La materia della tutela cautelare dei giudizi innanzi alla Corte dei conti sconta un primo necessario passaggio su alcune considerazioni in tema di giurisdizione. Infatti la norma di cui al comma 174, art. 1 della L. 23 dicembre 2005, n.266, che ha interpretato l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, ha sollevato un forte dibattito sulla portata delle azioni a tutela del credito esperibili dal PM contabile. Norma che ha introdotto un innesto interpretativo per alcuni ed innovativo per altri, nella materia de qua. Una breve considerazione sulla giurisdizione contabile. L'architettura costituzionale della giurisdizione così come disegnata dal Costituente repubblicano, ha perseverato sull'originario principio dell'unitarietà. Come del resto era stato già espresso in vigenza dello Statuto albertino dalla L. 2240 del 1865 all. E. Tuttavia non sono mancate specificazioni all'unitarietà della giurisdizione dettate dalla peculiarità di talune situazioni giuridiche sottoposte al sindacato giurisdizionale. Infatti l'art. 103 della Carta istituisce il Giudice amministrativo, quello contabile e militare, pur dopo aver proclamato al precedente art. 102 il divieto d'istituire giudici speciali o straordinari, oltre quello ordinario. Il significato e la portata di tale principio ha un'evidente matrice garantistica, frutto delle precedenti esperienze politiche (che non si ritiene opportuno approfondire in questa sede). La relazione tra le giurisdizioni: ordinaria, amministrativa e contabile (si tralasciano volutamente quella militare e quella tributaria per opportunità di celere trattazione) non è basata su identici criteri di ripartizione. Infatti, il criterio idoneo al riparto tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa è il frutto della proiezione della posizione giuridica tutelata sul processo (sia essa situazione d'interesse legittimo, ovvero di diritto soggettivo). Tale sistema di ripartizione è mitigato solamente da eventuali opportunità d'attrazione di una particolare materia connessa, alla posizione giuridica sottesa, presso l'uno dei due giudici e non meramente basato sul criterio di attribuzione di una materia[1]. Data questa ripartizione, son si può non notare che la giurisdizione contabile ha presupposti diversi. Infatti essa giurisdizione è, per espressa indicazione dell'art. 102 della Costituzione, operante sulle materie di contabilità pubblica e nelle materie indicate dalla legge. Si noterà che in tale giurisdizione non viene in luce, ai fini del riparto di giurisdizione, la posizione giuridica sottostante, ma semplicemente l'inerenza, della vicenda sottoposta al vaglio giurisdizionale, alla materia di contabilità pubblica. Ovvero di quell'altra materia che la legge ordinaria, fuori appunto della materia di contabilità pubblica, abbia ritenuto di sottoporre al sindacato del giudice contabile (necessaria in tal caso sarà la c.d. interpositio legislatoris)[2]. Sulla perpetuazione di tale principio di unitarietà della giurisdizione vigente nell'ordinamento si rinviene un addentellato nel riformato art. 111 della Costituzione. Infatti proprio la ragionevole durata dei processi vulnerata, tra le varie, dalle questioni relative ai conflitti positivi o negativi di giurisdizione tra i vari plessi degli organi di giustizia, ha rinverdito il principio sopra enunciato. Tale indirizzo non solo coinvolge una necessaria considerazione di logica concettuale ma anche il perseguimento dell'obiettivo costituzionale oggetto della novella. Le quali, proprio per la perfetta compatibilità tra di esse, sono idonee ad una riconsiderazione delle tutele giurisdizionali attivabili innanzi ai diversi plessi. Sorge così il principio sentito fortemente dalla Corte regolatrice della giurisdizione, per la necessità di far prevalere il principio di concentrazione delle tutele[3]. Principio che si pone in logica coerenza sistemica con quanto già affermato dalla Consulta nella nota sentenza n. 77 del 2007, in tema di traslatio judicii. Tali brevi considerazioni in tema di riparto di giurisdizione debbono fornire la chiave di lettura, costituzionalmente orientata, delle azioni esperibili innanzi al giudice contabile, in materia cautelare nella specie[4].

Le azioni cautelari nei giudizi di responsabilità della giurisdizione contabile. Come innanzi anticipato il comma 174, art. 1 della L. 23 dicembre 2005, n.266, che ha interpretato l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038 ha influito sensibilmente sulla materia de qua e, per l'effetto, ha destato l'attenzione della dottrina e della giurisprudenza. Occorre, prima di ogni analisi, soffermarsi sulla portata della citata disposizione normativa che, ad onor del vero, non riluce per chiarezza di contenuto e di qualificazione sistematica. L'enunciato della disposizione è il seguente: al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali, l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel senso che il Procuratore regionale della Corte dei conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile. Il legislatore specifica che il disposto è interpretativo del rinvio generale dell'art. 26 al codice di procedura civile. La portata quindi non dovrebbe essere innovativa, ma chiarificatrice di detto rinvio generale. Sulla portata delle leggi interpretative gli orientamenti sono principalmente due. Il primo ritiene che la legge interpretativa non innovi alcunché, limitandosi ad estrinsecare il significato di una norma il cui contenuto appare oscuro all'interprete, o la cui interpretazione il legislatore ritiene difforme dalla ratio sottesa. Secondo tale opinione l’interpretazione legislativa nulla innoverebbe rispetto al passato, non avendo nessuna portata retroattiva di effetti prima inesistenti (anche se occorre tener a mente che il principio di irretroattività della legge, benché stabilita dalle c.d. preleggi, può essere sempre derogata dalla legge ordinaria, salvo in materia penale), poiché si limiterebbe ad estrinsecare un contenuto già esistente nella legge interpretata[5]. Il limite al legislatore si pone riguardo però al superamento della mera interpretazione e si arresta innanzi alle c.d. interpretazioni innovative, le quali hanno portata piena di nuovo precetto[6]. La violazione colpirebbe il principio di affidamento sulla certezza dell’ordinamento giuridico e di rispetto delle funzioni del potere giudiziario. Ovviamente queste ultime sono limitate al caso di compressione di diritti sostanziali incomprimibili, altrimenti come principio vigente nell'ordinamento processuale civile e penale permane il criterio del tempus regit actum. Salvo diversa normativa transitoria. Diversamente da questo, un secondo orientamento, ritiene che avendo essa norma interpretativa comunque forza di legge il suo contenuto è sempre precettivo e quindi innova rispetto al preesistente. Anche perché, interpretando, il nuovo atto legislativo impone un nuovo e determinato effetto[7]. Risulta evidente che il disposto normativo in esame si colloca a metà strada[8]. Infatti, non apporta alcuna novità nel panorama processuale contabile per il rinvio generale dell'art.26, il quale rendeva applicabili gli istituti del codice di rito civile, con opportuni adeguamenti di compatibilità. Tuttavia, l'introduzione nel processo contabile dell'esperibilità dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile, senza dubbio è norma innovativa[9]. E, come tale dev'essere trattata per il regime di applicabilità. Anche se si è ritenuto che in realtà non si è assisto ad un nuovo conferimento di azioni cautelari al PM contabile, ma semplicemente si sono traslate quelle azioni di cui era titolare l'amministrazione, da essa al PM; nel contempo si è provveduto ad una concentrazione delle tutele, principali ed accessorie, innanzi al giudice competente a decidere del danno erariale[10]. Tuttavia a questo indirizzo si è contrapposto un diverso orientamento della dottrina che, contrariamente al dato letterale della legge, nega recisamente la giurisdizione della Corte dei conti sulle azioni cautelari così come ampliate dalla novella del 2005[11]. In realtà il fondamento di tale indirizzo prende le mosse da una premessa relativa alla figura del PM contabile. Si sostiene che la sua azione non sia limitata all'ambito della giurisdizione della Corte dei conti, ma possa espandersi altrove. Financo innanzi al giudice ordinario, in modo da poter esperire in quella sede le azioni in esame, salvando così la giurisdizione ordinaria dall'erosione posta dalla novella. Tale dottrina ricava il fondamento di questa tracimazione di potere inquirente dall'assenza di un divieto espresso di legge per il PM contabile di agire in altre sedi giurisdizionali. Trascurando che, al contrario militano diversi argomenti insuperabili. In primo luogo anche per il PM ordinario non sussiste un espresso divieto di legge di intervenire in altre giurisdizioni. Ma tale premessa ontologica alla tesi in parola, non trova alcun fondamento. L’art. 1 del d.l. n. 453/1993 ha sancito che le funzioni di Pubblico Ministero innanzi alle Sezioni Riunite ed alle Sezioni giurisdizionali centrali [della Corte dei conti]. Esse sono esercitate dal Procuratore generale o da un vice procuratore generale; presso le Sezioni giurisdizionali regionali le funzioni sono esercitate da un procuratore o da altro magistrato assegnato all’ufficio. Il Procuratore generale coordina l’attività dei procuratori regionali e questi ultimi, quella dei magistrati assegnati ai loro uffici. Il successivo art. 6 in riferimento al processo pensionistico, eliminando l'intervento del Procuratore generale nei giudizi in tale materia, gli ha riservato il potere di ricorrere in via principale nell’interesse della legge, ovvero il potere di deferire alle Sezioni Riunite le questioni di competenza o di massima. La possibilità per il PM di esondare i confini giurisdizionali necessitano di una puntuale previsione di legge come ricordato dalla Corte Suprema di Cassazione, che ha chiaramente escluso la possibilità per i Procuratori regionali di agire innanzi al giudice ordinario avvalendosi degli uffici del Pubblico Ministero presso i tribunali, in quanto, ricorda la Corte regolatrice: “una simile facoltà avrebbe dovuto formare oggetto di espressa previsione, come quella che infatti era contenuta in un progetto di legge del 1997…che non è stato poi approvato”. Come in effetti la previsione della partecipazione del PM contabile innanzi ad altre giurisdizioni è prevista solo in casi tassativi. Come ricorda autorevole dottrina[12], l'esercizio dei poteri del PM contabile trovano un preciso riscontro testuale nelle norme sul rito contabile ed interpolate con quelle della magistratura ordinaria delineano nettamente i confini dei rispettivi campi d’azione giurisdizionale. Infatti proprio per poter partecipare al giudizio di Cassazione il PM contabile si avvale del potere conferitogli dall'art.71 del R.D. 12 luglio 1934, n.1214. Norma autorizzatoria che, argomentata propriamente al contrario, evidenzia che non è consentito al PM contabile intervenire al di fuori del giudizi innanzi alla Corte dei conti. Sempre l'indirizzo negatorio della giurisdizione contabile, nelle azioni oggetto della presente trattazione, fonda il suo convincimento sulla natura meramente interpretativa della disposizione di cui al comma 174, art. 1 della L. 23 dicembre 2005, n.266, che ha interpretato l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038. Sostiene in tal guisa che “il riferimento ai mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile, può essere ritenuto meramente esplicativo”[13]. Tale considerazione trova l'addentellato nell'autoproclamazione della disposizione quale norma interpretativa. Una siffatta interpretazione sottovaluta la portata della novella del 2005. Tuttavia, dalle premesse fatte, confortate dalla giurisprudenza della Consulta, non sembra essere elemento necessario e sufficiente il nomen iuris per qualificare un fenomeno normativo come quello in esame. Occorre una più penetrante disamina della portata interpretativa della norma interpretata, ovvero della sua implicita e reale modifica precettiva e quindi innovativa. In primo luogo sarebbe opportuno scindere il disposto esaminato in due periodi. Il primo dovrebbe consistere nel seguente: al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali, l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel senso che il Procuratore regionale della Corte dei conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile. Il secondo si dovrebbe individuare nel seguente: ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile. Il primo periodo in realtà consta effettivamente di una natura meramente interpretativa, poiché esplicita la portata dell'art. 26 del T.U. di procedura innanzi alla Corte dei conti. Disposto che opera il rinvio generale al codice di procedura civile [e quindi anche alle norme relative alla tutela delle ragioni del creditore]. Nulla di nuovo ed in ogni modo solo riferito all'emisfero processuale dei poteri del PM contabile. È solo il secondo periodo che apporta la novità tra gli strumenti sostanziali e processuali di tutela apprestati dall'ordinamento per il PM contabile. Ed il riferimento al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile è preciso ed ad esso circoscritto. Esulare da questa considerazione, ha fatto da sponda nel far ritenere che siano state attribuite azioni non considerate dalla disposizione legislativa. Fondando il convincimento sulla considerazione che la norma sia attributiva di “tutte” le azioni a tutela del creditore, diversamente dal disposto che invece si riferisce solo a “tutte” quelle del codice di rito civile. Per poi pervenire all'ipotesi priva di riscontro che tra le tante azioni spettanti al PM contabile vi sia anche quella di richiedere il fallimento. Azione non contemplata ne dal codice civile e neppure da quello di rito. Un simile convincimento è reso possibile dalla ritrosia della giurisprudenza contabile[14] nell’affrontare la natura e quindi portata della novella del 2005. Proprio perché negandone la funzione innovativa, al di là del nomen iuris, si nega l’espansione della giurisdizione contabile. Il cui risultato invece è evidente. Di conseguenza appare chiaro il disegno legislativo di munire il PM contabile, nell’ambito della sede processuale in cui opera, di “nuove azioni”. Essa è norma ordinaria attributiva di giurisdizione. Il fenomeno avviene quindi non per la mera funzione accessoria di tali azioni rispetto alla principale materia di contabilità, ma si produce una vera e propria attribuzione di giurisdizione al giudice contabile[15] mercé l’interpositio legilatoris. Ha ben ragione quindi la Corte regolatrice della giurisdizione quando le definisce “nuove azioni”. Una prima corrente di pensiero[16] ritiene che spetti al PM contabile: l'azione per la nomina di un curatore all'eredità giacente (art. 528 c.c.); l'azione di petizione dell'eredità (art. 533 c.c.); quella tendente alla fissazione di un termine per l'accettazione (art. 481 c.c.); l'azione volta a far decadere l'erede dal beneficio d'inventario (art. 493 c.c.); l'azione di nullità del contratto ed evitare così che nei confronti dell'amministrazione danneggiata trovi applicazione il disposto dell'art. 1227, co. 2° c.c.; l'azione di annullamento del contratto; l'azione di risoluzione, rescissione, simulazione del contratto e di conseguenza il PM con l'azione di ripetizione dell'indebito oggettivo, tutela le ragioni del creditore. In ultimo si è ritenuto che sia consentito esercizio di azioni innominate dirette ad ottenere un provvedimento d'urgenza (art. 700 c.p.c.). Un'opposta corrente di pensiero[17] (quelle restrittiva o meglio negatoria) individua un decalogo di azioni a disposizione del PM, tuttavia negandone l'esperibilità innanzi al giudice contabile, nelle seguenti: l'azione di simulazione (art. 1414 ss. c.c.), opposizione: alla liquidazione dell'eredità (art. 498 c.c.), al pagamento dei debiti ereditari da parte del curatore dell'eredità giacente (art. 530 c.c.), alla vendita dei beni ereditari (art. 719 c.c.), alla divisione (art. 1113 c.c.); come pure sono state ravvisate esperibili: la riduzione del capitale sociale (art. 2445 c.c.), la costituzione di un «patrimonio destinato » (art. 2447-quater c.c.), la trasformazione (art. 2500-novies) e la fusione delle società (art. 2503 c.c.), la surroga (l'art. 2856 c.c.), l'espropriazione dei beni, (art. 2891 c.c.). Per ciò che concerne le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ritiene la stessa dottrina che siano da intendersi quelle esecutive: vuoi l'azione espropriativa, ai sensi dell'art. 2910 c.c., vuoi soltanto quella satisfattiva, mediante l'intervento, ai sensi dell'art. 499 c.p.c.; l'opposizione di terzo revocatoria, contro le sentenze (art. 404, comma 2, c.p.c.); contro i decreti ingiuntivi (art. 656 c.p.c.), e contro i lodi arbitrali (artt. 827 e 831 c.p.c.). In realtà le due letture conflittuali della disposizione interpretativa sorgono proprio a causa della poca chiarezza sistematica cagionata dal legislatore. In primo luogo perché mettere mano in un sistema processuale frastagliato in varie disposizioni normative (al posto di un corpo codicistico), il che comporta sempre la generazione di aporie (anche se ad onor del vero l'insidia è sempre dietro l'angolo anche per le modifiche di un codice). Ma un intervento riformatore di così ampia portata non può essere affidato ad un gruppo di commi sperduti nei meandri di una legge finanziaria, i cui obiettivi sono notoriamente altri. Anziché interpretare e quindi chiarire, il legislatore ha ingenerato incertezza sull'interpretazione della norma interpretativa. Dalle ceneri di questo fenomeno interpretativo-innovativo occorre, tuttavia, riesumare la portata normativa coerente con il sistema, onde evitare le obiezioni rilevate dagli orientamenti formatisi. Come si è già affermato il riferimento alle azioni a tutela delle ragioni del creditore comprese nel codice di procedura civile non possono essere intese oltre la loro portata effettiva e letterale. In mancanza di disponibilità di lavori preparatori, non è dato sapere se tale riferimento del conditor legis sia riferibile ad un suo errore materiale (in quanto è il codice civile a stabilire le azioni a tutela del creditore e non il codice di procedura civile), ovvero l'intenzione era di ribadire quanto già riferito dall'art. 26 del Regolamento della Corte dei conti[18]. Si deve ritenere che, avendo denunciato l'intenzione di interpretare, il legislatore altro non abbia fatto se non riecheggiare il rinvio generale ex art. 26. Tuttavia, sembra letteralmente chiaro che il conferimento al PM contabile dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile, sia norma innovativa. Anche se appare suggestiva l'opinione[19] di chi ha attentamente ritenuto che tale attribuzione di potere di agire era già presente in capo all'amministrazione danneggiata. Nonostante ciò non si può negare che la traslazione di questi mezzi di tutela, di cui era già titolare l'amministrazione, nella disponibilità del PM contabile abbia innovato il sistema previgente. Tale conferimento però appare tenere nel sistema se, come recita il disposto normativo, si confina ai mezzi di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile. Fuori da queste maglie si giunge a conclusioni non condivisibili. Premesse queste considerazioni, si può affrontare in primis tra le nuove azioni di cui il PM contabile può annoverare nella sua disponibilità, quella che ha una portata di non poco momento. Evitando la trattazione dei singoli istituti, se non per i profili che qui interessano, rinviando per l'approfondimento in altra sede. L'azione surrogatoria (art. 2900 c.c.). Come tutte le azioni di cui al libro VI, titolo II, capo V, del codice civile, l'azione surrogatoria fonda la sua esistenza sul principio generale di responsabilità patrimoniale di cui all'art. 2740 c.c. La tutela approntata dall'ordinamento al creditore ha l'obiettivo di proteggerlo dai pregiudizi derivantigli da eventuali atti dispositivi (ovvero l'omissione di atti acquisitivi) del debitore a detrimento del suo patrimonio. Con conseguente perdita della garanzia patrimoniale rappresentata da detti beni. L'azione surrogatoria, attesa la sua atipicità, si atteggia come un'apertura, per il creditore, per accedere a tutte le azioni che spetterebbero al debitore per conservare il suo patrimonio. In quale rimane inerte, consentendo l'aggressione dei suoi beni, ovvero non conseguendo ciò che per diritto gli spetta. Così opinando il creditore sarà munito di legittimazione surrogatoria[20] nelle azioni spiegate invece del debitore, che gli permettono di sostituirsi a questo esercitando i suoi diritti[21]. Ciò che si rinviene nell'art. 81 c.p.c. per il fenomeno della c.d. sostituzione processuale. L'azione in parola si basa sul presupposto che vi sia un credito del surrogante il quale si trova innanzi l'inerzia dolosa del debitore ad esercitare i suoi diritti. Sotto condizione, però, che il patrimonio di quest'ultimo sia in pericolo, a cagione di tale inerzia. Diversamente, qualora il patrimonio sia in grado di soddisfare la pretesa creditoria, sia in termini quantitativi che qualitativi, l'azione in esame (come tutte le altre) non può avere luogo. L'oggetto dell'azione inerisce i diritti di credito ed i diritti potestativi del debitore, di contenuto patrimoniale e non quelli strettamente personali[22]. Il creditore, quindi, può solo esercitare i diritti del debitore verso i terzi, senza poter assumere obbligazioni. Come pure non può disporre dei diritti del debitore. Trovandosi così preclusi al creditore surrogante l'esercizio dei diritti collegati alle scelte riservate all'autonomia privata[23]. L'individuazione dei poteri di tutela patrimoniale del PM contabile, proprio per il contenuto del succitato art. 26 del Regolamento di procedura del processo celebrato innanzi alla Corte dei conti, devono essere rapportati “in quanto applicabili” a quel regolamento. Che ad oggi, quale lex specialis, trova primaria attuazione. Così siffatta interpretazione effettuata con il comma 174, art. 1 della L. 23 dicembre 2005, n.266 dev'essere interpolata con i principi regolatori del processo contabile. Ne consegue che l'azione surrogatoria si deve applicare con disciplina restrittiva e coerente al processo innanzi alla Corte dei conti e le funzioni svolte dal PM contabile (autorizzato ad agire esclusivamente innanzi alle sezioni giurisdizionali regionali e centrali; oltre all'eccezionale partecipazione innanzi al giudizio di Cassazione). Rammentando in ogni modo che permane in capo all'amministrazione-creditrice-danneggiata la titolarità di tutte le azioni a tutela del credito erariale. Ma in ogni caso il novellato art. 26 del Regolamento, alla luce delle premesse effettuate riguardo al riparto tra i plessi giurisdizionali, deve considerarsi norma attributiva di giurisdizione esclusiva alla Corte dei conti: in tutti quei casi in cui le ragioni dell'erario siano compromesse da disposizioni lesive del debitore. In giudizio saranno chiamati a partecipare necessariamente (per tutte le azioni a difesa del credito) sia il responsabile del danno all'erario[creditore di prestazioni verso terzi], che i terzo debitore del responsabile. Azioni che, in quanto compatibili col processo contabile, saranno esperite dal PM presso la Corte dei conti. Ove si rinvengano potenziali conflitti con la giurisdizione ordinaria (come in caso di istanza fallimentare) sarà compito dell'amministrazione-creditrice-danneggiata ad attivarsi (ex se o su stimolo del PM contabile) nella sede ordinaria fallimentare[24]. Alla medesima conclusione potrà pervenirsi in caso di litispendenza se ragioni di opportunità lo suggeriscano. Altrimenti il giudizio potrà essere parallelamente iniziato innanzi al giudice contabile (come del resto è sempre avvenuto sino ad oggi per i giudizi di responsabilità contabile e quelli penali vertenti sullo stesso fatto dannoso di rilievo penale). In ogni modo è opinione tradizionale escludere, dalla generale azione surrogatoria, la cessazione del regime della comunione legale, l'accettazione di donazioni e la revoca delle donazioni per ingratitudine. Come pure la richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale. Si tratta, a titolo esemplificativo di casi di diritti strettamente personali. Diversamente deve ammettersi possibile l'esperibilità da parte del PM contabile, nel giudizio innanzi alla Corte dei conti, a titolo meramente semplificativo delle seguenti azioni: chiedere la petizione ereditaria (qualora vi sia lesione della quota dell'erede-responsabile), come pure l'azione di riduzione per lesione della quota di legittima, l'adempimento dei legati, l'autorizzazione all'accettazione dell'eredità prevista dall'art. 524 c.c.; agire per la dichiarazione di nullità del contratto, l'annullamento, la risoluzione, la rescissione e la simulazione. Sarà compito dell'interprete individuare tutte quelle azioni che, per il mezzo dell'art. 2900 c.c., sarà esperibile direttamente innanzi alla Corte dei conti, ovvero ad opera dell'amministrazione-danneggiata-creditrice in sede ordinaria. L'azione revocatoria [ordinaria] (art.2901c.c.) Improntata alla comune finalità ed ai comuni presupposti sopra indicati, l'azione revocatoria non elide l'atto dispositivo lesivo del patrimonio del debitore. Esso è perfetto ed efficace. L'obiettivo del creditore in revocatoria è di far accertare l'inefficacia nei suoi confronti di quella disposizione patrimoniale. Si tratta di inefficacia relativa. La struttura dell'actio pauliana non impedisce la circolazione del bene, ma garantisce la soddisfazione del creditore su quel bene. Non si ravvisano particolari impedimenti sulla sua esperibilità in sede di giudizio innanzi alla Corte dei conti. Come accade nel giudizio ordinario, sarà necessaria la partecipazione non solo del responsabile del danno erariale, ma anche il terzo beneficiario della disposizione patrimoniale. Poiché gli effetti della sentenza di revoca della disposizione patrimoniale si riverberano nel suo patrimonio. Il sequestro conservativo (art. 2905 c.c., art.48 del regolamento n.1038 del 1933, 671 e ss c.p.c.) L'istituto più vetusto tra quelli in esame, viene regolamentato nel 1933. La legge del 14 agosto del 1862, n. 800, non lo contemplava. L'art. 48 del regolamento di procedura stabilisce che “ il sequestro conservativo, di cui agli articoli 924 [oggi 671] e seguenti del codice di procedura civile è, su domanda del Procuratore generale, concesso dal Presidente della sezione mediante decreto, nel quale viene fissato anche il termine per il giudizio di convalida”. Il D.L. 15 novembre 1994, n. 453, convertito in L. 14 gennaio 1994, n.19, disciplina all'art. 5, dal comma 2 al comma 5, la nuova articolazione del procedimento del sequestro conservativo. L'iniziativa ovviamente rimane al procuratore regionale il quale rivolge la sua istanza al competente giudice del merito, nella persona del presidente della sezione. L'oggetto ora viene chiaramente specificato: beni mobili, beni immobili, somme o cose dovute dal giudicabile. A seguito dell'espansione degli strumenti di tutela del creditore a disposizione del procuratore è immaginabile ch'egli possa superare la strettoia della norma e aggredire beni per il tramite dell’azione revocatoria. Il presidente anche in tal caso provvede con decreto, questa volta motivato, e nel contempo stabilisce l'udienza cautelare (entro il termine [ordinatorio] di 45 giorni), nella quale il giudice: conferma, modifica o revoca il provvedimento adottato. Col medesimo decreto il presidente assegna al procuratore un termine [perentorio] non superiore a 30 giorni per la notifica dell'istanza di sequestro cautelare e del pedissequo decreto. Unitamente alla decisione sul sequestro il presidente individua il giudice che si occuperà dell'esame della domanda cautelare, assegnandogli la causa. All'esito dell'udienza, innanzi al giudice designato, il provvedimento di conferma, modifica o revoca prende la forma dell'ordinanza. Qualora sia d'accoglimento, ed il sequestro sia stato proposto ante causam ovvero contestualmente all'invito a dedurre, l'ordinanza emanata dovrà provvedere anche ad assegnare al procuratore un termine [stando alla lettera: ordinatorio] non superiore a 60 giorni, per il deposito dell'atto di citazione in giudizio. Le eventuali istanze in corso di giudizio per la modifica o revoca, in mancanza di un giudice istruttore, vanno sempre presentate al presidente della sezione competente, il quale col meccanismo sopra descritto designerà il giudice della revoca o modifica[25]. Sempre al presidente della sezione giurisdizionale andranno presentate le istanze di sequestro che si rendano necessarie dopo la sentenza di primo grado e fino a che sia presentato l’appello. Dopo la proposizione del gravame sarà competente a decidere la sezione d’appello, pretermessa la fase di decretazione presidenziale provvisorio. La disciplina sin qui descritta, per il rinvio dell'art. 26 del regolamento di procedura, dev'essere interpolata con la tutela cautelare ed il regime del sequestro conservativo del codice di procedura civile di cui agli artt. 669-bis e 671. La peculiarità del sequestro contabile rispetto all'ordinario si distingue perché in esso l'emissione del decreto di sequestro avviene sempre inaudita altera parte. Infatti, se nel processo contabile tale schema rappresenta la regola, così non avviene per il rito ordinario in cui il contraddittorio è sempre necessario. Salvo possa costituire un pregiudizio per le ragioni dell'istante (art.669-sexties). In tal caso bastano le sommarie informazioni al cui esito, segue il decreto. Pur nel silenzio della legge, si deve ritenere che anche il presidente della sezione della Corte dei conti, ricevuta l’istanza di sequestro, debba operare una istruttoria sommaria esperita la quale lo porrà in condizione di accogliere l'istanza ed emettere il decreto, ovvero rigettarlo. La dottrina[26] e la giurisprudenza[27] ritengono che tale necessaria distinzione dell'azione contabile risieda nel peculiare assetto della fase antecedente del giudizio contabile. Infatti nelle more della chiamata in giudizio, dopo aver ricevuto l'invito a dedurre, il giudicabile potrebbe operare atti idonei a diminuire la sua consistenza patrimoniale, con lesione degli interessi dell'erario. Per tale motivo, atteso il naturale rischio di pregiudizio delle pretese creditorie insito nel rito contabile, si ritiene opportuno conservare tale peculiarità della disciplina. Il codice di procedura civile stabilisce l'efficacia temporanea del decreto di sequestro, ottenuto dal procuratore istante, individuando il termine per la sua esecuzione in 30 giorni dalla sua pronuncia (art. 675). La giurisprudenza non richiede che in detto termine tutte le operazioni di sequestro siano terminate, ma ritiene sufficiente che almeno siano iniziate. Però occorre che siano completate entro la convalida[28]. La procedura di sequestro si dipana in due distinte articolazioni a seconda che oggetto del sequestro siano beni mobili od immobili. Infatti, l'art. 678 c.p.c. rinvia per il sequestro conservativo dei beni mobili alle norme sul pignoramento presso il debitore (art. 513 c.p.c.), ovvero presso il terzo (art. 543 c.p.c.). In quest'ultima ipotesi il terzo verrà coinvolto nel procedimento per sequestro per rendere le dichiarazioni ex art. 547 c.p.c.[29] Qualora sorgano questioni relative agli obblighi di prestazione (beni mobili già individuati ed esistenti al momento del sequestro[30]) in questa sede non possono trovare soluzione. Ma sarà necessario ricorrere al giudice ordinario. Diverso problema investe invece la dichiarazione del terzo. La giurisprudenza ritiene che la sua dichiarazione reticente od elusiva in grado di produrre un danno alle ragioni del creditore siano foriere di responsabilità ex art.2043 c.c. In quanto non essendo ancora parte, il terzo assume la veste di ausiliario del giudice[31]. Qualora l’omessa dichiarazione afferisca al terzo-amministrazione il titolo di responsabilità potrebbe mutare dalla responsabilità aquiliana a quella erariale ex art. 1, L. 20/1994. In mancanza di tale dichiarazione l'art.548 c.p.c. prescrive l'inizio di un ordinario processo di cognizione per appurare se il terzo sia debitore[32]. Per il principio della c.d. concentrazione delle tutele[33] si potrebbe sostenere che il giudice contabile possa intevenire su tale accertamento. Anche se un'attenta e puntuale dottrina[34] ha ritenuto che il richiamo dell'art. 232 c.p.c. possa far superare lo stallo. Tuttavia, non può condividersi il percorso procedimentale. Perché il ricorso all'art. 232 c.p.c., come valutazione rimessa al giudice sul silenzio della parte ex art. 116 c.p.c., è uno strumento del processo di cognizione ordinario che si potrà applicare in fase di accertamento del rapporto obbligatorio tra il terzo ed il debitore. Ma ciò presuppone la previa individuazione del giudice competente [rectius avente giurisdizione] a decidere. La quale potrebbe avvenire in base all'anzidetto criterio. All'apprensione materiale del sequestro mobiliare, si affianca l'apprensione giuridica del sequestro immobiliare. Salvo il caso in cui sia necessario nominare un custode della cosa diverso dal proprietario. Infatti, l'art. 679 c.p.c. consente che il provvedimento di sequestro costituisca il titolo idoneo alla trascrizione presso l'Ufficio del conservatore dei registi immobiliari del luogo in cui i beni sono situati (art. 2693 c.c.). Similmente a quanto si è osservato in caso di azione revocatoria, la cui domanda è trascrivibile come qualsiasi domanda giudiziale relativa alla titolarità di un diritto controverso su un bene immobile, anche in caso di sequestro conservativo la trascrizione non paralizza la circolazione del bene. L'immobile sequestrato può essere oggetto di disposizioni. Ma, la trascrizione del provvedimento cautelare rende opponibile al terzo acquirente il credito sulla cosa del sequestrata. A garanzia di tale credito l'art. 686 c.p.c. prevede che all'esito del giudizio, ottenuta la l'esecutività della sentenza di condanna, il creditore vedrà convertirsi il suo sequestro in pignoramento. Con decorrenza dalla data dell'iscrizione del sequestro. Questo meccanismo lo tutela da qualsiasi vicenda traslativa dell'immobile, in quanto ove vi sia un nuovo acquirente, questi subirà gli effetti del pignoramento. Anche in tal caso in fenomeno sostanziale prodotto dall'istituto esaminato è l'inefficacia relativa degli atti dispositivi posti in essere dal debitore sequestrato. I presupposti per ottenere il provvedimento cautelare sono il fumus boni iuris (quale palese fondatezza della domanda risultante allo stato degli atti)[35] e del periculum in mora (inteso come pregiudizio grave ed irreparabile che la parte soffrirebbe in caso di mancata adozione del provvedimento cautelare). Ai fini di questo secondo requisito occorre ricordare quanto si è osservato in tema di azione revocatoria riguardo alla consistenza dei beni. Ciò che rileva ai fini del pericolo di pregiudizio è l'aspetto quantitativo. Infatti la modifica qualitativa dei beni non può assurgere a messa in pericolo delle ragioni creditorie[36]. Omologamente a quanto avviene per le misure cautelari adottate in materia penale, trattandosi in questa sede di afflizione preventiva del patrimonio del giudicabile l’impianto impugnatorio consta di un gravame puro: il reclamo. È ammesso il riesame dell’ordinanza emessa dal giudice della cautela. Non confinato alla pura legittimità, ma esteso al merito ed in grado si sovrapporsi ad essa decisione. Tuttavia il procedimento è privo dell’efficacia sospensiva, a meno di possibili pregiudizi per il debite il quale per evitarli, può prestare cauzione, se il giudice del reclamo ne ritiene fondato il motivo. Lo strumento della revisio priori istantiae può essere invocato dal giudicabile per ottenere la riforma della convalida o la modifica del decreto di sequestro, dal procuratore regionale che si duole del diniego di convalida sul sequestro autorizzato dal decreto presidenziale. L’effettività del riesame viene garantita dalla sottoposizione ad altro giudice (in caso di collegio, diversamente formato) equiordinato. Non è necessaria la sovraordinazione secondo una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 669-terdecies c.p.c.[37]. Del pari avverrà in sede di misura cautelare emanata in sede d’appello dove il reclamo avverso la misura adottata dal collegio della sezione di secondo grado, sarà gravata innanzi ad altra sezione d’appello, sempre in composizione collegiale.

Tutela cautelare nei giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti. Anche nei giudizi pensionistici innanzi alla Corte dei conti è prevista la possibilità di ricorrere alla tutela d'urgenza. Tuttavia quanto alla sua disciplina, in mancanza di una speciale normativa dell'istituto, si ritiene di dover far ricorso a quanto stabilito nel codice di procedura civile, atteso il generale rinvio dell'art. 26 del Regolamento di procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti approvato con R.d. 13 agosto 1933, n.1038[38]. L'istituto in argomento, infatti, non trova un peculiare regime nel processo contabile, se non nell'art. 6 della L. 20 marzo del 1953, n. 161, in cui sulle “domande incidentali di sospensione” la Corte giudica in camera di Consiglio, con la presenza delle parti. In ogni modo la citata disposizione è limitata alle istanze di sospensiva del provvedimento, settore marginale e ristretto rispetto all'ampiezza dello strumento cautelare. Il procedimento cautelare conferisce alla parte la possibilità di anticipare la tutela del bene della vita ad un momento anteriore rispetto alla decisione della causa. Rendendo così il diritto tutelato insensibile a decorso del tempo [processuale]. In tal guisa, l'ordinamento appresta la possibilità di ottenere un provvedimento negativo (od inibitorio) di un atto amministrativo lesivo. Incidendo in tal caso sulla sua efficacia, con relativa sterilizzazione degli effetti nocivi temuti. Ovvero, la parte può ottenere un provvedimento positivo (costitutivo, in via provvisoria, della posizione sostanziale vantata ed oggetto del giudizio di merito)[39]. Tale conferimento di tutela rispetta sempre i presupposti, già visti prima previsti per il rito civile, di fumus boni iuris (quale palese fondatezza della domanda risultante allo stato degli atti) e del periculum in mora (inteso come pregiudizio grave ed irreparabile che la parte soffrirebbe in caso di mancata adozione del provvedimento cautelare). La peculiarità del rito innanzi alla Corte dei conti si discosta dall'ordinario lì dove prevede che sulla domanda cautelare non sia chiamato a decidere il giudice unico delle pensioni in composizione monocratica, istituito con l'art. 5 comma 1, primo periodo, della L. 21 luglio 2000, n.205, ma sia rimessa la decisione al Collegio[40]. Il rinvio generale dell'art. 26 del Regolamento di procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti approvato con R.d. 13 agosto 1933, n.1038, sembra conferire l'applicabilità dell'art 669-sexties c.p.c. e e di conseguenza permettere la richiesta di provvedimenti cautelari non solo in sede di giudizio già instaurato, ma anche ante causam. Una giurisprudenza della Corte dei conti non ritiene applicabile il reclamo avverso il provvedimento cautelare di cui all'art. 669-terdecies c.p.c.. Unico strumento di doglianza, in capo alle parti, residuerebbe quindi: la revoca o la modifica del provvedimento cautelare, in seguito alle mutate circostanze che hanno condotto [e costituito il presupposto] all'emissione del provvedimento emanato ( 669-decies c.p.c.). Altresì è pacificamente ammessa la riproposizione della domanda in caso di rigetto. Come appena detto, la dottrina e la giurisprudenza, non concordano nel ritenere inibito alla parte il reclamo avverso l'ordinanza cautelare[41]. Tuttavia la tesi restrittiva non appare condivisibile. In primo luogo non possono riproporsi le ragioni letterali ostentate riguardo al provvedimento cautelare adottato in materia di responsabilità contabile. Se in tale sede non si ritiene reclamabile il decreto di sequestro, poiché la lettera dell'art. 669-terdecies inerisce la reclamabilità solo avverso l'ordinanza e non contro il decreto, in materia pensionistica il collegio provvede proprio con lo strumento dell'ordinanza. Neppure possono avanzarsi riserve ostative, all'applicazione dell'istituto del reclamo, facendo leva sulla natura dell'organo chiamato a delibare sullo stesso. Infatti lo strumento del reclamo viene assicurato nell'ordinario processo civile con il ricorso al collegio del quale non può far parte il giudice che si è pronunciato sul medesimo provvedimento. Seppur il disposto dell'art. 5 comma 1, primo periodo, della L. 21 luglio 2000, n.205 riserva al collegio la decisione sul provvedimento cautelare, nulla osta che sul reclamo sia chiamato a decidere un diverso collegio, i cui componenti non abbiano già partecipato alla decisione del provvedimento impugnato. Tale lettura coordinata con le norme di sfondo della procedura civile e quelle speciali della Corte dei conti, trova precipuo addentellato nell'elasticità prevista dal secondo periodo del comma 2 dell'art. 669-terdecies, per il quale i criteri di individuazione del collegio giudicante sul reclamo non trovano ostacoli. La lettura della norma, così come accolta dall'orientamento restrittivo, non coglie l'essenza del reclamo avverso il provvedimento cautelare che mira al riesame, da parte di un diverso giudice, della medesima istanza presentata e del medesimo materiale su cui si è deciso, ma è volta ad ottenere un secondo sindacato affidato ad un altro giudice. E' una forma di gravame puro quella che si rinviene nel reclamo quindi. Diversamente gli istituti della revoca e della modifica, che presuppongono un mutamento dei presupposti del provvedimento emanato. Non sono quindi un vaglio critico a “quella” decisione che ha prodotto “quel” provvedimento, ma riguardano una nuova realtà fattuale. Non possono ritenersi valide le affermazioni secondo cui l'appello avverso l'ordinanza cautelare, che non soggiace ai limiti di doglianza dei soli motivi di diritto[42] previsti per l'ordinario contenzioso pensionistico, porrebbe rimedio all'ingiustizia del provvedimento cautelare emanato. Infatti il tempo di attesa del riesame in appello vulnera la peculiarità del giudizio cautelare che è quello di immediata tutela [provvisoria] della posizione giuridica vantata. In questo senso si è espressa, con diversa argomentazione, la sentenza delle Sezioni Riunite n. 8/QM del 1998, nella quale si trova affermata l’appellabilità delle ordinanze collegiali di sospensione dei provvedimenti pensionistici, con considerazioni che partono proprio dalla svalutazione del dato letterale di cui all’art. 1, c. V, l. n. 19/1994 per arrivare alla valorizzazione del dato sostanziale della natura "decisoria" dei provvedimenti cautelari: il tutto in un’ottica di conservazione, pur dopo la novella del 1994, del carattere collegiale dei provvedimenti cautelari in materia pensionistica e, quindi, di una necessaria assimilazione del relativo regime di impugnazione a quello degli analoghi provvedimenti di sospensione adottati dai T.A.R., provvedimenti questi ultimi la cui appellabilità al Consiglio di Stato, dopo iniziali tentennamenti, è stata poi ritenuta pacifica[43]. Questa interpretazione estensiva del giudicato impugnabile, ai sensi del comma 5 dell'art. 1 D.L. 15 novembre 1993, n.453 conv. con L. 14 gennaio 1994 n.19, supera così lo sbarramento dell'impugnabilità delle sole sentenze conferendo potere di sindacare anche le ordinanze con contenuto decisorio. Tuttavia però, come anzidetto, tale alternativa non equivale ad apprestare la medesima celerità del rimedio opponibile con il reclamo. Per quanto esposto, si può affermare che l'istituto del reclamo ben s'innesta nel procedimento cautelare innanzi al giudice contabile. Il provvedimento cautelare ottenuto è tutelato per la sua esecuzione dallo stesso giudice che lo ha emesso, poichè a tale organo si deve ricorrere per ogni atto necessario[44]. Come nel caso di giudicato formale, anche per l'esecuzione del provvedimento cautelare il giudice potrà nominare un commissario ad acta, in caso di inadempimento[45]. ----------

[1] Tale ricostruzione risulta evidente dall'interpolazione degli artt. 102, 103 e 113 della Carta costituzionale. Altresì per tutte si segnala la C. Cost. 204/2004 la cui statuizione ha costuito un valido supporto alla ricostruzione dei confini giurisdizionali tra GO e GA. [2] Così C. Cost., sent. 641 del 1987, secondo cui “Proprio in applicazione dell'art. 103, secondo comma, Cost., e nei limiti ad esso imposti, spetta al legislatore la determinazione della sfera di giurisdizione dei giudici (ordinario, amministrativo, contabile, militare ecc...). E nella interpositio del legislatore deve individuarsi il limite funzionale delle attribuzioni giudicanti della Corte dei Conti.” e “Per quanto si é detto, non sussiste nemmeno la dedotta violazione dell'art. 25 Cost. non essendo la Corte dei Conti, in ogni caso, il giudice naturale della tutela degli interessi pubblici e della tutela da danni pubblici. Peraltro, secondo la costante interpretazione di detto precetto costituzionale, il giudice naturale é quello precostituito per legge la cui competenza é previamente determinata rispetto a fattispecie astratte da verificarsi e non rispetto a quelle già verificatesi (Corte Cost. n. 164/1983). La nozione di giudice naturale non si cristallizza nella determinazione legislativa di una competenza generale ma si forma anche a seguito di tutte quelle disposizioni di legge le quali possono anche derogare da tale competenza in base a criteri che ragionevolmente valutano i disparati interessi in gioco”. Sulla medesima lunghezza d'onda ma più penetrante Corte Costituzionale, sent. 773 del 1988, “L'esigenza di apposite previsioni legislative, d'altra parte, discende sia dal fatto che- al di là degli aspetti formali (natura pubblica dell'ente e dell'oggetto della gestione) - la materia della contabilità pubblica, di per se suscettibile di evoluzione, (sent. n. 641 cit.: cfr. anche la sent. n. 17 del 1965), sia dall'incidenza che sulle valutazioni del legislatore possono avere altri fattori, quali il nesso esistente tra regime dei controlli sugli enti e regime della responsabilità dei funzionari ovvero la configurazione positiva degli organi chiamati a valutare quest'ultima (cfr., per la Corte dei Conti, la sent. n. 230 del 1987). Avuto riguardo a tutto ciò, ben si comprende che la della giurisdizione della Corte dei Conti, al di là dei casi già in essa espressamente o istituzionalmente ricompresi, necessita normalmente di apposite previsioni legislative e non può sortire un effetto invalidante di norme che -come nella specie-facciano ricadere la materia nell'ambito della generale giurisdizione del giudice ordinario; e che, inoltre, la sua potenzialità espansiva può ritenersi operante ex se, nelle ipotesi di carenza di disciplina, solo se sussista il requisito dell'-da intendersi alla stregua di quanto già detto-e non siano di ostacolo (sent. n. 129 del 1981), la cui compiuta attuazione può richiedere o suggerire una disciplina diversa.” [3] C. Cass. SS.UU., 28 febbraio 2007, n. 4636, in cui la vicenda di vita oggetto dei numerosi giudizi del GA e del GO ruotava attorno ad un conflitto negativo di competenza che originava dalla domanda giudiziale proposta nel 1988 e che a tutto il 2007 ancora non trovava soluzione. La Corte afferma che in mancanza del principio in trattazione si verificherebbe che“ la devoluzione delle due domande, basate sulla esposizione dei medesimi fatti, ed attinenti alla medesima prestazione lavorativa, a due giurisdizioni differenti; la sospensione della causa sulla domanda dipendente fino al passaggio in giudicato della causa principale, la eventuale successiva riassunzione della causa sospesa”, con fallimento del principio di ragionevole durata dei processi. Infatti “La Corte ritiene che la costituzionalizzazione del principio della ragionevole durata del processo imponga all´interprete una nuova sensibilità ed un nuovo approccio interpretativo, per cui ogni soluzione che si adotti nella risoluzione di questioni attinenti a norme sullo svolgimento del processo, deve essere verificata non solo sul piano tradizionale della sua coerenza logico concettuale, ma anche, e soprattutto, per il suo impatto operativo sulla realizzazione di detto obiettivo costituzionale. L´articolo 111 Cost., in combinazione con l´articolo 24, esprime dunque, quale mezzo imprescindibile al fine, un principio di concentrazione delle tutele (vedi, ad es., per la dichiarata incidenza del novellato art. 111 Cost. sulla estensione del principio di non contestazione al processo tributario: Cass. 24 gennaio 2007 n. 1540). Nel nostro ordinamento esiste già il principio della concentrazione processuale, di cui è espressione l´art. 40 c.p.c; esso però vale nei limiti della competenza (Cass. SS.UU. 15 maggio 2003 n. 7621), e non vale a spostare la giurisdizione, salvo casi particolari, come quello previsto dall´art. 4, n. 3 c.p.c, sulla attrazione nella giurisdizione del giudice italiano di cause connesse dello straniero (Cass. SS.UU. 17 maggio 1995 n. 5391), o sulla prevalenza della giurisdizione ordinaria su quella arbitrale (Cass. 23 agosto 1990 n. 8608, Cass. 18 maggio 1979 n. 3099)”. Già la ponderazione delle SS.UU. era stata effettuata in limine con sent. del 15 giugno 2006, n.13911. [4] Per una applicazione del principio di concentrazione delle tutele si veda C. Conti, Sez. Puglia, 22 dicembre 2008, n.996, in cui si tratta di un giudizio esteso agli eredi del de cuius. [5] Così la C. Cost. con la sentenza 233 del 1988, secondo cui :”Siffatta qualificazione giuridica spetta, infatti, a quelle leggi o a quelle disposizioni che, riferendosi e saldandosi con altre disposizioni (quelle interpretate), intervengono esclusivamente sul significato normativo di queste ultime (senza, perciò, intaccarne o integrarne il dato testuale), chiarendone o esplicitandone il senso (ove considerato oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei sensi ritenuti possibili, al fine, in ogni caso, di imporre all'interprete un determinato significato normativo della disposizione interpretata.” [6] Sostiene la Corte Costituzionale con la sentenza n. 26 del 2003 che “il legislatore ha il potere di precisare il significato di norme al fine di vincolare – purché la portata retroattiva non violi altri principi costituzionali – il significato loro ascrivibile ad una tra le possibili varianti di senso del testo originario”. Tuttavia completa sempre la Consulta con sentenza n.525 del 2000, “oltre alla materia penale, altri limiti, che attengono alla salvaguardia di norme costituzionali (v., ex plurimis, le citate sentenze n. 311 del 1995 e n. 397 del 1994), tra i quali i principi generali di ragionevolezza e di uguaglianza, quello della tutela dell’affidamento legittimamente posto sulla certezza dell’ordinamento giuridico, e quello del rispetto delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (ciò che vieta di intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere intenzionalmente su concrete fattispecie sub iudice)”. [7] F. Modugno, in Appunti dalle lezioni di teoria dell'intepretazione, Padova, 1988, p.32. Stessa opinione esprime la Cass. SS.UU. del 25 settembre - 22 ottobre 2007, n.22059 in cui le azioni cautelari di cui al comma 174, art. 1 della L. 23 dicembre 2005, n.266, che ha interpretato l'art. 26 del R.D. 13 agosto 1933 n. 1038, sono definite “nuove azioni”. [8] Contra, F. Garri, Giudizi innanzi alla Corte dei conti, 2007, Giuffrè, p.478 [9] Contra, C. conti Sez. Lombardia, 21 dicembre 2006, n.712, in Foro amm. - TAR, 2006, 12, 4073. Secondo cui: la portata del disposto non è innovativo e le azioni a tutela del credito erariale erano già ante lege nella disponibilità del PM contabile in quanto azioni accessorie. [10] Contra, G. Patti, in Rivista della Corte dei conti, n.4/2007, p. 238, il quale afferma: “ In altri termini, la norma in questione non ha ampliato il quadro degli strumenti di tutela a disposizione dell'amministrazione danneggiata, ma ha unicamente accorpato le azioni precedentemente di spettanza di giudici distinti dinanzi al giudice competente per le materie di contabilità pubblica, e conseguentemente ha spogliato l'amministrazione del potere di decisione autonoma, rendendo anche le azioni diverse da quella risarcitoria soggette all'iniziativa obbligatoria del Pubblico ministero. La norma in esame non ha creato nuovi strumenti di tutela, limitandosi ad indicare chi (il Procuratore regionale) deve esperire alcune azioni già previste nell'ordinamento, ad individuare dove (dinanzi a quale apparato giudiziario) tali azioni possono essere esperite e a chiarire che deve trattarsi di azioni collegate ai processi svolti dinanzi al giudice contabile. Alla luce di tale considerazione non assume alcun rilievo il luogo ove la «nuova azione» è disciplinata (codice di procedura civile, codice civile, singola legge, ecc.), essendo unicamente rilevante il fatto che l'azione sia diretta alla tutela delle ragioni del creditore e che essa sia esperibile dinanzi al giudice civile. Con riferimento esclusivo alle azioni previste dai due codici sopra menzionati, anzitutto, si fa presente che la espressa menzione dei mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale nulla aggiunge al reale significato della norma, sia perché essa è meramente esemplificativa (ivi compresi) sia perché le azioni tendenti alla conservazione della garanzia patrimoniale sono mezzi previsti a tutela delle ragioni del creditore, il quale tramite il loro esercizio permette che la sentenza di condanna raggiunga il risultato della effettiva soddisfazione del proprio interesse ad ottenere il risarcimento del danno subito”. [11] C. Consolo, G. Costantino, in Corriere giuridico, Un giusto no al quesito di diritto (requisito di forma-contenuto dei soli ricorsi per Cassazione) nel regolamento di giurisdizione; un discutibile si alla giusdizione contabile sulle azioni “accessorie,n.2/2008, p.239 [12] S.Auriemma, in Il pubblico ministero contabile nei giudizi innanzi la Corte di Cassazione, Lexitalia n. 1/2009, http://www.lexitalia.it/articoli/auriemma_pm.htm. L'Autore disegna precisamente l'architettura dei poteri della parte pubblica ordinaria: “Non va trascurato, in tale prospettiva, il fatto che le disposizioni di cui agli articoli 2, 65, 69, 70, 73 e 76 dell'Ordinamento giudiziario approvato con r.d. n. 12 del 30.1. 1941 in via generale : •costituiscono e incardinano l'Ufficio del Pubblico Ministero «presso» i diversi organi giurisdizionali (art. 2 e art. 70) ; • attribuiscono alla Corte Suprema di Cassazione quale «organo supremo della giustizia» il compito di assicurare «il rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni» (art. 65); • intestano al Pubblico Ministero il compito di esercitare «le funzioni che la legge gli attribuisce» (art. 69); • precisano che il Pubblico Ministero «veglia alla osservanza delle leggi, alla pronta e regolare amministrazione della giustizia, alla tutela dei diritti dello Stato…» (art. 73); • stabiliscono che «il Pubblico Ministero presso la Corte di cassazione interviene e conclude in tutte le udienze civili e penali e redige requisitorie scritte nei casi stabiliti dalla legge» (art. 76). La legittimazione processuale del Pubblico Ministero è, dunque, ordinariamente «collegata» all'organo giurisdizionale di volta in volta competente in ordine alla trattazione del singolo affare giudiziario. In difetto di previsioni normative che espressamente contemplino autonomi e diversi criteri di collegamento, le varie disposizioni di diritto processuale vengono riferite al Pubblico Ministero costituito presso il giudice competente a decidere sulla controversia. Così stando le cose, è un truismo affermare che le norme applicabili ai giudizi che si svolgono innanzi la Corte di cassazione (ivi compresi i giudizi per regolare la giurisdizione, in via preventiva o successiva) sono quelle dettate dal vigente codice di procedura civile in apposita parte (Titolo III, Capo III, Sez. II, ss. rubricato «Del procedimento e dei provvedimenti», articoli 374 e ss.), nonché nell’art. 41 c.p.c. (quanto al regolamento preventivo), che effettua rinvii espliciti a talune norme concernenti il ricorso per cassazione (art. 364 e ss.). La disciplina processuale de qua appronta un complesso di disposizioni conchiuso, al quale il regolamento di procedura di cui al r.d. n. 1038/1933 non apporta alcuna variante per la Corte dei conti, mentre l’art. 71 del r.d. n. 1214/1934, da parte sua, si limita a legittimare il «Pubblico Ministero» (nella specie : il PM costituito ed operante presso la Corte dei conti, cioè il Procuratore Generale della Corte dei conti) alla impugnazione cassatoria”. [13] Così C. Consolo, G. Costantino, in op.cit. [14] Per tutte C. Conti, Sez. Lombardia sentenza, 27 ottobre 2006, n.606. [15] Maggiore apertura a questa visione la offre C. Conti, Sez. App. I sentenza, 14 gennaio 2009, n.15 [16] G. Patti, in op.cit. [17] C. Consolo, G. Costantino, in op.cit. [18] In realtà l'esigenza avvertita dal legislatore dev'essere rinvenuta nell'inerzia per l'amministrazione creditrice di recuperare l'importo della condanna inflitta dall Corte dei conti. Su tali ragioni chiaramente denunciate da G. Patti, in op.cit, nota n.21, secondo cui l'amministrazione “dovrebbe agire dinanzi al giudice ordinario (v. l'art. 1 del D.P.R. 24 giugno 1998, n. 260, che prevede la creazione di uffici esclusivamente competenti ad eseguire le sentenze di condanna della Corte dei conti). L'azione di esecuzione è soggetta al normale termine di prescrizione decennale del credito. Il Procuratore regionale ha unicamente un potere di vigilanza sull'operato in materia delle amministrazioni, ma non un potere di interevento diretto (v. l'art. 7 del citato D.P.R. n. 260 del 1998). La usuale inerzia delle amministrazioni, in materia talvolta unita ad una sostanziale ritrosia a rivolgersi ai danneggianti specialmente qualora questi siano ancora in servizio presso l'amministrazione danneggiata, determina che le sentenze di condanna della Corte dei conti vengono usualmente eseguite per un ammontare complessivo all'incirca pari al 3% del totale. Al riguardo, si consideri che le somme ottenute dall'amministrazione danneggiata nella quasi totalità derivano non dall'esercizio di azioni esecutive ma dalla mancata effettuazione da parte dell'amministrazione di pagamenti in favore del danneggiante (trattenute sullo stipendio, mancata erogazione delle somme dovute a titolo di trattamento di fine rapporto, compensazioni varie, ecc.: v. l»art. 2 del citato D.P.R. n. 260 del 1998)”. Da quanto rilevato dall'Autore si comprende l'esigenza di affidare al PM contabile la possibilità di apprensione anticipata dei beni del debitore e/o tutelare in via anticipata le ragioni del credito erariale, poiché nel regime antecedente benché si giungesse ad una condanna definitiva la lenta, od omessa, attuazione esecutiva faceva sfumare il recupero delle somme dovute. Oltre all'inutile dispendio delle spese processuali. In queste ragioni deve rinvenirsi la ratio legis. [19] G. Patti, in op.cit. [20] Gianpiccolo, in Azione surrogatoria, Enciclopedia del Diritto, Vol. IV, Milano 1959, p.950. [21] C. Bianca, in La responsabilità, Diritto civile, Vol.5, Giuffrè, Milano 1994, p.418. [22] Così C. Bianca, in op.cit. [23] Nicolò, in Della responsabilità patrimoniale e delle cause di prelazione, Raccolta di scritti (già Comm. Scialoja e Branca), Vol.III, Milano 1993, p.762. [24] Proprio la sede fallimentare rappresenta il banco di prova su cui il giudice contabile dovrà testare la norma in esame. Si veda per esempio il caso in cui il PM abbia interesse a chiedere il fallimento del debitore. Non può ipotizzarsi che tale azione si esperita innanzi al giudice contabile, attesa la specialità della materia. Come pure nel caso che il PM sia interessato a far ammettere al passivo di un fallimento il credito del suo debitore-responsabile. Il processo è già incardinato nella sede fallimentare. In queste ipotesi, l'impossibilità d'attrazione del giudizio in sede contabile, comporterà che il PM stimoli l'amministrazione ad avanzare le azioni a tutela del suo credito in quella sede ordinaria. [25] C. Conti SS.RR., 15 febbraio 2000, n.2/QM, che afferma sul tema “In proposito è da considerare che la funzione attribuita al magistrato designato si esaurisce con l'emanazione del provvedimento che chiude il procedimento cautelare, mentre le istanze di modifica o di revoca aprono un nuovo procedimento. L'istanza, pertanto, va indirizzata al Presidente della sezione, il quale designerà un magistrato per l'esame dell'istanza, fermo restando l'opportunità in linea di principio di una designazione del medesimo magistrato che già conosce i termini della questione”. Si ricorda che non sussiste nell'ordinamento contabile la medesima regola, vigente nell'ordinamento penale, dell'incompatibilità del giudice che ha già deciso sul fatto. [26] V. Tenore, La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, 2008, Giuffrè, p.532. [27] C. conti SS.RR., sent. 26 luglio 1994, n.6/QM. [28] C. Cass. Sentenza, 3 maggio 1967, n.850; C. Cass., 19 aprile 1983, n.2672. [29] C. Cost. Ordinanza, 26 maggio 1998, n. 186. Pur se nella pronuncia la questione non viene affrontata direttamente. [30] C. Cass. Sentenza, 23 aprile 1981, n.2425. [31] C. Cass. Sentenza, 18 dicembre 1987, n.9407. [32] C. Cass. Sentenza, 5 settembre 1963, n.2432. [33] C. Cass. SS.UU., 28 febbraio 2007, n. 4636, in nota n.3. [34] V. Tenore, op.cit., p.546. [35] Contra, V. Tenore, op.cit., 2008, Giuffrè, p.538; Annunziata, Il procedimento cautelare, in Atti convegno di studi su “Il nuovo regolamento di procedura nei giudizi davanti alla Corte dei conti: criteri e principi direttivi, Roma 27 marzo 1995, in Amministrazione e contabilità dello Stato e degli Enti pubblici, 1996, p.5. Il primo autore ritiene che in caso d'infondatezza della domanda del procuratore della Corte dei conti non sarebbe possibile ottenere un risarcimento del danno, come pure a tutela del sequestrato non può ritenersi possibile il pagamento di una cauzione. Per tali motivi la ponderazione del giudice della cautela dev'essere più penetrante rispetto a quella del GO. [36] L'esame condotto su questo aspetto dev'essere mirato a rilevare un concreto pericolo di dispersione del patrimonio del debitore. Si pensi al giudicabile che, in pendenza di giudizio, acquisti un immobile. L'operazione economica non è idonea a porre in pericolo il suo patrimonio, avendo lo stesso valore di prima, ma qualitativamente diversa. Una simile operazione non può fondare il presupposto del periculum in mora. [37] Principo sancito dalla C. Cost. Sentenza, 27 dicembre 1996, n.421. [38] L'istituto è permeato nel rito amministrativo mercé la pronuncia della Consulta che, nel 1985 con la sentenza n.190, la quale ritenne una “inammissibile disuguaglianza di trattamento tra dipendenti pubblici e privati” l'assenza della tutela cautelare nel processo amministrativo. Per cui “il sospetto d'incostituzionalità dell'art. 21 u.c. l. 1034/1971 é fondato perché esige rispetto il principio, per il quale la durata del processo non deve andare a danno dell'attore che ha ragione, di cui la dottrina non solo italiana fin dagli inizi del corrente secolo ha dimostrato la validità desumendola e al contempo confortandola con richiami di disposizioni normative e provocando l'inserzione nel codice di rito civile del '42 dell'art. 700 ("Fuori dei casi regolati nelle precedenti sezioni di questo capo, chi ha fondato motivo di temere che durante il tempo occorrente per far valere il suo diritto in via ordinaria, questo sia minacciato da un pregiudizio imminente e irreparabile, può chiedere con ricorso al giudice i provvedimenti d'urgenza, che appaiono, secondo le circostanze, più idonei ad assicurare provvisoriamente gli effetti della decisione sul merito"), che si esibisce quale espressione di direttiva di razionalità tutelata dall'art. 3 comma primo e, in subiecta materia, dall'art. 113 Cost.. Scrittori e giudici di merito (non escluso il Consiglio di Stato) non hanno esitato ad estendere la direttiva desumibile dall'art. 700 alla giurisdizione esclusiva dei T.A.R.”. Tale consacrazione della tutela cautelare non è avvenuta per la Corte dei conti, la cui applicazione è avvenuta per mezzo del rinvio generale al codice di rito civile. [39] Si ammette, da parte di un consolidato orientamento della giurisprudenza contabile, che può essere concessa: l'attribuzione di pensione provvisoria, l'ordine di ripristino di pagamenti sospesi, la riduzione della misura dei recuperi periodici; si registra invece un indirizzo giurisprudenziale ondivago in merito alla concessione dell'ordinanza sospensiva del provvedimento negativo di attribuzione di pensione. [40] Dell'articolazione conferita alla decisione cautelare si è dubitato relativamente al profilo di costituzionalità della disposizione relativa alla riserva al collegio della decisione in materia cautelare. Il conflitto è stato ipotizzato con il dettato degli artt. 3, 25 e 97 della Carta. Il giudice delle leggi con ordinanza n. 343 del 2001 in Giust. civ., 2002, I, 6, ha ritenuto la differenziazione della composizione del giudice del procedimento cautelare conforme al dettato costituzionale. In realtà la violazione del precetto costituzionale, dell'art.25 in particolare, intorno a cui ruotavano i dubbi sollevati dal giudice di merito, non potevano trovare diversa risposta della Corte. Il concetto di naturalità del giudice si deve alla tradizione francese che con l'art. 19 della L. 1 ottobre 1789, ovvero in epoca di rivoluzione, ritenne di stabilire che il giudice fosse individuato secondo criteri di legge (e non rimessi all'arbitrio del re, come era costume tradizionale dell'ancien régime). Diversamente la precostituzione è l'individuazione del organo giudicante prima dell'insorgenza della situazione giuridica da sottoporre al suo giudizio. Per una interessante esegesi dei due istituti si veda Cordero, procedura penale, 2001, p.111, Giuffré. Chiariti tali fondamenti costituzionali contenuti dall'art.25, appare cristallina la decisione della Corte costituzionale che, non avendo riscontrato alcuna irragionevolezza della ponderazione legislativa conferente al collegio, invece che al giudice monocratico, la decisione cautelare, non ha ravvisato alcuna violazione del sistema delle guarentigie. [41] F. Garri, op.cit., p.605; V. Tenore, op.cit., p.958; C. Conti, App. Sez.II Sentenza, 26 novembre 1998, n.78; ordinanza C. Conti, App. Sez.I Sentenza , 26 novembre 1998, n.68 [42] Sciascia, Manuale di diritto processuale contabile, 2003, p. 770. [43] C.d.S. Adunanza Plenaria n . 1 /1978; C. Cost. Sentenza, n. 8/1982. Si tenga conto che l’appellabilità delle ordinanze di sospensione del T.A.R. è stata affermata facendo leva sul principio del doppio grado di giurisdizione, che la Carta Costituzionale (art. 125, secondo comma) avrebbe costituzionalizzato soltanto per la giurisdizione amministrativa e non anche per quella ordinaria e per quella contabile. Su questa affermazione tuttavia non può concordarsi in quanto l'art. 125 non costituzionalizza un doppio grado di giudizio ma, attesa la funzione svolta dalla giustizia amministrativa, avvicina il GA ai cittadini. [44] Cass. Civ., SS.UU., 15 luglio 1993, n.7838; C.d.S., Sez. IV, 4 maggio 1999, n.778. [45] F. Fracchia, in Foro It., 1998, III, 308, nota a sentenza C.d.S., Sez. IV, 24 marzo 1998, n.504.

(Pubblicato il 7.7.2009)