Sommario: 1. Il caso. - 2. La normativa di riferimento. - 3. L’individuazione del soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti. - 4. L’elemento psicologico e relativa prova. - 5. La responsabilità omissiva colposa. - 6. La culpa in vigilando del proprietario. 7. Conclusioni.
1. Il caso.
La fattispecie sottoposta all’esame del Giudice amministrativo concerneva la legittimità di un provvedimento sindacale, emanato ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 22 del 1997, con cui si ingiungeva al proprietario di adottare, entro trenta giorni, ogni necessario intervento di bonifica, messa in sicurezza e ripristino ambientale del fondo di sua proprietà sol perchè ivi era stata riscontrata la presenza di un deposito abusivo di rifiuti.
Il Consiglio di Stato, in fase cautelare, accoglieva l’istanza di sospensione del provvedimento sindacale impugnato, pur disattesa in prime cure, ritenendo che non fosse stato evidenziato dall’Amministrazione comunale alcun elemento comprovante perlomeno la colpa del proprietario per quanto riguarda l’illegittimo abbandono di rifiuti, così come richiesto dall’art. 14 del decreto legislativo n. 22 del 1997 (1).
Ciò nonostante, alla prima intimazione faceva seguito un secondo provvedimento sindacale, emanato ai sensi dell’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006, con cui lo stesso Comune reiterava l’intimazione a provvedere alla bonifica ordinata.
Il Consiglio di Stato, sempre in fase cautelare, accoglieva la seconda istanza di sospensione, pure disattesa in prime cure, rilevando che “nella fattispecie all’esame, non risulta a carico dell’appellante alcun elemento che giustifichi un suo coinvolgimento, quanto meno colposo, nell’abbandono e conseguente deposito incontrollati dei rifiuti sul suo terreno, in guisa da comportare la sua solidale responsabilità, in veste di proprietario del fondo, nello svolgimento dell’attività di rimozione dei rifiuti stessi e di riduzione in pristino dello stato dei luoghi” (2).
Il Giudice di primo grado respingeva il ricorso e i successivi motivi aggiunti, ritenendo che l’art. 14 del d.lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 (sostituito, con analoga formulazione, dall'art. 192 d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152) consentisse di fondare la legittimità degli atti impugnati sulla mera attività omissiva del proprietario del fondo su cui erano stati abbandonati rifiuti solidi ad opera di ignoti, per non aver costui né recintato il proprio fondo né operatane la spontanea bonifica avendovi trovato i rifiuti (3).
Il Consiglio di Stato nella fase di merito, in riforma della sentenza di primo grado, ha ritenuto illegittimo l’ordine di rimozione di rifiuti rivolto al proprietario dell’area, non essendo stata né accertata, né tantomeno dimostrata, dal Comune che aveva adottato l'ordinanza, la sussistenza dell'elemento psicologico (ossia almeno la colpa) che avrebbe dovuto sorreggere la condotta omissiva del proprietario – quale condizione necessaria per la legittimità del provvedimento di sgombero, l’Amministrazione essendosi unicamente limitata a rilevare la qualità di proprietario dell’interessato, per ciò solo ordinandogli di bonificare il fondo (4).
2. La normativa di riferimento.
La sentenza resa dal Consiglio di Stato offre significativi spunti di riflessione in ordine all'accertamento del soggetto tenuto a rimuovere rifiuti abbandonati su fondi privati.
Invero, la previgente disciplina all’art. 17 della legge n. 366 del 1941 vietava “il gettito dei rifiuti ed il temporaneo deposito di essi nelle pubbliche vie e piazze, nei pubblici mercati coperti e scoperti e nei terreni pubblici e privati”. Prevedeva che “le aree scoperte entro i fabbricati, od interposte ad essi, come pure le strade praticabili d'ogni genere ed i tratti di spiagge prospicienti gli abitati, o adibiti a pubblico passeggio, o annessi a stabilimenti balneari, devono essere tenuti sgombri da ogni rifiuto a cura dei rispettivi proprietari, amministratori e conduttori”.
Tale normativa fu sostituita dal d.p.r. n. 915 del 1982 il cui art. 9 prevedeva che “è vietato l'abbandono, lo scarico o il deposito incontrollato dei rifiuti in aree pubbliche e private soggette ad uso pubblico. In caso di inadempienza il Sindaco, allorché sussistano motivi sanitari, igienici od ambientali, dispone con ordinanza, previa fissazione di un termine per provvedere, lo sgombro di dette aree in danno dei soggetti obbligati. Ferme restando le disposizioni contenute nella l. 10 maggio 1976 n. 319, e successive modificazioni, è fatto divieto di scaricare rifiuti di qualsiasi genere nelle acque pubbliche e private”.
L’art. 9 d.p.r. 915 del 1982 è stato, poi, abrogato dal d.lgs. n. 22 del 1997 (c. d. Decreto Ronchi) che all’art. 14 prevedeva che "l'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati". “È altresì vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee”. “Fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate".
Da ultimo, il d.lgs. n. 152 del 2006 (c. d. Codice dell’Ambiente), da un lato, ha abrogato l’art. 14 appena riportato e, dall’altro, ne ha recepito interamente il contenuto (anche il riferimento alla necessaria imputabilità a titolo di dolo o colpa) nell’art. 192 prevedendo, altresì, che l'ordine di rimozione può essere adottato esclusivamente "in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
3. L’individuazione del soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti.
La disciplina di cui all’art. 9 del d.p.r. n. 915 del 1982 (come pure quella di cui all’art. 17 della legge n. 366 del 1941) era puntuale sotto il profilo della individuazione della condotta vietata, ma non lo era altrettanto sotto il profilo della individuazione del soggetto tenuto alla rimozione dei rifiuti.
La non particolare chiarezza della formulazione letterale dell’art. 9 d.p.r. n. 915 del 1982 aveva consentito l’affermarsi in giurisprudenza di un orientamento, sia pure minoritario, che - enfatizzando la natura ripristinatoria dell'ordine di smaltimento - giungeva a indicare come legittimo destinatario sia il soggetto al quale era da attribuire la responsabilità della situazione abusiva del deposito (ove individuato) sia il proprietario dell’area in forza della mera disponibilità giuridica del bene coinvolto e del rapporto intrattenuto con il bene stesso che gli consentiva di eseguire gli interventi ritenuti necessari (5).
A fronte di tale orientamento minoritario, tuttavia, anche in relazione all’art. 9 d.p.r. n. 915 del 1982 la giurisprudenza assolutamente prevalente si era orientata nel senso di escludere che l'ordine di smaltimento dei rifiuti potesse essere diretto indiscriminatamente nei confronti del proprietario e di ritenere che la sua responsabilità sorgesse esclusivamente ove lo stesso avesse in qualche modo contribuito a causare il danno ambientale e, quindi, potesse ritenersi "obbligato a causa di un comportamento - anche omissivo - di corresponsabilità con l'autore dell'abbandono illecito dei rifiuti”. Tanto in considerazione della natura dell'ordine di smaltimento, configurato quale sanzione avente carattere ripristinatorio, che presuppone l'accertamento della responsabilità da illecito in capo al destinatario (6).
La giurisprudenza amministrativa maggioritaria trovava una conferma all’opzione interpretativa secondo cui la responsabilità per abbandono e deposito di rifiuti conseguiva al compimento di fatti dolosi o colposi e non già alla mera qualità di proprietario dell'area nel principio "chi inquina paga" - stabilito dall'art. 130/R del Trattato dell’Unione europea introdotto dall'Atto Unico Europeo del 1986 (oggi art. 174, paragrafo 2, Trattato CE) e posto a fondamento della politica ambientale della Comunità europea secondo la quale deve essere il responsabile dell’inquinamento a dover sopportare le conseguenze dell’illecito commesso - e nell’art. 18 della legge n. 349 del 1986 (istitutiva del Ministero dell'Ambiente) interpretato nel senso che la responsabilità per danno ambientale consegue al compimento di fatti dolosi o colposi e non già alla mera qualità di proprietario dell'area (7).
Proprio le incertezze interpretative, sorte a causa di una non puntuale formulazione dell’art. 9 del d.p.r. n. 915 del 1982, inducevano il Legislatore a intervenire con il Decreto Ronchi sul punto della individuazione del soggetto destinatario dell’ordine di rimozione e a chiarire che, pur a fronte di un divieto generale di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, il soggetto tenuto alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi non può che essere colui che viola i suddetti divieti nonchè in solido il proprietario o i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa (art. 14 d.lgs. n. 22 del 1997).
In modo ancor più puntuale, l'art. 192 del successivo d.lgs. n. 152 del 2006 precisa ulteriormente che l'ordine di rimozione dei rifiuti può essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.
Dal tenore letterale dell’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 e dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, quindi, emerge che in caso di abbandono incontrollato di rifiuti, è possibile ingiungere la rimozione unicamente ai responsabili diretti dell’abbandono (ove individuati) ovvero al proprietario o al titolare di diritti reali o personali di godimento sull’area solo laddove sia accertata e dimostrata in capo a costoro una corresponsabilità a titolo di dolo o colpa.
4. L’elemento psicologico e relativa prova.
La giurisprudenza amministrativa prevalente, con riferimento alla misura reintegratoria prevista dall'art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 e in linea con il tenore letterale della norma, si era orientata nel senso di ritenere che il proprietario dell'area fosse tenuto a provvedere allo smaltimento solo a condizione che ne fosse dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell'illecito abbandono di rifiuti, per aver posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, escludendo conseguentemente che la norma configurasse un'ipotesi legale di responsabilità oggettiva (vieppiù, per fatto altrui)" (8).
Ma non solo. Taluni giudici amministrativi, già con riferimento alla fattispecie delineata dall’art. 14 del d.lgs. n. 22 del 1997, richiedevano un accertamento nonché una dimostrazione da parte dell'Ente civico della sussistenza dell'elemento psicologico (ossia almeno la colpa) che doveva sorreggere la condotta attiva o omissiva del destinatario dell’ordine di rimozione quale condizione necessaria per la legittimità del provvedimento sindacale, non essendo sufficiente limitarsi a rilevare la qualità di proprietario di tale soggetto per ciò solo ordinandogli di bonificare il fondo. In particolare fu affermata “l'illegittimità degli ordini di smaltimento di rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua sola qualità, ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell'amministrazione procedente, sulla base di una istruttoria completa e di una esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta" (9).
A maggior ragione con l’entrata in vigore dell’art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 la giurisprudenza si è consolidata nel senso di richiedere un coinvolgimento doloso o colposo del proprietario per poter configurare una sua responsabilità solidale con quella di colui che aveva effettivamente abbandonato i rifiuti nonché un puntuale accertamento, svolto in contraddittorio con il privato, diretto a verificare le effettive responsabilità in ordine all’illecito consumato e, quindi, la sussistenza dell’elemento psicologico che doveva sorreggere la sua condotta (10).
5. La responsabilità omissiva colposa.
L’intervento legislativo e l’orientamento giurisprudenziale maggioritario, però, non hanno fugato ogni dubbio in ordine ai confini della responsabilità del proprietario del fondo per abbandono e deposito di rifiuti; tanto è vero che ancor oggi costituisce problematica di cui si dibatte nelle aule dei tribunali italiani la corretta individuazione del soggetto destinatario dell’ordine di rimozione rifiuti e all'interprete attento è dato cogliere un trend giurisprudenziale contraddittorio nella sua applicazione che risente della preoccupazione di assicurare tutela al bene ambiente.
In particolare, si ritiene di segnalare come non siano mancati tentativi giurisprudenziali volti a far discendere la responsabilità (pur riconosciuta soggettiva) del proprietario sic et simpliciter dalla violazione del generale dovere di diligenza ex art. 2043 c. c. e, di conseguenza, a ritenerlo tenuto agli interventi di ripristino sul rilievo che avrebbe omesso la dovuta vigilanza e custodia e avrebbe tenuto un comportamento incurante non adottando le misure di prevenzione necessarie per impedire che altri abbandonassero e depositassero i rifiuti sul suo fondo.
Invero l’art. 2043 c. c. ha introdotto nel nostro ordinamento un principio generale in base al quale il responsabile di un evento dannoso è tenuto al risarcimento del danno ingiusto che si sia prodotto per dolo o colpa e mediante una propria azione o omissione.
Come è noto, elementi costitutivi della generale fattispecie della responsabilità civile risultano essere la condotta, l’evento, la colpa o il dolo, il nesso di causalità.
Ciò significa che a perfezionare la fattispecie dell’illecito civile ex art. 2043 c. c. è necessario che ricorra l’elemento soggettivo almeno della colpa e che tale elemento sia riferibile ad una condotta posta in essere dal soggetto ritenuto responsabile e causa dell’evento dannoso.
L’elemento soggettivo della colpa, in particolare, presuppone che al soggetto sia imputabile una condotta manchevole ovvero una condotta concreta difforme rispetto a quella che può considerarsi la condotta astratta da seguire. Proprio questa divergenza consente di muovere un rimprovero all’autore dell’atto a titolo di imprudenza, negligenza o imperizia in assenza dei quali il danno presumibilmente non si sarebbe verificato e giustifica l’imputazione dell’evento a carico del responsabile.
La condotta, a sua volta, può essere intesa nel senso di comportamento e può consistere in un facere o in un non facere ovvero in una condotta positiva o in una condotta omissiva.
La condotta omissiva colposa, nello specifico, richiede particolare attenzione poiché al fine di muovere un rimprovero a titolo di imprudenza, negligenza o imperizia occorre aver riguardo non ad una condotta attiva, bensì ad una condotta omessa ovvero alla mancata adozione di cautele ed accorgimenti (11).
Di qui la necessità di stabilire in quali casi il soggetto può essere tenuto ad un certo comportamento che avrebbe presumibilmente evitato l’evento dannoso e, quindi, di accertare se possa ritenersi sussistente a suo carico l’obbligo di impedire l’evento dannoso.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale costante, l’omissione colposa può essere fonte di responsabilità solo se si è omesso di fare ciò che si doveva in base ad un obbligo giuridico (c. d. principio di tipicità dell’illecito omissivo).
Costituisce, infatti, massima ricorrente quella secondo cui “affinché una condotta omissiva possa essere fonte di responsabilità per danni non è sufficiente riferirsi al solo principio del neminem laedere o ad una generica antidoverosità sociale del comportamento del soggetto chiamato a rispondere della lesione per non averla impedita, ma occorre l’individuazione a suo carico di un vero e proprio obbligo giuridico di impedire l'evento lamentato” e, quindi, di osservare determinate cautele.
Tale obbligo, a sua volta, può derivare da una norma di legge che lo preveda specificamente ovvero da particolari rapporti giuridici o, ancora, da una data situazione in ragione della quale il soggetto sia tenuto a compiere una determinata attività a protezione del diritto altrui (12).
A conferma della giustezza di tale impostazione, la giurisprudenza spesso richiama la disposizione di cui all’art. 40, comma 2, del codice penale che equipara ad una condotta attiva causalmente rilevante quella di chi non impedisce l’evento che ha l’obbligo di impedire e, quindi, condiziona la rilevanza causale dell’omissione alla preesistenza di un obbligo giuridico.
Ne deriva che la responsabilità da comportamento omissivo colposo è concepita come eccezionale e sorge solo in presenza di un preesistente obbligo giuridico di impedire l'evento dannoso, semprechè si rilevi la prevedibilità ed evitabilità dell’evento e il nesso eziologico tra condotta mancata ed evento.
Si registrano, tuttavia, anche pronunce giurisprudenziali in cui si accoglie una nozione più ampia di omissione e si ammette che l’obbligo di attivarsi per impedire l'evento possa discendere, oltre che da una norma di legge o da una clausola contrattuale, anche da “specifiche situazioni” nelle quali il soggetto, ritenuto responsabile, era tenuto a compiere una determinata attività a tutela di un diritto altrui; il che si verifica nel caso in cui il soggetto abbia la chiara consapevolezza del pericolo del danno altrui in conseguenza del fatto illecito commesso da terzi inseritosi in una serie causale determinata da una sua attività lecita e della relativa evitabilità attraverso un proprio comportamento attivo e cautelare (13).
Tali sentenze, in ogni caso, non giungono ad affermare che nel nostro ordinamento esista un generale dovere, a carico di ciascun consociato, di attivarsi al fine di impedire eventi di danno, ma si limitano ad ammettere l’esistenza di specifiche situazioni (ricorrenti specie in tema di rapporti bancari) da cui possono nascere, per i soggetti che vi sono coinvolti, doveri e regole di azione, da accertare caso per caso, la cui inosservanza integra la nozione di omissione imputabile e fonda la responsabilità civile.
In dottrina non manca chi ritiene insoddisfacenti persino aperture giurisprudenziali volte a consentire un accertamento “caso per caso” dell’esistenza di un obbligo di impedire l’evento in relazione a “specifiche situazioni” in quanto - si afferma - l’assenza di una norma di legge specifica verrebbe surrogata (peraltro solo parzialmente) dall’esistenza di un obbligo di protezione che, ancora un volta, presupporrebbe la specifica tutela giuridica dell’interesse, con conseguente “dequalificazione” della clausola generale dell’art. 2043 c. c.
Secondo tale dottrina, invece, l’obbligo di attivarsi per impedire l'evento dannoso ben può desumersi direttamente dai principi generali di prudenza e diligenza che devono connotare sempre il comportamento umano (14); di conseguenza, l’espressione “colpa omissiva” deve essere estesa a tutte le ipotesi in cui l’obbligo di agire è imposto da principi di prudenza, di solidarietà e di perizia, tenuto conto delle circostanze del caso, (15) e la culpa in omittendo deve assurgere a criterio di imputazione della responsabilità in tutti i casi in cui il soggetto avrebbe potuto prendere misure e cautele per prevenire l’evento (16). Diversamente opinando si correrebbe il rischio di escludere dall’area della tutela aquiliana interessi la cui lesione poteva essere agevolmente evitata dal terzo, sol perché non è individuabile un obbligo specifico di agire.
A sostegno di tale orientamento si propone una lettura solidaristica dell’art. 2043 c. c. invocando l’art. 2 della Costituzione che impone “l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale” sicché la norma codicistica, letta in combinato disposto con la norma costituzionale, consentirebbe di “chiedere al singolo di sacrificare la propria libertà di astensione in tutti i casi in cui il danno poteva essere prevenuto ed evitato da una persona di normale diligenza con un comportamento positivo e senza suo rischio” (17).
In verità una simile soluzione interpretativa estende il principio di atipicità dell’illecito civile commissivo anche alla condotta omissiva e porta a considerare colposa qualsiasi astensione da un comportamento che ci si sarebbe potuto attendere da un uomo diligente, attento e vigile sol perché reputato idoneo ad evitare l’evento dannoso e sol perché tale evento era prevedibile.
L’idea della atipicità della colpa omissiva, però, non convince e non è condivisa dalla dottrina prevalente (18).
Non possono, infatti, essere sottovalutati gli effetti che tale concezione avrebbe sul sistema di responsabilità civile.
Innanzitutto è intuitivo rilevare che verrebbero ampliati enormemente e illimitatamente i doveri di azione di ciascun individuo in ragione del numero pressoché infinito degli eventi dannosi che, pur non dipendenti dalla propria condotta attiva, possono essere evitati (19).
Ma non solo. Il compito di coniare la fattispecie fonte di responsabilità omissiva sarebbe rimesso al Giudice in via esclusiva in quanto, ove si ritenga di poter prescindere da una norma di legge (ulteriore rispetto all’art. 2043 c. c.) che attribuisca giuridica rilevanza alla condotta omissiva, il Giudice (e solo Lui) sarebbe chiamato a stabilire se sussista nel caso concreto un obbligo giuridico di impedire l’evento, chi sia il soggetto tenuto, in cosa debba consistere il suo comportamento e se tale comportamento avrebbe impedito l’evento.
Così facendo, evidentemente, il singolo non sarebbe in grado di prevedere i casi in cui è tenuto ad un certo comportamento a tutela dell’altrui sfera giuridica, ma verrebbe esposto all’incertezza e alla variabilità del giudizio valutativo del Giudice (20).
Il singolo, di conseguenza, vedrebbe la sua attività sottoposta ad un penetrante controllo giudiziario e oltremodo compressa la sua sfera privata di libertà (21).
Insomma, ammettere l’esistenza nel nostro ordinamento di un potere di creazione giurisdizionale di obblighi di intervento a tutela dell’altrui sfera giuridica significherebbe rendere quanto mai labile e incerto il confine fra la libertà di astensione dell'individuo e l'obbligo di attivarsi per impedire il verificarsi di un evento dannoso.
Per di più non può escludersi che la creazione giurisprudenziale di doveri di intervento in funzione di cooperazione possa innescare una “tendenza a ingerirsi negli affari altrui” sia pure al solo fine di evitare un danno, senza sapere se tale ingerenza sia gradita a chi la subisce (22) e senza tener conto che deve presumersi trattarsi di un soggetto responsabile.
A tale risultato, inaccettabile a parere di chi scrive, si perverrebbe nonostante nel nostro ordinamento non si rinvenga una norma che imponga un dovere generalizzato di attivarsi per impedire il prodursi di un evento dannoso determinatosi per fattori causali estranei alla propria condotta attiva.
Tale dovere, in particolare, non può essere desunto dall’art. 2043 c. c. e sol perché tale norma fa riferimento a “qualsiasi fatto colposo o doloso ” in quanto – come tradizionalmente ritenuto – il sistema di responsabilità ivi delineato è incentrato sul dovere di astenersi da condotte attive idonee a cagionare un danno ingiusto e di non arrecare danno ad altri (dovere generale dell’alterum non laedere) e, quindi, caratterizzato da doveri di astensione e non di cooperazione.
Da ciò deriva che per poter affermare che un soggetto è responsabile per aver omesso un certo comportamento è necessario individuare previamente una norma integrativa dell’art. 2043 c. c. che individui un obbligo giuridico specifico o attribuisca rilevanza ad una specifica situazione e, in tal modo, consenta di far assurgere a fattispecie giuridica la condotta omessa e di considerarla “fatto ai sensi dell’art. 2043 c. c.; dopo di che quest’ultima norma diventa applicabile” (23).
Così pure non sembra che il dovere di solidarietà, pur sancito dall’art. 2 della Costituzione, possa essere spinto sino al punto di configurare un generale dovere di cooperazione finalizzato ad evitare danni nell’altrui sfera giuridica pur svincolati dall’agire positivo del soggetto cui si pretende di imputare l’evento dannoso. Il principio solidaristico, per quanto apprezzabile, deve trovare applicazione in una sfera definita ed essere contemperato con altri principi altrettanto apprezzabili (quali quello della certezza del diritto e della libertà individuale) e non può essere utilizzato per rendere giuridici doveri rilevanti solo sul piano morale.
6. La culpa in vigilando del proprietario.
Ebbene, ove si acceda al principio di tipicità delle ipotesi di responsabilità omissiva e al sottostante principio di tutela della libertà di astensione da comportamenti non dovuti, al fine di far discendere la corresponsabilità del proprietario del fondo per abbandono di rifiuti da parte di terzi dalla violazione dell’obbligo di vigilanza, sarebbe necessario individuare una norma di legge che ponga a suo carico l’obbligo giuridico di impedire l’abbandono e, di conseguenza, desumere da tale norma l’obbligo di attivarsi a tal fine.
In verità, nel nostro ordinamento non si individua una norma giuridica specifica che ponga a carico del proprietario l’obbligo di impedire che altri abbandonino rifiuti e configuri in tal modo una responsabilità omissiva per fatto altrui.
Saggiamente il Legislatore si limita a vietare il comportamento di chiunque abbandoni e conseguentemente depositi rifiuti e, quindi, risulta difficile ancorare a tale norma una responsabilità del proprietario per omissione di generici doveri di vigilanza.
Così argomentando, non è consentito far discendere la responsabilità del proprietario dall'esistenza di un generico dovere di vigilanza che su di lui incombe e dall’omissione di generici obblighi di custodia in quanto tali obblighi non sono preordinati ad impedire l'evento consistente nell’abbandono di rifiuti da parte di terzi e, quindi, non sono idonei a fondare una responsabilità colposa omissiva (24).
Piuttosto, le conseguenze ripristinatorie connesse alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo possono essere accollate al proprietario dell'area solo se tale violazione è a lui imputabile a titolo di concorso con l’autore materiale dell’abbandono e, quindi, egli può ritenersi obbligato a causa di un comportamento, anche omissivo, di corresponsabilità con l'autore dell'abbandono illecito causalmente correlato, in funzione agevolatrice, alla realizzazione della condotta vietata (25).
In ogni caso, in assenza di obblighi specifici di vigilanza o di custodia imposti da una norma di legge puntuale, deve escludersi che dal proprietario si possano pretendere impegni che vadano oltre la soglia della ragionevole esigibilità. Pertanto il comportamento cui il proprietario deve attenersi è valutabile solo in base al parametro della diligenza media ovvero della diligenza del buon padre di famiglia, cioè della diligenza usata, in identiche circostanze, dai componenti della collettività e perciò ritenuta sufficiente nella valutazione sociale di quella stessa collettività (26).
Né si ritiene possibile ingiungere al proprietario dell’area la rimozione dei rifiuti da altri abbandonati ipotizzando un’omissione di obblighi di custodia e vigilanza ex art. 2051 c. c. in quanto tale norma non è espressione di un principio di carattere generale dell’ordinamento, ma rappresenta uno specifico caso di responsabilità oggettiva o - comunque - aggravata introdotto in deroga al principio generale per il quale spetta al danneggiato provare oltre al danno e al rapporto di causalità anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa del soggetto che il danno ha provocato. Ne consegue che il predetto art. 2051 c. c. non può essere strumentalizzato per imporre al proprietario uno specifico onere di prevenzione attivo o comunque un grado di diligenza diverso da quello dell’uomo medio o del buon padre di famiglia e per desumere la sua responsabilità dall’omissione di non ben specificati accorgimenti e cautele (27).
Del resto non sembra corretto imporre al proprietario comportamenti che rientrano nella sua legittima sfera di libertà di astensione (oltre ad esporlo a costi eccessivi in ragione della quantità dell’abuso e/o dell’estensione dei terreni). Pertanto non sarebbe possibile ravvisare la colpa omissiva nel fatto che il proprietario non abbia esercitato la vigilanza giorno e notte o non abbia recintato il fondo in quanto tali comportamenti seppure possibili non sono dovuti, costituiscono una mera facoltà (peraltro non sempre consentita) e non un obbligo e, quindi, la richiesta di impegni di tal fatta travalicherebbe gli ordinari canoni della diligenza media che è alla base del concetto di colpa.
Ma c’è di più. La responsabilità del proprietario può essere esclusa anche sul piano della mancanza del nesso di causalità tra la condotta omissiva e l’evento lesivo verificatosi.
Infatti, ai fini dell’imputazione di responsabilità per condotta omissiva colposa è imprescindibile, oltre all’individuazione dell’obbligo giuridico di tenere il comportamento omesso, anche l’accertamento finalizzato a verificare se quel comportamento, ove tenuto, avrebbe avuto apprezzabili e significative probabilità di scongiurare l'evento dannoso sulla base di una valutazione probabilistica.
Ebbene con riferimento alla posizione del proprietario può ben dubitarsi che l’adozione di particolari accorgimenti e cautele - quali il servizio di vigilanza 24 ore su 24 o le opere di recinzione – avrebbero con elevata probabilità evitato lo sversamento di rifiuti da parte di terzi e, pertanto, può escludersi l’imputabilità della responsabilità anche sotto il profilo dell’assenza del requisito del nesso di causalità (28).
Tantomeno, la colpa omissiva può ravvisarsi nel fatto negativo di non essersi il proprietario attivato per bonificare spontaneamente il proprio fondo a seguito dell’abbandono di rifiuti operato da terzi perché una tale interpretazione si pone in netta contraddizione rispetto alla previsione normativa di colpevolezza all’interno della fattispecie costitutiva della responsabilità di cui si tratta (29).
7. Conclusioni.
La giurisprudenza amministrativa che accede ad una nozione ampia dell'obbligo di attivarsi per impedire l'evento e fonda la responsabilità del proprietario per abbandono da parte di terzi di rifiuti su semplici omissioni, in verità, appare condizionata dalla esigenza di tutelare il bene ambiente e mossa dalla consapevolezza che l’abbandono di rifiuti costituisce un fenomeno ricorrente di danno ambientale, dalla preoccupazione che altrimenti, nel caso di non individuazione di un responsabile, verrebbe del tutto vanificato il divieto di abbandono di rifiuti e dalla constatazione di una scarsa efficacia - preventiva e punitiva - degli interventi della Autorità pubblica.
Questi dati dell’esperienza, però, hanno come conseguenza quella di esigere dal singolo comportamenti di natura ed entità non previamente definiti o definibili sol perché ex post può farsi ricadere su di lui una mancata azione idonea a prevenire l’evento e ad evitare il danno, attribuendo al Giudice la facoltà di ipotizzare ad evento avvenuto, di volta in volta, sistemi di tutela specifici al caso e più efficienti rispetto a quelli in concreto adottati dal proprietario e rivelatisi inutili, favorendo una elaborazione giurisprudenziale di obblighi di intervento sempre più puntuali e persino, si direbbe, “professionali”.
Muovendosi su tale direttrice, evidentemente, si giunge al risultato di ipotizzare in continuo nuove sottili forme di responsabilità pur colpose e, inoltre, di configurare una responsabilità del proprietario in assenza di qualsiasi riferimento all’elemento soggettivo della colpa per cui l’obbligazione di ripristino a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene assumerebbe i connotati di una obbligazione propter rem.
In tal modo, insomma, si innesca un processo di oggettivizzazione di una fattispecie che il Legislatore in realtà inquadra nell’alveo della responsabilità soggettiva.
A tale soluzione, peraltro, si giungerebbe sol perché appare a prima vista una facile via per la tutela dell’ambiente, date le difficoltà che si incontrano nella ricerca e nell’individuazione del reale responsabile e in considerazione della semplicità con cui l’Amministrazione pubblica può rintracciare il proprietario costringendolo, pur incolpevole, a provvedere alla rimozione dei rifiuti e al recupero dell’area.
Non potendosi ritenere soddisfacente una tale scelta che sacrifica oltremodo il proprietario solo in considerazione di tale sua qualità, occorre insistere sulla responsabilizzazione delle Amministrazioni pubbliche affinché sensibilizzino la cittadinanza, predispongano efficienti servizi di raccolta dei rifiuti ed esercitino i poteri di controllo di cui sono dotate sia al fine di favorire anche in questo campo una ordinata convivenza civile sia al fine di prevenire il verificarsi di episodi di sversamento di rifiuti su fondi di quasi sempre ignari proprietari sia al fine di ricercare e sanzionare i diretti responsabili che, ove impuniti, si sentirebbero facultati a ripetere le loro azioni illecite.
Ove, nonostante l’esercizio di tali poteri, si verifichino fenomeni di abbandono di rifiuti su fondi privati e non si riesca ad individuare l’autore della violazione né a ravvisare comportamenti almeno colposi del proprietario, occorre porsi l’ulteriore problema di stabilire a carico di chi debbano gravare i costi della bonifica.
In proposito il Consiglio di Stato si limita a ritenere “ovviamente necessaria” la bonifica del fondo e a considerare “corollario evidentissimo sebbene implicito” quello secondo cui l'onere economico della bonifica del fondo resterà per forza di cose socializzato (30).
In realtà non può ignorarsi che più spesso di quanto si immagini le Amministrazioni locali si trincerano dietro la pretesa esimente della carenza o scarsezza di risorse economiche e tali giustificazioni paiono prevalere sull’esigenza primaria di salvaguardare interessi della collettività tutta quale è il bene ambiente, cosicché si innesca un processo di disimpegno e di scarsa sensibilità e si tende a riversare sul privato responsabilità del tutto improprie e sproporzionate.
Si ritiene, allora, quanto mai auspicabile e opportuno un intervento legislativo che chiarisca a chi fanno carico, trattandosi di pubblico interesse, prevenzione, vigilanza, oneri e costi di bonifica dei fondi ove non si individui né l’autore della violazione del divieto di abbandono di rifiuti né un proprietario veramente colpevole.
A riguardo si ritiene che la competenza ben possa essere espressamente attribuita alle Amministrazioni comunali cui spetta la gestione del territorio, compreso il servizio di igiene urbana e che non possono non disporre dei mezzi e degli strumenti adeguati per provvedere direttamente agli interventi di bonifica con oneri a loro carico.
Tanto più ove si consideri che un intervento legislativo di tal fatta non comporterebbe un esonero da responsabilità per colui che abbandoni o depositi rifiuti su fondi altrui o per il proprietario dell'area qualora possa essergli mosso un rimprovero a titolo di dolo o colpa né esclude il potere-dovere delle Amministrazioni pubbliche di ricercare e individuare l’effettivo responsabile.
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(1) Cons. Stato, sez. V, ordinanza del 26 settembre 2006, n. 4704, contra ordinanza T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 21 giugno 2006, n. 677 ove si affermava che la vicinanza alla pubblica via ed i precedenti episodi di depositi abusivi di rifiuti sul terreno di proprietà della ricorrente esigevano l’adozione di cautele particolari, tra cui almeno la recinzione del terreno, non essendosi rivelata misura idonea l’apposizione di cartelli e segnalazioni.
(2) Cons. Stato, sez. V, ordinanza 20 aprile 2007, n. 2043, contra ordinanza T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 24 gennaio 2007, n. 91 ove si affermava che sussiste comunque il requisito oggettivo della colpa nella custodia del terreno di proprietà, in considerazione della riscontrata insufficienza dei rimedi adottati, visto il ripetersi degli episodi di deposito abusivo e che si sarebbe potuto anche recintare il terreno abusivo, quantomeno nella parte adiacente alla strada accessibile al pubblico.
(3) T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 19 marzo 2008, n. 793.
(4) Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612.
(5) In tal senso, T.A.R. Piemonte, Torino, sez. II, 6 marzo, 2004, n. 365; idem, 30 novembre 2001, n. 2216; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 08 febbraio 2002, n. 244, in Foro amm. TAR, 2002, 584; T.A.R. Marche, Ancona, 14 maggio 1998, n. 691, in Foro amm. 1998, fasc. 10; T.A.R. Emilia-Romagna, sez. Parma, 22 maggio 1995, n. 241, in Rivista giur. ambiente, 1996, 117; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 9 giugno 1983, n. 237.
(6) Cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 febbraio 2005, n. 323, in Foro amm. CDS, 2005, 2, 429; in tal senso, anche Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003, n. 168, in Foro amm., CDS, 2003, 111; Cons. Stato, sez. V, 01 dicembre 1997, n. 1464; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 22 febbraio 2008, n. 460; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 5 febbraio 2008, n. 39; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 27 dicembre 2007, n. 6809; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 19 febbraio 1998, n. 64, in Foro it., 1999, III, 28; T.A.R Lombardia, Brescia, 13 agosto 1997, n. 869; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 23 giugno 1997 n. 1026, in Urbanistica e appalti, 1998, 637.
(7) Cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, 15 maggio 2009, n. 1038; T.A.R. Toscana, Firenze, sez. II, 01 agosto 2001, n. 1318; idem, 02 agosto 2000, n. 1775; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 23 giugno 1997, n. 1026.
(8) Cons. Stato, sez. V, 23 marzo 2009, n. 1759, in Red. amm. CDS 2009, 3; Cons. Stato, sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061, in Foro amm. CDS, 2008, 7-8, 2101; Cons. Stato, sez. V, 25 gennaio 2005, n. 136, in Riv. giur. ambiente, 2005, 5, 823; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 5 dicembre 2008, n. 21013, in Foro amm. TAR, 2008, 12, 3421; T.A.R Campania, Napoli, sez. V, 06 ottobre 2008, n. 13004, in Foro amm. TAR, 2008, 10, 28325; T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 26 ottobre 2007, n. 651, in Foro amm. TAR, 2007, 10, 3249; Cassazione penale, sez. III, 15 maggio 2007, n. 24724, in Foro it., 2008, 7-8, 392.
In dottrina, sul punto: D. Chinello, Limiti all’obbligo di rimozione dei rifiuti a carico del titolare dell’area inquinata da terzi, in Riv. giur. ambiente, 2005, 3-4, 601; T. Marocco, Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati: la giurisprudenza delimita i criteri di imputazione della responsabilità, in Riv. giur. ambiente, 2001, 3-4, 490; L. Prati, La responsabilità per l’inquinamento pregresso e la posizione di garanzia nella normativa sulla bonifica dei siti inquinati, in Rivista giur. ambiente, 2003, 1, 159; C. Viviani, commento a sentenza T.A.R. Emilia Romagna 19 febbraio 1998 n. 64, in Foro It., 1999, III, 28; S. Fuochi, La responsabilità del proprietario nel ripristino dei luoghi inquinati da terzi, in Urbanistica e appalti, 1998, 637; A. L. De Cesaris, Abbandono di rifiuti e bonifiche: tante conferme e qualche novità, in Riv. giur. ambiente, 2005, 5, 828.
(9) TAR Parma Emilia-Romagna sez. I, 31 gennaio 2008, n. 64, in Foro amm. TAR 2008, 1, 90; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna sez. II, 22 gennaio 2008, n. 78, in Foro amm. TAR, 2008, 1, 82.
(10) Cons. Stato 4 marzo 2008, n. 807, in Foro amm. CDS, 2008, 3, 811; Cons. Stato, sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061, in Riv. giur. ambiente, 2008, 6, 1006 secondo cui l’ordine di rimozione ex art. 192 d.lgs. n. 152 del 2006 deve essere adottato esclusivamente in base ad accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo e al fine dell’instaurazione di un contraddittorio effettivo con gli interessati si considera indispensabile la preventiva comunicazione di avvio del procedimento.
(11) In tal seno Paolo Forchielli, Colpa (Diritto civile), in Enciclopedia giuridica, vol. VI. Roma, 1991.
(12) Cfr. Cassazione civile, sez. III, 14 gennaio 1971, n. 66, in Giur. it., 1971, I, 1, 501; idem, 27 novembre 1972, n. 3462, in Giust. Civ., 1973, I, 439; idem, 28 aprile 1979, n. 2488, in Giust. Civ., 1979, I, 2131; idem, 09 gennaio 1979, n. 116, in Resp. civ. e prev., 1979, 515; idem, 9 marzo 1982, n. 1526, in Resp. civ. e prev., 1983, 788 ove si esclude la responsabilità del titolare di un supermercato per il danno cagionato ad un cliente da un carrello meccanico azionato da un altro cliente; idem, 2 febbraio 1983, n. 908 e 14 aprile 1983, n. 2619, in Giur. it., 1985, I, 527 - con nota di F. Garri - ove si esclude la responsabilità della banca per danni subiti dai clienti nel corso di una rapina; idem, 30 giugno 2005, n. 13957, in Giust. civ. Mass. 2005, 6; idem, 11 marzo 1991, n. 2555, in Foro it., 1991 - con nota di V. Lenoci; idem, 25 settembre 1998, n. 9590, in Giust. Civ, 1999, I, 94 - con nota di E. Garzia. In tal senso, anche Cassazione Civile, sez. III, 31marzo 2007, n. 8051, in Corriere giur., 2008, 7, 972 - con nota di F. Agnino.
Sul concetto di posizione di garanzia e sulla funzione di tutela di determinati beni non sufficientemente protetti dal titolare: G. Fiandaca – E. Musco, Diritto Penale, Parte Generale, Bologna, 2009.
Sugli orientamenti in tema di obbligo di impedire l’evento: Mantovani, Diritto penale, Padova, 1992, 192.
(13) Cassazione Civile, sez. III 29 luglio 2004, n. 14484, in Giust. civ. Mass. 2004, 7-8; idem, 9 luglio 1998, n, 6691, in Danno resp., 1999, 48 - con nota di P. Laghezza - ove si afferma la responsabilità extracontrattuale della banca per omessa comunicazione del licenziamento di un proprio dipendente; idem, 8 gennaio 1997, n. 72, in Banca borsa tit. cred., 1997, II, 653 - con nota C. Scognamiglio - ove si afferma la responsabilità extracontrattuale della banca trattaria per non aver avvisato la banca girataria della carenza di fondi; idem, 14 ottobre 1992, n. 11207, in Giust. Civ., 1993, I, 1870 ove si reputa responsabile ex art. 2043 c. c. un’azienda di credito che, in caso di furto di moduli in bianco di assegni circolari, abbia omesso di dare all'evento adeguata pubblicità, allo scopo di mettere in guardia la generalità dei possibili prenditori.
(14) G. Alpa, Colpa omissiva e principi di responsabilità omissiva, in Giur. it., 1979, 1375.
(15) G. Alpa Sulla responsabilità della banca per i danni risentiti dai clienti nel corso di una rapina, in Giur. it, 1981, I, 2, 161. In tal senso, anche M. Comporti, Rischio professionale della banca e responsabilità extracontrattuale, in Funzione bancaria, rischio e responsabilità della banca, Milano, 1981, 29; P. G. Monateri, La responsabilità civile, in Trattato di diritto civile, di R. Sacco, Torino, 1988, 100 ss.; N. Mazzia, Furto di neonato e responsabilità civile, in Foro it., 1988, I, 1636.
(16) G. Alpa, Il problema della atipicità dell’illecito, 1979, Napoli, 142 ss.; cfr. anche G. Alpa, Inerzia e responsabilità civile della pubblica amministrazione, in Giust. Civ., 1981, I, 546 secondo cui “l’omissione che integra gli estremi dell’atto illecito non necessariamente deve discendere dalla violazione di una specifica norma giuridica che imponga il comportamento attivo, posto che può derivare per contro dalla violazione di un principio di diritto che comporta l’attivazione del soggetto”.
(17) G. Alpa, Responsabilità civile e danno. Lineamenti e questioni, 1991, Bologna, 285.
(18) P. Trimarchi, Illecito (dir. priv.), in Enc. Diritto, vol. XX, Milano, 1970, 98 ss. secondo cui la regola dell’atipicità dell’illecito omissivo ammette un’eccezione solo ove l’omissione sia intenzionale; in senso analogo, L. Bigliazzi Geri, U. Breccia, F. D. Busnelli, U. Natoli in Diritto civile, III, Obbligazioni e contratti, 1992, Milano, 704-705; G. Visintini, Trattato della responsabilità civile, 2005, Padova, 101 ss.; idem, La responsabilità civile nella giurisprudenza, Padova, 1967, 6 ss.
Nel senso della tipicità delle ipotesi di colpa in omettendo, anche M. Dogliotti – A. Figone, La responsabilità omissiva, in La responsabilità civile - Responsabilità extracontrattuale, vol. VIII, Torino, 1988, 27 ss.
C. Maiorca, Colpa Civile (teoria generale), Enc. Diritto, vol. VIII, Milano, 1960, 581 e ss. il quale mette in discussione, per la sua inconsistenza, la stessa distinzione tra colpa in commettendo e colpa in omettendo.
(19) G. Cian, Antigiuridicità e colpevolezza 1992, Padova, 257.
(20) Sul tema, C. Castronovo, La nuova responsabilità civile, Milano, 2006, 319 ove si afferma che la responsabilità dipenderebbe nel suo nascere da una valutazione dell’interprete, in contrasto con l’art. 23 Cost., che a fonte ultima dell’obbligazione riconosce solo la legge.
(21) In tal senso, P. Trimarchi, op. cit., 100 secondo cui l’introduzione di un generale dovere di cooperazione comporterebbe l’eliminazione della sfera privata all’interno della quale ci si può muovere a proprio arbitrio.
(22) Cfr. P. Trimarchi, op. cit., 100.
(23) C. Castronovo, op. cit.
(24) In giurisprudenza, T.A.R. Puglia, Bari, 30 gennaio 2003 n. 872. In dottrina, D. Chinello, op. cit.
In giurisprudenza, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 04 marzo 2009, n. 1284 secondo cui, ai fini dell'imposizione dell'obbligo di rimozione dei rifiuti, non è sufficiente una generica culpa in vigilando; idem, 16 aprile 2007, n. 3727 secondo cui l'imposizione dell'obbligo di rimozione dei rifiuti al proprietario presuppone il previo accertamento in concreto di profili di responsabilità, a titolo di dolo o colpa, fermo restando che, a tal fine, non è sufficiente una generica culpa in vigilando; T.A.R. Toscana, Firenze, 01 agosto 2001, n. 1318 ove, con riferimento ad un’ordinanza di rimozione di rifiuti resa nei confronti del proprietario del fondo, si afferma che è “illegittima l’applicazione di una sanzione amministrativa sul presupposto di una generica culpa in vigilando ovvero in eligendo e in assenza dello specifico accertamento in ordine all’imputabilità della contestata infrazione al comportamento posto in essere dal soggetto”.
(25) Cassazione pen., sez. III, 16 novembre 2006, n. 137, in Riv. giur. ambiente, 2007, 3 4, 541; T.A.R. Campania, Napoli, 07 febbraio 2005, n. 840, in Foro amm. TAR, 2005, 2, 455.
(26) T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 7 febbraio 2008, n. 375 secondo cui “l’obbligo di diligenza ricadente in capo al proprietario di un’area, idoneo ad escludere la sussistenza di una condotta colposa … deve essere valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità con la conseguenza che una tale responsabilità non possa essere pronunciata laddove il deposito di rifiuti da parte di terzi soggetti sarebbe, sì, evitabile ma solo a costi obiettivamente sproporzionati”. In tal senso confronta anche T.A.R. Basilicata, Potenza, sez. I, 26 ottobre 2007, n. 651, in Comuni d’Italia, 2008, 5, 5; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 6 dicembre 2006, n. 587; T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17 maggio 2005, n. 6348, in Foro amm. TAR, 2005, 5, 1644; da ultimo Cassazione, Sez. Un. Civ., 25 febbraio 2009, n. 4472 secondo cui il requisito della colpa può consistere nell’omissione di accorgimenti e cautele che l’ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un’efficiente custodia e protezione dell’area al fine di impedire che vengano depositati rifiuti nocivi e la verifica circa la colposa negligenza nell’assolvimento degli oneri di custodia dell’area è oggetto del giudizio di merito come tale esulante dal vaglio della Cassazione.
(27) T.A.R. Campania, Napoli, sez. V 6 aprile 2009, n. 1769, in Giustizia Amministrativa, 2009 n. 4 secondo cui l’art. 2051 c.c. non può essere posto a fondamento di una ordinanza sindacale ex art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 che richiede espressamente la dimostrazione del dolo o della colpa del proprietario; in tal senso, anche Cons. St., 16 luglio 2002, n. 3971, in Riv, giur. ambiente, 2003, 806, con nota di A. L. De Cesaris; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 6 dicembre 2006, n. 587; TAR Veneto sez. III, 26 luglio 2001, n. 2237; T.A.R. Sardegna, Cagliari, 26 settembre 2001, n. 1024.
(28) Cons. St., sez. V, 8 marzo 2005, n. 935, in Foro amm. CDS, 2005, 3, 808 secondo cui “il dovere di diligenza, che fa carico al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere una costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l'area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall'art. 14 citato, di abbandonarvi dei rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (o del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, quando questa è indicata in modo generico, come nella specie, senza ulteriori specificazioni”.
(29) Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612.
(30) Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 2009, n. 1612.
(pubblicato il 30.6.2009)
