Nella relazione svolta nel Convegno tenutosi a Lecce su “Le nuove frontiere del Giudice Amministrativo” commentavo, criticamente, la decisione dell’Adunanza Plenaria n. 7 del 2005, che aveva disconosciuto l’ammissibilità dell’azione risarcitoria da mero ritardo dell’azione amministrativa (1). In realtà l’Adunanza Plenaria si era preoccupata soprattutto di approfondire il tema della giurisdizione, all’epoca abbastanza controverso dopo la sentenza n. 204 della Corte Costituzionale. Sulla questione di merito l’A.P. si era invece attestata su due affermazioni di principio: a) il danno da mero ritardo è astrattamente ipotizzabile, ma, allo stato, non trova spazio nel nostro sistema di tutela perchè non previsto dal legislatore; b) il ristoro per equivalente dell’attesa è ammissibile solo se collegato al conseguimento dell’utilità sostanziale richiesta alla P.A.: provvedimento vantaggioso. In senso contrario osservavo come nel nuovo modello di azione amministrativa, introdotto dalla legge 241 del 1990, possano assumere rilevanza autonoma, rispetto all’interesse legittimo al bene della vita, posizioni soggettive di natura strumentale, che mirano a disciplinare il procedimento amministrativo secondo criteri di correttezza, idonei ad ingenerare, con l’affidamento del privato, «un’aspettativa qualificata» al rispetto di queste regole. In tale prospettiva – rilevavo – sarebbe enucleabile dal novero degli interessi pretensivi, e piuttosto accanto a essi, un ambito di interessi procedimentali, così come definiti da M. S. Giannini, la cui violazione integra un titolo di responsabilità idoneo a fondare un danno risarcibile diverso e autonomo rispetto alla lesione del bene della vita. A tale categoria di interessi procedimentali è ascrivibile il danno da ritardo, sicchè il privato ha titolo ad agire per il risarcimento del danno subito in conseguenza della mancata emanazione del provvedimento richiesto nei termini previsti e indipendentemente dalla successiva emanazione e dal contenuto di tale provvedimento (2). E’ difficile infatti negare – ha osservato autorevole dottrina – che la stessa disciplina del termine sia «volta a fornire una certezza temporale al richiedente in ordine ad ogni aspetto sulla sua partecipazione: l’impegno di risorse, la rinuncia ad altre opportunità, l’esigenza di avvalersi di circostanze favorevoli che non abbiano durata indefinita» (3). Sta in fatto che anche sulla spinta delle osservazioni dell’A.P., il legislatore si è adoperato per introdurre una specifica disciplina del danno da ritardo, cercando di recuperare la mancata attuazione della delega, contenuta nella legge 59/1997 secondo cui occorreva prevedere forme di indennizzo a favore dei soggetti richiedenti il provvedimento per i casi di mancato rispetto del termine del procedimento. Dopo il disegno di legge Nicolais, approvato dalla Camera dei Deputati, ma decaduto per fine legislatura e ripreso dal Governo della XVI legislatura nella sua formulazione originaria, si è così pervenuti all’approvazione del testo finale dell’art. 2 bis della legge 241/90, introdotto dalla legge n. 69/2009 sullo sviluppo economico e la semplificazione. L’art. 69 ha subito però notevoli modifiche nel corso dell’iter parlamentare, con una contrazione della norma da quattro commi ai due attuali. Problema risolto quindi? Non sembra davvero, atteso che la sintenticità della formulazione non corrisponde alla maggiore chiarezza della regola ed anzi, ad una prima lettura, sembra prestarsi ad interpretazioni applicative di segno opposte, anche rispetto alle reali intenzioni del legislatore. Si assiste quindi ad un circolo vizioso. Il Giudice amministrativo aveva osservato che la legislazione ordinaria non avesse preso posizione sul principio (ritenuto compatibile con un ordinamento preoccupato di garantire una efficace e tempestiva azione amministrativa) se «alla violazione dei termini di adempimento procedimentale possano riconnettersi conseguenze negative per l’amministrazione, anche di ordine patrimoniale». E ciò in coerenza con il contenuto della delega, inattuata, contenuta nell’art. 17 della legge 59 del 1997. Il legislatore, quando finalmente ha “preso posizione”, ha però enucleato una disciplina, che dovrà necessariamente essere interpretata nella sua effettiva portata innovativa ed applicativa dallo stesso Giudice Amministrativo. E’ accaduto infatti che dal testo finale dell’art. 2 bis della legge 241/90 sia stato espunto ogni riferimento alla autonomia del danno da ritardo rispetto alla fondatezza della pretesa, e, quindi, alla spettanza del beneficio finale richiesto dall’interessato e sia stata prevista, rispetto all’autonoma indennizzabilità della violazione dei termini procedimentali, la prova del danno. Orbene, fatti salvi i necessari apporti giurisprudenziali che dovranno “interpretare” la reale portata della disposizione, muovendo peraltro dal riconoscimento, già contenuto nella decisione dell’A.P., dell’ammissibilità comunque di un risarcimento danni previa impugnativa del silenzio, ritengo sin d’ora di escludere che l’asettica formulazione della norma significhi un … ritorno al passato: una negazione cioè della risarcibilità del danno da mero ritardo ed il disconoscimento di un interesse procedimentale autonomo, meritevole di tutela. Se così fosse non vi sarebbe stato bisogno di un intervento specifico del legislatore essendosi ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa (da ultimo, Consiglio Stato, Sez. V 2 marzo 2009 n. 1162) il principio che «non è previsto allo stato attuale della legislazione un meccanismo riparatore dei danni causati dal ritardo procedimentale in sé e per sé considerato». Con la conseguenza che il danno da ritardo, in assenza di una disciplina positiva, non ha un’autonomia strutturale rispetto alla fattispecie procedimentale da cui scaturisce, dato che è legato inscindibilmente alla positiva finalizzazione di quest’ultima. Ditalchè è agevole convenire che «il riferimento delle modifiche subite dalla norma nell’iter parlamentare non va sopravvalutato» (4), nel mentre si impone una accurata analisi esegetica della disposizione in un contesto logico e sistematico, che registra come conseguenza l’ampliamento delle garanzie per assicurare la certezza dei tempi di definizione dei rapporti tra cittadino e P.A., la celerità degli stessi e la rinnovata affermazione della imparzialità e del buon andamento nell’esercizio della funzione amministrativa (5). Il rispetto del termine che la legge assegna alla P.A. per la definizione di un procedimento o che la stessa Amministrazione si è assegnato è una delle manifestazioni di quella «buona amministrazione» che costituisce un vero e proprio diritto del cittadino affermato dall’art. 41 della Carta di Nizza, ed ancora prima dall’art. 97 della Costituzione, che sancisce i principi di imparzialità e di buon andamento (6). Ora, indipendentemente da qualsivoglia disquisizione sulla differenza o non perfetta identità tra «buona amministrazione» e «buon andamento» dell’amministrazione, si tratta comunque di un valore giuridico, che si traduce nell’efficienza e nell’efficacia dell’azione. Sicchè è agevole concludere che, se per buon andamento si intende l’efficienza dell’azione amministrativa, una delle manifestazioni di siffatta efficienza è l’essenzialità ed il rispetto delle regole del procedimento amministrativo. L’amministrazione efficiente è l’amministrazione capace di rispettare i tempi del suo agire, che è il primo risultato utile in termini di produttività e di economicità. Una nuova giurisdizione esclusiva. Volendo esaminare i punti «oscuri» e le apparenti contraddizioni della disposizione, introdotta con l’art 7 della legge 69/2009, viene innanzitutto in rilievo l’attribuzione delle controversie risarcitorie per ritardo alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo. La questione della giurisdizione a fronte di un comportamento inerte della P.A. risulta approfondita e risolta dalla giurisprudenza amministrativa, e non solo, nel senso che il ritardato esercizio del potere amministrativo non può essere considerato un mero comportamento materiale della P.A., ma rientra nelle modalità di esercizio della funzione pubblica, il cui inadempimento è devoluto alla giurisdizione del G.A.. In buona sostanza, l’omesso esercizio del potere costituisce la fattispecie speculare del suo esercizio. E ciò vale anche nel giudizio di danno da mero ritardo, per il quale opera la giurisdizione del Giudice Amministrativo nel momento in cui la posizione giuridica fatta valere è di interesse legittimo al corretto svolgimento ed al rispetto dei termini del procedimento (7). Sulla base di siffatti principi, già affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ma altresì condivisi dalla Corte di Cassazione, assume un carattere di novità l’affermazione contenuta nell’art. 2 bis di una giurisdizione esclusiva del G.A. per le controversie inerenti il danno da ritardo. Ed è a questo punto che nelle prime analisi della nuova disposizione ha preso piede la tesi che l’affermazione di una giurisdizione esclusiva del G.A. conterrebbe un implicito riconoscimento che a fronte dell’obbligo della P.A. di provvedere sull’istanza del cittadino in termini predeterminati vi sarebbe non tanto e non solo una posizione di interesse legittimo, bensì la titolarità di un vero e proprio diritto. E questo intreccio di situazioni soggettive di interesse legittimo e di diritto soggettivo giustificherebbe l’ipotesi di una giurisdizione esclusiva in materia di risarcimento dei danni da ritardo, come fattispecie autonoma e non meramente conseguenziale rispetto al «merito» della funzione pubblica non esercitata nei termini di legge. D’altro canto nel dibattito che ha preceduto la riforma legislativa, da più parti era stato posto l’accento che la progressiva trasformazione della funzione amministrativa da potere a servizio induce a concepire l’obbligo della P. A. in termini di vera e propria “prestazione” ai sensi dell’art. 1174 c.c., e, quindi, ad applicare i principi generali sulle obbligazioni. Nella richiamata relazione al Convegno di Lecce citavo quella autorevole dottrina (Romano Tassone) secondo cui «la pretesa del destinatario all’emanazione di un provvedimento, di qualsiasi contenuto esso sia, in un tempo ragionevole, non va riportato alla figura dell’interesse legittimo, ma deve essere ricondotto a consistenza di diritto soggettivo». In questa logica è stato sostenuto che poiché nell’azione risarcitoria per danno da ritardo non sarebbero in gioco soli interessi legittimi, bensì un vero e proprio «diritto di credito», vi sarebbe stata la necessità di una norma speciale sulla giurisdizione (8). Sotto altra angolazione, e senza coinvolgere la natura della posizione giuridica fatta valere nell’azione risarcitoria per danno da ritardo, si è affermato, invece, in modo condivisibile, che la riconosciuta giurisdizione esclusiva in materia di risarcimento del danno da ritardo scaturisce dalla specificità della fattispecie, che non può essere ricondotta nella generale previsione dell’art. 7 delle legge 1034 del 1971. L’azione di risarcimento del danno non è accessoria e conseguenziale rispetto alle materie comunque devolute alla giurisdizione del G.A., e, quindi, attratta da quelle, bensì è un giudizio del tutto autonomo, con la ulteriore conseguenza che per essere sottratta dalla cognizione del G.O. necessita di una attribuzione diretta al Giudice Amministrativo (9). Dalla complessa problematica sulla questione di giurisdizione, si finisce con il ricavare una ulteriore conferma che la portata effettiva dell’art. 2 bis contenga quella carica innovativa non espressa, e riguardante la individuazione di un autonomo titolo di responsabilità della P.A. per inadempimento dell’obbligo di provvedere nel termine legale. Corollario di siffatta ricostruzione è che il «danno ingiusto» che dà luogo al risarcimento è quello correlato all’interesse protetto dal sistema normativo, che, nella nuova configurazione del procedimento amministrativo, ispirato a criteri di economicità, efficienza, produttività ed, ora, anche di imparzialità, privilegia la certezza del termine per la emanazione di un qualsivoglia provvedimento, ed altresì la celerità della definizione del procedimento. Danno ingiusto è quindi l’ingiustificata situazione di precarietà ed incertezza in cui viene a trovarsi il cittadino, che non riceve risposta nei termini di legge alle proprie istanze, ed, in definitiva, un comportamento omissivo della P.A., che viola una norma che regola il procedimento ordinato all’esercizio del potere. In altra circostanza si è avuto modo di sottolineare che a dare spessore alla problematica di un interesse procedimentale, sia sotto il profilo privatistico che in termini di interesse generale, vi è altresì la definizione penale della responsabilità da ritardo prevista dal secondo comma dell’art. 388 c.p., secondo la modifica operata con la legge 26/4/1990 n. 86, in concomitanza cioè con la legge 241/90. Elemento fondante della fattispecie penale è la disciplina del procedimento di cui alla legge 241, e la giurisprudenza della Cassazione penale è nel senso che, indipendentemente dalla fondatezza della domanda, il diritto ad ottenere il compimento dell’atto (sia pure la reiezione dell’istanza) e di conoscere le ragioni dell’eventuale ritardo appaiono rappresentare gli elementi costitutivi della fattispecie omissiva e, conseguentemente, della responsabilità dei pubblici amministratori (10). La responsabilità della P.A. ed il requisito della colpa. Rimane da affrontare il requisito della colpa atteso che la nuova norma, esclusa ormai una forma di indennizzo in automatico, riconosce il diritto al risarcimento come conseguenza della inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. La disposizione sembra quindi ricalcare la tradizionale configurazione della responsabilità della P.A. in termini di responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 in tutti i suoi elementi caratteristici ed in particolare per l’onere della prova a carico della parte ed altresì con la previsione del termine prescrizionale di cinque anni. Anche sotto questo profilo si può notare una apparente contraddittorietà della previsione normativa. Se infatti la novità della legge consiste nella violazione del dovere procedimentale di provvedere, indipendentemente dalla fondatezza della pretesa, dovrebbe scaturire – per quanto sin qui detto – una responsabilità più propriamente di tipo contrattuale della P.A.. Ciò sulla base di quelle costruzioni dottrinarie e giurisprudenziali che hanno teorizzato la natura negoziale del contatto amministrativo tra P.A. e privato. Tesi avvalorata proprio dalla considerazione che non viene in discussione la potestà provvedimentale costitutiva del titolare della funzione, bensì solo la violazione dei doveri di correttezza della P.A. nei confronti del cittadino. Non va peraltro dimenticato che in linea generale la stessa Corte di Cassazione con la sentenza 157/2003, ha affiancato al modello di responsabilità extracontrattuale delineata nella sentenza 500 quello della responsabilità contrattuale per la tutela risarcitoria degli interessi procedimentali ex legge 241/90, in virtù della quale la pretesa alla regolarità dell’azione amministrativa va valutata secondo i canoni contrattuali di correttezza e buona fede. In questo caso però più che una scelta di campo del legislatore rispetto alle tradizionali categorie civilistiche della responsabilità è sembrato prevalere quella medesima preoccupazione che ha comportato la mancata attuazione della delega del 1997, pur nella ravvisata esigenza di tutelare in modo satisfattivo la pretesa ad una azione tempestiva dell’Amministrazione, in coerenza con quanto previsto dall’art. 2 della legge 241/90: evitare cioè l’automatismo delle conseguenze risarcitorie di una responsabilità da ritardo ed introdurre un “correttivo” attraverso l’esclusione di una responsabilità di tipo oggettivo, anche in relazione al quantum del risarcimento. In buona sostanza, la violazione dell’obbligo di provvedere da parte della P.A. assume un diverso spessore se all’inadempimento procedimentale si accompagna la titolarità di un interesse sostanziale del richiedente. L’opzione, quindi, per una responsabilità diversa da quella tipicamente contrattuale consentirebbe, anche attraverso la valutazione dell’ingiustizia del danno, una ponderazione degli interessi meritevoli di tutela impedendo tentativi meramente speculativi, pretese abnormi e «abusi da ritardo». Una siffatta ricostruzione acquista una sua dignità giuridica se si conviene che non sempre il riferimento alle tradizionali categorie civilistiche consente di cogliere appieno i presupposti che consentono la risarcibilità del danno arrecato agli “interessi legittimi” e la determinazione «di ragionevoli criteri per valutare la sussistenza di elementi costitutivi degli illeciti «amministrativi» (11). Un decisivo superamento della dicotomia “responsabilità extracontrattuale - responsabilità contrattuale” sembra potersi ricavare in una recente sentenza del Consiglio di Stato, che, proprio attraverso il superamento della cristallizzazione delle categorie civilistiche, perviene all’accoglimento di una domanda risarcitoria affermando che «il requisito soggettivo della colpa, necessario ai fini del perfezionamento dell’illecito della pubblica amministrazione è nella specie integrato dalla violazione delle regole procedimentali in tema di autotutela, e cioè il rispetto delle regole partecipative cui agli artt. 7 e segg. della legge 241/90, anche alla luce del principio comunitario di tutela del legittimo affidamento». In buona sostanza – secondo il Giudice amministrativo – la violazione di un precetto della 241 in tema di rispetto del contraddittorio «integra gli estremi dell’errore qualificato e caratterizzato e, in definitiva, sostiene la nozione normativa di “colpa” che viene in rilievo per l’illecito della Pubblica Amministrazione» (12). Nella medesima logica interpretativa va conseguentemente inquadrato il problema del riparto dell’onere probatorio, posto dall’esplicito richiamo dell’art. 2 bis alla «inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento». Non è logicamente ipotizzabile che si possa porre a carico del soggetto che subisce il ritardo la prova della responsabilità dell’Amministrazione. Se la riforma legislativa ha un senso – come innanzi si è cercato di dimostrare – per danno da ritardo deve intendersi ogni danno ingiusto derivante da un comportamento illecito dell’Amministrazione per superamento del tempo previsto per l’adozione del provvedimento. In questa prospettiva l’illiceità dovrebbe discendere per previsione legale dalla violazione di una norma che impone un dovere all’Amministrazione. Non spetta a colui che subisce il ritardo dell’Amministrazione dimostrare che il comportamento omissivo è addebitabile a dolo o colpa. Ciò che rileva è la violazione di un precetto che assegna un termine da rispettare. Termine che le regole del procedimento consentono alla stessa Amministrazione di fissare. Ai sensi dell’art. 1 della legge 241 l’attività dell’Amministrazione è retta dal principio di legalità e una delle manifestazioni della legalità dell’agire amministrativo è appunto l’osservanza della norma (art. 2) che impone il rispetto del termine previsto dalla legge o dai regolamenti per la conclusione del procedimento: con la conseguenza che l’illegittimità del comportamento è già espressione di una violazione del principio di legalità. Non c’è altro che il privato debba dimostrare ai fini della prova di una condotta contra ius. Il danneggiato non deve quindi provare la sussistenza della colpa dell’Amministrazione, perché essa è direttamente rapportata alla violazione del parametro di legalità del suo agire, corrispondente al dovere giuridico di buona amministrazione. La prova che il danneggiato deve fornire, ancorchè in uno schema astratto di responsabilità aquiliana applicata all’esercizio illegittimo della funzione amministrativa, non riguarda l’elemento soggettivo, ma riguarda la produzione del danno. Questo è l’onere della prova che grava sulla parte privata. Anche in questo caso il riferimento normativo all’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento serve ad attenuare in qualche modo l’automatismo del risarcimento, offrendo all’Amministrazione la possibilità di opporre una qualche prova che escluda l’illiceità della violazione del termine. E’ quindi condivisibile l’affermazione di chi (13) ritiene che, in definitiva, la mancata emanazione del provvedimento nel termine che la stessa Amministrazione si è dato, determina una presunzione di colpa della P.A. «ma non una presunzione assoluta» bensì solo relativa, vincibile con la prova contraria. Potranno essere invocate difficoltà interpretative della norma applicativa o contrasti giurisprudenziali, ma la P.A. non potrà addurre eventuali disfunzioni della organizzazione dei propri uffici perché, tra l’altro, incombe su di essa ai sensi del d.p.R. 231 del 2001 adottare «modelli di organizzazione e gestione idonei a prevenire gli illeciti e, in definitiva, delle misure idonee ad evitare il danno di cui all’art. 2050 c.c.». (14) Potrà invece l’Amministrazione cercare di escludere la propria colpa dando la prova positiva di aver adottato modelli organizzativi e funzionali aderenti al precetto dell’art. 97 Cost., che ha trovato ulteriore attuazione, sotto il profilo funzionale, dell’art. 7 della stessa legge 69/2009, con l’introduzione della “imparzialità" nella declaratoria dell’art. 1 della legge 241/90 sui principi dell’attività amministrativa. La prova del danno risarcibile. Ricadrà invece sul richiedente il risarcimento da ritardo la dimostrazione del quantum del danno sulla base dei principi generali che presiedono l’azione risarcitoria per lesione di interessi legittimi. L’intendimento del legislatore in proposito è stato fin troppo chiaro avendo espunto dal testo originario del disegno di legge la previsione di un indennizzo automatico - di natura sanzionatoria - parametrato alla durata ed alla modalità del ritardo. La formulazione originaria dell’art. 26 del disegno di legge governativo prevedeva che le pubbliche amministrazioni fossero tenute a risarcire il danno ingiusto causato dall’inosservanza dei termini procedimentali e a corrispondere, a titolo sanzionatorio del mero ritardo, una somma di denaro in misura fissa ed eventualmente progressiva da fissare con apposito regolamento. E tuttavia, il problema della quantificazione e della dimostrazione del danno da ritardo, una volta superato il criterio indennizzatorio di tipo sanzionatorio, rimane la grande incognita della pratica e concreta attuazione dell’istituto. A prescindere dalla considerazione, sottolineata in un recente studio, che il ritardo dell’azione amministrativa può coinvolgere interessi pubblici il cui pregiudizio «pone conseguenze irreparabili per la collettività, non riconducibili con il risarcimento di un solo soggetto» (15), sono obiettivamente diversificate e difficilmente comparabili le situazioni dannose che possono scaturire dalla violazione del dovere di concludere un procedimento nel termine prefissato. Non solo evidentemente con riferimento ad un giudizio prognostico sulla fondatezza dell’istanza, bensì alla natura dell’interesse pretensivo e/o oppositivo sottostante l’interesse procedimentale, la cui violazione viene fatta valere. Sicchè ben diversi sono i casi in cui la inosservanza del termine assume il carattere di una lesività c.d. “formale”, da quelli nei quali i danni al patrimonio del richiedente assumono uno spessore coincidente con il bene della vita. In tutti i casi la violazione della certezza del termine di conclusione del procedimento amministrativo determina una situazione dannosa valutabile in termini economici, ma il ristoro economico – risarcimento potrà avere notevoli differenze rispetto alla fattispecie procedimentali e alla qualità degli interessi coinvolti e compromessi. E’ da condividere, quindi, la tesi che probabilmente sarebbe stato meglio privilegiare un sistema di indennizzo rapportato a canoni di buona amministrazione, utilizzando parametri normativi, che già si rinvengono nell’ambito delle regole processuali per la mancata esecuzione delle sentenze della Corte di Giustizia ed ai sensi dell’art. 614 bis c.p.c. (16). L’onere della prova ricadrà quindi sul richiedente ex art. 2697 c.c. esteso a tutti gli elementi costitutivi della pretesa, non valendo il principio acquisitivo, riferibile alla sola tutela giudiziale amministrativa demolitoria. Non sembra possibile altresì invocare la c.d. «sentenza sui criteri» ex art. 35 d.l. 80/1998, poiché occorre sempre accertare l’esistenza del danno in concreto, sicchè quel meccanismo processuale non può essere utilizzato per eludere l’obbligo di allegazione dei fatti costitutivi del proprio diritto. Potrà comunque farsi ricorso alle presunzioni semplici ex art. 2729 c.c. per determinare l’ammontare e l’entità del danno, corroborate dell’allegazione di specifiche circostanze di fatto (da ultimo: Consiglio di Stato, Sez. V, 13 giugno 2008 n. 2967; TAR Puglia, Bari, Sez. II 31 agosto 2009 n. 2031). Se il ricorso alle presunzioni è ritenuto ammissibile per i danni cagionati da provvedimenti illegittimi, tanto più deve valere per i danni da inerzia o ritardo dell’Amministrazione, la cui riconoscibilità, in definitiva, costituisce la ragion d’essere della prefissione di un termine per la conclusione del procedimento amministrativo. Nel «riassetto della giustizia amministrativa» le novità introdotte dalla legge 69/2009. Una ultima riflessione, non certo di minore importanza, riguarda il possibile inquadramento del nuovo istituto ed una sua migliore specificazione, a fronte della non chiara formulazione dell’art. 7, nel «riassetto» delle regole del processo amministrativo, oggetto della delega di cui all’art. 44 delle medesima legge 69/2009. Non è senza significato che nell’ambito di una legge contenente «disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione e la competitività nonché in materia di processo civile» siano state incluse norme di riforma del procedimento amministrativo (art. 7), la «canonizzazione» della natura giurisdizionale del ricorso straordinario al Capo dello Stato (art. 69), ed, infine, la delega per la riforma del processo amministrativo. Orbene, il «riassetto del processo amministrativo» che si pone come obiettivo di «assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività di tutela» non potrà ignorare, per una esigenza di sistematicità ma altresì di coerenza delle norme, anche le innovazioni contenute nella medesima legge 69 in materia di procedimento amministrativo e di ricorso straordinario. Per quest’ultimo, una volta superate, attraverso la modifica dell’art. 14 del D.P.R. 1199/1971, con la vincolatività del parere obbligatorio del Consiglio di Stato, le contrastanti interpretazioni della dottrina e della giurisprudenza, ed in particolare, la posizione negativa della Corte di Cassazione circa la natura giurisdizionale del ricorso straordinario, si pongono problemi di un adeguamento della regolamentazione processuale dello strumento giudiziale, sia con riferimento alla sua alternatività, che in relazione alla conservazione del principio di trasposizione tra due giudizi di analoga efficacia ed alla proponibilità della domanda risarcitoria. Per quanto poi attiene alla nuova disciplina della responsabilità per ritardo o inerzia dell’Amministrazione, l’istituto va inquadrato nelle regole del processo ed in particolare nella scelta del rito. La questione è se sia applicabile all’azione risarcitoria ex art. 2 bis il rito speciale dell’art. 23 bis. In favore vi sarebbe la natura del silenzio o del comportamento omissivo della P.A.. In senso contrario, si può osservare che il petitum risarcitorio, che, secondo la costante giurisprudenza, rientra nel rito ordinario. Anche di questo dovrà occuparsi la riforma del processo amministrativo, che potrà non solo risolvere il problema tecnico del “rito”, ma altresì contribuire a chiarire, indirettamente, la effettiva portata del nuovo istituto. Non è senza significato che il legislatore delegato non abbia dato mandato di redigere un “Codice” compilativo o un coordinamento formale di norme esistenti, ma abbia richiesto un innovativo «riassetto del processo amministrativo», indicando appropriatamente i principi, i criteri direttivi e definendone l’oggetto. La qual cosa comporterà, necessariamente ed utilmente, adeguamenti funzionali, interpretazioni correttive ed innovazioni sostanziali in termini di efficienza, celerità ed efficacia della giustizia amministrativa nel terzo millennio, non solo attraverso regole, ma altresì con la riconsiderazione del ruolo di giudice dell’economia, che, anche per la influenza del diritto comunitario, è ormai pacificamente affidato al giudice amministrativo (17). ---------- (1) Mi sia consentito rinviare a: P. Quinto. «Danno da ritardo: osservazioni ad Adunanza Plenaria n. 7/2000» nella collana «Il nuovo Processo Amministrativo» Ed.. Giuffrè pag. 227 e segg.. (2) M. S. Giannini definì gli interessi procedimentali come quelle posizioni soggettive che «hanno ad oggetto situazioni e vicende del procedimento» e che, perciò, «non si riferiscono direttamente a beni della vita, ma a fatti procedimentali che a loro volta investono beni della vita». (3) M. Clarich, G. Fonderico, «La risarcibilità del danno da mero ritardo dell’azione amministrativa» in Urbanistica e Appalti 2006, pag. 67. (4) «Il nuovo procedimento amministrativo», a cura di Francesco Caringella e Mariano Protto. Ed. Dike. Commento dell’art. 2 bis, a cura di R. Gisondi, pag. 138 e segg. (5) Si segnala la decisione del TAR Puglia – Bari, Sez. II 31 agosto 209 n. 2031, che pur disconoscendo l’applicabilità in quel giudizio del nuovo art. 2 bis, ha ritenuto, da una prima lettura, non priva di fondamento l’opzione ermeneutica di un riconoscimento legislativo di un danno da mero ritardo, «sganciato cioè dal conseguimento dell’utilità finale». (6) Maria Cristina Cavallaro: «Clausola di buona amministrazione e risarcimento del danno», in Giust. Am. 14/9/2009. (7) TAR Puglia, Sez. Lecce, III Sez., 22 febbraio 2007 n. 623. (8) F. Volpe «Danni da ritardo, natura dell’azione risarcitoria e spunti generali sulla responsabilità civile per lesione dell’interesse legittimo dell’Amministrazione» in Lex Italia 2/9/2009. (9) «Il nuovo procedimento amministrativo», citato, pag. 139. (10) Cassazione Penale, Sez. VI , 7 giugno 2000 n. 6778. (11) L. Maruotti «La giustizia amministrativa ed il ruolo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato», intervento nel convegno su «La nuova giurisdizione del Giudice Amministrativo» Lecce, 19 dicembre 2008. (12) Cons. Stato, Sezione V, sentenza 21 agosto 2009 n. 5004 in Giust. Amm. (13) «Il nuovo procedimento amministrativo», cit. (14) G. Soricelli. «La codificazione della disciplina speciale della responsabilità della P.A. per danno da ritardo». (www.giustizia-amministrativa.it) (15) S. D’Ancona «Il termine di conclusione del procedimento amministrativo nell’ordinamento italiano. Riflessioni alla luce delle novità introdotte dalla legge 18 gennaio 2009 n. 69» in Giust. Am. 14/9/2009. (16) S. D’ Ancona, op. cit. (17) P. de Lise «Il ruolo del giudice e le magistrature superiori», relazione Convegno Università Roma Tre 19 maggio 2007.

(pubblicato il 18.9.2009)