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| n. 5-2009 - © copyright |
SALVATORE CASU
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| Note su governo del territorio e tutele differenziate
1. Premessa.
La nozione di “tutele differenziate” si riferisce a complessi normativi, diversi dalla disciplina urbanistica in senso stretto, che hanno per oggetto la conservazione e la valorizzazione del territorio: la legislazione sulla difesa delle acque, sulle bellezze naturali, il patrimonio artistico e archeologico, l’ambiente[1]. Tali discipline rispondono all’esigenza di rafforzare la tutela di interessi peculiari, in modo da “condizionare dall’esterno” lo strumento urbanistico comunale e, più in generale, la disciplina urbanistica.
All’origine era chiara la distinzione tra le tutele differenziate e la materia urbanistica. La successiva evoluzione normativa ha poi appannato la distinzione: soprattutto l’affermarsi, dapprima, della tendenziale onnicomprensività della materia urbanistica e, da ultimo, l’introduzione della materia “governo del territorio” nel Titolo V della Costituzione, hanno reso molto problematica una chiara distinzione tra ciò che costituisce oggetto dell’urbanistica (ora “governo del territorio”), e quello che invece concerne le tutele differenziate.
Il presente lavoro si propone di affrontare il problema del rapporto tra paesaggio, ambiente, e governo del territorio nell’ ambito dell’odierno quadro normativo.
2. La legge urbanistica (l. n. 1150/1942) e la nozione originaria di urbanistica.
La l. n. 1150/1942 offre una definizione della materia urbanistica. L’art. 1 della legge delinea infatti l’ambito oggettivo della disciplina, laddove stabilisce che “l’assetto e l’incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio della Repubblica sono disciplinati dalla presente legge”. La lettura a lungo prevalente ha ritenuto che tale definizione di urbanistica fosse riferibile alla razionalizzazione dell’aggregato urbano, non anche alla disciplina del territorio extraurbano.
Tale interpretazione è stata seguita anche dalla Corte Costituzionale, che ha dapprima ricondotto la materia esclusivamente all’attività concernente l’assetto e l’incremento edilizio dei “centri abitati” (sent. n. 50/1958) e ha poi ribadito tale orientamento, rilevando come nel frattempo l’ambito dell’urbanistica non avesse subito nella disciplina legislativa “sostanziali modifiche” (sent. n. 141/1972).
Tale giurisprudenza fu oggetto di critiche anche da parte dei primi commentatori [2]: i quali rilevarono , in particolare, che l’individuazione delle materie di competenza regionale dovrebbe avvenire secondo il criterio normativo oggettivo, con riferimento, cioè, al significato che le norme costituzionali “hanno nel comune linguaggio legislativo “[3]. Appariva inoltre distante dalla realtà il postulato (della Corte) secondo cui, dalla legge urbanistica fino agli anni ‘70, la situazione economica e sociale non fosse mutata e lo sviluppo economico civile e culturale non avesse esteso l’attività urbanistica al di là del solo centro abitato e del governo dell’assetto del territorio.
E’ stato osservato inoltre che l’idea secondo cui, dal disposto di cui all’art. 1 della legge urbanistica, si potesse immediatamente operare una chiara definizione di diritto urbanistico, trovasse un duplice ordine di limiti[4]: il primo di questi si manifestava allorquando le esigenze di espansione dell’abitato avevano portato ad un rinnovato interesse della città per la campagna, prima aliena a valutazioni di tipo urbanistico. Un ulteriore limite a tale definizione era poi costituito dall’approfondirsi della tematica delle cosi dette “tutele o settori differenziati”, rispetto alla quale la considerazione tradizionale dell’urbanistica, riferita al solo centro urbano, appariva riduttiva.
La stessa legge urbanistica, a ben vedere, conteneva già in sé degli elementi testuali di significativa apertura: dopo aver definito come oggetto di disciplina lo sviluppo e l’incremento edilizio dei centri abitati, l’art. 1 della legge urbanistica aggiunge, infatti, anche “lo sviluppo in genere del territorio della Repubblica”. Va ricordato inoltre come il piano regolatore fosse esteso all’intero territorio comunale, non rilevando così solo quello urbanizzato[5].
3. La “panurbanistica”.
Tali critiche, come è noto, hanno trovato un riconoscimento giuridico solo nel 1977.
Già con l’art. 1 della L. 28 gennaio 1977, n. 10 il legislatore previde che “ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale partecipa agli oneri ad essa relativi e la esecuzione delle opere è subordinata a concessione da parte del sindaco, ai sensi della presente legge”. In tale previsione normativa scompare da un lato il riferimento al solo centro urbano, dall’altro è considerato l’intero territorio comunale (come ambito spaziale in cui è affermato l’obbligo di concessione edilizia).
Ma è l’art. 80 del D.P.R. 616/1977 che muta radicalmente impostazione: nella determinazione del contenuto della materia urbanistica funzionale al trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni, si prevede una nozione di urbanistica comprensiva non solo dell’assetto e dell’incremento edilizio dei centri abitati, ma anche della “ disciplina dell’uso del territorio, comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente” (art. 80 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616). L’art. 82, invece, intitolato “beni ambientali”, delegava alle Regioni le funzioni amministrative concernenti “la protezione delle bellezze naturali per quanto attiene alla loro individuazione, alla loro tutela ed alle relative sanzioni”.
In questo contesto rinnovato si inserisce il problema del rapporto tra urbanistica e tutele differenziate: se l’art. 80 D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, sembra considerare la protezione dell’ambiente come attività assorbita all’urbanistica, l’art. 82 fa invece dei beni ambientali l’oggetto di una delega specifica ex lege. In sostanza, l’art. 80 D.P.R. n. 616 cit introduce una estesa nozione di urbanistica, comprensiva non solo delle norme in materia di edilizia e di pianificazione, ma potenzialmente afferente a tutti gli aspetti di gestione del territorio . Una nozione, pertanto, che apparve inclusiva anche delle “tutele differenziate”.
L’urbanistica si allontanava così dal risalente significato, riferito al solo centro urbano e diventava una sorta di “contenitore” nell’ambito del quale ponderare i più vari interessi tutelabili dall’ordinamento[6]: l’urbanistica quale “sistema di organizzazione dei valori o interessi presenti nel territorio”[7].
In tale ampia concezione dell’urbanistica, (c.d “macrourbanistica” o “panurbanistica”) diviene centrale il tema degli interessi differenziati.
Più di recente, l’art. 34, secondo comma, del D. lgs. del 31 marzo 1998 n. 80, nel determinare l’oggetto della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ha confermato tale ampia accezione dell’urbanistica, definendola come quella materia che “concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio” e quindi non limitata alla sola attività pianificatoria, ma estesa alla gestione concreta del territorio tradizionalmente considerata nell’ambito della materia edilizia[8]
4. Urbanistica e tutele differenziate.
La questione dei rapporti tra urbanistica e tutele differenziate ( in particolare ambiente e paesaggio) si è posta, pertanto, soprattutto in seguito all’entrata in vigore dell’’art. 80 D.P.R. n. 616 cit. In particolare ci si è chiesti se la materia (ambientale e) paesaggistica dovesse ritenersi assorbita in tutto o in parte nell’urbanistica, oppure mantenesse la sua “differenziazione” .
Le difficoltà interpretative nella determinazione dei rapporti tra urbanistica ed ambiente, sono state poi acuite dalla mancanza di una univoca definizione del concetto di “ambiente”. Al riguardo va ricordato che al termine “ambiente”, frequentemente utilizzato dal legislatore[9], non corrisponde un oggetto unitario[10] e che neanche la giurisprudenza, nonostante i tentativi effettuati soprattutto da parte del giudice ordinario, è riuscita ad enucleare una nozione sufficientemente condivisa di ambiente[11]. Altrettanto incerti sono ritenuti i confini ed i caratteri del diritto dell’ambiente[12]. Alcune definizioni si limitano ad intendere la tutela ambientale come rispetto dell’ ”ecosistema”, altre sottolineano il rapporto tra le trasformazioni dell’uomo ed il concetto di ambiente come ecosistema originario, ponendo in definitiva il problema dello sviluppo sostenibile quale sintesi virtuosa della contrapposizione tra tutela dell’ambiente ed esigenze di sviluppo della società[13].
La Corte Costituzionale non ha assunto un orientamento univoco in merito alla nozione di ambiente: da una parte, in alcune pronunce, l’ambiente viene considerato come materia in senso tecnico[14], dall’altra, in altri pronunciamenti, l’ambiente è qualificato come “valore” trasversale costituzionalmente protetto in ordine al quale si manifestano competenze diverse[15], anche se devono ad ogni modo essere rispettati gli “standard” minimi di tutela previsti dallo Stato[16].
La giurisprudenza ha comunque più volte ribadito la separazione tra urbanistica e ambiente-paesaggio.
La sussistenza di una netta distinzione tra urbanistica ed ambiente-paesaggio è stata affermata con la sentenza della Corte Costituzionale n 239/1982 [17] che, pronunciandosi con riguardo al concetto di urbanistica, ha ritenuto che “ogni dubbio, se pure poteva giustificarsi per il passato …., non ha ormai ragion d’essere, e si deve quindi ritenere che l’urbanistica comprende tutto ciò che concerne l’uso dell’intero territorio ( e non solo degli aggregati urbani) ai fini della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con le relative infrastrutture”. Pur riconoscendo l’ ampia nozione di urbanistica la Corte però ha efficacemente chiarito come nell’art 80 D.P.R 24 luglio 1977, n 616 “la formula legislativa è usata in senso restrittivo e riferita soltanto al profilo urbanistico”[18], aderendo all’idea dominante in dottrina della rispettiva autonomia delle varie discipline, con la consapevolezza di una forte sovrapposizione tra ambiente ed urbanistica in virtù del carattere multidisciplinare della materia ambientale; a tale proposito la Corte Costituzionale, sempre con la sentenza n 239/1982, ritenendo necessario indicare dei parametri per la distinzione tra ambiente ed urbanistica, ha riconosciuto “la necessità di un criterio discretivo, il quale non può esser altro che quello fornito dal contenuto e dallo scopo dell’atto normativo, i quali qualificano l’atto stesso e ne determinano l’appartenenza all’una ovvero all’altra materia ( c.d criterio della stretta inerenza).
Il giudice costituzionale non è giunto a diverse conclusioni con riguardo ai rapporti tra urbanistica e paesaggio. La Corte Costituzionale ha da sempre affermato l’autonomia della tutela del paesaggio rispetto all’urbanistica ancorandosi ad una interpretazione restrittiva dell’art. 9, secondo comma, Cost. ( La Repubblica tutela il paesaggio) in virtù della quale sosteneva la competenza esclusiva dello Stato in materia di paesaggio.
In seguito alla seconda riforma regionale del D.P.R 24 luglio 1977 n 616, tale orientamento, pur riservando alla Stato la funzione di principale attore nella tutela paesaggistica, viene improntato al principio di leale collaborazione tra Stato e Regione in materia, in quanto l’art. 9 Cost. “erige il valore estetico- culturale riferito ( anche) alla forma del territorio a valore primario dell’ordinamento, e correlativamente impegna tutte le pubbliche istituzioni, e particolarmente lo Stato e la Regione, a concorrere alla tutela e promozione del valore”( Corte cost sent 359/1985) [19]. La Corte rimane ferma nel mantenere la distinzione tra le due materie urbanistica e paesaggio, in quanto il fatto che il bene paesaggistico possa essere disciplinato nell’esercizio di funzioni urbanistiche, non comporta l’identificazione del paesaggio con i beni non paesaggistici, risiedendo la differenza in caratteristiche morfologiche intrinseche dei beni stessi che preesistono all’esercizio di qualsivoglia funzione amministrativa ( Corte cost. sent. n 378/2000). Il territorio può quindi ben essere oggetto sia della disciplina urbanistica, intesa quale ordine complessivo degli usi e trasformazioni del suolo e dall’altro di un regolazione degli interventi orientati all’attuazione del valore paesaggistico dei luoghi , espressione del valore estetico culturale secondo scansioni diverse ( Corte cost. sent n 359/1985) .
Il giudice costituzionale desume dalla sussistenza nei beni paesaggistici di caratteri morfologici intrinseci riconoscibili una diversa discrezionalità nell’esercizio delle funzioni urbanistiche e paesaggistiche: mentre la materia urbanistica sarebbe affidata all’esercizio di un potere discrezionale sostanzialmente libero, al contrario nelle ipotesi di imposizione di vincoli paesaggistici o ambientali si tratterebbe di un accertamento tecnico volto alla identificazione dei presupposti richiesti dalla legge per l’applicazione della disciplina: in questo senso l’attività amministrativa si ridurrebbe ad un mero riconoscimento nei beni paesaggistici della loro qualità originariamente di interesse pubblico. L’atto impositivo del vincolo non aggiungerebbe al bene qualità di pubblico interesse non indicate dalla sua indole e acquistate per la sola forza di un atto amministrativo discrezionale. In sostanza, i beni ambientali costituirebbero “una categoria dai contorni certi”, dato il carattere tecnico del giudizio che la pubblica amministrazione è chiamata ad emettere [20] per delinearla in concreto.
Dunque due materie distinte, urbanistica e paesaggio, la seconda prevalente sulla prima in quanto oggetto di una tutela costituzionalmente garantita dall’art 9 Cost. di cui è principale garante lo Stato, anche se nel quadro del principio di leale collaborazione.[21] .
5. La nozione di governo del territorio e il problema della determinazione dei suoi principi.
In seguito alla riforma del titolo V della Costituzione la materia del “governo del territorio” è stata inserita tra quelle di legislazione concorrente, tra Stato e Regioni. ( art 117, terzo comma, Cost) mentre non è più indicata la materia urbanistica come oggetto di potestà legislativa concorrente..
Il legislatore costituzionale ha quindi omesso di disporre in merito alla materia urbanistica, non prevedendola né tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato, né tra le materie di legislazione concorrente su tale omissione si è aperto un vivace dibattito nella dottrina e nella giurisprudenza[22].
Un importante momento di confronto dottrinale in merito alla nozione di governo del territorio e ai rapporti tra il governo del territorio non solo con l’urbanistica , ma anche con le tutele differenziate, è stato senza dubbio il convegno dell’Associazione italiana di diritto urbanistico svolto a Pescara il 29-30 novembre 2002. [23].
Secondo un prima concezione espressa in tale sede l’omissione del legislatore costituzionale testimonierebbe che l’urbanistica costituirebbe oggetto di potestà legislativa esclusiva delle Regioni in virtù della loro competenza residuale, in quanto trattasi di materia non espressamente indicata tra quelle di competenza legislativa esclusiva statale o concorrente: la nozione di “governo del territorio” avrebbe quindi comportato un elemento di novità anche dal punto di vista contenutistico, sicché dal concetto di governo del territorio sarebbero stati esclusi gli ambiti riservati all’urbanistica la quale, non menzionata espressamente, sarebbe rientrata nell’ambito di legislazione residuale esclusiva da parte della Regione. Tale orientamento dottrinale ritiene che con il nuovo disposto costituzionale si sia realizzata una distinzione di massima tra governo del territorio ed urbanistica, riducendo l’urbanistica, nel nuovo contesto, alla disciplina dell’assetto e dello sviluppo dei centri abitati, di competenza esclusiva regionale, in contrapposizione al governo del territorio, inteso come gestione del complesso degli interessi che in parte limitano l’urbanistica così intesa ed in parte se ne differenziano (politica delle infrastrutture, politica dello sviluppo economico, politica agricola, ma anche quella dell’ambiente, che rientrerebbe pertanto nella competenza concorrente, essendo afferente al governo del territorio).[24] La distinzione tra urbanistica, oggetto di competenza esclusiva regionale, e governo del territorio, oggetto di potestà legislativa concorrente, è stata sostenuta sulla base di una attenta analisi dei lavori preparatori della riforma costituzionale e riconducendo il governo del territorio all’assetto delle autonomie locali, rispetto al quale spetta allo Stato determinare le funzioni fondamentali [25].
Alcuni autori hanno , invece, ritenuto che nell’espressione “governo del territorio” dovessero comprendersi tanto l’urbanistica quanto l’edilizia in quanto deve intendersi che il governo del territorio altro non sia che l’urbanistica nel suo ormai affermato significato di disciplina avente ad oggetto l’intero territorio, indipendentemente dal grado della sua urbanizzazione: di conseguenza diritto urbanistico e diritto del governo del territorio dovrebbero ritenersi espressioni del tutto equivalenti [26].
Acuta dottrina[27] ha invece sostenuto che il termine “governo del territorio” rappresentasse un superamento terminologico e concettuale della tradizionale dicotomia urbanistica-edilizia, ma non costituisse un complesso di attività pubbliche ed oggetti del tutto differenti da quelli precedenti, quanto una nuova materia che li comprendesse tutti, superandoli ed affiancandoli ad alcuni ambiti di forte impatto territoriale, tradizionalmente compresi in altre discipline di settore.
Il legislatore costituzionale, con la nozione di governo del territorio, avrebbe preso atto di “ tutto l’ordinamento pregresso così come risultava anche dagli apporti dottrinali e giurisprudenziali e dalla loro capacità di colmare ermeneuticamente la distanza tra la realtà e le norme”: il termine “governo del territorio” sarebbe la risultante di un mutato contesto costituito da : a) la diversa funzione assunta dagli enti locali territoriali., anche a seguito del nuovo sistema di legittimazione elettorale ; b) la diversa declinazione dei poteri amministrativi più inclini al sistema della “soft regulation” che all’unilateralità del comando pianificatorio; c) la necessità di assicurare il risultato delle scelte pianificatorie in luogo della fissazione delle prescrizioni urbanistiche; d) la forte considerazione del privato come soggetto attivo e non passivo in grado di svolgere un ruolo pianificatorio; e) l’applicazione anche all’urbanistica del principio di giustizia distributiva propria di altri settori della vita sociale ed economica mediante la così detta “perequazione urbanistica”, basata sulla previsione di modalità pianificatorie che consentano a tutti di partecipare nella medesima maniera ai vantaggi e agli oneri derivanti dalla pianificazione urbanistica; f) la marginalizzazione dell’istituto espropriativo ed il ricorso a moduli negoziali; g) l’introduzione nell’ordinamento dei principi di concorrenza ed evidenza pubblica mediante l’obbligo di rispettare la disciplina comunitaria in materia di appalti nel caso di opere di urbanizzazione la cui esecuzione sia a carico del privato; h) l’avvento di una “urbanistica relazionale” la cui attuazione è basata essenzialmente sulle “relazioni contrattuali” che s’instaurano con i destinatari delle prescrizioni urbanistiche ove l’amministrazione si limita a svolgere una funzione di arbitro rispetto alla realizzazione delle scelte pianificatorie; i) la previsione, infine, che l’analiticità delle disposizioni urbanistiche, se comprovata dal Consiglio comunale, possa costituire titolo per incidere sulla funzione di controllo dell’attività edilizia da parte dell’amministrazione: ci si riferisce al possibile ricorso alla D.I.A in luogo del provvedimento abilitativo concessorio in caso di edilizia di nuova costruzione ( art 1, comma 6, l n 443/2001).[28]
La Corte Costituzionale pare avere accolto tale ultima interpretazione .
La sentenza n 303 del 1 ottobre 2003, con la quale la Consulta è stata investita di numerose questioni di legittimità costituzionale in materia di infrastrutture, ha costituito l’occasione per stabilire che la materia urbanistica rientra nella nozione di “governo del territorio” chiarendo che “… la parola “ urbanistica” non compare nel nuovo testo dell’art. 117. ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”. Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, sono specificamente individuati nello stresso terzo comma dell’art 117 Cost. e non rientrano quindi nel “ governo del territorio”, appare del tutto implausibile che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti quali quelli connessi all’urbanistica, e che il “ governo del territorio” sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto”.
La giurisprudenza costituzionale ha poi ribadito tale concezione estesa di governo del territorio, quando, investita di una questione di legittimità costituzionale in tema di condono edilizio, con la sentenza n. 196/2004, ha affermato che l’espressione “governo del territorio” rappresenta un’area più vasta rispetto all’urbanistica e all’edilizia, poiché “ricomprende tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla realizzazione di impianti e attività” e quindi anche alla disciplina di tutti gli usi ammissibili del territorio e degli interessi ad esso correlati. [29] . A tale riguardo la dottrina ha ritenuto che tale ampia nozione atteggia il governo del territorio a materia – funzione i cui elementi fondamentali, ossia la materia o l’ambito di intervento e il “fine” sono rappresentati , rispettivamente , dall’uso del territorio e dall’ordinato assetto di quest’ultimo[30]. Il governo del territorio farebbe quindi riferimento più che ad una materia ad un ruolo funzionale, di per sé a carattere orizzontale, che racchiude e supera la precedente frammentazione di materie
Parte della dottrina ha notato come il concetto di governo del territorio comporti una nuova modalità di gestione del territorio fondata sul principio di leale collaborazione tra gli enti competenti a vario titolo nella gestione del territorio. che supera la rigida separazione di competenze. Tale dottrina ha infatti individuato un significato non solo contenutistico alla introduzione della nozione di “governo del territorio”, ritenendo che con tale espressione il legislatore costituzionale abbia voluto identificare non solo “un ambito di intervento”, ma anche una “modalità di intervento”, un nuovo modo di atteggiarsi dei differenti livelli istituzionali nella gestione delle tematiche afferenti il territorio: l’espressione “governo del territorio” starebbe in tal modo ad indicare un nuovo modo di amministrare, un ambito di “multilevel governance”, un nuovo approccio alle tematiche ed ai problemi connessi all’uso del suolo[31]. In tale prospettiva è possibile individuare un insieme di specifiche funzioni, riassumibili nella formula “governo del territorio”, che spettano ai diversi livelli, alle amministrazioni più adeguate in relazione al livello degli interessi: il governo del territorio consiste in una “governance a rete”, per sua stessa natura aggregativa non fondata sulla rigida separazione delle competenze.
Se non risulta ancora pervenuto a conclusioni certe il dibattito in merito alla nozione di governo dl territorio, non vi sono invece dubbi sulla natura concorrente della potestà legislativa in materia, caratterizzata quindi dal concorso tra Stato e Regione[32], l’uno deputato a fissare i principi fondamentali della materia mediante c.d leggi quadro, l’altro a darvi attuazione mediante l’emanazione della disciplina sostanziale.
In ordine alla materia del governo del territorio attenta dottrina[33] ha così distinto le competenze tra Stato e Regioni: a) alle regioni ad autonomia speciale i relativi statuti riconoscono competenza legislativa esclusiva in materia urbanistica: tale potestà può svolgersi , comunque, nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali ( art. 117, 1 comma, Cost); b) alle regioni a statuto ordinario il nuovo terzo comma attribuisce potestà legislativa concorrente in materia di “governo del territorio” nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti da leggi statali.
Il problema principale in tale riparto è costituito dal fatto che il legislatore nazionale non ha provveduto a determinare i principi fondamentali di tale materia che dovrebbero vincolare la potestà normativa di dettaglio delle Regioni; tali principi non sono desumibili integralmente dalla legge urbanistica, di oltre sessanta anni fa, dato il radicale mutamento della situazione economico- sociale. Si deve poi considerare l’entrata in vigore di una normativa urbanistica regionale che, in mancanza di una disciplina quadro statale, ha svolto una funzione di supplenza nel codificare istituti ormai affermati nella prassi[34]. Un utile contributo alla sistemazione di tali principi è stato inoltre attuato dalla dottrina[35] ma la determinazione dei principi in materia di governo del territorio è un problema ancora aperto.
6. Governo del territorio e tutele differenziate.
Dopo aver delineato l’evoluzione normativa che ha portato dalla nozione di urbanistica a quella di governo del territorio, indicando le principali interpretazioni di tale concetto, è possibile entrare nel merito della questione che costituisce l’oggetto principale del presente lavoro, relativa ai rapporti tra governo del territorio ed ambiente, per poi affrontare il problema, strettamente connesso con il primo, del rapporto governo del territorio-paesaggio.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, l’art 117, comma 2, lett. s , demanda alla potestà legislativa esclusiva dello Stato “la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre il terzo comma del medesimo art. 117 menziona, tra le materie di potestà legislativa ripartita, la valorizzazione dei beni culturali e ambientali, nonché il governo del territorio.
Una prima questione preliminare da analizzare è costituita dal fatto che il nuovo dettato costituzionale ha aperto due diverse questioni interpretative: la prima in merito alla considerazione dell’ambiente, quale materia o valore, la seconda in relazione al riparto costituzionale di competenze in materia di paesaggio, materia quest’ultima non menzionata dal legislatore costituzionale.
La riforma costituzionale, modificando l’art. 117 della Carta costituzionale, ha attribuito alla legislazione esclusiva dello Stato la «materia» tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (comma 2, lett. s), mentre ha affidato espressamente alla legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni una serie di materie che presentano necessariamente forti profili di connessione con la tutela degli equilibri ecologici, tra cui il governo del territorio: ci si è quindi posti il problema se la qualificazione della tutela dell’ambiente come «materia» e la ripartizione per campi materiali introdotta dal legislatore di revisione costituzionale possono conciliarsi con il riconoscimento all’ambiente della natura giuridica di “valore costituzionale” che pareva dominante [36], oppure dovesse necessariamente prevalere una delle due qualificazioni sull’altra.
A tale proposito autorevole dottrina ha sottolineato come la tesi che nega la configurabilità di una concezione unitaria di ambiente[37] debba essere riconsiderata alla luce della novellata norma costituzionale che fa espressamente riferimento alla tutela dell’ambiente, attribuendole alterità ed autonomia rispetto alla altre nozioni tra cui il governo del territorio; si è così sostenuta la possibilità di ritagliare una materia relativa alla tutela ambientale con riguardo a tutti i comportamenti dovuti in virtù di un comune dovere di “solidarietà ambientale”[38].
Alcune recenti pronunce della Corte Costituzionale sembrano in linea con l’orientamento che ravvisa nell’ambiente una materia in senso tecnico avente ad oggetto un bene unitario.
La sent. n. 104/2008[39] pare infatti tornare sul principio dell’ambiente-valore , nella parte in cui si afferma che “non può certo dirsi… che «la materia ambiente non sarebbe una materia in senso tecnico” poiché, “al contrario, l’ambiente è un bene giuridico, che, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, funge anche da discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di competenza regionale”; nella successiva sent. 105/2008[40] –significativamente decisa nella stessa camera di consiglio e redatta dal medesimo relatore – la Corte poi afferma l’attitudine di boschi e foreste di “esprimere una multifunzionalità ambientale”, concludendo che “sullo stesso bene della vita, boschi e foreste, insistono due beni giuridici: un bene giuridico ambientale in riferimento alla multifunzionalità ambientale del bosco, ed un bene giuridico patrimoniale, in riferimento alla funzione economico produttiva del bosco stesso”.
A una prima lettura, paiono sentenze ispirate a un’inedita visione duale dei rapporti tra Stato e Regioni, basata su una rigida separazione di materie e ben lontane dal principio di leale collaborazione tra i vari livelli istituzionali nella realizzazione del valore –ambiente, che ispira la giurisprudenza costituzionale precedente.
In uno dei primi commenti alle sentenze citate [41] si rileva un’altra possibile chiave di lettura: la Corte non avrebbe voluto sconfessare in toto il proprio precedente orientamento. ma porre un freno ad un eccessivo relativismo nell’enunciazione delle linee di confine tra competenze statali e regionali in materia ambientale, il cui punto di equilibrio deve considerarsi individuato dalla legislazione statale.
Recente dottrina [42] ha poi rilevato che le due prospettive, ambiente – valore e ambiente – materia, possano convivere: da un lato infatti non può disconoscersi che la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema presentano un connotato intrinseco di unitarietà in senso “sistemico-teleologico” comunque assai diverso da quella unitarietà di tipo oggettivo che permetterebbe di farne una «materia» nel senso proprio e tecnico-giuridico del termine e, dunque, l’ambiente non può essere racchiuso entro i confini di una“materia” avente un oggetto giuridico definito (tanto che, appunto, ben gli si adatta la natura propria dei “valori costituzionali”); dall’altro lato, però, è altrettanto impossibile negare le peculiarità e la specificità di una disciplina giuridica il cui oggetto risulti quello di definire e garantire, in modo diretto e immediato, determinati equilibri ecologici; si è dunque affermato che la tutela dell’ambiente non può essere considerata “materia” in senso proprio solo perché non è soltanto una materia, in quanto l’attuazione di questo “valore costituzionale” deve necessariamente attraversare tutti i comportamenti umani e tutte le politiche pubbliche; ma ciò non può valere a negare che esista un profilo “materiale” (in senso stretto) che risulta, almeno in certa misura, ben determinabile e che costituisce da sempre il campo privilegiato delle politiche ambientali e degli interventi normativi a tutela dell’ambiente.
Si tratta quindi di un quadro giurisprudenziale e dottrinale ben lontano dall’aver assunto degli orientamenti consolidati .
Le difficoltà interpretative hanno caratterizzato anche il riparto di competenze costituzionale in materia di paesaggio. Si tratta di incertezze derivate dal fatto che l’art 117 Cost. non disciplina la potestà legislativa in materia di tutela del paesaggio.
Al riguardo la dottrina ha ipotizzato cinque diverse opzioni interpretative[43]: a) che la materia paesaggistica in quanto non nominata appartenga alla legislazione regionale residuale, quindi “esclusiva” delle regioni; b) che la stessa debba essere inclusa nella più ampia materia di tutela dell’ambiente di competenza esclusiva dello Stato; c) che la tutela del paesaggio rientri nel “governo del territorio” che, ai sensi del comma terzo dell’art. 117 Cost, costituisce materia di competenza legislativa ripartita tra Stato e Regioni; d) che l’espressione beni culturali comprenda anche i beni ambientali; e) che l’espressione valorizzazione dei beni culturali abbraccia l’intera materia “ beni paesaggistici e ambientali”.
Alcuni commentatori hanno ritenuto[44] che le nuove disposizioni costituzionali assumessero i beni ambientali e quelli culturali come nozioni distinte in quanto il legislatore costituzionale affiancando all’art 117 , lett. s, Cost. , alla tutela ambientale e dell’ecosistema, quella dei beni culturali, mostrava evidentemente di considerare quest’ultima non riconducibile all’ambiente come invece sostenuto in giurisprudenza e dottrina [45]; la stessa dottrina poi, interpretando il disposto costituzionale che distingue tra tutela e valorizzazione, ha poi osservato che mentre nella tutela, con il riferimento alla “tutela ambientale”, il legislatore costituzionale ha voluto tenere insieme il variegato complesso di settori normativi che costituiscono la tutela dell’ambiente riservando l’ambiente ( e con esso il paesaggio) al legislatore statale , invece nella materia della valorizzazione il legislatore ha voluto scorporare dall’ambiente il settore dei beni ambientali : in tale ultima materia quindi la disciplina legislativa regionale (salvi i principi statali) si dovrebbe essere limitata ai soli beni ambientali in senso stretto, con esclusione di altri beni di carattere latamente ambientale (ad esempio le aree protette nazionali) per i quali la valorizzazione rimarrebbe di competenza statale.
In tale difficile quadro interpretativo la giurisprudenza costituzionale ha confermato la “differenziazione” della materia ambientale e paesaggistica rispetto all’urbanistica, ora governo del territorio..
Negli ultimi orientamenti della Corte Costituzionale ha prevalso il criterio della separazione tra l’ambiente, inteso come materia tecnica di competenza esclusiva statale ed il governo del territorio, oggetto di potestà legislativa concorrente[46]; Tale orientamento è stato seguito dal giudice costituzionale anche con riguardo al rapporto tra governo del territorio e paesaggio attraverso la considerazione che la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso e unitario, di valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle regioni.[47].
Tale orientamento è in linea con la dottrina maggioritaria che ha tenuto ferma la distinzione tra ambiente, valore trasversale da preservare da parte di ogni soggetto dell’ordinamento [48] e governo del territorio, contenitore di altre materie e altri valori, il cui obiettivo è quello di “comporre i diversi interessi coinvolti”. La specificità della funzione del governo del territorio consisterebbe così nella “composizione dei diversi interessi volta a realizzare il suo ordinato assetto”[49].
Si tratta di un orientamento dottrinale che a ben vedere trae fondamento da un famoso studio relativo al concetto di “funzione urbanistica”[50], secondo il quale. la materia urbanistica non comprende tutto ciò che comunque attiene all’uso del territorio, ma solamente il “coordinamento dei vari usi del territorio” nella sua visione complessiva. Oggetto dell’urbanistica è tutto il territorio nel suo complesso e tutti gli interessi che sul territorio devono trovare soddisfacimento poiché la sua finalità è quella di ottimizzare l’uso del territorio globalmente considerato; a tali caratteristiche corrispondono alcuni problemi peculiari alla cui soluzione è funzionale l’ordinamento urbanistico: si tratta del problema della discrezionalità insita nelle scelte urbanistiche; del problema della coesistenza di scelte settoriali e di scelte propriamente urbanistiche; il problema di una disciplina del territorio che tenga conto di interessi presenti ma anche futuri; la funzione urbanistica è quindi intesa come una funzione unitaria e nettamente distinta dalle altre funzioni, che pure concorrono a costituire il settore organico attinente all’assetto del territorio; nell’ambito di tale funzione vengono poi identificate quattro funzioni, qualificabili come “ordinali” in quanto attinenti all’ordine delle attività da svolgere, per la funzione sostanziale: la funzione precettiva, la funzione di gestione, la funzione di controllo, la funzione sanzionatoria.
L’autore ritiene che per quanto possa essere ampio il concetto legislativamente accolto della materia urbanistica con il D.P.R n 616/1977, non si è soppresso ogni problema di differenziazione dei procedimenti, di diversità di competenze tecniche e di specializzazione di organi e uffici, di intrinseca differenza di attività oggettivamente eterogenee, soprattutto di livelli di interesse diseguali e di ambito territoriale non coincidente[51]; in sostanza dunque, secondo tale studio, ciò che caratterizza l’intervento urbanistico è la indefinita molteplicità degli interessi e la generalità dei suoi fini; tale caratteristica lo differenzia dagli altri interventi che pure interferendo sull’uso del territorio e condizionandolo hanno carattere “settoriale” ed appartengono a seconda dei casi alla tutela dei beni culturali, alla tutela del paesaggio e dell’ambiente.
Secondo la dottrina maggioritaria che si è ispirata a tali considerazioni, il contenuto e l’oggetto della funzione di pianificazione territoriale sono quindi limitati dal fatto che alcune attività e determinate specie di cose immobili, in quanto esprimono degli interessi differenziati primari rispetto alla politica generale del territorio, sono a loro volta oggetto di funzioni differenziate rispetto a quest’ ultime ed imputate ad enti preposti alla loro cura[52].
7. Verso l’integrazione delle “tutele differenziate” nel governo del territorio.
Abbiamo sin qui ricostruito i principali orientamenti dottrinali e giurisprudenziali in merito al rapporto tra il governo del territorio e la materia ambientale e paesaggistica. E’ indubitabile che i rapporti tra tali materie abbiano ingenerato , e ingenerino tutt’ora, un notevole contenzioso costituzionale dovuto alle incertezze derivate dal loro intersecarsi in un unico oggetto di riferimento : il territorio.
L’introduzione dell’espressione “governo del territorio”, con il nuovo testo dell’art 117 Cost,, è stata interpretata in due diversi modi da parte della dottrina: secondo alcuni tale espressione non avrebbe una portata realmente innovativa ma equivarrebbe alla nozione di urbanistica; secondo altri invece il legislatore non avrebbe voluto realizzare una modifica puramente nominale, ma avrebbe inteso estendere la potestà legislativa concorrente delle regioni ad un ambito ulteriore rispetto alla materia urbanistica, così recependo le più avanzate sollecitazioni dottrinali[53]: il governo del territorio in tale modo si riferisce al complesso di istituti che presiedono alla regolamentazione, al controllo e alla gestione del territorio[54]. Tale ampia concezione del governo del territorio sembra essere quella recepita dalla giurisprudenza costituzionale la quale ha affermato che l’espressione “governo del territorio” “ricomprende tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla realizzazione di impianti e attività” ( Cort. Cost, sent. n. 196/2004).
Si tratta ora di verificare se tale ampia concezione potenzialmente onnicomprensiva possa mettere in discussione la considerazione differenziata e speciale della materia paesaggistica ed ambientale : una specialità che viene giustificata in ragione della tutela di interessi specifici primari ( tutela dell’ambiente e del paesaggio) rispetto agli altri oggetto di ponderazione da parte dell’urbanistica-governo del territorio.
Le ragioni di tale specialità sono quindi ricavate dal fatto che, mentre nell’atto di disciplina urbanistica il fine primario è quello dell’assetto del territorio nel suo complesso, in ordine ad interventi settoriali l’oggetto è la destinazione di una porzione di territorio, al soddisfacimento di una particolare e specifica esigenza.[55]. Si tratta dunque di una specialità relativa sia all’ambito di intervento che alla funzione esercitata.
A nostro giudizio pare che vi siano dei buoni motivi per dubitare della fondatezza di tali ragioni alla luce della riforma costituzionale e del progressivo dilatarsi del concetto di paesaggio.
In ordine alla specialità dell’ambito territoriale di riferimento ( riferita al fatto che la materia paesaggistica ed ambientale fanno riferimento non a tutto ma ad una porzione del territorio, diversamente dalla disciplina urbanistica) si rileva che i piani paesaggistici hanno ormai una dimensione relativa all’intero territorio regionale e quindi il medesimo ambito della pianificazione urbanistica. In seguito all’entrata in vigore del D.lgs n 42/2004 (Codice Urbani) il piano paesaggistico non è più un piano settoriale ma un piano generale territoriale che riguarda l’intero territorio regionale , strumento per lo sviluppo sostenibile di tutto il territorio in quanto provvede all’ individuazione delle misure necessarie per il corretto inserimento, nel contesto paesaggistico, degli interventi di trasformazione del territorio, al fine di realizzare uno sviluppo sostenibile delle aree interessate.
Il legislatore ha poi previsto un vincolo gerarchico tra pianificazione urbanistica e ambientale in ragione del quale la seconda prevale sulla prima imponendosi sulle diverse previsioni urbanistiche; basti considerare a tale riguardo che le disposizioni del piano paesaggistico prevalgono immediatamente su quelle urbanistiche difformi ( art 145 D.lgs n 42/2004) .
Non più diversi ambiti, uno generale per la pianificazione urbanistica ed uno più limitato, per la pianificazione paesistico- ambientale, ma uno stesso ambito di riferimento; un piano paesistico che prevede norme immediatamente cogenti per gli strumenti urbanistici comunali che prevalgono su quelle difformi del Piano regolatore, integrando e modificando la disciplina urbanistica (art 145, D.lgs n 42/2004) . Un piano paesaggistico che prevede esso stesso norme urbanistiche in quanto disciplina le linee di sviluppo urbanistico compatibili con i valori paesaggistici riconosciuti nel territorio .
In tale quadro normativo è difficoltoso distinguere tra l’esercizio della funzione urbanistica e quello della tutela paesaggistica. Non si può poi non concordare con quella dottrina che ha osservato come il nostro ordinamento sia improntato al principio di pluralismo degli interessi pubblici da curare e non sia quindi pensabile che il legislatore ordinario debba ispirarsi ad un unico interesse da tutelare, pretendendo in astratto la sua prevalenza, senza considerare la fattispecie concreta in cui l’interesse deve trovare soddisfazione[56]; altra dottrina ha rilevato poi la intrinseca contraddittorietà tra il sostenere che la funzione urbanistica (ed ora la funzione del governo del territorio) si caratterizzi per essere composizione di tutti i possibili interessi e affermare che l’ interesse urbanistico ( ora relativo al governo del territorio) sarebbe secondario rispetto ad altro interesse qualificato primario.[57]
In realtà, a nostro avviso, la ragione più profonda del mantenimento del criterio della differenziazione della tutela ambientale e paesaggistica è da ricercarsi nei motivi per cui, a suo tempo, sono sorte le tutele differenziate come “limite all’urbanistica”: l’esigenza di evitare il pericolo che la tutela ambientale e paesaggistica possano essere “svuotate” con il loro assorbimento nel governo del territorio.
Tale affermazione ha trovato una conferma quando in dottrina si è discusso in merito alle diverse concezioni di paesaggio presenti nel Codice Urbani ( D.lgs n 42/2004).
Il problema era se accogliere la concezione tradizionale del paesaggio (che lo confina in una parte del territorio che ha dei particolari caratteri estetico- culturali) , oppure sostenere la concezione integrale del paesaggio (che invece consiste in un allargamento del dominio tradizionale della materia paesaggistica dalla considerazione relativa a speciali caratteri del territorio alla considerazione relativa a tutto il territorio osservato dal punto di vista paesaggistico). Una concezione, quest’ultima, che porta ad integrare il paesaggio nel governo del territorio in quanto comporta l’identificazione degli usi ammissibili [58] di un certo territorio a partire dall’aspetto morfologico- culturale e non dalle sue vocazioni produttive. A tale riguardo appare indicativo che la dottrina abbia osteggiato tale ultima concezione in quanto con essa gli “interessi ambientale e paesaggistico sarebbero valutabili e ponderabili alla stregua di qualsiasi altro interesse”[59]. Preservando la separazione tra ambiente-paesagggio e governo del territorio la giurisprudenza e la dottrina sembrano voler porre rimedio all’inerzia del legislatore nazionale nella determinazione dei principi fondamentali del governo del territorio, in mancanza dei quali si teme evidentemente una “fuga in avanti” delle regioni a scapito delle ragioni di tutela ambientale e paesaggistica, che se liberamente ponderabili negli atti attinenti al governo del territorio, insieme agli altri interessi, e soprattutto tra questi, quelli economici, potrebbero essere pregiudicate da quest’ultimi
Ma se la separazione tra governo del territorio e paesaggio –ambiente ha il proprio fondamento nel pericolo di compromettere, attraverso la unificazione di tali materie, gli interessi paesistico.- ambientali, vi è un’altra via percorribile costituita dalla possibilità di qualificare tali interessi come principi generali del governo del territorio di competenza statale.
Il problema diverrebbe quindi quello della determinazione dei principi del governo del territorio. A tale proposito la dottrina ha avuto modo di rilevare che tali principi debbano considerarsi quelle basi di disciplina normativa che siano ritenute rispondenti alle «esigenze unitarie» e che per tale ragione non possono che essere imputate alla competenza legislativa dello Stato[60].
Pare indicativo che la Corte Costituzionale, proprio in materia di paesaggio, abbia ravvisato nella “esigenza unitaria a livello nazionale” il discrimine per determinare la potestà legislativa statale e regionale.
Nella sentenza n 182 del 5 maggio 2006 il giudice ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 34, comma 3, della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, in considerazione del mancato rispetto delle norme interposte ora richiamate, nella parte in cui stabilisce che sia il piano strutturale comunale, anziché il piano regionale paesaggistico, a indicare le aree in cui la realizzazione degli interventi non è soggetta all'autorizzazione di cui all'art. 87 della legge regionale. Nelle motivazioni della sentenza è interessante osservare come il giudice non ravvisi l’illegittimità della legge toscana sul governo del territorio in quanto “tende al superamento della separatezza tra pianificazione territoriale ed urbanistica, da un lato, e tutela paesaggistica dall'altro, facendo rientrare la tutela del paesaggio nell'ambito del sistema della pianificazione del territorio e rendendo pertanto partecipi anche i livelli territoriali inferiori di governo (province e comuni) nella disciplina di tutela del paesaggio”. Il punto critico della legge viene invece identificato nella parte in cui la legge regionale “ trasferendo le decisioni operative concernenti il paesaggio alla dimensione pianificatoria comunale, si pone in contraddizione con il sistema di organizzazione delle competenze delineato dalla legge statale a tutela del paesaggio, che costituisce un livello uniforme di tutela, non derogabile dalla Regione, nell'ambito di una materia a legislazione esclusiva statale ex art. 117 Cost., ma anche della legislazione di principio nelle materie concorrenti del governo del territorio e della valorizzazione dei beni culturali”
In sostanza la Corte non ritiene illegittima l’integrazione della materia paesaggistica nel governo del territorio, ma dichiara l’illegittimità della legge regionale nella parte in cui, conferendo ai comuni la possibilità di derogare al vincolo paesaggistico, contrasta con il livello uniforme di tutela garantito su tutto il territorio nazionale.
Alcuni passi della motivazione sono particolarmente chiari laddove il giudice costituzionale ha ritenuto che “ .. è l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che è assunta a valore imprescindibile, non derogabile dal legislatore regionale in quanto espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici sull'intero territorio nazionale: il paesaggio va, cioè, rispettato come valore primario, attraverso un indirizzo unitario che superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali….”
Ciò che deve essere tutelato a giudizio della Corte è, quindi, “l’impronta unitaria della pianificazione paesaggistica”; è l’indirizzo unitario” che si esprime per l’appunto attraverso le previsione dei vincoli paesaggistici e la disciplina della pianificazione paesaggistica. Diversa cosa è invece, il contenuto concreto di quei vincoli e di quella pianificazione, che rimangono competenza delle Regioni , in quanto disciplina del governo del territorio.
Tali considerazioni pare trovino un riscontro normativo a seguito della modifica dell’art 135 D.lgs n 42/2004, realizzata con il D.lgs 26 marzo 2008, n 63: il disposto normativo di tale articolo, pur nell’unitarietà della disciplina paesaggistica, distingue infatti tra una pianificazione relativa ai beni paesaggistici e una pianificazione estesa anche alle altre aree prevedendo la “copianificazione” obbligatoria solo per i beni paesaggistici.
Tale disposizione è stata interpretata dalla dottrina nel senso che il legislatore abbia introdotto una diversa considerazione del bene paesaggistico rispetto al paesaggio e che quindi beni paesaggistici e paesaggio non siano la stessa cosa: il paesaggio sarebbe qualcosa di più ampio rispetto ai beni paesaggistici; questi ultimi designerebbero gli immobili e le aree vincolate; il paesaggio invece tutto il territorio comprensivo dei beni e di tutto il resto del territorio; in base a tale dicotomia, dunque, lo Stato avrebbe competenza sui beni paesaggistici mentre per il paesaggio, inteso come contesto continuo di rilevanza paesaggistica, lo Stato porrebbe le linee guida ed eserciterebbe un controllo paesaggistico indiretto[61].
Tali innovazioni legislative potrebbero quindi interpretarsi come un primo tentativo legislativo di distinguere tra i vincoli, espressione di una dimensione unitaria che richiede una competenza legislativa esclusiva statale nella loro disciplina generale, e territorio non vincolato che può ritenersi materia inerente al governo del territorio.
I pericoli di uno svuotamento della tutela ambientale e paesaggistica, derivante dalla integrazione con il governo del territorio, sono poi ridimensionati se si tiene presente quella giurisprudenza costituzionale che ha richiamato al livello statale anche la disciplina di funzioni amministrative che, sia pure oggetto di legislazione concorrente, richiedono comunque un esercizio unitario in tutto il territorio nazionale. La giurisprudenza della Corte costituzionale (Sentenze Corte Cost del 25 settembre 2003 n 303 e 18 dicembre 2003-13 gennaio 2004 n 6) ha già ripetutamente affermato che anche nelle materie di legislazione concorrente, quale il governo del territorio, lo Stato può esercitare una potestà legislativa non limitata ai soli principî fondamentali, allorché questa sia necessaria a regolare una funzione amministrativa assunta in sussidiarietà al livello statale sulla base dell’art. 118 Cost., sia pure con garanzie di “leale collaborazione” con le autonomie regionali e test di giustiziabilità ex post di un simile fenomeno.
In queste pronunce la Corte esprime in termini molto netti che in presenza di tali presupposti è possibile far “ascendere” al livello statale funzioni amministrative che non possano essere adeguatamente svolte ai livelli inferiori ma anche, in deroga al sistema di riparto fissato nell’art. 117 Cost., la relativa potestà normativa per l’organizzazione e la disciplina di tali funzioni: si tratta di una potestà normativa che è stata definita “sussidiaria”, in quanto fondata non sui titoli di legittimazione materiali dell’art. 117, bensì sull’art. 118, primo comma, Cost., allorché si configuri l’ipotesi che – sulla base dei principî in esso enunciati – una funzione amministrativa debba essere «chiamata in sussidiarietà» dal livello statale. [62]
E’ stato osservato come nella sentenza n 303/2003 la sussidiarietà verticale costituisca il grimaldello che fa breccia nella contrapposizione tra materie statali e regionali e che apre l’elenco dell’art. 117, 2 comma Cost; nell’art 118 Cost si ricerca quindi la flessibilità indispensabile al funzionamento del sistema ancorandolo ad interessi di ordine unitario, i quali giustificano, nel contempo il potere amministrativo e legislativo dello Stato[63].
L’integrazione tra tutele differenziate (paesaggio-ambiente) e governo del territorio, pare inoltre auspicabile in quanto capace di concretizzare la leale collaborazione tra gli enti competenti in materia di gestione del territorio. Tale impostazione, superando la logica della separazione delle materie, è conforme alla concezione di governo del territorio “multilivello” che comporta una gestione condivisa del territorio da parte di tutti i soggetti competenti in coerenza con i principi della leale collaborazione, in quanto contempla la competenza legislativa esclusiva statale solo nelle ipotesi in cui vi sia l’esigenza di una disciplina unitaria nazionale, lasciando i restanti aspetti relativi al governo del territorio ad una gestione condivisa tra i vari enti competenti.
Il superamento della frammentazione delle materie afferenti al governo del territorio richiede però anche la consapevolezza di un quadro normativo notevolmente più attento che in passato alla tutela dei valori ambientali e paesaggistici. Una urbanistica in cui la discrezionalità amministrativa è stata limitata dalla previsione di obbligatorie procedure di valutazione ambientale per i piani urbanistici, ad esempio la valutazione ambientale strategica, ma anche dalla prevalenza del piano paesaggistico prevista dall’art 145 D.lgs n 42/2004[64]: il piano paesaggistico infatti riconosce i valori paesistici del territorio e indica una zonizzazione paesaggistica dello stesso distinguendolo in ambiti e prevedendo una normativa d’uso compatibile con tali valori: tutti elementi che devono obbligatoriamente essere recepiti nei piani urbanistici..
L’evoluzione normativa sembra avere dato ragione a chi, identificando il paesaggio quale forma del territorio, deduceva da tale equazione una disciplina generalizzante, che abbraccia ogni intervento dell’uomo che incida sul paesaggio, e di cui la materia urbanistica costituisce una “species”.
Il paesaggio assume nel quadro normativo vigente un ruolo predominante nel governo del territorio non solo per una superiorità gerarchica che gli viene attribuita dalla legge, ma, a nostro avviso , anche perché capace di superare in un unico atto, il piano paesaggistico, la frammentazione delle materie del governo del territorio. La tutela del paesaggio, in considerazione alle sue molteplici valenze, può essere infatti tutela ambientale e tutela storico culturale, ma anche tutela degli aspetti insediativi del territorio: un tutela territoriale globale che copre tendenzialmente tutti i valori che sono espressione del territorio.
Il piano paesaggistico, nella normativa vigente, assume i caratteri di un piano generale, punto di riferimento centrale per lo sviluppo sostenibile del territorio, liberandosi dalla sua dimensione settoriale La “differenziazione” incondizionata del paesaggio rispetto al governo del territorio perde così il proprio fondamento principale.
Il reale problema è quindi quello delle garanzie: evitare che la tutela del paesaggio sia posta sullo stesso piano degli altri interessi oggetto della valutazione discrezionale. In tale prospettiva appare utile, piuttosto che insistere sulla distinzione tra paesaggio e governo del territorio ( e relativi interessi) , concentrare gli sforzi nella ricerca di quei valori irrinunciabili che sono espressione della unità nazionale e che devono costituire un limite invalicabile sia per il legislatore regionale che per l’amministrazione.
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[1] Cfr, ex multis, la ricognizione offerta in CONTI G.L , Le dimensioni costituzionali del governo del territorio,Milano , 2007, 31-32.
[2]Cfr in sintesi offerto da SANTINELLO P., La pianificazione territoriale intermedia tra i piani urbanistici e i piani di settore, Milano, 2002. 15ss.
[3] Di parere contrario è PACELLI M, Le potestà regionali in materia urbanistica, per una strategia regionale del territorio e dell’abitazione, Milano, 1975, 85 ss il quale ritiene che sia inadeguato il criterio oggettivo sostenendo che debba applicarsi un criterio teleologico: “ il riferimento cioè al fine peculiare perseguito con determinate norme o complessi di norme ed all’interesse al cui soddisfacimento esse sono preordinate”; quello che interessa nella identificazione della materia non è l’oggetto in senso materiale della norma, ma la qualificazione giuridica di attività e di comportamenti quale risulta dalla norma che li disciplina; l’oggetto della norma è il risultato di una qualificazione giuridica e non trova riscontro nella realtà fisica, appunto perché trattasi di oggetto in senso giuridico e non in senso fisico. In sostanza, la genericità del criterio teleologico è eliminata dal riferimento non solo al fine, ma anche all’oggetto nel senso anzidetto delle norme: non è sufficiente per identificare una materia individuare il fine cui si tende mediante un gruppo di norme, ma occorre estendere l’indagine all’oggetto delle norme stesse e, più esattamente, a quale esso risulta in relazione al fine perseguito .
Utilizzando tali criteri con riguardo all’individuazione della materia urbanistica, l’autore rileva come il concetto di città, secondo una tradizione storica risalente al momento della loro origine, ha contribuito a far prevalere una considerazione di essa come entità nettamente separata e distinta dal territorio che la circonda; con il successivo evolversi del progresso economico e sociale si assiste ad un fenomeno in virtù del quale città e territorio si integrano in un processo di osmosi: a partire dalla prima rivoluzione industriale con il termine “città” non ci si riferisce al solo centro abitato, ma anche alla porzione del territorio circostante che gravita sul centro abitato; in tale contesto assume sempre crescente rilevanza, sotto il profilo economico e sociale, l’utilizzazione del territorio, come fattore che incide in maniera determinante sulle condizioni di vita degli individui. Per tale via è sorta la consapevolezza che l’ordinato assetto del territorio costituisca uno specifico interesse della comunità e di ogni individuo ed il territorio viene considerato un bene in modo che sorge la necessità di individuare, in base a parametri determinati e ed in conformità ad obiettivi prefissati, la forma di utilizzazione ottimale.
Su tali basi viene così ricostruita la materia urbanistica in riferimento a quella scienza avente specificamente ad oggetto “l’utilizzazione del territorio sotto il profilo degli insediamenti abitati o produttivi di qualsiasi tipo o di esclusione di ogni tipo di insediamento per mantenere inalterate le caratteristiche morfologiche dei luoghi”.
[4] Cfr, ex multis, ASSINI N, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, Padova,, 2000. 14 ss.
[5] ASSINI N., cit., 15.
[6] Riguardo ai rapporti tra tutela della salute, territorio ed ambiente vedi MAMMONE G., Salute, Territorio e ambiente.,Padova, 1985, 58 ss
[7] Tale definizione è del T.A.R. Veneto, Sez III, 28 ottobre 2002 n. 6118 in Foro Amm - T.A.R. 2002, 3145ss, citata in SANDULLI M.A.,, Effettività e semplificazioni nel governo del territorio: spunti problematici, Dir. Amm., n. 3, 2003, 512.
[8] In riferimento alla nozione “processualistica” di urbanistica, prevista dall’art. 34 D. lgs. del 31 marzo 1998 n. 80, ci si è chiesti se tale nozione possa essere utilizzata in ambito più generale rispetto alla funzione eminentemente processuale formulata dal decreto, ai fini del riparto giurisdizionale. A tale proposito la dottrina ha ritenuto che il riferimento contenuto all’art. 34 dovrebbe essere ricondotto alla “nozione vigente” di urbanistica elaborata sulla scorta del D.P.R. n. 616 del 1977, non comprensiva quindi dell’ambiente (Avanzini); contro tale impostazione si è, invece, espresso chi ha ritenuto che “la nozione di urbanistica rilevante ai fini del riparto di competenze tra Stato e Regioni sia evidentemente diversa da quella utilizzabile ai fini della determinazione del nuovo ambito della giurisdizione esclusiva, determinata dall’opposta esigenza di concentrare in un unico giudice, secondo il chiaro dettato legislativo, tutte le controversie relative all’uso del territorio” (M. A. Sandulli). Entrambe le opinioni sono riportate in MUSELLI L., Cenni in merito all’attuale configurazione della potestà normativa degli enti locali in materia di urbanistica ed espropriazione, in Seminari di diritto, Università degli studi di Milano, Sezione Diritto Pubblico, Dipartimento giuridico politico, Il governo del territorio e l’espropriazione, Milano, 2002, 2
[9] Sebbene vi sia una copiosa legislazione riferita all’ambiente, il concetto di ambiente, fino alla riforma del titolo V della Cost , ( che ha previsto la “tutela dell’ambiente” come oggetto di potestà legislativa esclusiva) era preso solo indirettamente in considerazione nel disposto costituzionale. Si riteneva così che la tutela dell’ambiente avesse il proprio fondamento costituzionale nell’art 9 Cost., che si riferisce alla tutela del paesaggio. A tale riguardo la dottrina ha sostenuto la necessità e l’opportunità di una riforma dell’art. 9 Cost. che faccia un espresso riferimento all’ambiente in particolare avanzando alcune considerazioni in merito al progetto di riforma costituzionale dell’art 9 Cost., poi non attuato (MANTINI P., Per una nozione costituzionalmente rilevante di ambiente, in Riv. Giur.. Amb, n. 2, 2006, 208ss.).
[10]Per una esauriente disamina delle definizioni normative di ambiente vedi GIAMPIETRO F (a cura di), Commento al Testo Unico Ambientale, Milano, Ipsoa. 2006, pag. 243 ss..
L’art. 1 secondo comma della legge 8 Luglio 1986, n 349, avente ad oggetto “Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale”, indica i compiti del Ministero, individuandone il campo di azione nella “...promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento”.
La nozione di ambiente individuata dal Consiglio CEE, nel 1973, concepisce l’ambiente come “l’insieme degli elementi che, nella complessità delle loro reazioni, costituiscono il quadro, l’habitat e le condizioni di vita dell’uomo, quali sono in realtà e quali sono percepiti”.
[11] Tra le diverse definizioni adottate dal giudice ordinario in ordine alla nozione di ambiente si rammentano le seguenti.
L’ambiente deve essere considerato come “un insieme, che pur comprendendo vari beni e valori, quali la flora e la fauna, il suolo, l’acqua, si distingue da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale, ovvero in un “contesto senza forma”, come è stato detto con espressione particolarmente efficace. Ed è alla nozione di ambiente come complesso di cose, che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela che, in sostanza, si riferisce la l. 349/86” (Cass. Civ. . n. 4362 del 9/4/1992).
In tema di bellezze naturali deve farsi riferimento al bene ambientale unitariamente considerato, con la conseguenza che “la tutela fornita dall’art. 734 cod. pen. ha per oggetto le menomazioni permanenti o le distruzioni dell’ambiente, in tutte le sue componenti essenziali, ivi compresa la fauna e la flora (Cass. Pen. Sez. II n. 3852 del 6/4/1991).
Secondo un’altra definizione, invece, per “ambiente”deve intendersi “il contesto delle risorse naturali e delle stesse opere più significative dell’uomo protette dall’ordinamento, perché la loro conservazione è ritenuta fondamentale per il pieno sviluppo della persona. L’ambiente è una nozione, oltrechè unitaria, anche generale, comprensiva delle risorse naturali e culturali, veicolata nell’ordinamento italiano dal diritto comunitario”(Cass. Pen. Sez. III n. 9727 del 28/10/1993).
[12] Sul punto vedi SPANTIGATI F., Valutazione giuridica dell’ambiente. Di che cosa parliamo quando parliamo di diritto dell’ambiente, Padova, 2002.
[13] In ordine ai rapporti tra tutela ambientale e governo del territorio vedi FRACCHIA F, Governo del territorio ed ambiente in L’Ambiente nel nuovo titolo V della Costituzione, Quaderni della Rivista Giuridica dell’ambiente n. 15 POZZO B. E RENNA M (a cura di) ., 62 ss..
[14] C. Cost., 28 maggio 1987, sent. n 210. La Corte Costituzionale, in riferimento alla legge n. 349/1986, ha evidenziato lo sforzo del legislatore di dare “un riconoscimento specifico alla salvaguardia dell’ambiente come diritto fondamentale della persona ed interesse fondamentale della collettività e di creare istituti giuridici per la sua protezione”, rilevando la sussistenza di una tendenza volta ad individuare una concezione unitaria del bene ambientale inteso come ecosistema comprensivo di tutte le risorse naturali e culturali; il giudice costituzionale ha dunque inteso la tutela ambientale come “la conservazione, la razionale gestione ed il miglioramento delle condizioni naturali (aria, acqua, suolo e territorio in tutte le sue componenti) la esistenza e la preservazione dei patrimoni genetici terrestri e marini, di tutte le specie animali e vegetali che in esso vivono allo stato naturale ed in definitiva la persona umana in tutte le sue estrinsecazioni”.
[15]Parte della giurisprudenza e della dottrina hanno avvertito tutti i limiti della considerazione della tutela ambientale come “materia” evidenziando l’incapacità degli schemi e delle categorie tradizionali di contenere efficacemente le istanze collegate con l’esigenza di tutela dell’ambiente che non appare suscettibile di definizioni aprioristiche, valide in ogni circostanza e una volta per tutte, e che perciò necessita di una determinazione in concreto che risulti dinamica e frutto di una pluralità di interventi coordinati anzitutto sul piano politico e amministrativo ( A tale proposito vedi CECCHETTI M., La disciplina giuridica della tutela ambientale come diritto dell’ambiente, in http://www.federalismi it) L’ambiente, secondo l’orientamento della Corte, costituisce “valore primario ed assoluto”( C.Cost, 17 dicembre 1987, sent n 641), un “…valore costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale” , in ordine alla quale si manifestano competenza diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale”( C.Cost, sent., 26 luglio 2002, sent. n 407). Un valore quindi trasversale che può realizzarsi attraverso tutte le materie afferenti l’uso del territorio e vede impegnati nella sua realizzazione Stato, Regioni, Province e Comuni in relazione alle loro diverse competenze.
[16] Cfr., C. Cost. 20 dicembre 2002, sent. n 536 secondo cui “L’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione esprime una esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ponendo un limite agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri ambientali. Come già affermato da questa Corte, la tutela dell’ambiente non può ritenersi propriamente una "materia", essendo invece l’ambiente da considerarsi come un "valore" costituzionalmente protetto che non esclude la titolarità in capo alle Regioni di competenze legislative su materie (governo del territorio, tutela della salute, ecc.) per le quali quel valore costituzionale assume rilievo (sentenza n. 407 del 2002). E, in funzione di quel valore, lo Stato può dettare standards di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale anche incidenti sulle competenze legislative regionali ex art. 117 della Costituzione”.
Allo stesso modo si è espressa anche la Corte Costituzionale con la sent. n. 232 del 16 giugno 2005, secondo cui la tutela dei beni culturali come la tutela dell’ambiente, entrambe ricomprese nell’art. 117, comma 2, Cost. , rappresenta un compito nell’esercizio del quale lo Stato conserva il potere di dettare standards di protezione uniformi validi in tutte le Regioni e non derogabili da queste, fatta salva però la possibilità di emanare leggi regionali (nell’ambito della potestà concorrente o residuale) che assumano tra i propri scopi anche la tutela dei beni culturali.
La materia del governo del territorio, comprensiva dell’urbanistica e dell’edilizia, spetta alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, alle quali quindi compete definire la disciplina degli strumenti urbanistici, i quali sono volti anche alla tutela dei valori artistici, storici e documentari.
[17] C. Cost., 29 dicembre 1982, n 239, in Le Regioni, 1983, pag. 449ss con nota di TERESI F.,, Le leggi regionali di protezione delle coste tra urbanistica e paesaggio, citata da ASSINI N.,, La pianificazione urbanistica e governo del territorio, Padova, ,2000, 23
[18] A tale proposito AMOROSINO S., Sistemi ambientali e discipline amministrative, studi per l’effettività delle funzioni, Padova, Cedam, 1990, pag. 8, in materia di funzioni amministrative ambientali sottolinea come “Sul fronte delle regioni non è stata colta la potenzialità espansiva e di “copertura normativa” contenuta nella definizione di urbanistica dell’art. 80 comprendente integralmente la gestione del territorio e dell’ambiente. Non si è utilizzato l’ancoraggio costituito dal territorio per costruire un governo integrato del territorio-ambiente-paesaggio, al quale si sarebbero potuto coordinare le funzioni di tutela dagli inquinamenti”. L’autore ritiene poi che l’ingenerarsi di equivoci in dottrina e giurisprudenza in merito ai rapporti tra urbanistica, paesaggio ed ambiente non sia dovuto alla definizione dell’art 80 dell’urbanistica come governo globale ma alla mancata razionalizzazione normativa ed organizzativa del fronte statale e alla debolezza ed assenza di visione strategica dell’iniziativa regionale. Per una analisi delle competenze pianificatorie e programmatorie in materia di ambiente vedi ESPOSITO G.L.M., Pianificazione e pubblica amministrazione a regime di mercato, , Padova, 2002, 534-540
[19] Sull’analisi della giurisprudenza della Corte costituzionale citata vedi SANTINELLO P, cit, 19. Nella sentenza n 359/1985 il giudice costituzionale ha ritenuto che, in virtù del principio di leale collaborazione che concerne gli enti competenti in materia di paesaggio, dovesse ritenersi “non ingiustificata” la pretesa dello Stato di ottenere informazioni finalizzate alla protezione del paesaggio, sia dalla Regione che da altri organi e soggetti pubblici
[20] Cfr. C. Cost. sent.. n. 56 del 1968 e più di recente C. Cost. 20-5-1999, sent. n. 179, in Foro it. 1999, I, pag. 1705, con nota di Benini, in Corr. Giur., 1999, 830, con nota di Carbone, Gioia, in Giorn. dir. amm. , 1999, 851, con nota di Mazzarelli, in Urb. app.. 1999, 712, con nota di Liguori, in Giust. Civ., 1999, I, 2597, con nota di Stella Richter, in Appalti urbanistica edilizia, 1999, 395, con nota di Gisondi, in Riv. amm, 1999, 274, con nota di Cacciavillani, in Giur.it. ,1999, 2155, con nota di De Marzo, in Regioni, 1999, 804, con nota di Civitarese Matteucci, in Riv.it. dir. pubbl. comunitario, 1999, 873, con nota di Bonatti, in Guid..dir. ,1999, fasc. 22, 133, con nota di Riccio, in Giur. Ambientale, 1999, fasc. 13, 14, in Gazzetta giur, 1999, fasc. 26, pag.. 44, in Arch. locazioni, 1999, p. 371, in Giust. Civ. , 1999, I, 1913, in Cons. Stato, 1999, II, 735, in Riv. pen. 1999, 625, in Riv. giur. edilizia, 1999, I, 635).
[21] PORTALURI P., BROCCA M,, cit., 371 ss. ,. sostiene che la previsione legislativa di molteplici piani ambientali afferenti a specifici interessi paesistico-ambientali possa essere ricondotta ad unità attraverso la comune supremazia di tali interessi rispetto a quelli urbanistici.
In realtà più che la via della separazione delle materie, secondo logiche di prevalenza di una materia rispetto all’altra, sembra che il legislatore abbia voluto favorire la strada dell’unificazione, attraverso la via dei piani urbanistici e territoriali, quale sede di composizione degli interessi sussistenti sul territorio: a tale riguardo basta riferirsi alla previsione di cui all’art. 57, D.lgs. n. 112/98 che riconosce la possibilità che il Piano territoriale di coordinamento provinciale, istituito dalla legge 142/1990 con mere finalità di definizione di assetto del territorio, “ assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali”…
[22] Su tale tematica tra i tanti si segnalano CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio,Milano, 2003; MILO G., Il potere dei governo del territorio, principi ricostruttivi, Milano 2005; ASSINI N, Pianificazione urbanistica e governo del territorio, Padova,, 2000; CASINI L, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, , 2005; AA.VV., Autonomie locali e governo del territorio, atti del convegno di Catanzaro 14-16 settembre, 1984, Padova,, 1987;.CARTEI G.F (a cura di), Convenzione Europea del paesaggio e governo del territorio, Bologna, , 2007; GIULIANI B., New pubbblic governance e diritto amministrativo nel governo del territorio, Bari,, 2006;VESCI M, Il governo del territorio, Approccio sistemico vitale e strumenti operativi, Padova, , 2001; BOZZAOTRE M, Unione Europea e governo del territorio, spunti per una ricerca, in Riv..Giur..Urb.., n. 2-3/2004, 314 ss; SORICELLI G., Lineamenti per una teoria giuridica sul governo del territorio, in Riv..Giur..Urb..,n. 4/2004, 488 ss.; LEONARDI R.,. l governo del territorio nel “tiro alla fune” delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali, in Foro Amm., Gennaio 2003,212 ; ASSINI N, TARDELLI T., Riforma costituzionale e “governo del territorio” , in Nuov. Rass. legisl. Dottr. Giur., n. 11, 2003, 1253;SANDULLI M.G., Effettività e semplificazioni nel governo del territorio: spunti problematici, in Dir. Amm., n. 3, 2003, 507;GUIDETTI M, Il ruolo delle regioni nel governo del territorio., Urb.App, n. 1, 1998, 14 ss.
[23] CIVITARESE MATTEUCCI S, FERRARI E, URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, Milano, , 2003.
[24] CERULLI IRELLI V, Il governo del territorio nel nuovo assetto costituzionale, in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, 499ss
[25] Vedi le relazioni di. FERRARI E E PORTALURI P in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, rispettivamente 128 ss e 397 ss.. E. Ferrari distingue tra urbanistica- uso del territorio, oggetto di potestà legislativa residuale regionale ed il governo del territorio, in quanto il secondo “è strettamente legato all’assetto delle autonomie locali…. e pertanto…. esso non è stato affidato alla competenza legislativa generale della regione, ma in materia si è voluto prevedere una potestà legislativa concorrente tra Stato e Regione.”; in questo quadro “la previsione di una potestà legislativa concorrente per il governo del territorio si salda a quella di una potestà legislativa esclusiva (statale) in tema di “funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane”; Portaluri P. basa invece le proprie asserzioni su una attenta analisi dei lavori preparatori, giungendo alle medesime conclusioni in relazione alla potestà legislativa esclusiva delle regioni in materia urbanistica.
[26] STELLA RICHTER P., I principi del diritto urbanistico, Milano,, 2006., 5,
Per una analisi delle diverse impostazioni dottrinali volte a ridimensionare il significato della riforma costituzionale e a sostenere la coincidenza tra materia urbanistica e il governo del territorio vedi TULUMELLO G., Sulla pretesa estensione degli effetti della concessione edilizia in sanatoria ai reati paesaggistico-ambientali: spunti per una riflessione sui limiti della nozione giuridica di urbanistica e sui suoi riflessi in materia di tutela penale del territorio, in Giu.it , 2002, 19
[27] URBANI P, Governo del territorio e luoghi di vita e di lavoro, in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, 183ss; URBANI P., Il governo del territorio nel titolo V della Costituzione in Riv.Giur. Urb., 2003, 50
[28]URBANI P, Governo del territorio e luoghi di vita e di lavoro, in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, 183ss; URBANI P., Il governo del territorio nel titolo V della Costituzione , cit, 50
[29] MANDARANO A. .cit, in MANDARANO A, Il governo del territorio in Lombardia dopo il testo unico regionale,.cit, 10
[30] CASINI L., L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, , 2005, 8
[31] AMOROSINO S, Il governo del territorio tra Stato, Regioni ed enti locai, CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, 139 ss. e ASSINI N – MANTINI P., Manuale di diritto urbanistico, Milan .2007, 21
[32] In ordine alla potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio vedi LEONARDI R., Il governo del territorio nel “tiro alla fune” delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti Locali, in Foro .Amm. - T.A.R, , vol II, gennaio 2003, .212
[33] Vedi .FIALE A., Diritto Urbanistico, Simone, 2002 citato in ASSINI N. e TARDELLI T, Riforma costituzionale e governo del territorio; in Nuov.Rass. Dott e Giur., n 11, 2003, 1262.
[34]Basti pensare alla cosiddetta “perequazione urbanistica” che comporta l’utilizzo di tecniche pianificatorie che realizzino l’equità nella distribuzione dei vantaggi economici e di oneri a carico dei proprietari nei processi di pianificazione territoriale
[35] URBANI P, cit, , in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, 190 ss. . L’autore ha identificato i seguenti principi in materia di governo del territorio: a) principi della pianificazione in virtù del quale ogni trasformazione territoriale deve rispettare le previsioni contenute in uno strumento di pianificazione; b) lo stretto legame tra infrastrutture e servizi; c) la ricerca della consensualità nella determinazione degli assetti territoriali; d) i principi della cooperazione tra i diversi poteri pubblici preposti alla cura di interessi differenziati nella determinazione e gestione degli assetti territoriali; e) i principi della perequazione, ossia la ricerca di una maggiore equità nella distribuzione dei vantaggi economici e di oneri a carico dei proprietari nei processi di pianificazione territoriale; l’autore inoltre considera l’edilizia come sub-materia del governo del territorio individuando come principi di tale sub-materia la normativa tecnica, il collaudo, l’agibilità delle opere, la sicurezza degli impianti il risparmio energetico
[36] Dopo la riforma costituzionale del 2001 la Corte Costituzionale ha ribadito la considerazione dell’ambiente come valore nelle sentenze nn. 407 e 536 /2002, n. 96 e 222 /2003, n. 259/ 2004, 214 /2005, 182/ 2006.
A tale proposito CECCHETTI M., La disciplina giuridica della tutela ambientale come diritto dell’ambiente, in http://www.federalismi it ha osservato che nelle pronunce più recenti, dove la rilevanza costituzionale della tutela dell’ambiente come valore fondamentale dell’ordinamento viene richiamata come dato ormai quasi scontato,“ la Corte mostra di aver maturato una concezione pienamente corretta e moderna dell’ambiente come oggetto di tutela giuridica, abbandonando definitivamente le logiche tradizionali della ricostruzione della rilevanza dell’ambiente in termini di situazioni giuridiche soggettive e ancorando, invece, la pluralità degli interessi connessi con gli equilibri ambientali al tessuto dei valori che contraddistinguono l’assetto costituzionale.
[37] Già in passato GIANNINI M.S, Ambiente, saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv.trim.dir.pubbl., 1973,15ss, operando una fortunata distinzione della materia ambientale, aveva implicitamente escluso la possibilità di codificare una nozione unitaria di bene ambientale, considerandolo come nozione “relazionale”, sotto il profilo giuridico, individuandone tre diverse accezioni: la prima con riferimento alle normative che apprezzano l’ambiente come paesaggio, cioè quale bene pubblico direttamente funzionale al valore naturalistico; la seconda come oggetto dell’inquinamento, cioè della difesa del suolo, dell’aria e dell’acqua; la terza come oggetto dell’assetto e della pianificazione del territorio.
[38] FRACCHIA F., Governo del territorio ed ambiente in L’Ambiente nel nuovo titolo V della Costituzione, cit.,45 ss.. e CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, cit. ,224ss
Tale dottrina ritiene che la distinzione tra le materie della tutela ambientale e del governo del territorio debba realizzarsi attraverso l’analisi di alcuni indicatori della sussistenza di tale dovere di solidarietà ambientale; un indice utilizzabile potrebbe essere costituito dalla rilevanza spaziale degli interventi e dei comportamenti che, in caso di tutela dell’ambiente, non necessariamente investono un’intera porzione territoriale; viene considerato inoltre essenziale che i comportamenti siano dettati con riferimento all’interesse ambientale e non già al fine di trovare un punto di equilibrio tra protezione ambientale ed azioni (consentite o permesse) finalizzate al perseguimento di altri interessi (o costituenti esplicazione di differenti situazioni attive) ponderati in una ottica locale; i comportamenti che costituiscono espressione della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, pur ovviamente relativi ad un certo ambito spaziale, sarebbero poi “indifferenziati” in quanto inquadrati in un orizzonte più ampio, svincolato dai condizionamenti dei molteplici interessi presenti su quel territorio e considerati in un’ottica prettamente locale anche nei casi in cui il comportamento attenga ad uno specifico ecosistema.
[39] Consultabile al seguente indirizzo http://www.giurcost.org/decisioni/index.html
[40] Consultabile al seguente indirizzo http://www.giurcost.org/decisioni/index.html
[41] BENELLI F., Separazione vs collaborazione: due nuove pronunce della Corte in tema di tutela dell’ambiente e di materie trasversali, in www.federalismi.it ed in http://www.giurcost.org/decisioni/index.html . In particolare l’autore sostiene che “E’ …plausibile che le due decisioni annotate non abbiano voluto rinnegare il modello di stato regionale consolidatosi dal 2001 ad oggi (così come non si sono discostate dal concetto unitario di ambiente di cui è intessuta la giurisprudenza dell’ultimo ventennio), ma che il rifiuto dell’affermazione per cui “la materia ambiente non sarebbe una materia in senso tecnico” (sent. 104/2008) e l’individuazione di distinti beni giuridici all’interno della stessa materia (sent. 105/2008) rappresentino, invece, il limite posto dalla Corte costituzionale nei confronti di un eccessivo relativismo nell’enunciazione delle linee di confine tra competenze statali e regionali.” ; In sostanza quindi la Corte avrebbe voluto porre un freno alle interferenze normative tra Stato e Regioni, entrambe competenti nella tutela dell’ambiente-valore, in quanto “ La misura di tali interferenze, ovverosia la linea di confine tra le due attribuzioni, è individuata dalla stessa legislazione statale, cui spetta – nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità – la determinazione del punto di equilibrio tra interessi costituzionali che, in nessun caso, può essere alterato dalla legislazione regionale. infatti “il punto di equilibrio individuato dalla legge dello Stato costituisce un ‘principio fondamentale che limita le scelte legislative delle regioni. Di conseguenza, la legge regionale che vada a incidere su uno (o più) interessi affidati alla legislazione statale dovrà adeguarsi al bilanciamento degli interessi indicati dalla stessa legge statale”.
[42]CECCHETTI M. cit.,, 50ss
[43] CIVITARESE MATTEUCCI S., Governo del territorio e paesaggio, in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, cit.,286ss.
[44] CIVITARESE MATTEUCCI S.,cit, in CIVITARESE MATTEUCCI S., FERRARI E., URBANI P. (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, cit., 286ss.
Il quadro di riferimento dell’autore era costituito dal Titolo II del T.U 20 ottobre 1999, n 490, rubricato “Beni paesaggistici ed ambientali”: il T.U 490/1999 accoglieva una locuzione di paesaggio non solo limitata alla dimensione estetica del territorio ma rivolta al più esteso concetto di “beni ambientali” come beni culturali che interessano vaste parti del territorio nazionale; la definizione dei “beni ambientali” non fornita dal T.U 490/1999, verrà poi prevista nell’art. 148, primo comma, lett.b, del D.lgs n. 112/1998 che, superando definitivamente la concezione estetizzante del paesaggio, indica che sono beni ambientali “ quelli individuati in base alla legge quale testimonianza significativa dell’ambiente nei suoi valori naturali o culturali”
[45]In giurisprudenza vedi Corte Costituzionale ( sent n 59/1985, e n. 151,152,153 del 1986); in dottrina GIANNINI M.S.,, Aspetti giuridici dell’ambiente, in Riv. Trim.. pubbl. , 1973 23ss che nell’ambito della nozione tripartita di ambiente considera i beni culturali appartenenti all’ambiente.
[46] Vedi supra C. Cost. sent. n 104 e 105 /2008
[47] C. Cost., 7 novembre 2007, sent. n 367, con commento di DI DIO F., Lo Stato protagonista nella tutela del paesaggio. La Consulta avvia l’ultima riforma del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in Riv..Giur..Amb., n 2 , 2008, 381ss
[48] Tra le più recenti sentenze nel senso di ambiente- valore vedi C. Cost 18 marzo 2005 sent. n 108.
[49] CASINI L, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio,.cit, 10-11.
[50] STELLA RICHTER P., Profili funzionali dell’urbanistica ,Milano, , 1984, 49,
[51] STELLA RICHTER P., Profili funzionali dell’urbanistica; cit, 27. In merito al problema del coordinamento tra gli atti di disciplina urbanistica e gli atti volti a soddisfare interessi specifici inerenti l’uso del territorio vedi 55ss,
[52] Vedi MILO G, Il potere di governo del territorio, principi ricostruttivi, cit, 16 che riporta il pensiero della dottrina tradizionale ed in particolare nota n. 20.
[53] URBANI P, cit , in CIVITARESE MATTEUCCI S, FERRARI E, URBANI P (a cura di), A.I.D.U., Atti del sesto convegno nazionale, Pescara 29-30 novembre 2002, Il governo del territorio, 190ss.
[54] MILO G., Il potere di governo del territorio, principi ricostruttivi, Milano, 2005
[55] STELLA RICHTER P., Profili funzionali dell’urbanistica; cit, 57
[56] CIVITARESE MATTEUCCI S, Sulla dinamica degli interessi nella pianificazione urbanistica, in Riv.giur.ed., II, 155.
[57] MILO G., Il potere di governo del territorio, principi ricostruttivi, cit, 40-41
[58] Tale considerazione della concezione integrale del paesaggio si deve CIVITARESE MATTEUCCI S., La concezione integrale del paesaggio alla prova della prima revisione del codice del paesaggio, in CARTEI G.F., Convenzione Europea del paesaggio e governo del territorio,cit, 209,.
[59] Vedi nota 59
[60] A tale proposito vedi CECCHETTI M , La disciplina giuridica della tutela ambientale come diritto dell’ambiente, in www.federalismi.it ,165.
L’autore ha osservato che le tendenze in atto spingono decisamente verso una ricostruzione dei principi fondamentali in materia di governo del territorio come quelle basi di disciplina normativa che siano ritenute rispondenti alle «esigenze unitarie» e che per tale ragione non possono che essere imputate alla competenza legislativa dello Stato; a tale riguardo si sono richiamati diversi casi in cui la Corte ha legittimato – nelle materie di potestà concorrente – interventi normativi dello Stato che si spingevano ben al di là di una normazione “strutturalmente” di principio o di una normazione rivolta solo a guidare il legislatore regionale e dunque non autoapplicativa; in questo possono interpretarsi alcune importanti affermazioni rinvenibili nella giurisprudenza più recente, laddove la Corte ha espressamente riconosciuto che «la nozione di “principio fondamentale” (…) non ha e non può avere caratteri di rigidità e di universalità, perché le “materie” hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo», e che pertanto, «l’ampiezza e l’area di operatività dei principî fondamentali non possono essere individuate in modo aprioristico e valido per ogni possibile tipologia di disciplina normativa», bensì alla luce delle esigenze e finalità di disciplina unitaria e uniforme per tutto il territorio nazionale
[61] CARPENTIERI P, Il secondo “correttivo” del codice dei beni culturali e del paesaggio, in Urb.app, n 6, 2008, .687ss
[62]CECCHETTI M, La disciplina giuridica della tutela ambientale come diritto dell’ambiente, cit.,165
[63] CINTIOLI F., Le forme dell’intesa e il controllo sulla leale collaborazione dopo la sentenza 303 del 2003, in www.federalismi.it,
[64] La prevalenza del Piano Paesaggistico è affermata dall’art. 145 D.lgs. n 42/2004 non solo in riferimento allo strumento urbanistico comunale, ma anche con riferimento “agli interventi settoriali” e “per quanto attiene alla tutela del paesaggio……sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalla normativa di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette”.
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(pubblicato il 25.5.2009) |
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