FLORIANA LISENA

Ancora sul fuori ruolo dei professori universitari: mera aspettativa o legittimo affidamento? La Corte costituzionale sarà chiamata a pronunciarsi nuovamente sulla legittimità della disciplina del fuori ruolo dei professori universitari, dettata dalle disposizioni della legge finanziaria 2008. Precisamente, l’art. 2, comma 434, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2008) dispone quanto segue: «A decorrere dal 1° gennaio 2008, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a due anni accademici e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel terzo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell’anno accademico. A decorrere dal 1° gennaio 2009, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è ridotto a un anno accademico e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel secondo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell’anno accademico. A decorrere dal 1° gennaio 2010, il periodo di fuori ruolo dei professori universitari precedente la quiescenza è definitivamente abolito e coloro che alla medesima data sono in servizio come professori nel primo anno accademico fuori ruolo sono posti in quiescenza al termine dell’anno accademico». La Corte, come si ricorderà, è già intervenuta sulla questione con la sentenza del 24 luglio 2009, n. 236, dichiarando l’illegittimità di tale articolo «nella parte in cui si applica ai professori universitari per i quali sia stato disposto il collocamento fuori ruolo con formale provvedimento amministrativo e che hanno iniziato il corso del relativo periodo». Il giudizio di legittimità costituzionale era stato promosso, all’epoca, da un’ordinanza del 30 maggio 2008 del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania (r.o. n. 345 del 2008) e da otto ordinanze, di identico tenore, del 30 luglio 2008 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio (r.o. nn. 345, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356 e 357 del 2008), nell’ambito di giudizi che vedevano coinvolti professori universitari già collocati in fuori ruolo precedentemente all’entrata in vigore della disciplina del 2007. In particolare, tali soggetti erano stati collocati fuori ruolo con decreto rettorale per la durata di un triennio, in conformità con quanto stabilito dalla previgente normativa[1]. Tuttavia, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007, i citati decreti rettoriali erano stati modificati con la previsione per i ricorrenti della cessazione dal servizio anticipata di un anno rispetto a quanto originariamente stabilito, data la riduzione del collocamento fuori ruolo a due anni accademici a partire dal 1° gennaio 2008. Ora, la questione è stata riproposta all’attenzione dei giudici costituzionali da sei ordinanze (r.o. nn. 216, 217, 218, 219, 220, 221 del 2009) del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, le quali tuttavia riguardano fattispecie relative a professori universitari non già collocati in fuori ruolo al 2008 ma ancora in servizio e dei quali è stato disposto il collocamento fuori ruolo a decorrere dal 1° novembre 2008[2]. I ricorrenti contestano perciò “in radice” la legittimità costituzionale della disposizione normativa di cui all’art. 2, comma 434, della legge n. 244 del 2007, con la quale il legislatore ha inteso abolire l’istituto in questione disponendone contestualmente una disciplina transitoria in senso riduttivo, e ciò al fine di conseguire il mantenimento del fuori ruolo per la durata di tre anni accademici come era in precedenza. Come si può notare, le ultime ordinanze del Tar Piemonte riguardano posizioni soggettive diverse da quelle prese in considerazione dalle precedenti ordinanze del Tar Sicilia e dal Tar Lazio, (relativamente alle quali si è già pronunciata la Corte): professori universitari ancora in servizio al momento dell’entrata in vigore della nuova disciplina – dei quali si dispone il collocamento fuori ruolo “ridotto” rispetto ai precedenti tre anni accademici –, i primi; professori universitari già collocati in fuori ruolo alla medesima data – dei quali invece si dispone il collocamento a riposo anticipato –, gli ultimi. La distinzione non pare di poco conto, dato che la stessa Corte, nella sent. n. 236 del 2009, si era preoccupata di caratterizzare diversamente le due posizioni. Nella pronuncia citata, infatti, si afferma: «per i professori non ancora posti fuori ruolo al momento di entrata in vigore della legge – non titolari, dunque, di un affidamento qualificato – il periodo fuori ruolo avrebbe potuto anche essere disciplinato diversamente, senza alcuna salvaguardia di posizioni giuridiche, ma simile salvaguardia era invece necessaria nei confronti dei ricorrenti. Ne consegue che la disciplina di diritto transitorio in argomento tratta, dunque, nello stesso modo, salva la differenza della entità della riduzione (rispettivamente di un anno o di due anni), situazioni radicalmente diverse e, precisamente, posizioni di stato in atto (quelle di coloro che già si trovavano in posizione di fuori ruolo) e mere aspettative (quelle dei professori ancora in servizio)»[3]. Ciò è ribadito in termini ancora più chiari nel prosiego della decisione: «il professore già in fuori ruolo è titolare in atto di uno specifico stato professionale, sul quale la norma medesima viene ad incidere in senso peggiorativo con effetto immediato, mentre il professore in servizio di ruolo, titolare di uno stato giuridico diverso, può vantare al riguardo soltanto una mera aspettativa»[4]. Ora, da quanto affermato dalla Corte costituzionale sembra discendere anche una diversa valutazione della legittimità della norma censurata a seconda della posizione giuridica considerata. Mentre, infatti, la disciplina statale risulta incostituzionale nella parte in cui è applicabile anche ai professori universitari già in posizione di fuori ruolo per violazione dell’art. 3 Cost., in quanto il sacrificio loro imposto «si rivela ingiustificato e perciò irragionevole, traducendosi nella violazione del legittimo affidamento – derivante da un formale provvedimento amministrativo – riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro conferite e, quindi, nella stabilità della posizione giuridica acquisita»[5], non sarebbe altrettanto per i docenti ancora in servizio. Questi ultimi, infatti, titolari – secondo la Corte – di una mera aspettativa, non potrebbero vantare perciò alcuna tutela al legittimo affidamento nella norma di legge. Per essi, quindi, non dovrebbe valere quel necessario bilanciamento che, a detta dei giudici costituzionali, si deve compiere tra il perseguimento dell’indirizzo legislativo teso all’abolizione dell’istituto in questione e la tutela da riconoscere al legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, nutrito da quanti, sulla base della normativa previgente, hanno conseguito una situazione sostanziale consolidata. Tutto ciò sembra avvalorato dal fatto che la Corte costituzionale sembra considerare la disciplina del 2007 non “in radice” incompatibile con i precetti costituzionali, in quanto essa sostiene che «il fine di abolire per il futuro l’istituto del collocamento fuori ruolo per tutti i professori universitari rientra nella discrezionalità del legislatore e, del resto, s’inserisce in un indirizzo legislativo già in precedenza perseguito»[6]. Di diverso avviso è il Tar Piemonte. Nelle ordinanze in esame, infatti, si afferma innanzitutto che la disposizione censurata è sospettabile di violazione dell’art. 3 della Costituzione, «in primo luogo, per la retroattività dei suoi contenuti precettivi, in secondo luogo per la sua irragionevolezza, apprezzata con riferimento alla particolare attività svolta dai professori universitari nel periodo “fuori ruolo” e alla tendenza dell’ordinamento al prolungamento dell’attività lavorativa, apparendo la scelta in esame in palese ed irragionevole controtendenza con le scelte legislative in argomento operate per altri settori lavorativi». La retroattività di tale disciplina, quindi, non troverebbe adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e risulterebbe in contrasto, in ultima analisi, con il rispetto della tutela dell’affidamento legittimamente sorto nei soggetti e della certezza delle situazioni giuridiche. La norma, inoltre, violerebbe il medesimo parametro in quanto risulta «dimentica del particolare significato del periodo del “fuori ruolo”, della distinzione fra attività didattica e attività di ricerca dei professori universitari, dell’incidenza che questa attività differenziata e questa specifica disciplina ha sul loro stato giuridico». Secondo il giudice amministrativo, dunque, la riduzione e la successiva eliminazione definitiva dell’istituto, ad opera della legge del 2007, appare non rispettosa della originaria scelta operata dal legislatore di considerare, nell’ambito dell’attività del professore universitario, «due specifiche funzioni, distinte ancorchè connesse: l’attività di ricerca e l’attività didattica», oltre ad essere «contrastante anche con l’orientamento della legislazione odierna, che è volta a prolungare il periodo di permanenza in servizio e non a ridurlo». Sussisterebbe altresì la violazione degli artt. 4 e 36 Cost., in relazione al principio di eguaglianza e ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost., in considerazione del danno economico dato dalla riduzione del trattamento pensionistico rispetto «al diverso trattamento riconosciuto ai dipendenti privati, ove nel caso in cui è ridotto il periodo di attività pre-pensionistico sono previsti meccanismi premiali e non peggiorativi come invece nel caso di specie, ove il ricorrente è destinatario di un’età di collocamento a riposo più bassa (65 anni) che, con il “fuori ruolo” triennale, si sarebbe estesa ai 68 anni di età». Infine, essa appare sospettabile di violazione dell’art. 97 Cost., «in quanto contrasta con il principio di buon andamento dell’Amministrazione (universitaria), privandola di studiosi ancora in grado di fornire contributi rilevanti all’Amministrazione di appartenenza». Ad ogni modo, si può considerare conclusivamente che, al di là delle pur valide argomentazioni sostenute dal giudice amministrativo, il vero nodo che la Corte costituzionale è chiamata a sciogliere è evidentemente la qualificazione della posizione dei professori universitari in servizio, collocati fuori ruolo secondo la nuova disciplina, come mera aspettativa o come vero e proprio legittimo affidamento. A tal proposito, è opportuno osservare come, già a commento della sent. n. 236 del 2009, è stato sostenuto che «la Corte costituzionale ha effettuato una impropria degradazione delle posizioni di affidamento nel fuori ruolo dei professori universitari, ritenendo titolari di un affidamento quelli che invece godevano un diritto già perfetto e titolari di una mera aspettativa quanti avevano un vero affidamento»[7]. Ora, non resta che vedere se anche la Corte – come più volte ha fatto il legislatore in tema di fuori ruolo – non cambi idea, facendo “risalire” la posizione dei soggetti interessati dal gradino dell’aspettativa a quello ben più tutelato dell’affidamento.   ----------   [1] L’istituto in questione è stato introdotto dal decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 26 ottobre 1947, n. 1251 e successivamente confermato dalla riforma universitaria del 1980 (art. 12, primo comma, lettera p), della legge-delega 21 febbraio 1980, n. 28 e art. 19 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382). La relativa disciplina è stata più volte modificata: in particolare, il periodo di collocamento in fuori ruolo è stato ridotto da cinque a tre anni dalla legge 28 dicembre 1995, n. 549, mentre, con la legge 4 novembre 2005, n. 230, l’istituto veniva abolito, ma per i professori in servizio alla data di entrata in vigore della legge, era fatto salvo lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento. Per l’evoluzione della normativa in tema di collocamento fuori ruolo dei professori universitari, cfr. Celotto A., Fuori ruolo dei professori universitari: quando il legislatore cambia idea, in www.giustamm.it. [2] In realtà, i decreti rettoriali di cui si chiede l’annullamento hanno disposto la decorrenza del fuori ruolo dal 1° novembre 2008 e fino al 31 ottobre 2009, conteggiando la durata del relativo periodo in un anno anzicchè in due anni accademici, come dovrebbe essere secondo lo stesso tenore della norma legislativa censurata. Infatti, con un primo motivo di ricorso, alcuni ricorrenti hanno lamentato la “violazione di legge in riferimento al disposto dell’art. 2, comma 434, della legge statale 24 dicembre 2007, n. 244”, sostenendo che «la durata annuale del “fuori ruolo”, nelle intenzioni del legislatore, dovrebbe essere applicata soltanto a coloro che saranno collocati in questa posizione dal 1° novembre 2009 con provvedimenti adottati dopo il 1° gennaio 2009, mentre i professori collocati in “fuori ruolo” l’anno precedente, dal 1° novembre 2008, dovevano vedersi assegnati due anni di “fuori ruolo”, senza alcuna possibilità di applicazione retroattiva della norma, come invece operata dal Rettore nel caso di specie con il provvedimento impugnato» (cfr. TAR Piemonte r.o. nn. 216, 217 e 218 del 2009). Sul medesimo profilo, si è già pronunciato il Tar Lazio, il quale, nelle sentt. 7 luglio 2009, nn. 6523 e 6524, ha accolto il ricorso di alcuni docenti universitari collocati in fuori ruolo a partire dal 1° novembre 2008 per un anno fino al 31 ottobre 2009, sostenendo che «ad essi vada applicata la parte della disposizione che prevede in generale la riduzione del periodo di fuori ruolo a due anni, non potendosi farsi applicazione della riduzione ad un anno: tale riduzione ad un anno, secondo il dato testuale, è riferita solo a coloro che vengono collocati fuori ruolo successivamente al 1-1-2009, quindi, in relazione alla specificità dei termini dell’anno accademico dal 1-11-2009». Tuttavia, il giudice amministrativo, nelle medesime pronunce, ha ritenuto infondate le censure di illegittimità costituzionale sollevate dai ricorrenti. A tal proposito, ha affermato, per quanto riguarda la posizione giuridica dei soggetti interessati, che «la disciplina pregressa del collocamento fuori ruolo non attribuiva alcun diritto perfetto ai professori universitari, i quali conformemente a tutti gli altri dipendenti pubblici hanno una aspettativa al trattamento di quiescenza secondo la disciplina in vigore, nel rispetto delle anzianità maturate e della situazione previdenziale in corso». [3] Corte cost., sent. n. 236 del 2009, punto 5 del Considerato in diritto. [4] Corte cost., sent. n. 236 del 2009, punto 6.3 del Considerato in diritto. [5] Corte cost., sent. n. 236 del 2009, punto 6.3 del Considerato in diritto. [6] Corte cost., sent. n. 236 del 2009, punto 6.3 del Considerato in diritto. Qui la Corte fa riferimento agli artt. 17 e 19 della legge n. 230 del 2005, la quale aboliva l’istituto del fuori ruolo, facendo tuttavia salvo lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento per i professori in servizio alla data di entrata in vigore della legge stessa. [7] Così, Celotto A., Fuori ruolo dei professori universitari: quando il legislatore cambia idea, in www.giustamm.it. L’A. precisa, infatti, che «A ben vedere i professori già in fuori ruolo al 2008 non sono titolari di un legittimo affidamento, bensì di un vero e proprio diritto già perfetto. Sono stati collocati fuori ruolo con la disciplina del fuori ruolo triennale e avevano pieno diritto a goderne per l’intero triennio. In questo, la decisione della Corte che qui si commenta giunge a conclusioni condivisibili, anche se non qualifica correttamente la posizione soggettiva. I professori in servizio al 2005 e non ancora in fuori ruolo al 1° gennaio 2008 godono di una posizione giuridica più consolidata della mera aspettativa. Non soltanto erano stati assunti nella vigenza dell’istituto del fuori ruolo, ma soprattutto – questo è il punto – si sono visti confermare l’applicazione del fuori ruolo dal legislatore e solamente due anni prima dell’entrata in vigore della legge finanziaria del 2005. Erano (e sono) titolari di un legittimo affidamento al fuori ruolo!». In dottrina, sull’affidamento in generale, cfr., tra i molti, Lorello L., La tutela del legittimo affidamento tra diritto interno e diritto comunitario, Torino, Giappichelli, 1998; Merusi F., Buona fede e affidamento nel diritto pubblico. Dagli anni «Trenta» all’«alternanza», Milano, Giuffrè, 2001.   (pubblicato il 30.9.2009)