell’azione amministrativa, finalizzata, nella sua accezione decisoria, alla più celere formazione di atti complessi, ossia di atti per la cui formazione è necessario il concorso della volontà di più amministrazioni ovvero di organi della stessa amministrazione. La conferenza è, pertanto, essenzialmente un luogo per l’acquisizione dell’assenso delle amministrazioni o degli organi interessati ad un procedimento e non un collegio che funziona secondo il metodo deliberativo della discussione e deliberazione tipico degli organi collegiali[4]. Ma vi è di più. Si è osservato che l’attuale formulazione dell’istituto introdotta dalla l. n. 15/2005 se, da un lato, ha temperato il principio di maggioranza in sede di conferenza di servizi, dall’altro, ha potenziato il ruolo (e la responsabilità) dell’amministrazione procedente cui è rimessa la determinazione finale, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto delle posizioni “prevalenti” espresse in quella sede[5]. Tale ultima considerazione introduce il tema relativo alla configurabilità dell’obbligo di riconvocazione della conferenza di servizi a fronte di una istanza di riesame dell’assenso espresso da parte di un’amministrazione che abbia preso parte alla conferenza, variamente affrontato e risolto in dottrina ed in giurisprudenza, con argomentazioni, come si vedrà, non sempre condivisibili. Mi riferisco, in primo luogo, all’opinione di quella dottrina che qualifica la determinazione conclusiva della conferenza di servizi in termini di accordo[6]. Se così fosse, ma il punto è tutt’altro che pacifico, infatti, dovrebbe escludersi in radice la configurabilità del potere di autotutela decisoria, poiché lo jus poenitendi sarebbe esercitabile unicamente in termini di recesso unilaterale (oltre che di mutuo dissenso) e non di annullamento d’ufficio o di revoca. In ogni caso, dovrebbe escludersi la possibilità di recedere unilateralmente per sopravvenute ragioni di pubblico interesse (previa corresponsione dell’ indennizzo), ai sensi dell’art. 11, comma 4, legge n. 241/90, sia perché il successivo art. 15, che disciplina il recesso dall’accordo di programma, al comma 2, nel rinviare all’art. 11, non richiama espressamente il comma 4 concernente il recesso, sia tenuto conto della natura pubblicistica degli interessi coinvolti, idonea, di per sé a differenziare la fattispecie dagli accordi tra pubblica amministrazione e soggetto privato di cui all’art. 11 della legge sul procedimento amministrativo. Diversamente opinando, invece, l’autotutela decisoria, in quanto espressione di un potere connaturato all’esercizio della funzione amministrativa, sarebbe sempre esercitabile da ciascuna delle amministrazioni che abbiano partecipato alla conferenza di servizi, con l’unico limite rappresentato dal fatto che essendo l’atto di assenso in quella sede prestato confluito nella determinazione conclusiva della conferenza, l’amministrazione non può procedere autonomamente all’annullamento o alla revoca dello stesso, ma deve a tal fine sollecitare l’indizione di una nuova conferenza onde sottoporre anche alle altre amministrazioni la richiesta di riesame. L’adesione a quella opinione che postula l’avvenuta consumazione del potere al momento dell’adozione del consenso in sede conferenziale implica l’impossibilità di ritirare successivamente l’atto in autotutela[7]. Alle medesime conclusioni si perviene qualificando la conferenza di servizi quale organo collegiale autonomo dalle singole amministrazioni che vi hanno partecipato, stante l’impossibilità di imputare a ciascuna l’atto di assenso espresso in quella sede [8]. In senso contrario milita la stessa configurazione della conferenza di servizi che induce a ritenere che l’annullamento, la revoca o, comunque, il ritiro dell’atto viziato deve necessariamente derivare da una rinnovata complessiva, comune e contestuale valutazione degli interessi pubblici, tramite l’indizione di una nuova conferenza[9] e non invece con un consenso preventivo, di quelle amministrazioni che, a maggioranza, si sono espresse, in conferenza, in modo favorevole[10]. D’altra parte, stando alle previsioni di cui all’art. 14-bis, comma 4 l. n. 241/90, come modificato dalla l. n. 340/2000, non è affatto escluso che le indicazioni fornite dalle amministrazioni nell’ambito della conferenza di servizi preliminare in merito al progetto preliminare dell’opera da realizzare siano suscettibili di essere modificate o integrate in presenza di circostanze sopravvenute che ben possono manifestarsi nelle successive fasi di svolgimento del procedimento, desumibili altresì dalle osservazioni provenienti dai privati sul progetto definitivo[11]. Di recente, il Consiglio di Stato, con la decisione del 3 marzo 2006, n. 1023[12], nel riformare la sentenza del TAR Puglia – Lecce 27 ottobre 2005, n. 4633, ha escluso la sussistenza di un obbligo di provvedere in capo all’autorità ministeriale a fronte di un’istanza di autotutela formulata dalla Provincia che aveva partecipato alla conferenza di servizi prestando il proprio atto di assenso confluito nel provvedimento autorizzatorio ministeriale, non tempestivamente impugnato dall’ente locale, ma dallo stesso successivamente ritenuto viziato per carenza di un atto presupposto obbligatorio per il diritto comunitario (VIA)[13]. All’uopo, il Collegio ha richiamato quel granitico orientamento giurisprudenziale incline ad escludere la configurabilità di un obbligo di provvedere a fronte di un’istanza volta a sollecitare l’esercizio dei poteri di autotutela su un provvedimento divenuto inoppugnabile - sotto forma di annullamento d’ufficio e di revoca – caratterizzato da un’ampia discrezionalità circa l’ “an”[14]. Il Consiglio di Stato ha, altresì, evidenziato che la certezza delle situazioni giuridiche definite è essa stessa un bene irrinunciabile, posto a tutela dei cittadini[15] e non può essere elusa mediante l’impugnazione del silenzio-rifiuto formatosi su un’istanza diretta a sollecitare l`adozione di provvedimenti di annullamento o di modifica di precedenti determinazioni divenute inoppugnabili. In sostanza, in ossequio al suddetto principio, non sarebbe possibile rimettere in discussione una situazione ormai consolidata, anche in presenza di vizi di legittimità dell’ atto. Ed anche qualora il termine decadenziale non fosse ancora spirato, l’Amministrazione non avrebbe alcun obbligo di attivare il procedimento di riesame e di concluderlo con un provvedimento espresso, poiché spetta unicamente all’amministrazione che ha adottato il provvedimento valutare se sussistono i presupposti per la revoca, la modifica o l’annullamento d’ufficio dell’atto originario, alla luce di principi sanciti dagli art. 21 quinquies e 21 nonies. Il Consiglio di Stato ha, in proposito, osservato che per quanto riguarda, specificamente, l’annullamento d’ufficio, l’art. 21 nonies della l. n. 241/90 subordina il riesercizio del potere, oltre all’accertamento dell’originaria illegittimità dell’atto, alla sussistenza delle ragioni di interesse pubblico, il decorso di un termine ragionevole e la valutazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati elementi, questi che devono necessariamente desumersi dalla motivazione quanto più possibile puntuale che dia conto delle ragioni sottese all’esercizio del potere che va ad incidere su situazioni giuridiche ormai consolidate[16]. Né, ad avviso del Collegio, la peculiarità della fattispecie in cui la richiesta proviene non da un soggetto privato che si assume leso dall’originario provvedimento, divenuto ormai inoppugnabile, e ne chiede la rimozione, ma da un soggetto pubblico che ha contribuito in sede di conferenza di servizi decisoria all’adozione del provvedimento e, a seguito di un ripensamento o dell’essersi accorto della sussistenza di un vizio, chieda che la questione venga riesaminata sarebbe di per sé sufficiente a ribaltare i termini della questione. La questione si pone a prescindere dalla natura del vizio riscontrato, e cioè sia che l’atto sia affetto da un vizio di legittimità, originario o sopravvenuto, sia che il “ripensamento” origini da ragioni di opportunità o da motivazioni di carattere politico. In proposito, il Consiglio di Stato ha precisato che “dopo la conclusione del procedimento la revoca di un atto endoprocedimentale non può in alcun modo essere idonea a travolgere il provvedimento finale, che quindi resta valido e pienamente efficace. Tale considerazione non può che valere anche quando l’atto endoprocedimentale è stato assorbito dalla posizione espressa in sede di conferenza di servizi, anche in questo caso non è ipotizzabile un ripensamento che possa rimettere in discussione, e peraltro nel caso di specie, a distanza di tempo, quanto già deciso”. Ciò in quanto, con tale istanza l’amministrazione che ha partecipato ai lavori conferenziali sollecita l’attivazione di un potere per sua natura ampiamente facoltativo al cui esercizio l’Amministrazione procedente non è mai obbligata e, qualora intenda farlo, deve comunque valutare la sussistenza o meno di un interesse che giustifichi la rimozione dell’atto, valutazione che spetta solo ad essa e che certamente non è dovuta se l’atto è divenuto nel frattempo inoppugnabile cristallizzando quell’assetto di interessi regolato dal provvedimento in questione[17]. Diversamente opinando, infatti la riconvocazione della conferenza determinerebbe la riapertura anche in sede giurisdizionale di una vicenda da ritenersi ormai chiusa in assenza di tempestive impugnazioni. Il Collegio ha poi soggiunto che in ossequio alla regola del contrarius actus non sarebbe ammissibile la revoca o l’annullamento diretto occorrendo, invece, riconvocare la conferenza di servizi onde sottoporre in quella sede la questione, scelta che compete sempre e comunque sull’autorità procedente. Non sussisterebbe, quindi, ad avviso del Consiglio di Stato, alcun obbligo di rimessione in discussione del provvedimento anche ove l’istanza sia volta a far valere un originario vizio di violazione del diritto comunitario, in quanto anche nell’ordinamento comunitario la revoca dell’atto illegittimo può essere consentita entro un termine ragionevole, a seguito di un’attenta ponderazione degli interessi coinvolti, tra cui quello del destinatario che ha fatto affidamento sul provvedimento illegittimo. Ad ulteriore sostegno della propria tesi, il Collegio ha, altresì, sottolineato che se è vero, come è vero che l’attuale disciplina consente all’amministrazione procedente di adottare la determinazione conclusiva della conferenza anche superando eventuali dissensi espressi in quella sede, previa valutazione delle specifiche risultanze della conferenza e tenendo conto posizioni prevalenti espresse in quella sede, a maggior ragione essa può liberamente valutare se ricorrano o meno i presupposti per l’apertura di un procedimento di autotutela, senza essere vincolata dalla richiesta di una delle amministrazioni partecipanti che intenda tardivamente ritirare l’assenso in precedenza prestato. 2) Contrasto degli atti amministrativi con l’ordinamento comunitario. Nella specie, invero, il vizio prospettato (illegittimità del provvedimento fondato su norma nazionale, da disapplicare perché, a sua volta, in contrasto con una direttiva comunitaria self executing) avrebbe dovuto condurre addirittura alla dichiarazione di nullità (per difetto di attribuzione) dell’atto, in ordine al quale la Provincia chiedeva di intervenire in via di autotutela[18] ai sensi dell’art. 4, ult. comma, d.lgs. n. 152/2006 ed in ossequio ad un consolidato orientamento della Corte di Giustizia la quale ha sancito l’obbligo a carico delle autorità competenti di adottare tutti i provvedimenti, generali o particolari, idonei a porre rimedio alla illegittimità comunitaria del provvedimento per carenza di VIA, in forza dell’art. 10 TCE, lasciando agli ordinamenti dei singoli Stati membri la scelta delle modalità processuali applicabili in tale contesto, salva la necessità di assicurare comunque l’effetto utile e la tutela delle situazioni soggettive, nel rispetto della normativa comunitaria di settore (direttiva 85/337/CEE e ss. mm. ii.) ritenuta direttamente applicabile[19]. In sostanza, ad avviso della Corte, la mera esistenza nell’ordinamento giuridico nazionale del potere di rivedere le proprie decisioni impedisce agli Stati membri di invocare il principio della “certezza del diritto” per escludere la configurabilità in capo all’amministrazione dell’obbligo di attivarsi in autotutela su un provvedimento illegittimo per violazione del diritto comunitario[20] ed impone al giudice nazionale di annullare una precedente decisione passata in giudicato ove questi sia dotato del relativo potere in virtù del diritto processuale interno[21]. Posto, infatti, che “la disposizione comunitaria violata si pon(e), soprattutto nel caso in cui risulti tradotta in una norma nazionale, come diretto parametro di legalità dell’atto amministrativo, anche tenuto conto del rapporto di integrazione tra i due ordinamenti, per come definito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (…)”[22], “la mancata espressa previsione dell’ipotesi di violazione del diritto comunitario (non rileva tanto ai) fini della nullità che dell’annullabilità” del provvedimento[23], poiché, contrariamente da quanto affermato dal Consiglio di Stato, l’atto amministrativo adottato in contrasto con una o più disposizioni comunitarie di diretta applicazione non “gode del medesimo regime di illegittimità-legittimità degli atti non conformi alle altre disposizioni nazionali” non essendo ad esse assimilabile quanto a forza e valore[24]. Pacificamente la Corte di Giustizia ha affermato che la disapplicazione per violazione del diritto comunitario non riguarda solo le norme generali ed astratte, ma anche i provvedimenti amministrativi individuali e concreti e che – a certe condizioni – spetta al giudice nazionale valutare d’ufficio la compatibilità di un provvedimento amministrativo nazionale contrastante con il diritto comunitario anche se non tempestivamente impugnato dall’interessato[25]. Tale orientamento appare pienamente condivisibile anche in considerazione della natura e della funzione dell’istituto che introduce, alquanto creativamente, un nuovo criterio di “valutazione contestuale” degli interessi pubblici coinvolti dal medesimo procedimento e tende, altresì, a “ricucire sul piano operativo il frazionamento delle competenze e la distribuzione, tra vari centri di imputazione, (della cura) degli interessi pubblici”. La conferenza costituisce un rimedio idoneo a fronteggiare, sotto il profilo della efficienza, un “policentrismo imperfetto, riannodando le competenze nel momento in cui diversi poteri vengono concretamente esercitati”[26] e di caratterizza non solo e non tanto come modello di semplificazione dell’azione amministrativa, quanto piuttosto per la capacità di modificare, in misura non marginale, il modo di agire dell’amministrazione, “dal momento che il titolare di ciascun interesse pubblico settoriale non potrà esimersi, nel momento in cui esprime il suo punto di vista, dal farsi carico degli ulteriori interessi pubblici che vengono contestualmente in rilievo ai fini dell’emanazione dell’atto finale”[27]. Ad una serie di valutazioni separate di singoli interessi pubblici – in cui ciascuna amministrazione tende ad “assolutizzare” quello per la cura del quale è preposta, ponendo se stessa al centro del problema – si sostituisce, così, un “dialogo tra amministrazioni”[28] preposte alla cura di diversi interessi rilevanti che non si identifica con un nuovo organo separato dai singoli partecipanti ai quali resta sempre imputabile l’atto di assenso espresso in quella sede. Giova, peraltro, evidenziare che anche a prescindere dall’esistenza di un principio generale codificato nell’art. 2 della legge n. 241/90, l’obbligo giuridico di provvedere non deve necessariamente derivare da una disposizione puntuale e specifica, ma sussiste ogni qual volta ragioni di giustizia ed equità impongano l’adozione di un provvedimento, nonché tutte le volte in cui, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione, il rispetto del principio di imparzialità imponga il riesame di un atto inoppugnabile, come nel caso sottoposto all’attenzione dei giudici in cui, in ragione di un mutato orientamento dell’amministrazione, si renda necessario rimuovere l’atto di assenso affetto da un vizio di legittimità originario per violazione di una norma di diritto comunitario[29]. Con ciò non si intende certamente disconoscere l’esistenza di un opposto orientamento di matrice giurisprudenziale, richiamato dai giudici di Palazzo Spada nella cennata decisione, rigidamente attestato nel senso di ritenere che l’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso non sussiste nelle seguenti ipotesi: a) istanza di riesame dell’atto inoppugnabile per spirare del termine di decadenza; b) istanza manifestamente infondata; c) istanza di estensione ultra partes del giudicato. Giova, tuttavia, sottolineare che specificamente nell’ipotesi della conferenza di servizi, tenuto conto della peculiarità della fattispecie, non è condivisibile l’opinione secondo la quale, a fronte di un’istanza di riesame di un provvedimento divenuto inoppugnabile, proveniente da un soggetto pubblico che ha partecipato ai lavori conferenziali, l’ampia discrezionalità che caratterizza l’autotutela amministrativa valga di per sé ad escludere la sussistenza dell’obbligo di avviare il procedimento e di concluderlo con un provvedimento espresso e motivato. Né, per le stesse ragioni, in assenza di uno specifico obbligo in tal senso, può ritenersi che sull’amministrazione procedente - cui spetta l’adozione della determinazione conclusiva della conferenza – se ne ricorrono i presupposti, gravi un mero obbligo di delibazione dell’istanza. Pertanto, in subiecta materia, tenuto conto della peculiarità della fattispecie, l’obbligo di riesame può ben originare, tra l’altro, dai principi di leale collaborazione tra PP.AA. e buon andamento dell’azione amministrativa[30]. A maggior ragione se, come in questo caso, la richiesta di riesame proviene da un soggetto pubblico che ha contribuito in sede di conferenza di servizi decisoria nell’adozione del provvedimento, a seguito di un ripensamento dovuto alla scoperta di un vizio - di legittimità, originaria o sopravvenuta, di opportunità - o dettato da motivazioni di carattere politico. L’adesione all’opinione che nega alla conferenza la natura di organo collegiale autonomo postula il riconoscimento in capo a ciascuna P.A. che vi ha partecipato del potere di annullare, revocare, o comunque ritirare in autotutela l’assenso in precedenza prestato. La peculiarità della fattispecie risiede nel fatto che a seguito della confluenza dell’atto di assenso nella determinazione conclusiva della conferenza di servizi, la richiesta di riesame deve necessariamente essere sottoposta all’attenzione dell’autorità procedente, non potendosi procedere ad un ritiro autonomo da parte dell’amministrazione interessata. Essa, pertanto, è legittimata a rappresentare il vizio all’amministrazione procedente la quale è tenuta a pronunciarsi ogni qual volta ragioni di giustizia e di equità impongano l’adozione di un provvedimento, nonché quando, come nel caso in esame, in relazione al dovere di correttezza e di buona amministrazione, il rispetto del principio di imparzialità imponga il ritiro dell’atto di assenso illegittimo per violazione del diritto comunitario. Il ricorso ad un modulo generale di composizione degli interessi in gioco, per quanto connesso ad esigenze di semplificazione, non può nei fatti tradursi in una illegittima “espropriazione” del potere di ritiro che, considerato il suo carattere di principio generale, può e deve essere esercitato sia pure attraverso una nuova complessiva valutazione, comune e contestuale, degli interessi pubblici, tramite l’indizione di una nuova conferenza[31]. Né, in senso contrario, vale invocare il principio dell’affidamento e di certezza della stabilità delle decisioni amministrative poiché, come ha osservato G. Barone,[32] non è solo il tempo a determinare il consolidamento della situazione, ma gli elementi di cui quel tempo si è riempito (da valutarsi in relazione all’uso che l’interessato ha fatto del provvedimento). Ne consegue che, se è vero, come è vero, che tanto l’annullamento d’ufficio quanto la revoca costituiscono espressione dello stesso potere in precedenza esercitato per la cura del medesimo interesse pubblico, è di palmare evidenza che tale potere non si consuma né si prescrive, essendo per sua stessa natura inesauribile, e pertanto il suo esercizio non può essere ancorato ad un concetto vago ed incerto quale è, appunto, il “termine ragionevole” non meglio specificato dal legislatore. Anche nel settore considerato, la doverosità della riedizione del potere discende dalla supremazia e dalla finalizzazione dell’interesse pubblico che può, altresì, “indirizzare il titolare del potere nella scelta relativa alle modalità del suo esercizio, oltre che (…) indurlo a un equo bilanciamento tra l’interesse pubblico perseguito e gli interessi privati contrapposti”[33]. Ne consegue che, nel solco di quella giurisprudenza che ha ritenuto “dovuto” – in virtù del principio di leale collaborazione di cui all’art. 10 TCE – l’annullamento in autotutela dei provvedimenti amministrativi contrastanti con lo jus superveniens comunitario[34], non si può non condividere l’opinione di chi, in dottrina,[35] ha sottolineato che “il generico <> di riesame diventa dunque in tale circostanza un preciso <> dell’amministrazione imposto dalla gestione congiunta di più interessi coinvolti a diversi livelli di tutela. 3) Illegittimità dell’atto per contrasto con norme nazionali: principio di leale collaborazione tra PP.AA. e obbligo di riesame. Allorchè, invece, l’atto sia illegittimo per contrasto con una norma di diritto interno, l’obbligo di riesame discenderebbe, ad avviso della giurisprudenza amministrativa, dal principio di leale collaborazione - inteso come “criterio chiave di valutazione dell’operato di ciascuna P.A., (…) referente interpretativo indispensabile per regolare ed integrare le relazioni interne ad un procedimento unico e complesso, in quanto principio cardine che non soltanto può, ma deve essere considerato come parametro di giudizio”[36]. Trattasi, più precisamente, di un principio immanente all’ordinamento che, pur in assenza di una specifica codificazione,[37] si desume dall’art. 97 Cost. ed “attiene alle modalità di formazione delle decisioni pubbliche e, quindi, agli aspetti del procedimento e della struttura degli atti”[38], soprattutto “quando si abbia a che fare con competenze necessariamente ed inestricabilmente connesse, il principio di leale collaborazione (…) richiede la messa in opera di procedimenti nei quali tutte le istanze costituzionalmente rilevanti possano trovare rappresentazione”[39]. Così opinando, il confronto dialettico tra le PP.AA. assurge al rango di vera e propria funzione amministrativa “elemento cardine di un’azione non più unilaterale, bensì partecipata e condivisa”, nelle modalità di gestione del pubblico potere “onde assicurare una gestione efficiente e teleologicamente orientata, giacchè indefettibilmente volta alla cura dell’interesse pubblico primario”[40]. In quest’ottica, il potenziamento del ruolo e della responsabilità dell’amministrazione procedente non può che essere interpretato nel senso che essa “deve darsi carico degli interessi pubblici impersonati nelle altre PP.AA. o negli altri organi con i quali (interessi) possano esservi sovrapposizione od interferenza e, quindi, deve relazionarsi adeguatamente con queste altre figure soggettive od organiche al fine di una reciproca sintonizzazione e conciliazione degli interessi medesimi (…) (onde garantirne) il necessario coordinamento”[41]. Si vuol dire, cioè, che il principio di leale collaborazione intanto può dirsi realizzato soltanto previa individuazione di un sistema idoneo a superare la situazione di stallo che potrebbe determinarsi in caso di mancata intesa tra le amministrazioni interessate sulla richiesta di riesame che garantisca il raggiungimento del risultato, senza la prevalenza di una parte sull’altra. A tal fine, appare indispensabile chiarire i rapporti tra il principio de quo ed il principio dell’affidamento sostanziantesi nella intangibilità delle situazioni giuridiche soggettive consolidate che – nonostante l’art. 1 della l. n. 241/90 non ne faccia espressa menzione – rientra a pieno titolo tra i principi del diritto comunitario al punto da essere considerato dalla stessa giurisprudenza amministrativa “un bene irrinunciabile, posto a tutela dei cittadini insuscettibile di essere eluso mediante l’impugnazione del silenzio rifiuto formatosi su un’istanza diretta a sollecitare l’adozione di provvedimenti di annullamento o di modifica di precedenti determinazioni, non impugnate nei termini e nelle forme di rito”[42]. Le considerazioni innanzi svolte appalesano in tutta evidenza che la determinazione conclusiva assunta in sede conferenziale non è altro che la sintesi di una pluralità di manifestazioni di volontà provenienti da diverse PP.AA e postula, altresì, l’esistenza di un preciso obbligo di adeguamento e adattamento dell’azione amministrativa “alla trasformazione delle circostanze storiche e fattuali” poste alla base dell’adozione dell’atto attraverso l’esercizio, da parte di ciascuna amministrazione, del potere di autotutela in presenza di vizi riscontrati anche successivamente all’emanazione del provvedimento finale per la consapevolezza di meglio soddisfare l’interesse pubblico originario che è anche quello posto alla base del provvedimento da annullare o da revocare. Ciò premesso, appare altresì opportuno ricordare che l’ancoraggio dell’annullamento d’ufficio e della revoca al canone del buon andamento di cui all’art. 97 Cost. ha determinato il rafforzamento e l’ampliamento della discrezionalità amministrativa al servizio di una buona amministrazione che si estende, in particolare, alla individuazione, caso per caso, del regime temporale degli effetti caducatori dell’annullamento d’ufficio[43]. Ne consegue che il principio dell’affidamento, anche definito come “l’incarnazione di un principio non scritto di cui tutti parlano” non implica affatto l’automatica retrocessione dell’esercizio del potere amministrativo nelle forme dell’autotutela decisoria, ma anzi che la regola della stabilità dell’atto e dei suoi effetti deve necessariamente fare i conti con la doverosità dell’esercizio della funzione per la tutela di un interesse pubblico superiore incompatibile con quello esistente al momento dell’adozione del primo provvedimento. D’altra parte, l’assenza di un esplicito riferimento negli artt. 21 quinquies e 21 nonies al mantenimento delle posizioni consolidate induce ad escludere l’intangibilità delle stesse pur nel rispetto del principio dell’affidamento. Come si è innanzi accennato, tanto l’annullamento, quanto la revoca esprimono quel carattere di inesauribilità del potere che, pertanto, non incontra alcun limite temporale, essendo subordinato alla sola esistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale che nella revoca “costituisce l’oggetto esclusivo dell’apprezzamento discrezionale dell’amministrazione, nell’annullamento, invece, la pretesa di ritirare un atto si fonda anche sull’esistenza di un vizio di legittimità, il quale costituisce condizione ineliminabile per l’apprezzamento dell’interesse pubblico”[44]. Ciò in quanto, come evidenziato dalla stessa giurisprudenza amministrativa, uno degli effetti della avvenuta codificazione è l’affrancamento dell’annullamento d’ufficio dal mero ripristino della legalità violata, risultando il suo esercizio subordinato all’esistenza di un interesse pubblico attuale e specifico, cui l’art. 21 nonies affianca gli interessi contrapposti dei destinatari e dei controinteressati. Sicchè, in termini pragmatici, il compito dell’amministrazione in sede di autotutela decisoria si traduce in primo luogo nell’esame dei fatti dedotti dal/i ricorrente/i o dal/i controinteressato/i, quindi nella valutazione comparativa degli interessi emersi alla luce dell’interesse pubblico non circoscritto al mero ripristino della legalità[45] la cui mutevolezza impone, altresì, il confronto con altri interessi che non sono stati valutati nel procedimento di primo grado o perché non sono stati presi in considerazione al momento dell’emanazione del primo provvedimento o perché sono sorti in un momento successivo. Vengono, in primo luogo, in considerazione le ipotesi di annullamento d’ufficio cd. doveroso dovuto alla riscontrata illegittimità, originaria o sopravvenuta, dell’atto per violazione di norme comunitarie a fronte della quale, secondo autorevole dottrina (Contieri), a tutto concedere, non ci sarebbe la difficoltà di configurare un vero e proprio obbligo di attivarsi per l’assenza dell’elevato coefficiente di discrezionalità che negli altri casi caratterizza l’esercizio del potere di riesame. In questi casi, infatti, come accennato in precedenza, il ritiro del precedente provvedimento viene considerato “dovuto” alla stregua del l’obbligo di cooperazione gravante sulla P.A. che esige il riesame di atti giudicati illegittimi o inopportuni per violazione delle norme dell’ordinamento comunitario, in virtù del potere di ritornare sulla propria decisione conferitogli dal legislatore nazionale[46]. Ciò anche in considerazione del fatto che la nozione comunitaria di legittimo affidamento non coincide con quella nazionale. La Corte ha, infatti, chiarito che il principio di certezza del diritto e del legittimo affidamento non assumono valore assoluto: quindi, se da un lato, impongono che la revoca del provvedimento intervenga in un lasso di tempo ragionevole, proprio in considerazione dell’affidamento riposto dal destinatario del provvedimento sulla stabilità dell’atto e dei suoi effetti, ciò nondimeno ha escluso che un limite di tal fatta possa essere invocato da uno Stato membro al fine di paralizzare l’iniziativa della Commissione finalizzata ad accertare l’inadempimento agli obblighi sanciti da una direttiva[47]. In proposito, la Corte ha altresì, precisato che anche quando sia inutilmente decorso il termine di impugnazione dell’atto che si intende ritirare, per quanto non si possa negare che la norma nazionale sulla decadenza sia, in via di principio, compatibile con il diritto comunitario, nella specie, la sua applicazione è tale da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del potere di riesame finalizzato alla rimozione di vizi di legittimità o di merito che possono manifestarsi anche soltanto dopo la scadenza del termine decadenziale. Vengono, inoltre, in rilievo le ipotesi di nullità di provvedimenti adottati in violazione del giudicato nei confronti dei quali non è escluso che la P.A. adotti un atto ricognitivo di contenuto dichiarativo, ovvero un provvedimento avente natura costitutiva idoneo ad incidere sugli effetti materiali che scaturiscono dall’atto viziato. Anche in tale ipotesi, tenuto conto della gravità ed eclatanza del vizio, i principi di certezza del diritto e del legittimo affidamento non sarebbero del tutto sprovvisti di tutela, se si considera che la nullità può non estendersi all’intero atto che per la restante parte viene fatto salvo, in virtù del principio di proporzionalità e di conservazione di cui all’art. 1419 c.c. Infine, occorre soffermarsi sul caso affrontato dalla Corte di Giustizia nella sentenza 16 marzo 2006, C-234/2004 sul tema del rapporto tra giudicato nazionale contrastante con il diritto comunitario. In particolare, la Corte è stata investita della questione relativa all’interpretazione del principio di cooperazione sancito dall’art. 10 TCE, onde stabilire se anche il giudice nazionale, in presenza dei presupposti fissati dalla Corte nella sentenza del 13 gennaio 2004, C- 453/00, Kuhne & Heitz, è tenuto a riesaminare e ad annullare una decisione passata in giudicato ove questa violi il diritto comunitario e se il riesame e la revoca di tale decisione sia subordinata a condizioni ulteriori rispetto a quelle valevoli per le decisioni degli organi amministrativi. Ebbene, in quell’occasione il Giudice comunitario, pur riconoscendo la valenza che il principio di cosa giudicata riveste nell’ordinamento comunitario ed interno, posto a tutela della stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, nonché a garanzia di una buona amministrazione della giustizia, onde evitare che atti definitivi vengano rimessi in discussione all’infinito, tuttavia, ha chiarito che se le norme nazionali obbligano a ritirare l’atto amministrativo illegittimo per contrarietà al diritto interno, nonostante la intervenuta definitività del provvedimento, quando la conservazione dello stesso è “semplicemente insopportabile”, identico obbligo deve sussistere a parità di condizioni in presenza di un atto amministrativo non conforme al diritto comunitario e tale valutazione spetta al giudice nazionale[48]. Né, in senso contrario, il giudice potrà trincerarsi dietro i principi di stabilità del diritto, primo tra tutti l’autorità di cosa giudicata, di cui all’art. 2909 c.c., poiché, anch’esso, ad avviso della Corte, non ha valore assoluto, pertanto anche in questo caso, incombe sul giudice nazionale, nell’ambito della propria competenza, l’obbligo di interpretare la predetta disposizione in modo da garantire la piena efficacia delle norme comunitarie, se del caso disapplicando la disposizione nazionale con esse incompatibili[49]. Alle medesime conclusioni, a mio avviso, si giunge allorquando il provvedimento risulta affetto da un vizio sostanziale, anche nel caso in cui il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, atteso che l’art. 21 octies, comma 2 l. n. 241/90 introduce una deroga alla regola dell’annullabilità dei provvedimenti amministrativi che, come tale, ammette solo limitatissime eccezioni. Con ciò non si intende certamente disconoscere l’assenza di automatismo tra illegittimità del provvedimento e caducazione dello stesso o dei suoi effetti, bensì solo evidenziare che dal combinato disposto degli artt. 21 quinquies, 21 octies e 21 nonies della l. n. 241/90 si evince che l’amministrazione è tenuta ad annullare o revocare d’ufficio l’atto affetto da un vizio che di fatto ha inciso sul corretto iter di formazione della decisione amministrativa dando luogo a più o meno vistose ipotesi di cattiva amministrazione, a prescindere dal contenuto vincolato o discrezionale di esso, facendo uso della discrezionalità connaturata al potere di riesame che la riforma pare abbia particolarmente esaltato, al punto da consentirle di graduare gli effetti tanto dell’annullamento che della revoca[50]. Specificamente per quanto concerne l’annullamento d’ufficio, non assume, quindi, rilevo decisivo ai fini dell’esclusione dell’obbligo di attivarsi, la previsione del termine ragionevole né le conseguenze sfavorevoli che la retroattività degli effetti del provvedimento produce sulla sfera giuridica dei destinatari in relazione all’affidamento suscitato come conseguenza del trascorrere del tempo[51]. Come ha rilevato la dottrina[52], il legislatore tace sulla decorrenza degli effetti dell’annullamento, e ciò potrebbe fare intendere che l’individuazione della stessa è rimessa all’autorità cui compete l’esercizio del potere la quale, facendo uso della discrezionalità che la riforma pare abbia esaltato in questo senso, può concretamente graduare gli effetti dell’annullamento adottando una soluzione che possa concretamente soddisfare l’interesse pubblico senza danneggiare inutilmente quello privato in ossequio al principio di proporzionalità. Si vuol dire, cioè che, da un’attenta lettura delle norme in esame, si desume che, la presunzione iuris tantum di legittimità dell’azione amministrativa, tradizionalmente ricondotta all’esecutorietà dell’atto o alla sua ragionevolezza, è oggi un concetto piuttosto relativo. Si potrebbe, allora, ritenere che la retroattività degli effetti non sia da considerarsi un connotato naturale dell’annullamento d’ufficio e che l’adozione di tale provvedimento non sia ostacolata dal consolidamento degli effetti dovuto al decorso del tempo. La codificazione delle principali figure del riesame milita in senso opposto, fino al punto di esonerare del tutto l’amministrazione dal rispetto di regole formali da alcuni individuate come condizione di legittimità per l’esercizio del potere[53], senza considerare, peraltro, che l’utilizzazione di una formula assai vaga e sfuggente per individuare i presupposti e le condizioni legittimanti l’autotutela, sì come la generica indicazione del “termine ragionevole” entro cui essa può essere legittimamente esercitata, non tiene conto della pluralità dei casi in cui l’amministrazione “può” essere indotta ad agire. A tutto concedere, alcuno di tali elementi osta al riconoscimento di un vero e proprio obbligo di provvedere in autotutela - a maggior ragione se l’istanza proviene da un soggetto deputato alla cura di un interesse pubblico che sollecita il ritiro dell’atto di assenso in precedenza prestato per la cura del medesimo interesse. In questi casi, quindi, pur ammettendo l’operatività della regola del contrarius actus, deve escludersi che all’amministrazione procedente residui alcun margine di discrezionalità circa la valutazione del “se” riconvocare la conferenza al fine di valutare insieme con le altre amministrazioni la richiesta di riesame, trattandosi di un’attività dovuta e non semplicemente facoltizzata, in forza del principio di leale collaborazione tra PP.AA., la cui violazione non può che determinare la formazione di un silenzio impugnabile e, in caso di risposta negativa, di un provvedimento ricorribile con i mezzi ordinari.

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* Il presente contributo costituisce una rielaborazione dell’intervento tenuto al convegno “Interesse pubblico e principi di buona amministrazione”, Università di Teramo, 23-24 ottobre 2009. [1] G. PASTORI, Il procedimento amministrativo tra vincoli formali e regole sostanziali, in AA.VV. Dir. amm. e giustizia amministrativa nel bilancio di un decennio di giurisprudenza, a cura di U. Allegretti – A. Orsi Battaglini – D. Sorace, Rimini, 1987, vol. II, p. 815. [2] Così, F. MIDIRI, Il principio di efficacia tra imparzialità e buon andamento nella legge di riforma del procedimento amministrativo n. 15 del 2005 (prima parte), in Il diritto dell’economia, 3, 2007, p. 513 [3] Cons. Stato, sez. VI, 13 maggio 2008, n. 2224; TAR Campania – Salerno, sez. I, 27 settembre 2007, n. 2001. [4] Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2007, n. 1644; Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2007, n. 2107; TAR Calabria – Catanzaro, sez. I, 2 ottobre 2007, n. 1426 ove si legge “la conferenza dei servizi, modulo organizzativo volto all’acquisizione dell’avviso di tutte le amministrazioni preposte alla cura dei diversi interessi rilevanti, finalizzato all’accelerazione dei tempi procedurali, non si identifica con un nuovo organo separato dai singoli partecipanti, per cui l’avviso espresso in conferenza dei servizi dai rappresentanti delle varie amministrazioni partecipanti è pur sempre imputabile alle stesse”. La conferenza di servizi garantisce la prevalenza delle posizioni maggioritarie, nonché il superamento dei cd. dissensi qualificati e si conclude con la formalizzazione di una determinazione, che dovrà soggettivamente imputarsi ad una sola, nel caso di procedure monostrutturate, o a più amministrazioni, nel caso di procedure pluristrutturate. Sulla differenza tra la conferenza di servizi e l’accordo di programma, cfr., in giurisprudenza, TAR Liguria – Genova, sez. I, 22 luglio 2005, n. 1080; TAR Liguria, sez. I, 3 giugno 2005, n. 803. In dottrina, cfr., A. CONTIERI, Accordo di programma e semplificazione, in Nuove Autonomie 2008, 3-4, p. 569; L. TORCHIA, La conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in Giornale di dir. amm. 1997, 7, pp. 675 ss. In particolare, sull’accordo di programma quale modulo generale di semplificazione teso, al pari della conferenza di servizi, ad acquisire in un unico contesto l’assenso di una pluralità di enti o soggetti chiamati ad esprimersi ai fini dell’adozione di un determinato provvedimento, cfr., in giurisprudenza, Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2008, n. 2740. In Germania la legge generale sul procedimento amministrativo dedica un’intera sezione (sezione I^ - parte V del VwVfG rubricata “accelerazione dei procedimenti di autorizzazione) agli strumenti di cooperazione tra PP.AA. tra cui lo Sternverfahren, “procedimento a stella” e l’Antragskonferenz, “conferenza ad istanza di parte”, disciplinati rispettivamente dagli artt. 71d e 71e del Verwaltungsverfahrensgesetz, finalizzati all’accelerazione ed allo snellimento dei tempi procedurali. Per un’attenta ricostruzione del tema, cfr., in dottrina, V. LOSCO, Consenso e semplificazione nell’azione amministrativa: l’ordinamento tedesco, in Diritto pubbl. comp. ed europeo, 2006, 1, p. 334 ss. [5] In giurisprudenza, cfr., TAR Liguria – Genova, sez. I, 11 luglio 2007, n. 1376; Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2006, n. 1023. [6] F. G. SCOCA, Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. Amm., 2, 1999, p. 279 ss. G. PASTORI, op. cit., p. 817; E. STICCHI DAMIANI, La conferenza di servizi, in Scritti in onore di P. Virga, Milano, 1994; E. CASETTA, La difficoltà di semplificare, in Dir. amm.1998, p. 335; G. COMPORTI, Conferenza di servizi e ordinamento delle autonomie, ivi, p. 203; G. CUGURRA, La concentrazione dei procedimenti, relazione al convegno “Procedimento e accordi nell’amministrazione locale”, in Atti del Convegno, Milano, 1997. In questo senso milita l’art. 15 della legge n. 241/90 che disciplina gli accordi tra PP.AA. facendovi rientrare anche la decisione assunta in sede conferenziale. Se così fosse, tuttavia, non avrebbe senso la previsione del meccanismo di superamento di eventuali dissensi ed inoltre ai fini dell’assunzione della decisione dovrebbe essere sempre richiesta l’unanimità di tutti i partecipanti. [7] F. CARINGELLA – L. TARANTINO, Il nuovo volto della conferenza di servizi dopo la L. 340/00, in Urb. App., 2001, 4, p. 375. [8] F. CARINGELLA – L. TARANTINO, op. cit., p. 375. [9] F. CARINGELLA – L. TARANTINO, op. cit., p. 375, nt. 23. [10] C. CIAGLIA, La nuova disciplina della conferenza di servizi ex l. 340/2000, sul sito www.giust.it. [11] G. FARES, La conferenza di servizi dopo la legge 24 novembre 2000, n. 340, in Studium iuris, 2001, 7-8, p. 812; F. CARINGELLA – TARANTINO, op. cit., p. 373; L. OLIVERI, La conferenza di servizi nel progetto di semplificazione amministrativa, in www.giustamm.it, p. 6; D. D’ORSOGNA, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002, pp. 174-175. [12] Il testo della decisione è reperibile sul sito www.giuristiambientali.it con nota di F. FONDERICO. [13] In proposito, cfr., in dottrina, C. MICHELOTTI, La valutazione di impatto ambientale nella dinamica procedimentale, in Riv. giur. edilizia 2007, 3, 1061 ss. ha affrontato il problema del rapporto tra la normativa interna e quella comunitaria, con particolare riferimento al regime giuridico degli atti adottati in violazione del diritto comunitario, evidenziando che nell’ambito della procedura di v.i.a. che coinvolge valutazioni attinenti siti di rilevanza comunitaria, sono ricompresi anche le valutazioni ed i provvedimenti necessari in base alla normativa europea. Sul rapporto tra la V.I.A. e la conferenza di servizi, cfr., altresì, A. CHIAUZZI, L’evoluzione del procedimento di valutazione di impatto ambientale e le nuove regole della conferenza di servizi: quale futuro per la v.i.a.?, in Riv. amm. della Rep. Italiana, 2006, 7-8, p. 623 ss., il quale ha evidenziato come il legislatore del ’90 abbia “avvertito la necessità di concedere una strada preferenziale ad alcune autorità, tra cui quella preposta alla VIA” al punto che la previa acquisizione della predetta valutazione in sede conferenziale si rende indispensabile ai fini dell’adozione della decisione conclusiva. D’altra parte, il criterio della “prevalenza delle posizioni espresse” postula l’esistenza di una gerarchia tra le amministrazioni coinvolte “per cui la voce di una è più pesante di quella di un’altra”. Cfr., in giurisprudenza, TAR Veneto, sez. III, 22 maggio 2009, n. 1539. Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849 che, nel richiamare un precedente (Cons. Stato, sez. IV, n. 5670/2006) ha nell’occasione rimarcato che “ex art. 16 comma 4 l. n. 109 del 1994, il progetto definitivo dell'opera pubblica deve essere corredato dallo studio di impatto ambientale, con conseguente necessità della verifica dei profili di impatto ambientale al momento dell'approvazione del progetto che comporti variante al p.r.g. (…) La valutazione di impatto ambientale implica quindi una valutazione anticipata finalizzata, nel quadro del principio comunitario di precauzione, alla tutela preventiva dell'interesse pubblico ambientale. Ne deriva che, il concetto di valutazione di impatto ambientale implica necessariamente che le opere da valutare abbiano comunque un'incidenza sugli elementi naturalistici del territorio, modificandoli in misura più o meno penetrante, giacché tale valutazione è finalizzata a stabilire se le alterazioni conseguenti alla realizzazione delle opere possano ritenersi "accettabili" alla stregua di un giudizio comparativo che tenga conto, da un lato, della necessità di salvaguardare preminenti valori ambientali, dall'altro, dell'interesse pubblico sotteso all'esecuzione dell'opera, potendo gli organi amministrativi preposti al procedimento di v.i.a. dettare prescrizioni e condizioni per meglio garantire la compatibilità ambientale dell'opera progettata (Consiglio Stato, sez. IV, 03 maggio 2005, n. 2136). [14] Cfr., nello stesso senso, ex multis, TAR Puglia – Lecce, sez. II, 25 gennaio 2005, n. 253; TAR Lazio – Roma, sez. II, 6 novembre 2006, n. 11811. [15] Così, in precedenza, Cons. Stato, sez. VI, 1° aprile 1992, n. 201; TAR Puglia - Bari, sez. II, 2 marzo 2005, n. 908; C. G. A. R. Sicilia, 27 giugno 1978, n. 120; Cons. Stato, sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6181; Cons. Stato, sez. VI, 6 ottobre 2001, n. 5307; TAR Puglia Bari, Sez. III, 24 maggio 2004, n. 3141; Cons. Stato, Sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4504. [16] Cfr., in proposito, Cons. Stato, sez. IV, 8 ottobre 2007, n. 5204; TAR Liguria, sez. I, 10 ottobre 2006, n. 1172; TAR Piemonte – Torino, sez. I, 15 giugno 2004, n. 1103. [17] Nello stesso senso, cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4504; Cons. Stato, sez. IV, 20 giugno 2005, n. 3909; TAR Puglia – Bari, sez. III, 24 maggio 2004, n. 3141; Cons. Stato, sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7136; Cons. Stato, 19 dicembre 2000, n. 6838. [18] Cfr., Cons. Stato, sez. V, 10 gennaio 2003, n. 35. Ad avviso del Consiglio di Stato, la più grave sanzione della nullità trova applicazione solo nel caso di contrasto con norme comunitarie; negli altri casi l’atto sarebbe semplicemente annullabile. In argomento, cfr., altresì, TAR Piemonte, sez. II, 8 marzo 1989, n. 34. Invero, la questione è piuttosto controversa anche se tende a prevalere la tesi dell’annullabilità, almeno per quanto riguarda gli atti amministrativi di diretta applicazione della norma comunitaria (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2006, n. 6831; Cons. Stato, sez. VI, 22 luglio 2005, n. 3917; Cons. Stato, sez. Vi, 16 marzo 2005, n. 1102; Cons. Stato, sez. VI, 17 dicembre 2004, n. 9447; TAR Campania – Salerno, 23 marzo 2004, n. 206) anche per la considerazione che l’art. 21 septies della l. n. 241/90 non contempla tra le ipotesi di nullità la violazione delle norme comunitarie. Sulla natura dell’invalidità degli adottati in contrasto con il diritto comunitario, cfr., in dottrina, M. CHITI, L’invalidità degli atti amministrativi per violazione di disposizioni comunitarie e il relativo regime processuale, in Dir. amm., 2003, 4, p. 687. D. DE PRETIS, “Illegittimità comunitaria” dell’atto amministrativo definitivo, certezza del diritto e potere di riesame (nota a Corte di giust. CE, 13 gennaio 2004, C-453/00), in Giornale di diritto amministrativo, 2004, 7, pp. 725-731; D. U. GALETTA, Autotutela decisoria e diritto comunitario, in AA.VV. (a cura di G. Falcon), Il diritto amministrativo dei Paesi europei tra omogeneizzazione e diversità culturali, Padova, 2005, pp. 39-63. [19] Corte di Giustizia 7 gennaio 2004, C – 201/02, in Riv. Giur. Ambiente, 2004, p. 253, con nota di A. Gratani. [20] Cfr., più di recente, Corte di Giustizia, sez. I, 4 maggio 2006, C – 503/03. [21] Corte di Giustizia, 16 marzo 2006, C – 234/04. [22] Così, Cons. Stato, sez. V, 10 gennaio 2005, n. 35, cit. [23] Così, in dottrina, M. CHITI, Le peculiarità dell’invalidità amministrativa per anticomunitarietà, in Riv. it. Dir. pubbl. comunitario, 2008, 2, p. 477. [24] Cfr., Corte di giustizia, 27 febbraio 2003, causa C-327/2000. Sui rapporti tra ordinamento nazionale e comunitario, cfr., in dottrina, M. CHITI, I signori del diritto comunitario. La Corte di giustizia e lo sviluppo del diritto amministrativo europeo, in Riv. trim. dir. pubbl., 1991, p. 796 ss.; V. CERULLI IRELLI – F. LUCIANI, Diritto comunitario e diritto interno, tra Stato e regioni, in Riv. it. dir. pubbl., 2007, p. 859 ss. Sulla responsabilità dello Stato per l’omessa disapplicazione di un provvedimento contrastante con il diritto comunitario, cfr., G. CONTALDI, Atti amministrativi contrastanti con il diritto comunitario, in Dir. Un. Eur., 2007, 4, p. 747 ss. [25] Corte di Giustizia, sentenza 29 aprile 1999, causa C-224/97. Corte di Giustizia, 14 dicembre 1995, causa C-312/93 Peterbroeck, Van Campenhaut & Cie ScS c. Stato Belga. [26] Cosi, F. CARINGELLA, Analisi giuridica della conferenza di servizi, in Dir. amm. 1999, 2, p. 255 ss. Sul punto, cfr., altresì, G. GARDINI, La conferenza di servizi: natura e scopi. L’evoluzione dell’istituto dalla legge 241/90 al regolamento sullo sportello unico, in Le istituzioni del federalismo, 1999, p. 1275 ss.; C. TUBERTINI, La conferenza di servizi di fronte alla riforma del Titolo V della Costituzione, comunicazione all’incontro di studio su L’azione amministrativa nel disegno di legge di revisione della L. 241/90, Pescara, 30 maggio 2003, sul sito www.astrid-online.it. [27] G. CUGURRA, La concentrazione dei procedimenti, relazione al Convegno su Procedimenti e accordi nell’amministrazione locale (Tremezzo, 19-21 settembre 1996), in Atti del Convegno, Milano, 1997, pp. 85 ss.; G. F. CARTEI, Servizi (Conferenza di ), in Digesto discipl. Pubbl., vol. XIV, Torino, 1999, p. 65 ss.; G. COMPORTI, Conferenze di servizi ed ordinamento delle autonomie, in Dir. Amm., 1998, p. 172 ss.; D. D’ORSOGNA, Conferenza di servizi e amministrazione della complessità, Torino, 2002. [28] Così, G. CUGURRA, op. cit., p. 92. Nello stesso senso, in giurisprudenza, cfr., ex multis, TAR Marche 16 febbraio 2006, n. 54; Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2007, n. 1633; Cons. Stato, 8 maggio 2007, n. 2107, ove si legge “la conferenza di servizi non ha natura di organo collegiale ma di modalità di semplificazione dell’azione amministrativa, finalizzata, nella sua accezione decisoria, alla più celere formazione di atti complessi, ossia di atti per la cui formazione è necessario il concorso della volontà di più amministrazioni ovvero di organi della stessa amministrazione. La conferenza è, pertanto, essenzialmente, il luogo per l’acquisizione dell’assenso delle amministrazioni (…) e non un collegio che funziona secondo il metodo deliberativo della discussione e deliberazione tipico degli organi collegiali”. [29] Cfr., in questo senso, ex multis, tra le pronunce più recenti, TAR Puglia – Lecce, sez. II, 10 giugno 2008, n. 1694; TAR Campania – Salerno, sez. II, 10 aprile 2008, n. 547; TAR Piemonte – Torino, sez. II, 29 febbraio 2008, n. 362. [30] Cfr., ex multis, TAR Campania – Salerno, sez. II, 6 febbraio 2008, n. 164; TAR Campania – Salerno, sez. II, 31 gennaio 2008, n. 103; TAR Puglia – Lecce, sez. II, 19 dicembre 2007, n. 4289. [31] M. R. SPASIANO, Riflessioni sparse in tema di semplificazione amministrativa, relazione al Convegno Quale futuro per le politiche sulla semplificazione amministrativa?, Palermo, Palazzo dei Normanni, 26 gennaio 2009, sul sito www.giur.uniroma3.it ha osservato: “talora l’operazione di semplificare l’attività amministrativa risulta oggettivamente molto complessa (…). In un sistema che “ambisce” alla supremazia dell’interesse pubblico primario (non più predefinito dalla norma, ma esso stesso frutto dell’esercizio dell’attività amministrativa) ed all’equo contemperamento di tutti gli altri interessi coinvolti, essa non può tradursi (come pure da parte di alcuni si vorrebbe) in una logica di “risultato a tutti i costi”. La legittima e avvertita esigenza di semplificazione va comunque coniugata con l’imprescindibile presa in considerazione di tutti gli interessi coinvolti, non potendosi in ogni caso tradurre in abdicazioni di manifestazioni di volontà da parte di soggetti pubblici preposti alla loro cura, né in “scorciatoie procedimentali”, la cui incerta definizione giuridica, peraltro, rischia di produrre successivi, ben più gravi ritardi dell’azione amministrativa, a discapito dell’interlocutore della amministrazione” (…) Affinchè, dunque, “il processo di semplificazione non si esprima in termini di mera accelerazione delle procedure, ma punti invece alla implementazione della razionalità delle stesse, in uno schema di incentivazione dell’amministrazione al conseguimento del risultato giuridico (…) è appena il caso di precisare che essa (la semplificazione) non implica “tagli” di garanzie in ragione e in vista della maggiore agilità delle procedure, quanto predisposizione di regole semplici e chiare e di strumenti efficaci (…)” finalizzati al raggiungimento di un risultato giuridico, non pratico. In particolare, su questo ultimo punto, cfr., diffusamente, in dottrina, D. D’ORSOGNA, Note in tema di conferenza di servizi, semplificazione, operazione, in Nuove Autonomie 2008, 3-4, p. 589.[ 32] G. BARONE, Autotutela amministrativa e decorso del tempo, in Tempo, spazio e certezza dell’azione amministrativa, Atti del XLVIII Convegno di studi di Scienza dell’Amministrazione, Varenna, Milano, 2002. [33] Così, in dottrina, M. SINISI, La “doverosità” dell’esercizio del potere di autotutela in presenza di un atto amministrativo contrastante con regolamenti comunitari, in Foro amm. TAR 2007, 10, pp. 3265 ss. [34] TAR Sicilia – Palermo, sez. II, 28 settembre 2007, n. 2049. [35] M. SINISI, op. cit., p. 3268. In giurisprudenza, cfr., Cons. Stato, sez. V, 19 maggio 2009, n. 3072; TAR Sardegna – Cagliari, sez. I, 11 luglio 2008, n. 1367; Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2008, n. 4263 secondo cui il provvedimento amministrativo, il cui contenuto risulti in contrasto con norme o principi comunitari, non può essere meramente disapplicato dall’amministrazione, ma deve essere da essa rimosso con ricorso ai poteri di autotutela di cui dispone e nel rispetto dei principi che li governano e con l’osservanza delle garanzie che l’ordinamento appresta per i soggetti incisi dall’atto di annullamento, prima fra tutte quella di consentire ad essi di partecipare al relativo procedimento. Ne deriva che a fronte di un vizio di legittimità per violazione del diritto comunitario, l’annullamento d’ufficio è espressione di un’attività vincolata e doverosa. Tale conclusione appare perfettamente coerente con il principio di primazia del diritto comunitario che non può risultare compromesso per effetto del riconoscimento di margini di discrezionalità valutativa in capo all’amministrazione, atteso il rischio che possano consolidarsi atti amministrativi pure riconosciuti contrari alla disciplina europea. In senso contrario, cfr., in dottrina, N. PIGNATELLI, L’illegittimità “comunitaria” dell’atto amministrativo, in Giurisprudenza costituzionale, 2008, 4, p. 3635 ss., secondo cui “Il primato del diritto comunitario, sul piano dell’attività amministrativa, non incontra soltanto il limite delle forme di tutela giurisdizionale (…), ma anche quello relativo alla (auto)tutela amministrativa. Il vizio della illegittimità comunitaria non soltanto non può legittimare uno snaturamento del processo amministrativo ma non può neppure obbligare l’Amministrazione a rimuovere l’atto scoperto viziato ex post”. [36] TAR Abruzzo, sez. I, 30 luglio 2005, n. 667; TAR Lazio, sez. III quater, 26 ottobre 2006, n. 11192. In dottrina cfr., T. GALLOZZI, La leale collaborazione nel giudizio amministrativo: un principio di tutela anche per i soggetti privati, in Giur. cost., 2006, 3, p. 2610 ss. [37] Cons. Stato, sez. VI, 16 novembre 2004, n. 7472. TAR Abruzzo, sez. I, 30 luglio 2005, n. 667, cit.; TAR Lazio, sez. III quater, 26 ottobre 2006, n. 11192, cit. [38] così, G. TACCOGNA, Il principio di leale collaborazione nella recente giurisprudenza amministrativa, in Foro amm. CDS, 2008, 4, p. 1332; R. BIN, Il principio di leale cooperazione nei rapporti tra poteri, in Riv. dir. cost., 2001, p. 11 ha osservato che sarebbe vano cercare un preciso fondamento del principio “perché esso affonda in strati più profondi dello stesso edificio costituzionale”. Esso, pertanto, postula l’esistenza di una effettiva cooperazione tra ciascuna pubblica amministrazione “che svolge il suo compito” insieme con le altre amministrazioni condividendo con esse i contenuti e modificando all’occorrenza i rispettivi comportamenti. Cfr., G. ARENA, la funzione pubblica di comunicazione, in Arena (a cura di), La funzione di comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, Rimini, Santarcangelo di Romagna, 2001, p. 48. [39] Così, Cons. Stato, sez. VI, 16 novembre 2004, n. 7472, cit. [40] Così, in dottrina, E. GIARDINO, Aspetti evolutivi della comunicazione amministrativa, in Riv. trim. di Scienza dell’Amministrazione, 2005, 3, p. 81. [41] Così, G. TACCOGNA, op. cit., p. 1330; D. IELO, Amministrazioni a rete e reti di amministrazione: nuovi paradigmi della “global governance”, in Amministrare, 2003, 3, Bologna; P. MARSOCCI, Poteri e pubblicità. Per una teoria giuridica della comunicazione istituzionale, XIX, Padova, 2002, p. 142 il quale osserva che è “L’attenzione al procedimento, ossia alla disciplina dell’attività piuttosto che a quella dell’atto, a rendere ‘funzione’ l’attività amministrativa, nel senso stretto di attività resa idonea ad un fine” che va sempre valutata unitariamente anche quando coinvolge una pluralità di organi, ciascuno dotato di specifiche competenze. [42] Cfr., ex multis, CGARS, 27 giugno 1978, n. 120; Cons. Stato, sez. VI, 18 aprile 1992, n. 201 e Cons. Stato, sez. IV, 10 novembre 2003 n. 7136; TAR Sicilia – Catania, sez. III, 28 gennaio 2003, n. 130; Cons. Stato, sez. IV, 16 settembre 2008, n. 4362. In senso contrario, cfr., Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2005, n. 4504; Cons. Stato, sez. IV, 20 luglio 2005, n. 3909 e, più di recente, TAR Sicilia – Palermo, 21 febbraio 2006, n. 426 secondo cui la cristallizzazione dell’assetto degli interessi in gioco per effetto della decorrenza del termine di impugnazione del provvedimento amministrativo osta alla configurabilità di un obbligo di riesame vantando l’istante un interesse di mero fatto e non una posizione giuridicamente tutelata. Sulla scorta di tali considerazioni, parte della dottrina, cfr., M. ASPRONE, Limiti all’esercizio del potere di autotutela da parte della P.A., in Riv. amm. della Rep. Italiana, 2006, 3-4, p. 251 ss., ha evidenziato che l’obbligo di riesame non è configurabile anche quando la richiesta provenga da un’amministrazione che ha partecipato ai lavori della conferenza ed anche se l’atto contrasta con un principio o una disposizione di diritto comunitario “in quanto anche nell’ordinamento comunitario la sola illegittimità dell’atto non è elemento sufficiente per giustificarne la rimozione, essendo indispensabile un’attenta ponderazione degli interessi coinvolti, in primis quello del destinatario che ha fatto affidamento sul provvedimento illegittimo”. [43] Così, in dottrina, G. DI FIORE, Il riesame del provvedimento, in G. Clemente di San Luca (a cura di) La nuova disciplina dell’attività amministrativa dopo la riforma della legge sul procedimento, Torino, 2005, p. 229 e ss. Cfr., in particolare, p. 232 ove si legge che “rendere disponibile per l’amministrazione la scelta del dies a quo dal quale far dipendere gli effetti caducanti del proprio riesame, sia in realtà una presa d’atto del legislatore che l’affidamento del terzo, in concreto, si realizzi attraverso una corretta ponderazione della situazione di fatto che l’amministrazione compia: si potrebbe trattare proprio di una sintesi, una mediazione, tra la ricerca costante dell’interesse pubblico e la legittima pretesa del cittadino a veder consolidate le proprie posizioni anche di fronte a un atto amministrativo ab origine viziato nella legittimità”. A. SERIO, Il principio di buona amministrazione nella giurisprudenza comunitaria, in Riv. it. dir. pubbl. comunit., 2008, 1, p. 237 ss. individua le principali tappe dell’affermazione del principio nel diritto comunitario passando in rassegna le più significative pronunce della Corte di Giustizia [44] Così, in dottrina, M. IMMORDINO – M. C. CAVALLARO, (voce) Revoca del provvedimento amministrativo, in S. Cassese (a cura di), Diz. Dir. pubbl., Milano, 2006, p. 5203. [45] Cfr., in proposito, Cons. Stato, sez. IV, 31 ottobre 2006, n. 6465; TAR Sicilia, sez. III, 19 gennaio 2007, n. 170. Specificamente per quanto concerne i presupposti per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio, cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 7 novembre 2006, n. 6559; TAR Trentino Alto Adige – Trento, 2 gennaio 2007, n. 4. [46] Cfr. Corte di Giustizia CE 16 marzo 2006 C-234/06, Rosmarie Kapferef e Schlank & Schick GmbH; sentenza Kune & Heitz. In tali occasioni la Corte ha precisato che pur in assenza di un obbligo di riesame di derivazione comunitaria di decisioni divenute inoppugnabili, il principio di certezza del diritto non opera allorquando l’organo amministrativo disponga, secondo il diritto nazionale, del potere di ritornare sulla propria decisione. [47] Corte di Giustizia, 4 maggio 2006, C-508/2003. [48] Da ultimo, cfr., Corte di Giustizia 12 febbraio 2008, C- 2/2008 ha sancito il principio dell’obbligo di riesame del provvedimento amministrativo o giurisdizionale ove risulti, da una successiva sentenza della stessa Corte, che il diritto comunitario sia stato applicato in modo non conforme al Trattato. Nello stesso senso si era espresso il Consiglio di Stato, sez. VI, 5 giugno 1998, n. 918 affermando il principio secondo cui l’interesse al ripristino del rispetto del diritto comunitario è in re ipsa. Non sono mancate pronunce in cui la Corte si è mostrata assai più cauta esprimendo la centralità della certezza del diritto e di cosa giudicata, optando per la conservazione di provvedimento contrastante con il diritto comunitario per la considerazione che “il diritto aborre il disordine e per questo si è dotato di strumenti per lottare contro la sua principale causa: l’instabilità” (Conclusioni dell’Avv. Generale nel caso Arcor, cause riunite C-392/2004 e C-422/2004). Non a caso, nella sentenza Kapferer del 16 marzo 2006, causa C-234/2004 la Corte ha affermato che “per garantire sia la stabilità del diritto e dei rapporti giuridici, sia una buona amministrazione della giustizia, è importante che le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l’esaurimento delle vie di ricorso disponibili o dopo la scadenza dei termini previsti per questi ricorsi, non possano più essere rimesse in discussione (…) anche quando ciò permetterebbe di accertare una violazione del diritto comunitario da parte di tale decisione”. [49] Cfr., Corte di giustizia, 27 febbraio 2003, causa C-327/2000 secondo cui “il giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, eventualmente disapplicando ogni disposizione nazionale, la cui applicazione, date le circostanze della fattispecie, condurrebbe ad un risultato contrario al diritto comunitario” . Nello stesso senso, cfr., Corte di Giustizia, 18 luglio 2007, C-119/2005. [50] Di recente, la Corte di Giustizia ha esteso l’obbligo di ritiro in autotutela ai casi in cui il provvedimento sia manifestamente incompatibile con il diritto comunitario, per la considerazione che la tutela di interessi comunitari ed il rispetto della legalità comunitaria prevalgono sul principio di certezza del diritto e di stabilità delle situazioni giuridiche soggettive. [51] La giurisprudenza amministrativa, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 febbraio 2006, n. 564; TAR Lazio, 10 gennaio 2007, n. 76, nonchè ord. n. 880/2007, ha precisato che il principio dell’affidamento si atteggia in modo diverso nell’annullamento d’ufficio e nella revoca. Infatti, mentre nel primo caso, è concepito come un effettivo limite all’esercizio del potere, nella revoca assurge a parametro di valutazione dell’indennizzo da corrispondere a favore del privato. [52] A. CONTIERI, Il riesame del provvedimento amministrativo alla luce della legge n. 15 del 2005. Prime riflessioni, in Nuove Autonomie, 2005, 3, pp. 205-305. Cfr., in particolare, p. 301 ove specificamente l’A. ha ipotizzato che “nel corso del procedimento volto all’annullamento, amministrazione e privati pervengano alla decisione di stipulare un accordo ex art. 11, L. n. 241/90, con il quale disciplinare la decorrenza degli effetti dell’annullamento, ottenendo così entrambi un vantaggio: il privato limita gli effetti sfavorevoli dell’annullamento, l’amministrazione si garantisce così che il provvedimento non potrà essere impugnato”. [53] Per un’accurata ricostruzione delle principali opinioni dottrinali sull’argomento, cfr., S. TARULLO, Il riesercizio del potere amministrativo nella legge n. 15 del 2005: profili problematici, in G. Clemente di San Luca (a cura di), La nuova disciplina dell’attività amministrativa dopo la riforma della legge sul procedimento, Torino, 2005, p. 251 ss.

(pubblicato il 30.10.2009)