La sentenza in commento affronta le problematiche connesse alla scelta dei criteri di individuazione del terzo controinteressato, in quanto tale, titolare di un interesse qualificato e differenziato alla conservazione di un atto oggetto di impugnazione. In particolare, il TAR Campania, in applicazione dell’art. 21 L. 1034/1971 che impone di notificare il ricorso “tanto all’organo che ha emesso l’atto impugnato quanto ai controinteressati ai quali l’atto direttamente si riferisce, o almeno ad alcuni tra essi…salvo l’obbligo di integrare le notifiche con le ulteriori notifiche agli altri controinteressati, che siano ordinate dal Tribunale Amministrativo Regionale”, ha dichiarato l’inammissibilità dei ricorsi principali, dei motivi aggiunti e dell’atto di intervento nei giudizi in commento. La comprensione dell’iter logico-giuridico seguito dai giudici partenopei impone di ricostruire, sia pur sinteticamente, la vicenda sottoposta all’attenzione del Tribunale adito. Con decreto n. 61 del 18 aprile 2007 il Ministero per i Beni e le Attività Culturali dichiarava “di interesse particolarmente importante” - ai sensi dell’art. 10 comma 3, lett. a) del D. L.gs. n. 42/2004 - l’immobile denominato “Palazzo Baronale con annesso giardino pensile” unitamente ad un’area adiacente ritenuta costitutiva di un “giardino” al suo servizio, siti nel Comune di Sessa Aurunca – località Valogno. Avverso il predetto provvedimento, insorgeva uno dei proprietari dell’immobile in questione, chiedendone la sospensione dell’efficacia, e subito dopo spiegava, altresì, intervento ad adiuvandum il Comune di Sessa Aurunca censurando lo stesso provvedimento sotto più profili, in particolare lamentando l’omesso invio dell’avviso di avvio del procedimento di apposizione del vincolo. Il TAR Campania, accoglieva l’istanza, ritenendo insufficiente, ai fini della corretta instaurazione del contraddittorio tra le parti, la comunicazione effettuata dal Ministero a mezzo di affissione all’Albo Pretorio del Comune, inducendo così l’Amministrazione a rinnovare la procedura. Puntualmente, il Ministero, questa volta inviando appositi avvisi tanto ai singoli proprietari delle varie porzioni in cui era frazionato l’immobile, quanto al Comune di Sessa Aurunca, riattivava il procedimento per l’apposizione del vincolo. Con successivi motivi aggiunti, tanto il ricorrente quanto il Comune di Sessa Aurunca impugnavano l’atto di avviso da essi ricevuto, nel contempo avanzando istanza di sospensione degli effetti degli atti emessi; però respinta dal Tribunale. Con decreto n. 278 del 16 aprile 2008 il Ministero rinnovava, quindi, la dichiarazione di “interesse particolarmente importante”, ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) del D. Lgs. 42/2004, dell’immobile e dell’area ad esso adiacente. Anche tale ultimo atto, a mezzo di ulteriori motivi aggiunti, era impugnato dall’originario ricorrente e dal Comune di Sessa Aurunca; ma non invece da un’altra comproprietaria dell’immobile, la quale, al contrario, sulla precisazione di avere specifico interesse alla conservazione del disposto vincolo, spiegava intervento ad opponendum, contestando l’ammissibilità del ricorso principale e dei successivi motivi aggiunti per mancata notifica agli altri comproprietari-controinteressati nella vicenda, nonchè deducendo il difetto di interesse del Comune all’intervento e, comunque, insistendo per l’assoluta infondatezza delle avverse doglianze. Contro il predetto provvedimento di apposizione di vincolo insorgevano, altresì, con distinti ricorsi, anche un’altra comproprietaria pro-indiviso di porzioni immobiliari insistenti nell’ambito della struttura interessata, ed ancora il Comune di Sessa Aurunca. Ebbene, il TAR Campania, riuniti i giudizi, li dichiarava inammissibili per non avere le parti ricorrenti provveduto ad effettuare le dovute notifiche a soggetti da qualificarsi controinteressati, nonostante questi fossero facilmente individuabili sulla scorta delle indicazioni contenute nella relazione storico-artistica e nella planimetria catastale allegate al decreto impugnato. Ad avviso del TAR Campania, l’omessa notificazione aveva, in sostanza, impedito l’instaurazione di un completo contraddittorio nei confronti di tutti i comproprietari del compendio immobiliare interessato dal vincolo, da considerarsi controinteressati in senso tecnico, posto che, per la loro qualità, non necessariamente avrebbero dovuto avere un interesse conforme a quello dei ricorrenti, ovvero all’annullamento del provvedimento impugnato, ma anzi avrebbero ben potuto essere interessati alla sua conservazione. Così opinando i giudici partenopei hanno dichiarato inammissibili le impugnazioni rivolte nei confronti sia dell’originario decreto di vincolo, sia di quello emesso all’esito del rinnovato procedimento, nonché quella avente ad oggetto l’avviso di avvio del relativo procedimento (e le misure di salvaguardia a questo connesse). Giova, preliminarmente, premettere che è pressocchè pacifico, sia in dottrina[1] che in giurisprudenza[2] che la nozione di controinteressato al ricorso giurisdizionale esige la simultanea presenza di due elementi parimenti essenziali: quello formale, scaturente dall’esplicita contemplazione del soggetto nel provvedimento impugnato, ovvero della sua immediata individuabilità, e quello sostanziale, discendente dal riconoscimento in capo a lui di un interesse al mantenimento della situazione esistente, che è proprio di coloro che siano coinvolti da un provvedimento amministrativo ed abbiano acquisito, in relazione a detto provvedimento, una posizione qualificata alla sua conservazione. La giurisprudenza ha evidenziato l’importanza tanto dell’uno che dell’altro elemento, tenendo ben distinta la figura di controinteressato in senso tecnico o sostanziale da quella cd. formale. Tale distinzione si evince chiaramente nella pronuncia in commento, che si segnala rispetto ai precedenti per il suo contenuto innovativo quanto alla peculiare modalità utilizzata per pervenire all’individuazione dei controinteressati in senso tecnico, in applicazione dell’art. 21 della legge TAR. In una fattispecie perfettamente sovrapponibile a quella esaminata, già il TAR Abruzzo, aveva dichiarato l’inammissibilità del gravame, precisando che a fronte del decreto di apposizione di un vincolo storico-artistico sull’immobile in comproprietà tra più soggetti, “gli altri comproprietari potrebbero essere sia dei cointeressati, sia avere un interesse del tutto opposto a quello del ricorrente e volere il mantenimento della dichiarazione di particolare interesse storico-artistico (…)”, e ciò ai sensi dell’art. 21 della L. TAR, secondo cui il ricorrente è tenuto a notificare l’atto introduttivo del giudizio al “controinteressato individuato o facilmente individuabile” titolare di una posizione legittimante “speculare” rispetto a quella di colui che ha dato impulso al giudizio, qualificata e differenziata, meritevole di protezione in quella sede[3]. Nella specie, il TAR Campania, conscio della difficoltà di circoscrivere la nozione di controinteressato in senso tecnico e sostanziale, ha ritenuto maggiormente aderente alla normativa di riferimento l’adozione di un criterio di selezione fondato sulla funzione del provvedimento, cosicché, da un lato, ha in sostanza configurato un’ipotesi di litisconsorzio necessario tra tutti i comproprietari dell’immobile assoggettato al vincolo (e ciò sul presupposto che, se per alcuni di essi il vincolo costituisce un ostacolo alla libera fruizione della proprietà, per altri, invece, esso ben potrebbe risultare un utile mezzo per preservare il bene nel tempo; e ciò appunto in conformità alla precipua funzione del provvedimento); dall’altro, contrariamente a quanto ritenuto dai giudici abruzzesi nella sentenza citata (TAR Abruzzo – Pescara, 26 giugno 2002, n. 576), ha evidenziato che in realtà, “i particolari benefici in fatto di agevolazioni tributarie” non discendono in via dal provvedimento impositivo del vincolo, con la conseguenza che l’interesse al mantenimento della dichiarazione di particolare interesse storico artistico non potrebbe venire fondata esclusivamente sull’esistenza, appunto, di un vantaggio in termini di agevolazioni fiscali. Tale soluzione appare pienamente condivisibile se solo si considera che il giudizio amministrativo è anch’esso un processo di parti nel quale, al pari del processo civile, debbono trovare concreta applicazione i principi del contraddittorio, del litisconsorzio e del giusto processo. Nel processo amministrativo sono parti in senso formale e necessario il ricorrente, la pubblica amministrazione ed i controinteressati, cioè “(tutte) le persone alle quali l’atto o il provvedimento direttamente si riferisce”, quindi sia i soggetti interessati al suo mantenimento, sia quelli che all’opposto insistono per l’annullamento (e sono in posizione di parte ricorrente). La giurisprudenza è concorde nel ritenere che possono contare su una tutela effettiva nel giudizio amministrativo in qualità di controinteressati: a) i portatori di un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione dell’atto impugnato, in quanto da esso ricavino un vantaggio diretto ed immediato; b) coloro che siano nominativamente indicati nell’atto o siano da esso agevolmente individuabili; c) i soggetti la cui qualità sia accertata con riferimento alla data d’emanazione dell’atto impugnato stesso, irrilevante essendo ogni circostanza o fatto sopravvenuti, ancorché acquisiti nel corso della causa o addirittura desumibili dal merito della controversia”. Sta di fatto che nel processo amministrativo, almeno fino alla riforma del ’90, il contraddittorio è stato considerato “sempre e soltanto un fatto eventuale”[4]. Con l’avvento della legge 241/90 prima e con la legge 205/2000 poi, il principio ha assunto una pregnanza ed un valore peculiari tanto nel procedimento quanto nel processo, ove tuttavia si atteggia in modo diverso rispetto al processo civile, tradizionalmente concepito come “cosa delle parti”[5], nel quale “non vi è almeno dal punto di vista formale una gerarchia di valori sottostante agli interessi difesi nel processo”[6]. La differenza è ascrivibile alla genesi e alla struttura del giudizio amministrativo “nato come tipico processo (o addirittura controllo) di legittimità di un provvedimento amministrativo”[7] con un’unica controparte in senso sostanziale, e al quale non può dirsi legittimato a partecipare anche il cointeressato, il quale, essendo titolare di un interesse perfettamente sovrapponibile a quello del ricorrente, non può spiegare un intervento autonomo, bensì, per far valere il proprio interesse deve proporre un autonomo ricorso, impugnando il medesimo provvedimento nell’ordinario termine decadenziale. Il cointeressato (ovvero colui che acquisterebbe un vantaggio diretto ed immediato dall’annullamento del provvedimento impugnato) non è parte processuale necessaria in un giudizio proposto da altri, e la sua posizione risulta differenziata da quella dell’interveniente ad adiuvandum, (la cui partecipazione al processo non è di per sé necessaria né principale), come da quella del controinteressato, cui va notificato l’atto introduttivo del giudizio, salvo le ulteriori integrazioni del contraddittorio jussu iudicis.[8] La riforma del 2000 ha rappresentato una tappa significativa del processo di assimilazione dei due tipi di giudizio, fermo restando che, nonostante le cennate differenze strutturali, il giudizio amministrativo si configura come un processo di parti assistito dalle medesime garanzie processuali e soprattutto dal principio del contraddittorio. La progressiva trasfigurazione del processo amministrativo – tendente a fargli assumere la fisionomia sostanziale di un giudizio sul rapporto, così da attenuare quella formale di giudizio sul provvedimento impugnato - milita nel senso di ampliare gli angusti confini della dialettica processuale così da arrivare a comprendere tutte le parti cui si riferisce la decisione, conformemente a quanto accade nel processo civile, onde assicurare una tutela effettiva anche ai controinteressati, “in posizione di parità di armi processuali con il ricorrente, nel rispetto pieno del contraddittorio, principio primo di ogni processo la cui vigenza prescinde dalla stessa posizione normativa, essendo immanente all’ordinamento”[9]. L’esaltazione del principio del contraddittorio quale “nucleo centrale del processo in senso dinamico ed operativo”[10] ha segnato il definitivo superamento di quell’opinione, particolarmente diffusa agli inizi del secolo scorso, che considerava il contraddittorio “un mezzo del processo non un fine”, un elemento tutt’altro che indispensabile, la cui mancanza “può pregiudicare, ma non pregiudica in ogni caso, lo scopo del processo (…) perché una decisione giusta può ottenersi anche senza la cooperazione delle parti”[11]. Oggi è pressoché pacifico che tale principio rappresenta il momento essenziale nella realizzazione del “giusto processo” che è garanzia dei valori propri di uno stato di diritto, quali la libertà e la democrazia, predicati anche dalla giurisprudenza comunitaria, unitamente agli altri principi e valori comuni alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, quali, la legalità dell’azione amministrativa, la certezza del diritto e la tutela dell’affidamento, l’uguaglianza, la proporzionalità, l’obbligo di motivazione degli atti giuridici, l’effettività dei ricorsi giurisdizionali e del diritto al giudice, infine, il rispetto del contraddittorio e dei diritti della difesa. Non vi è motivo di escludere che un principio giuridico generale di rango costituzionale, considerato “indice rivelatore del grado di democraticità dello Stato” non possa assolvere ad una funzione garantistica anche nel processo amministrativo, fino al punto di rappresentare il presupposto delle modalità di estrinsecazione della stessa funzione giurisdizionale. Chiarito ciò, va precisato che a norma dell’art. 21 L. TAR, nel giudizio amministrativo, non basta, perché vi sia una posizione di controinteressato in senso tecnico, il solo dato formale della menzione del soggetto nell’atto, ma occorre parallelamente che sia verificata la sussistenza di un fumus di meritevolezza di tutela, esaminando nel merito tale supposto controinteresse,[12] così da stabilire se sia effettivamente riconoscibile, in capo al controinteressato, un interesse al mantenimento della situazione esistente, come accade a coloro che, coinvolti da un provvedimento amministrativo, acquisiscono virtù di questo una posizione giuridica qualificata alla sua conservazione[13]. La giurisprudenza ha in proposito precisato che “non è sufficiente ad integrare la posizione di controinteressato la circostanza che costui consegua un vantaggio di fatto dalla conservazione dell’atto impugnato”; per cui, senza dubbio, come acutamente osservato dal TAR Campania nella sentenza in commento, il vantaggio costituito dalla possibilità di fruire di benefici ulteriori, ancorché indiretti, quali agevolazioni fiscali, non è di per sé sufficiente ai fini del riconoscimento della legittimazione a resistere in giudizio[14]. La peculiarità del caso è rappresentata dalla circostanza che destinatari del provvedimento impugnato erano tutti i più comproprietari del bene vincolato, ciascuno perciò suscettibile in linea astratta di essere portatore tanto di un interesse giuridicamente qualificato all’annullamento dell’atto, quanto alla conservazione dello stesso in vista in vista della possibilità di ricavarne un vantaggio diretto e immediato in connessione con la specifica funzione dell’atto. La descritta situazione, in cui non sarebbe stato possibile stabilire a priori quale delle due ipotesi fosse riconducibile a ognuno dei comproprietari del compendio interessato dal vincolo, ha allora indotto il TAR Campania a ravvisare nella fattispecie, nella sostanza, un’ipotesi di litisconsorzio necessario. In proposito, va evidenziato che mentre nel giudizio civile “il litisconsorzio trova poi il suo naturale completamento nel principio del contraddittorio; che esprime la posizione di uguaglianza delle parti nella conduzione del processo e nella formazione del convincimento del giudice”[15], nel processo amministrativo, invece, pur in assenza di una specifica disciplina, si è resa necessaria la trasposizione dell’istituto al fine garantire l’effettività del contraddittorio, dal lato attivo, o dal lato passivo, o da ambo i lati. Nella specie, ricorrevano le condizioni per ravvisare il carattere necessario del litisconsorzio, atteso che il decreto di apposizione del vincolo sul bene in comproprietà tra più soggetti coinvolgeva contemporaneamente gli interessi di ciascuno di essi, tutti comunque titolari di un interesse qualificato e diversificato, o all’annullamento, o invece alla conservazione del provvedimento impugnato. Si vuol dire cioè che, ferma restando l’unitarietà formale della volontà provvedimentale, la diversità degli effetti giuridici sostanziali prodotti nella sfera giuridica dei destinatari ha determinato – senza che fosse possibile una qualificazione a priori – la possibile insorgenza dell’interesse a ricorrere o a resistere nei modi e con le forme previste dalla legge. Ebbene, se in un primo tempo a giurisprudenza formatasi sul punto sembrava attestata nel senso di ritenere che il controinteressato in senso formale sia parte essenziale del processo e ad affermare il carattere necessario della sua partecipazione al giudizio e l’obbligatorietà della notificazione del ricorso introduttivo a pena di inammissibilità, successivamente l’eccessivo rigore di tale impostazione è stata temperata dalla previsione di cui all’art. 21 L. TAR che consente al ricorrente di notificare ad almeno uno dei controinteressati, salva comunque la possibilità per il giudice di ordinare l’integrazione ai sensi dell’art. 15 reg. proc. n. 642/1907. La soluzione adottata non è apparsa soddisfacente per coloro i quali, partendo dalla considerazione secondo la quale “l’effettiva e completa tutela giurisdizionale delle parti necessarie del processo postula la partecipazione del controinteressato al giudizio”[16], hanno, altresì, precisato che “l’individuazione del controinteressato non può essere rimessa al mero criterio formale suggerito dalla lettera della legge, per la quale è quello cui l’atto direttamente si riferisce, ma il criterio sostanziale di chi abbia, comunque, interesse alla contestazione, ivi compreso il c.d. controinteressato “occulto””[17]. La questione è di non poca importanza, poiché se in astratto sono ipotizzabili tanti controinteressati sostanziali quanti sono i soggetti che vantano una situazione giuridica soggettiva di segno contrario a quella vantata dal ricorrente, in concreto parti necessarie del processo sono solamente i controinteressati formali, e cioè i soggetti cui l’atto direttamente si riferisce o comunque facilmente individuabili in base all’atto amministrativo[18]. L’introduzione nel processo amministrativo del rimedio dell’opposizione di terzo o dell’appello, almeno per le ipotesi del controinteressato in senso sostanziale pretermesso è apparsa una soluzione insoddisfacente che ha progressivamente indotto i più ad individuare nuovi criteri di selezione del controinteressato appunto nel giudizio amministrativo[19], nel rispetto del principio del contraddittorio e del diritto di difesa che certamente non potrebbero esplicare adeguatamente effetti a posteriori. Il carattere principale della partecipazione di costoro in giudizio discende anche dal fatto che a differenza dell’interveniente ad opponendum, i controinteressati traggono un vantaggio diretto ed immediato dal rigetto del ricorso, in quanto titolari di una posizione particolarmente qualificata ad opporsi al rimedio giurisdizionale proposto. Tali sono i soggetti interessati al mantenimento dell’atto impugnato e riceventi svantaggio dal provvedimento giurisdizionale chiesto col ricorso. Controinteressati, in quanto riceventi dal provvedimento impugnato il beneficio consistente nella salvaguardia della loro posizione, quantomeno di legittimi aspiranti[20]. Tale soluzione ha ricevuto l’avallo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato[21] che ha appunto rimarcato la centralità del principio del contraddittorio nel processo amministrativo cui devono partecipare i controinteressati, in qualità di parti necessarie, sia in senso formale che sostanziale, dando luogo ad una situazione di litisconsorzio passivo necessario. Ed infatti, una tempestiva evocazione in giudizio del controinteressato consentirebbe a costui di contestare la pretesa del ricorrente e di appellare una pronuncia in tutto o in parte a lui sfavorevole. Viceversa, la sentenza emanata in assenza della sua (necessaria) partecipazione sarebbe inutiliter data anche nei confronti di coloro che abbiano invece preso parte al giudizio. L’omessa integrazione del contraddittorio rilevata in appello impone l’intervento del giudice di II grado, con conseguente annullamento della sentenza impugnata e rinvio al giudice di prime cure per lo svolgimento del giudizio nei confronti di tutti i controinteressati. Correttamente, quindi, i giudici partenopei hanno ravvisato nella specie un’ipotesi di litisconsorzio necessario, attesa la plurisoggettività del rapporto giuridico dedotto in giudizio, concettualmente unico ed inscindibile, sicché la sentenza avrebbe potuto conseguire un risultato utile solo se pronunciata in contraddittorio di tutti i soggetti, attivi e passivi che, nella specie, ad avviso del TAR Campania, sarebbero stati facilmente individuabili in base ai nominativi risultanti dagli atti allegati al decreto di vincolo. Se le parti ricorrenti avessero provveduto a notificare a tali soggetti la decisione avrebbe inciso con effetto modificativo su un rapporto sostanzialmente plurisoggettivo e a carattere unitario. Sebbene l’art. 21 L. TAR non lasci adito a perplessità interpretative in ordine alla necessità della sola notificazione ai controinteressati in senso formale, non si può che aderire a quell’opinione, seguita dai giudici partenopei nella sentenza in commento secondo cui la nozione di controinteressato va connotata in senso sostanziale, sì da addivenire ad una sua estensione. Non basta, perché vi sia una posizione di controinteresse tutelata, il solo dato formale della menzione del soggetto nell’atto, ma occorre il dato sostanziale di un fumus di meritevolezza di tutela nel merito di tale supposto controinteresse. In sostanza, il giudice non deve limitarsi a guardare al solo profilo esteriore e formale della menzione di tali soggetti negli atti e nei documenti impugnati, oppure al dato estrinseco che tali soggetti siano comunque incisi dagli atti e documenti medesimi, ma deve spingersi oltre, compiendo una delibazione, ancorché sommaria e prognostica, in ordine alla non manifesta infondatezza di un’eventuale opposizione da parte di tali soggetti. In tal modo operandosi, per un verso il processo amministrativo solo formalmente conserva la struttura e le caratteristiche di un processo di tipo impugnatorio-demolitorio dell’atto amministrativo, per l’altro, come innanzi evidenziato, si sta progressivamente trasformando in un processo di parti, tentando di dare maggiore spazio agli interessi sostanziali dedotti in giudizio, nell’ottica di una equiparazione sostanziale e processuale delle parti in causa. Solo così, infatti, il principio generale del contraddittorio può spiegare efficacia a tutti i livelli e in tutte le forme possibili anche nei confronti del controinteressato in senso sostanziale titolare di una situazione soggettiva autonoma, incompatibile rispetto a quella vantata dal ricorrente e del controinteressato formale. Questa sostanziale differenziazione dell’interesse vantato dal controinteressato sostanziale appalesa in tutta evidenza la varietà e complessità delle posizioni sostanziali dei soggetti diversamente incisi dall’azione amministrativa[22]. Da un lato, in virtù della progressiva assimilazione del giudizio amministrativo al processo civile, avviata con la legge n. 205/2000 al dichiarato scopo di fornire una tutela giurisdizionale più rapida ed effettiva, sarebbe auspicabile la valorizzazione dell’intervento c.d. iussu iudicis, anche se non espressamente previsto nel processo amministrativo, poiché esso soddisfa sia il principio dell’economia processuale (dato che consente di chiarire e definire i rapporti con i vari soggetti interessati), sia il principio del contraddittorio (dando la possibilità di tutelare anche quegli interessi che, altrimenti, per la mancanza dei caratteri richiesti ai fini del litisconsorzio, resterebbero esclusi da un’immediata tutela[23]). Dall’altro, nel solco della sentenza in commento, sarebbe opportuno precisare che l’attribuzione della posizione di controinteressato dipende essenzialmente dalla sussistenza dell’elemento sostanziale - oggettivizzato in base alla funzione del provvedimento - consistente nella titolarità di un interesse qualificato alla conservazione dell’atto impugnato che fa capo a coloro i quali verrebbero incisi negativamente dall’annullamento dell’atto avendo acquistato, sulla base appunto dell’atto impugnato, una posizione giuridica di vantaggio in via immediata, di cui quindi ci si troverebbe privati. Solo in questo caso, l’interesse alla conservazione del provvedimento può essere tutelata, come si evince chiaramente dall’art. 21 della legge TAR ai sensi del quale, appunto, la titolarità dell’interesse qualificato costituisce presupposto sostanziale per l’attribuzione della posizione in questione[24].

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[1] E. FOLLIERI, Il contraddittorio in condizioni di parità nel processo amministrativo, 2006, 2, 499 ss.; D. DI CARLO, Il principio del contraddittorio nel diritto amministrativo. Profili processuali, in Il Consiglio di Stato, 2004, 3, 723 ss.; G. MARI, Il controinteressato successivo come parte necessaria del processo amministrativo (nota a TAR Lazio, sez. I, 18 luglio 2003, n. 6359), in Il Foro amm. TAR 2003, 9, 2618 ss.; M. LA TORRE, Controinteressato nel processo amministrativo, in L’Amministrazione italiana, 2008, 7-8, 984 ss.; A. ARDIZZI, La figura del terzo e la sua possibilità di tutela nel processo amministrativo, in Giurisdizione amministrativa, 2007, 9, 319 ss. [2]cfr., ex multis, Cons. Stato, Ad. Plen. 8 maggio 1996, n. 2; Cons. Stato, sez. IV, sent. 11 luglio 2001, n. 3895; Cons. Stato, sez. IV, sent. 18 luglio 2005, n. 3813; TAR Lazio, Roma, sez. I quater, sent. 19 aprile 2007, n. 3416 e, più di recente, C.G.A. 15 giugno 2007, n. 451. [3] Nello stesso senso, cfr., TAR Campania, sez. VII, ord. coll. 12 dicembre 2008, n. 874. [4] Così, in dottrina, F. BENVENUTI, voce Contraddittorio, in Enciclopedia del diritto, vol. IX, 739-740. [5] L’espressione è di G. GILARDI, Le linee di tendenza del processo civile e il futuro delle giurisdizione, in Questione giustizia, 2003, 6, 1169. [6] Così, in dottrina, E. PICOZZA, Processo amministrativo e diritto comunitario, Padova, 2003, 35-36; Sull’evoluzione del processo civile ed i rapporti con la giustizia amministrativa, cfr., G. GILARDI, op. cit., 1170 ss. [7] Così, E. PICOZZA, op. cit., 41. [8] Sulla distinzione tra le reciproche posizioni delle parti del processo, cfr., in giurisprudenza, Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 1994, n. 382; 23 settembre 1998, n. 1189; 23 novembre 2002, n. 6440; Sez. V, 1° ottobre 2003, n. 5678; Sez. VI, 28 ottobre 1999, n. 1593; 16 novembre 2000, n. 6118. Più di recente, cfr., TAR Campania - Napoli, Sez. IV, 22 febbraio 2006 / 28 marzo 2006, n. 3246 “(…) Si ritiene, in linea di massima, non ammissibile nel giudizio amministrativo l’intervento principale e litisconsortile (o adesivo autonomo) che, ai sensi dell’art. 105 comma 1 c.p.c.., ha luogo qualora il terzo intenda far valere nel giudizio una posizione soggettiva propria ed autonoma nei confronti di tutte le parti del giudizio, oppure una posizione eguale e parallela nei confronti di alcuna delle parti in causa. La incompatibilità di tale forma di intervento con il giudizio amministrativo risiede nella considerazione per cui, qualora venga fatta valere una posizione autonoma nel giudizio amministrativo, essa deve restare comunque assoggettata ai termini di decadenza prescritti dalla legge per la impugnazione degli atti amministrativi. Sicchè lo strumento dell’intervento adesivo autonomo non può in nessun caso essere utilizzato al fine di eludere i termini perentori di impugnazione degli atti amministrativi, ma può aver luogo, ed essere ritenuto ammissibile solo qualora il terzo intervenga entro il termine di decadenza prescritto per il ricorso principale. Pertanto, l’intervento autonomo c.d ad adiuvandum spiegato dal cointeressato alla impugnazione dell’atto generalmente è ammesso dalla giurisprudenza amministrativa solo ed esclusivamente entro i limiti di decadenza del ricorso principale, entro i quali all’interveniente è riconosciuta la facoltà di ampliare il thema decidendum introdotto dal ricorrente, attraverso la proposizione di nuovi ed ulteriori motivi di impugnazione dell’atto gravato. Al di fuori dei limiti temporali scaturenti dalla perentorietà dei termini di decadenza per la impugnazione degli atti amministrativi, è esclusa, in linea di principio, l’ammissibilità dell’intervento c.d. ad adiuvandum. Diversamente è a dirsi con riferimento alle ipotesi di intervento c.d. adesivo dipendente, disciplinate dal comma 2 dell’art. 105 c.p.c.. Tale norma riguarda la posizione soggettiva del soggetto terzo che intervenga nel giudizio per sostenere le ragioni di alcuna delle parti, quando vi ha un proprio interesse. In tal caso la posizione soggettiva fatta valere dal terzo, non è autonoma, né è autonomamente azionabile, ma è subordinata e dipendente dalla domanda proposta da una delle parti del giudizio. La tipologia di intervento di cui al comma 2 dell’art. 105 c.p.c. si differenzia da quella di cui al comma 1 in quanto l’interveniente si trova in una posizione accessoria rispetto a quella della parte cui accede, non può ampliare l’oggetto della controversia proponendo domande nuove o nuovi motivi di ricorso, e può limitarsi solo alle attività di difesa a sostegno della parte principale del giudizio. Tale tipo di intervento, definito adesivo-dipendente è generalmente ammesso nel processo amministrativo; esso può consistere in un intervento ad adiuvandum qualora venga spiegato per sostenere le ragioni del ricorrente da un soggetto cointeressato alla eliminazione del provvedimento impugnato, senza tuttavia il potere di ampliare il thema decidendum già definito con il ricorso, oppure può essere ad opponendum qualora sia esplicato per sostenere le ragioni di un convenuto e quindi sia funzionale al mantenimento in vita dell’atto gravato”. [9] così, in dottrina, E. FOLLIERI, Il processo, in Dir. proc. amm. 2004, 1, 84 ss.; A. PARISI, Contraddittorio e “giusto processo” innanzi agli organi della giurisdizione amministrativa, accreditamento di strutture sanitarie, determinazione programmazione dei tetti di spesa in sede regionale. Il riparto delle competenze ed il bilanciamento degli interessi convolti alla luce degli indirizzi giurisprudenziali e del quadro normativo tra tutela dell’affidamento ed inerzia della P.A.”, in Foro amm. TAR, 2002, 11, 3816 ss.; G. ABBAMONTE, Attualità e prospettive di riforma del processo amministrativo, in Dir. proc. amm., 2004, 2, 315 ss. L’A. ha evidenziato che “tutt’ora manca un esplicito richiamo alle norme civilistiche sulla connessione e sul litisconsorzio che, tuttavia, potrebbe essere espresso senza particolari difficoltà con il vantaggio di alleggerire i ruoli, visto che tra l’altro, i giudici si avvalgono senza troppe preoccupazioni e con motivazioni succinte del potere di riunire i ricorsi all’atto della decisione”. M. A. MAZZOLA, Il controinteressato “rifiutato” nella localizzazione di una discarica, in Riv. giur. ambiente 2003, 3-4, 578 ss., A. BERTOLDINI, L’integrazione del contraddittorio ex art. 331, c.p.c., nel giudizio amministrativo di secondo grado e l’appello incidentale, in Foro amm. CDS, 2004, 5, 1335 ha evidenziato “l’atteggiamento timoroso della giurisprudenza nel colmare le lacune della normativa processual amministrativistica con i principi generali in materia di processo così come desumibili dall’ordinamento giuridico e, in numerosi casi, dall’esegesi costituzionalmente orientata del codice di procedura civile, limitatamente a quelle sue disposizioni assurgenti a regole valide per tutti i processi”. L’idea dell’integrazione tra il giudizio civile e quello amministrativo è stata suggerita in tempi ormai remoti dall’Ad. Plen. del Consiglio di Stato, nella decisione dell’8 aprile 1963, n. 6 mostratasi incline ad estendere al processo amministrativo tutte le garanzie processuali ed i principi desumibili dalle disposizioni del c.p.c. che fossero compatibili con quelli propri del giudizio amministrativo. [10]Così, in dottrina, F. BENVENUTI, op. cit., 743. [11] Così, BETTI, Diritto processuale civile, II, Roma 1936, 89. [12] TAR Campania – Napoli, sez. V, 4 gennaio 2007, n. 39. [13]L’elemento formale, ossia l’identificazione nominativa del titolare di detto interesse nel testo del provvedimento, o quanto meno la facile identificabilità aliunde (Cons. Stato, IV Sez., 28 febbraio 2005 n. 693; V Sez., 16 dicembre 2004 n. 8079; 9 dicembre 2004 n. 7893; VI Sez., 3 giugno 1999 n. 752; VI Sez., 20 novembre 1998 n. 1586; V Sez.,18 marzo 1998 n. 310; T.A.R. Lazio, II Sez., 23 giugno 1998 n. 1094; T.A.R. Piemonte, I Sez., 21 maggio 1998 n. 365). cfr., inoltre, Cons. St., sez. IV, 1 dicembre 1998, n. 1516; Ad. plen. 8 maggio 1996, n. 2; C.d.S., sez. IV, sent. 11 luglio 2001, n. 3895, C.d.S., sez. V, sent. 24 settembre 2003, n. 5462, C.d.S., sez. IV, 18 luglio 2005, n. 3813, nonché, Cons. Giust. Amm. 14 aprile 2003, n. 135 secondo cui deve riconoscersi la qualità di controinteressato al soggetto la cui posizione viene certamente incisa dall’accoglimento dell’avverso ricorso. [14] Così, TAR Calabria – Catanzaro, 11 dicembre 1998, n. 1187. Sulla nozione di controinteressato, cfr., in giurisprudenza, Cons. Stato, sez. V, 26 settembre 2000, n. 5092; Cons. Stato, sez. V, 15 febbraio 2000, n. 815; TAR Emilia Romagna – Bologna, sez. I, 5 novembre 1998, n. 386. [15] Così, in dottrina, M. D’ORSOGNA, Litisconsorzio nel processo amministrativo. Il problema delle parti e l’intervento, in Processo amministrativo e diritto comunitario, a cura di E. PICOZZA, Padova, 2003, 189. [16] Così, in dottrina, F. PUGLIESE, Nozione di controinteressato e modelli di processo amministrativo I: per la tutela cautelare, Napoli, 1989, 65. [17] Cfr., E. FOLLIERI, Il processo, in Dir. proc. amm., 2004, 1, 84 ss. [18] Cfr., M. DORSOGNA, Il litisconsorzio nel processo amministrativo. Il problema delle parti e l’intervento, in Processo amministrativo e diritto comunitario, a cura di E. PICOZZA, Padova, 2003, 197. [19] Cfr., E. PICOZZA, Il “giusto” processo amministrativo, in Il Consiglio di Stato, 5-6, 2000, 1072; Sul punto è intervenuta l’Adunanza Plenaria (Cons. Stato, sez. VI, 28 febbraio 1990, n. 323; Cons. Stato, sez. V, 20 settembre 1990, n. 684) chiarendo definitivamente che parti necessarie del processo non sono tutti i reali controinteressati, ma solo quelli che sono titolari di un interesse analogo e contrario a quello vantato dal ricorrente e che allo stesso tempo risultano direttamente o comunque agevolmente individuabili in base al provvedimento impugnato. [20]cfr., Cons. Stato, sez. VI, 13 novembre 2007, n. 23. [21] Cons. Stato, Ad. Plen. 17 ottobre 1994, n. 13. [22] CORLETTO, La tutela dei terzi nel processo amministrativo, Padova, 1993, 174. [23] M. D’ORSOGNA, Il litisconsorzio nel processo amministrativo. Il problema delle parti e l’intervento, cit., 210. [24] Nello stesso senso, cfr., TAR Sicilia – Palermo, sez. II, 29 luglio 2004, n. 1741; TAR Campania – Napoli, 31 agosto 1998, n. 2791.

(pubblicato il 22.6.2009)