ART_3449

n. 5-2009 - © copyright

FLORIANA LISENA

La Corte costituzionale si “comunitarizza” sul recupero degli aiuti di Stato

(Nota a margine dell’ord. n. 36 del 6 febbraio 2009)

1. La Corte costituzionale, nell’ordinanza del 6 febbraio 2009, n. 36, ha dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, sollevata dalla Commissione tributaria provinciale di Firenze in riferimento agli artt. 53 e 97 della Costituzione, dell’art. 27 della legge 18 aprile 2005, n. 62 e dell’art. 1 del decreto-legge 15 febbraio 2007, n. 10, i quali dispongono la restituzione, da parte di alcune società contribuenti, degli importi corrispondenti alle agevolazioni fiscali da esse godute, qualificate successivamente come aiuti di Stato incompatibili con l’ordinamento comunitario dalla Commissione europea e dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee[1].
Le norme in questione perseguono l’obiettivo di porre rimedio all’illecito comunitario commesso dal legislatore italiano mediante l’illegittima attribuzione ad alcuni contribuenti di esenzioni fiscali integranti aiuti di Stato incompatibili con l’ordinamento comunitario, relativamente ai quali è sorto a carico dello Stato italiano un obbligo di recupero.
Sulla base di ciò, i giudici costituzionali hanno affermato che l’efficacia retroattiva delle norme in esame trova giustificazione sia nell’art. 117, primo comma, Cost., in conseguenza dell’obbligo di procedere al recupero delle somme corrispondenti ad aiuti di Stato illegittimi, sia nell’art. 3 Cost., data l’esigenza di ricondurre ad eguaglianza la posizione dei contribuenti.
Non sussiste, dunque, la denunciata violazione dell’art. 53 Cost., «perché il prelievo fiscale denunciato dal giudice a quo non viola il principio di capacità contributiva, in quanto costituisce un recupero dell’ammontare dell’esenzione fiscale indebitamente concessa e non è effetto di un ulteriore imposta ad efficacia retroattiva» né dell’art. 97 Cost., perché il recupero delle relative somme comporta la sottoposizione ad imposta di redditi che erano già imponibili all’epoca della loro formazione, «con la conseguenza che tale recupero non lede, ma – al contrario – attua gli evocati principi costituzionali di imparzialità e di buon andamento della pubblica Amministrazione».
Tuttavia, la considerazione della Corte che maggiormente interessa in questa sede è quella secondo cui l’inapplicabilità delle esenzioni fiscali doveva essere rilevata dagli stessi beneficiari delle agevolazioni, i quali «hanno l’onere di diligenza di accertare il rispetto della procedura comunitaria prevista per la concessione degli aiuti di Stato e, in caso di inottemperanza a tale onere, non possono vantare, di regola, alcun legittimo affidamento sugli aiuti incompatibili con l’ordinamento comunitario». Prima di verificare se ed in che misura i giudici costituzionali hanno confermato la giurisprudenza comunitaria in tema di recupero di aiuti di Stato e tutela del legittimo affidamento – peraltro richiamata dalla stessa Corte costituzionale[2] – occorre delineare brevemente il quadro normativo comunitario relativo alla procedura di recupero degli aiuti illegittimamente concessi.

2. Al fine di permettere alle imprese dei paesi membri di operare in condizioni di libera concorrenza sul mercato comunitario, il Trattato CE subordina l’erogazione, da parte della pubblica autorità, di misure finanziarie o fiscali costituenti un vantaggio o beneficio economicamente apprezzabile a favore di determinate imprese o prodotti – in altre parole di tutto quello che si può considerare un aiuto di Stato all’attività d’impresa[3] – al controllo della Commissione.
Prescindendo dalla questione in sé degli aiuti statali e dalle varie tipologie di aiuti[4], pare opportuno in questa sede delineare il sistema attraverso cui la Commissione controlla la compatibilità degli aiuti col mercato comunitario.
In virtù dell’art. 88 del Trattato CE, gli Stati sono tenuti a notificare alla Commissione tutti i progetti di incentivo alle imprese, compresi quelli ritenuti dal Trattato compatibili con il mercato comunitario e devono astenersi dal procedere all’erogazione prima dell’autorizzazione concessa dalla Commissione stessa[5]. Ai sensi del medesimo articolo, se quest’ultima constata che un aiuto non è compatibile con il mercato comune, lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo (art. 88, n. 2, TCE). Se invece, in contrasto con quanto stabilito dal Trattato, la sovvenzione programmata è stata concessa senza attendere la decisione positiva della Commissione, quest’ultima, secondo la giurisprudenza della Corte, può ordinare alle autorità nazionali di procedere al recupero degli aiuti illegittimi[6].
La fonte di tale potere riconosciuto in capo alla Commissione è, dunque, interamente giurisprudenziale: a partire dalla pronuncia Lorenz del 1973[7], infatti, la Corte ha affermato, secondo l’interpretazione dell’effetto utile della normativa di divieto d’erogazione di aiuti statali, che «l’abolizione o la modifica possono implicare l’obbligo di chiedere il rimborso di aiuti concessi in spregio al trattato». L’attività di recupero è sostanzialmente volta al ripristino dello status quo ante e diviene pertanto la logica conseguenza della declaratoria dell’illegittimità dell’aiuto[8]. Il corollario del ruolo attribuito alla Commissione in tale ambito è rappresentato dal diritto, ad essa attribuito dall’art. 88, n. 2, TCE, di adire direttamente la Corte di Giustizia qualora lo Stato in causa non si conformi, entro il termine stabilito, alla decisione contenente l’ordine di recupero degli aiuti illegittimamente concessi.
Al fine di chiarire i presupposti e le modalità della restituzione degli aiuti illegittimi, la Commissione adottò la comunicazione del 24 novembre 1983[9] rivolta agli Stati membri, nella quale si precisava che gli stessi Stati, ove necessario, dovevano richiedere alle imprese beneficiarie la restituzione delle somme già erogate. Da porre in rilievo – anche ai fini della questione della tutela del legittimo affidamento, di cui si dirà in seguito – è il riferimento alle imprese beneficiarie, le quali sono, per la prima volta, avvertite dalla Commissione «del carattere precario degli aiuti che saranno loro concessi illegalmente». Proprio al fine di consentire alle imprese suddette di conoscere la precarietà degli aiuti in questione, la Commissione manifestò, nella medesima comunicazione, l’intenzione di pubblicare nella Gazzetta ufficiale un avviso specifico, non appena fosse venuta a conoscenza della concessione di un aiuto in violazione degli obblighi di cui all’art. 88 TCE. Da allora, la Commissione si è dimostrata molto rigorosa nell’ordinare in maniera sistematica, la restituzione degli aiuti già erogati, i quali fossero risultati incompatibili con il mercato comunitario all’esito della procedura di controllo.
A seguito dell’emanazione del Regolamento del Consiglio del 22 marzo 1999, n. 659/1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 (oggi art. 88) del trattato CE, il recupero degli aiuti illegali è ora disciplinato dall’art. 14 del regolamento stesso, il quale stabilisce, al paragrafo 1, che «Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario»[10].
In definitiva, l’articolato procedimento amministrativo, previsto schematicamente dall’art. 88 del Trattato e disciplinato più analiticamente dal Regolamento n. 659/1999, prevede «una fase nazionale e una comunitaria»[11], che inizia con la notifica del progetto di aiuto da parte dell’autorità nazionale e che si conclude con una decisione della Commissione in merito. Al termine di tale procedura, che vede come protagonisti la Commissione e gli Stati membri[12], questi ultimi potrebbero opporre alle imprese beneficiarie il recupero degli importi erogati in ragione dell’accertata incompatibilità degli stessi col diritto comunitario.
È questa la fattispecie nella quale si è posto il problema della tutela dell’affidamento – «sulla legittimità e stabilità dell’atto amministrativo nazionale di erogazione del contributo»[13] – venutosi a creare in capo alle imprese beneficiarie.
A tutto ciò va aggiunta la constatazione che il paragrafo 1 dell’art. 14 del regolamento di applicazione si chiude con la disposizione secondo la quale la Commissione non può imporre il recupero di un aiuto «qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario». In altri termini, la disposizione, destinata a fungere, secondo alcuni, da «valvola di sicurezza del sistema»[14], stabilisce come limite al potere della Commissione di ordinare il recupero degli aiuti illegali il contrasto con i principi generali del diritto comunitario, tra i quali senza dubbio rientra anche quello del legittimo affidamento.
Ciononostante, come si vedrà nel paragrafo che segue, una delle costanti della giurisprudenza comunitaria in merito al recupero degli aiuti statali è costituita proprio dalle resistenze della Corte di Giustizia a riconoscere l’esistenza di un’aspettativa tutelabile in questa materia.

3. Il principio del legittimo affidamento è stato espressamente annoverato dalla Corte di Giustizia fra i principi che disciplinano l’attività sia normativa sia amministrativa delle istituzioni comunitarie[15]. Esso, oltre ad essere uno strumento interpretativo attraverso il quale valutare la legittimità degli atti delle istituzioni[16], ha la funzione di tutelare l’affidamento che i destinatari delle norme e delle decisioni comunitarie hanno riposto nella stabilità delle situazioni determinate da tali atti[17].
La Corte di Giustizia ha ammesso che, proprio perché il principio della tutela del legittimo affidamento è parte integrante dell’ordinamento giuridico comunitario, non può considerarsi contrario a tale ordinamento il fatto che una legislazione nazionale garantisca la tutela di questo principio in un settore come quello della ripetizione di aiuti comunitari indebitamente versati o della ripetizione di aiuti nazionali contrari al diritto comunitario[18].
Tuttavia, in materia di aiuti di Stato, il principio in questione ha trovato in concreto pochissime applicazioni a causa della giurisprudenza restrittiva della Corte di Lussemburgo[19].
La questione è stata generalmente affrontata distinguendo l’eventuale affidamento delle imprese beneficiarie di un aiuto, successivamente dichiarato illegittimo, rispetto a quello invocato dallo Stato membro di appartenenza. A fronte della netta posizione di chiusura assunta dalla giurisprudenza comunitaria per quanto riguarda la possibilità dello Stato membro di invocare il legittimo affidamento per sottrarsi all’ordine di recupero proveniente dall’esecutivo europeo[20], la Corte di Giustizia si è mostrata meno rigida – quantomeno sul piano delle affermazioni di principio – nel riconoscere la sussistenza del principio in esame nei confronti delle imprese beneficiarie.
La Corte ha infatti affermato che «non può certamente escludersi la possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimamente concesso, di invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio affidamento nella natura regolare dell’aiuto e di opporsi, conseguentemente, alla sua ripetizione»[21], nella quale ipotesi spetterebbe, comunque, al giudice nazionale valutare le circostanze del caso di specie, dopo aver proposto, se necessario, questione pregiudiziale di interpretazione alla Corte.
Tuttavia, secondo una giurisprudenza costante, l’impresa beneficiaria di un aiuto statale può legittimamente confidare nella regolarità dello stesso soltanto qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura di cui all’art. 88, par. 3 TCE[22]. In linea con tale affermazione, la Corte ha precisato che «un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata»[23].
Di conseguenza, le imprese beneficiarie non possono invocare il legittimo affidamento in tutti i casi in cui l’aiuto di Stato è stato concesso senza la previa notifica alla Commissione[24] o in violazione dell’obbligo di standstill, essendo prevedibile fin dall’inizio l’illegittimità e la conseguente precarietà dell’atto di erogazione degli importi[25].
Alla luce della giurisprudenza comunitaria, dunque, le imprese beneficiarie trovano un ostacolo difficilmente superabile nel fatto che la Commissione, nel momento in cui apre la procedura di indagine formale contro lo Stato che ha erogato aiuti illegali, avverte sempre – a partire dalla comunicazione del 1983, di cui si è detto sopra – i soggetti destinatari del carattere precario degli aiuti in questione[26]: in tal modo, poiché le imprese sono informate dell’illegittimità degli aiuti ricevuti ed hanno così la possibilità di prendere parte alla procedura di controllo, «non rimane alcuno spazio per la tutela del legittimo affidamento – il cui sostrato imprescindibile è proprio la convinzione, da parte dei destinatari di un atto amministrativo, della legittimità dell’atto stesso»[27].
A prescindere dall’avviso della Commissione alle imprese interessate, la Corte ha enucleato un obbligo ulteriore a carico dei destinatari di aiuti statali, consistente nell’onere di verificare che la procedura prevista dal diritto comunitario sia stata correttamente rispettata. In definitiva, solamente dopo aver verificato, secondo buona fede, il rispetto da parte dello Stato della procedura di concessione degli aiuti, l’impresa beneficiaria può invocare legittimamente il diritto alla tutela dell’affidamento.
Ciò è quanto ha esattamente confermato, in ambito nazionale, la Corte costituzionale nell’ord. n. 36 del 2009, in piena conformità con la giurisprudenza comunitaria appena esaminata.

4. La Corte costituzionale, nell’ordinanza del 6 febbraio 2009, n. 36, nel dichiarare la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionali sollevate, ha accolto le argomentazioni addotte dall’Avvocatura generale di Stato e, in particolare per ciò che concerne il profilo di nostro interesse, ha affermato che, nel caso di specie, «l’inapplicabilità delle esenzioni fiscali doveva essere rilevata dagli stessi beneficiari delle agevolazioni, i quali […] hanno l’onere di diligenza di accertare il rispetto della procedura comunitaria prevista per la concessione degli aiuti di Stato e, in caso di inottemperanza a tale onere, non possono vantare, di regola, alcun legittimo affidamento sugli aiuti incompatibili con l’ordinamento comunitario».
Ciò, come risulta da quanto detto in precedenza, si dimostra perfettamente in linea con quanto affermato dalla costante giurisprudenza comunitaria, la quale ha sempre negato la sussistenza di un legittimo affidamento nei casi di mancato rispetto della procedura di concessione degli aiuti.
Nel caso sottoposto alla Corte, infatti, le agevolazioni finanziarie concesse dall’Italia ad alcune imprese di servizi pubblici non erano state previamente notificate – in deroga a quanto stabilito dall’art. 88 del Trattato CE e dal regolamento applicativo – alla Commissione, la quale ricevuta una denuncia riguardante tali presunti aiuti di Stato aveva poi comunicato all’Italia la decisione di avviare il procedimento di controllo di cui all’art. 88, par. 2, del Trattato. Tale decisione di avvio del procedimento era stata successivamente pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, con la possibilità, dunque, per le imprese beneficiarie di accertare il rispetto della procedura, soddisfando l’onere di diligenza posto a loro carico dalla giurisprudenza comunitaria[28].
È evidente, quindi, che in tal caso, secondo la richiamata giurisprudenza della Corte di Giustizia, non poteva esserci alcuna possibilità per le imprese interessate di invocare la tutela del legittimo affidamento.
Pare interessante tuttavia volgere lo sguardo all’ipotetica situazione nella quale le imprese beneficiarie invochino a sostegno del loro affidamento quelle «circostanze eccezionali» a cui la Corte di Giustizia ha fatto genericamente riferimento, senza tuttavia definirle ulteriormente. Infatti, come già detto, la Corte di Lussemburgo non ha escluso la possibilità della sussistenza di un affidamento in capo all’impresa in presenza di un aiuto dichiarato incompatibile seppur non illegittimo – nel senso di aiuto regolarmente istituito secondo la procedura comunitaria – ma ha devoluto la relativa verifica al giudice nazionale: quest’ultimo sarà tenuto, dunque, a verificare in concreto le «circostanze eccezionali» addotte dall’impresa ricorrente con la possibilità, eventualmente, di rivolgersi alla Corte di Giustizia e proporre questioni pregiudiziali di interpretazione ex art. 234 CE.
Ora, appare evidente che, nei casi – come quello oggetto dell’ordinanza in esame – in cui l’aiuto è stato concesso in deroga alla procedura prevista dall’art. 88, par. 2, del Trattato, il rinvio pregiudiziale non dovrebbe essere effettuato, sulla base della giurisprudenza Cilfit[29], dato che non c’è ragionevole dubbio interpretativo sulla impossibilità di invocare il principio del legittimo affidamento, esistendo già sul punto una consolidata giurisprudenza della Corte di Giustizia[30].
Nella diversa ipotesi sopra prospettata, invece, il rinvio pregiudiziale sarebbe tutt’altro che “superfluo”, in quanto, non solo consentirebbe una valutazione nei singoli casi della validità o meno delle decisioni della Commissione di incompatibilità sostanziale degli aiuti, adottando in concreto come parametro il principio del legittimo affidamento che la Corte afferma di riconoscere e tutelare, ma consentirebbe anche il formarsi di una giurisprudenza che specifichi il concetto di «circostanze eccezionali», a beneficio di una maggiore chiarezza nella tutela degli operatori economici[31].
Se dunque è auspicabile che in casi del genere il giudice ordinario sollevi il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, non resta che valutare quale potrebbe essere l’atteggiamento della Corte costituzionale, nel caso in cui in una fattispecie sottoposta al suo giudizio sorgessero dei dubbi sulla sussistenza o meno del legittimo affidamento invocato da un’impresa beneficiaria di un aiuto regolarmente concesso ma successivamente dichiarato incompatibile col diritto comunitario[32].
Si potrebbe osservare, in proposito, che, proprio sulla scorta di quanto suggerisce il giudice comunitario, questo potrebbe essere un interessante ambito di dialogo diretto con la Corte di Giustizia delle Comunità europee[33]. Forse, solo in tal modo, attraverso la convergenza a livello comunitario delle varie voci degli ordinamenti costituzionali nazionali, tra cui auspicabilmente anche quello italiano, sarà possibile definire con più chiarezza i confini – sotto certi aspetti, ancora “fumosi” – del principio comunitario della tutela del legittimo affidamento relativamente alle imprese beneficiarie di aiuti di Stato soggetti a recupero.

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[1] Nella specie, la Commissione europea, con decisione n. 2003/193/CE del 5 giugno 2002, ha constatato che l’Italia, in violazione dell’articolo 88, paragrafo 3, del Trattato, aveva dato illegittimamente esecuzione ai regimi di aiuto di Stato, istituiti dall’articolo 3, comma 70, e dall’articolo 9 bis del decreto legge n. 318/1986, dichiarati incompatibili con il mercato comune. Di conseguenza, ne aveva ordinato il recupero presso i beneficiari da parte dello Stato italiano. Poiché quest’ultimo non aveva adottato entro i termini prescritti i provvedimenti necessari per recuperare gli aiuti, la Commissione aveva proposto, il 10 maggio 2005, ricorso per inadempimento, ai sensi dell’articolo 88, n. 2, secondo comma, del Trattato, a seguito del quale la Corte di Giustizia aveva condannato lo Stato italiano con sentenza 1 giugno 2006, causa C-207/05.
[2] Nell’ordinanza in esame sono, infatti, espressamente richiamate le sentenze della Corte di giustizia CE del 22 giugno 2006, in cause riunite C-182/03 e C-217/03; del 15 dicembre 2005, in causa C-148/04; del 1 aprile 2004, in causa C-99/02P ; del 7 marzo 2002, in causa C-310/99; del 20 marzo 1997, in causa C-24/95.
[3] Sulla nozione di aiuto di Stato, cfr. Alemanno A., Aiuti di Stato (dir. com.), in Diz. dir. pubbl., I, Milano, 2006, 193.
[4] Sulla disciplina degli aiuti statali, in generale, si veda, per tutti, Daniele L., Il diritto del mercato unico europeo. Cittadinanza - Libertà di circolazione - Concorrenza - Aiuti di Stato, Milano, Giuffrè, 2006, 247 ss.
[5] L’art. 88, n. 3, TCE così recita: «Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti ad istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell’art. 87, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
[6] Sulla disciplina del recupero di aiuti di Stato considerati illegittimi cfr. Tesauro G., Diritto comunitario, Padova, Cedam, 2000, 96 ss.; Baratti S., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Milano, Giuffrè, 1998, 1 ss.; Orlandi M., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Napoli, Editoriale Scientifica, 1995, 541 ss.; Ballarino T. – Bellodi L., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, Napoli, Editoriale Scientifica, 1995, 122 ss.; Alicino F., Il recupero degli aiuti statali illegittimi: il punto sulla disciplina comunitaria e il rapporto tra diritto interno ed ordinamento europeo, in Dir. pubbl. comp. ed eur., 2004, 1396 ss.; Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, in Dir. dell’Un. eur., 1998, 169 ss.; Terrasi A., Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2002, 1081 ss.
[7] Corte di Giustizia, sent. 12 luglio 1973, causa 70/72.
[8] La prima affermazione in tal senso emerge da Corte di Giustizia, sent. 24 febbraio 1987, causa 310/85; in seguito numerose pronunce hanno confermato tale orientamento, v., ad esempio, sentt. 21 marzo 1990, causa C-142/87; 10 giugno 1993, causa C-183/91; 14 gennaio 1997, causa C-169/95; 27 giugno 2000, causa C-404/97; 7 marzo 2002, causa C-310/99; 26 giugno 2003, causa C-404/00; 1 aprile 2004, causa C-99/02.
[9] Pubblicata in GUCE C 318 del 1983. Nonostante il giudice comunitario avesse riconosciuto il diritto della Commissione di ordinare la restituzione degli aiuti illegali sin dall’inizio degli anni settanta, quest’ultima solamente a partire dagli anni ottanta ha iniziato a richiedere il recupero sistematico degli aiuti concessi senza previa notifica o senza attendere la procedura di controllo, per porre un freno al continuo incremento degli aiuti concessi dagli Stati membri alle imprese in violazione della procedura stabilita dall’art. 88 TCE: infatti, nel 1980 la Commissione indirizzò una lettera (pubblicata in GUCE C 252 del 30 settembre 1980) agli Stati membri con la quale comunicava l’intenzione di fare ricorso alle decisioni di recupero se la concessione degli aiuti illegali non si fosse ridimensionata e, nel 1982, ordinò per la prima volta ad uno Stato membro di recuperare aiuti illegalmente erogati (con la decisione 82/312/CEE, pubblicata in GUCE L 138/18 del 1982). Sulla prassi applicativa della Commissione, v., per tutti, Terrasi A., Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi, cit., 1081 ss.
[10] L’art. 14 del regolamento in esame prosegue poi, al paragrafo 3, stabilendo le concrete modalità con cui va effettuato il recupero, e cioè «senza indugio secondo le procedure previste dalla legge dello Stato membro interessato, a condizione che esse consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della decisione della Commissione». Pertanto, la relativa autonomia degli Stati membri nell’esecuzione dell’ordine in questione incontra il solo limite dell’effettività e dell’immediatezza del recupero, il quale, in sostanza, si riconnette al principio di effettività, il cui corollario è costituito dal divieto per gli Stati membri di eccepire norme o prassi amministrative dell’ordinamento interno per sottrarsi agli obblighi comunitari, tra i quali ovviamente vi è quello di recupero.
[11] Cfr. Greco G., Sovvenzioni e tutela dell’affidamento, cit., 376.
[12] Sul punto, cfr. criticamente Terrasi A., il quale parla di una «situazione piuttosto anomala» nel senso che «a fronte dell’inequivocabile dato formale per cui i destinatari delle decisioni di recupero sono gli Stati membri, dal punto di vista sostanziale i veri destinatari delle decisioni di questo tipo sono le imprese beneficiarie degli aiuti illegali; sono infatti queste a dover realizzare, dal punto di vista pratico, le attività richieste dalla Commissione. L’anomalia consiste allora nel fatto che il destinatario effettivo (o sostanziale) della decisione di recupero non ha la possibilità di prendere parte alla procedura che porta poi all’adozione della decisione stessa», Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi, cit., 1092.
[13] In questi termini, Greco G., Sovvenzioni e tutela dell’affidamento, cit., 377. Cfr. anche Sottili V., la quale sottolinea che, poiché negli ordinamenti continentali «l’atto di recupero in concreto è un atto amministrativo, generalmente di ritiro del precedente atto di erogazione», ciò implica come conseguenza «un insieme di problemi legati alla tutela del beneficiario sotto il profilo dell’affidamento ingenerato dal provvedimento originario di erogazione», Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit. 176.
[14] Cfr. Terrasi A., Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi, cit., 1087.
[15] Cfr. Alicino F., Il recupero degli aiuti statali illegittimi, cit., 1402; Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit., 179. Cfr. Corte di Giustizia, sent. 22 giugno 2006, cause riunite C-182/03 e C-217/03, nella quale la Corte riconosce il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento «a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative», ma avverte che tale principio non può essere invocato in mancanza di assicurazioni precise fornite dall’amministrazione interessata o quando un operatore diligente ed accorto era in grado di prevedere l’adozione di un provvedimento comunitario idoneo a ledere i suoi interessi. In generale, sulla distinzione tra l’affidamento e le mere aspettative, cfr. Lorello, La tutela del legittimo affidamento tra diritto interno e diritto comunitario, Torino, Giappichelli, 1998, 157.
[16] In questi termini, Ciampolillo C., Incompatibilità e recupero degli aiuti, in Aiuti di Stato in materia fiscale, (a cura di) Salvini L., Padova, Cedam, 2007, 378.
[17] Cfr. Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit., 179. V. anche Alicino F., il quale aggiunge che «sul piano teorico, l’affidamento del beneficiario degli aiuti statali trova ampia tutela anche per quanto concerne il ritiro dell’atto amministrativo illegittimo», nel qual caso la Corte impone alle istituzioni di compiere «un bilanciamento fra l’interesse generale al ripristino del rispetto del diritto e il sacrificio imposto al privato con il ritiro dell’atto: in altre parole il contemperamento tra il principio di legalità, che impone il ritiro degli atti illegittimi, e il principio di certezza giuridica, che riafferma nella giurisprudenza comunitaria la tutela del beneficiario degli aiuti», Il recupero degli aiuti statali illegittimi, cit., 1402.
[18] Corte di Giustizia sent. 20 settembre 1990, causa C-5/89. Tuttavia, la stessa Corte ha escluso che uno Stato membro possa eccepire la particolare tutela del legittimo affidamento prevista dalla normativa interna come motivo di impossibilità assoluta di eseguire una decisione di recupero della Commissione, dato che, per giurisprudenza costante, uno Stato membro «non può eccepire norme, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno per sottrarsi all’esecuzione degli obblighi ad esso incombenti in base al diritto comunitario» (Corte di Giustizia sent. 20 settembre 1990, causa C-5/89, punto 18). Di fronte alla Corte di Giustizia la questione della tutela dell’affidamento è stata sollevata dalla Germania, nel cui ordinamento non solo tale principio ha trovato espressa costituzionalizzazione ma è presente anche un’articolata disciplina relativa al ritiro del provvedimento amministrativo e della tutela delle aspettative del cittadino compromesse dall’intervento autoritativo amministrativo; cfr. ampiamente, sul punto, Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit., 182 ss. Per quanto riguarda l’ordinamento italiano, invece, la disciplina relativa all’affidamento fornisce alcuni importanti strumenti di tutela giuridica, tra cui emerge in particolare l’istituto dell’annullamento dell’atto amministrativo, il quale presuppone la valutazione della sussistenza di un interesse attuale e concreto al ritiro del provvedimento e della contestuale valutazione dell’interesse del privato. Una parte della dottrina, tuttavia, sottolinea che l’integrale applicazione di tali principi trova nella pratica ostacoli di difficile superamento: da un lato, la consolidata giurisprudenza nazionale sulla prevalenza dell’interesse pubblico al recupero delle somme erogate sine titulo e, dall’altro, il riconoscimento da parte della Corte di Giustizia della primautè della normativa comunitaria anche in sede di giurisdizione amministrativa (Cfr. Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit., 177; Alicino F., Il recupero degli aiuti statali illegittimi, cit., 1403). Sul referente costituzionale del principio del legittimo affidamento nel diritto italiano v. Celotto A., Un importante riconoscimento del principio di «affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica», nota alla sentenza della Corte costituzionale 4 novembre 1999, n. 416, in Massimario di Giurisprudenza del Lavoro, 2000, 138 ss., nel quale si mette in rilievo la difficoltà emersa nella giurisprudenza della Corte costituzionale ad identificare il parametro costituzionale di tale principio.
[19] In generale, sulle scarse applicazioni di tale principio nella giurisprudenza comunitaria, cfr. Gigante M., che parla del legittimo affidamento come di un «principio fortemente affermato, ma, con altrettanta forza, raramente applicato, poiché i giudici comunitari per lo più negano che ne sussistano i presupposti nel caso concreto», Mutamenti nella regolazione dei rapporti giuridici e legittimo affidamento, Milano, Giuffrè, 2008, 25.
[20] Cfr. Corte di Giustizia, sent. 20 settembre 1990, causa C-5/89, punto 17: «Uno Stato membro le cui autorità abbiano concesso un aiuto in violazione delle norme procedurali di cui all’art. 93 [ora art. 88] non può […] invocare il legittimo affidamento dei beneficiari per sottrarsi all’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini dell’esecuzione di una decisione della Commissione con cui sia stato ordinato di ripetere l’aiuto. Ammettere tale possibilità significherebbe, infatti, privare di pratica efficacia le norme di cui agli artt. 92 e 93 [oggi artt. 87 e 88] del Trattato, in quanto le autorità nazionali potrebbero far valere in tal modo il proprio illegittimo comportamento, al fine di vanificare l’efficacia delle decisioni emanante dalla Commissione in virtù di tali disposizioni del Trattato». Cfr. anche sentt. 14 gennaio 1997, causa C-169/95; 7 marzo 2002, causa C-310/99; 1 aprile 2004, causa C-99/02. Secondo la stessa Corte di Giustizia (sent. 1 aprile 2004, causa C-99/02), l’unico motivo difensivo che lo Stato membro può opporre è l’impossibilità assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione di recupero della Commissione. Tuttavia, la Corte precisa che «la condizione di un’impossibilità assoluta di esecuzione non è soddisfatta quando il governo convenuto si limita a comunicare alla Commissione le difficoltà giuridiche, politiche o pratiche che l’esecuzione della decisione presenta, senza intraprendere alcuna reale iniziativa presso le imprese interessate al fine di recuperare l’aiuto e senza proporre alla Commissione modalità alternative di esecuzione di tale decisione che consentano di superare le difficoltà».
[21] Corte di Giustizia sent. 20 settembre 1990, causa C-5/89, punto 16. La Corte ha confermato tale orientamento in successive pronunce: sentt. 7 marzo 2002, causa C-310/99; 1 aprile 2004, causa C-99/02. Sul riferimento alle «circostanze eccezionali» compiuto dal giudice comunitario senza fornire ulteriori indicazioni, v. Terrasi A., il quale suppone che vengano in rilievo «nei casi in cui la qualificazione delle misure statali in esame come aiuti di Stato sia molto dubbia» oppure nelle ipotesi in cui sorgano difficoltà concernenti l’individuazione dell’ambito di applicazione delle esenzioni per categoria, Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi, cit., 1099 s.
[22] In tal senso cfr. Corte di Giustizia sentt. 20 settembre 1990, causa C-5/89; 14 gennaio 1997, causa C-169/95; 20 marzo 1997, causa C-24/95; 11 novembre 2004, cause riunite C-183/02P e C-187/02 P.
[23] Corte di Giustizia 20 settembre 1990, causa C-5/89, punto 14. Cfr. anche Corte di Giustizia sent. 15 dicembre 2005, causa C-148/04, in cui la Corte giunge ad affermare che «il recupero di un aiuto concesso in violazione della procedura prevista dall’art. 88, n. 3, CE costituisce un rischio prevedibile per l’operatore che ne trae beneficio».
[24] La Corte di Giustizia ha costantemente affermato che quando un aiuto è stato versato senza previa notifica alla Commissione, il beneficiario non può riporre alcun legittimo affidamento nella regolarità della concessione dello stesso; v., ex plurimis, sent. 11 novembre 2004, cause riunite C-183/02 P e C-187/02 P.
[25] Nelle diverse ipotesi in cui, invece, sia stata rispettata la procedura di concessione dell’aiuto ed una lesione del legittimo affidamento sia derivata da un comportamento equivoco della Commissione, la Corte di giustizia ha ammesso l’applicazione di tale principio in rarissimi casi, per i quali si rimanda a Ciampolillo C., Incompatibilità e recupero degli aiuti, cit., 384 ss.
[26] In passato, le critiche da parte della dottrina all’orientamento giurisprudenziale comunitario riferito nel testo si fondavano sulla considerazione secondo la quale mancava ogni forma di pubblicità delle notifiche degli Stati e delle eventuali decisioni della Commissione (Orlandi M., Gli aiuti di Stato nel diritto comunitario, cit., 551). Tale rilievo dovrebbe intendersi superato non solo sulla base della prassi della Commissione (v. la più volte citata comunicazione del 24 novembre 1983), ma soprattutto in virtù di quanto prevede il regolamento applicativo n. 659/1999: ai sensi dell’art. 4, infatti, la Commissione formalizza con apposita decisione ogni avvio di procedimento di indagine formale e pubblica, secondo quanto prevede l’art. 26, direttamente sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee l’avvertimento ai potenziali beneficiari di aiuti illegittimi della precarietà degli stessi e dell’avvio della procedura di cui al Capo III del medesimo regolamento. Cfr., sul punto, Ciampolillo C., Incompatibilità e recupero degli aiuti, cit., note 101 e 104, 382 ss. Si oppone comunque alla giurisprudenza comunitaria Greco G., il quale sostiene che appare criticabile e sproporzionato il preteso dovere di diligenza soprattutto «nel caso di un intero regime di aiuti destinati ad una pluralità indeterminata di destinatari», Sovvenzioni e tutela dell’affidamento, cit., 382.
[27] Cfr. Terrasi A., Aiuti di Stato: la questione del recupero degli aiuti illegalmente concessi, cit., 1098. Cfr. anche l’orientamento dottrinario secondo cui, a fronte della giurisprudenza restrittiva della Corte di giustizia, al privato non resta che invocare il decorso di un lasso di tempo eccessivo fra il momento dell’erogazione e quello della revoca dell’atto (v. Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit., 181; Alicino F., Il recupero degli aiuti statali illegittimi, cit., 1404). Sul ristretto spazio di applicazione della tutela dell’affidamento in materia di aiuti di Stato, cfr. anche Greco G., il quale sostiene che «nel settore degli aiuti di Stato tale affidamento è per necessità recessivo rispetto alla tutela della concorrenza: il che significa che la tutela della concorrenza è apprezzata dalla Corte a livello di un super principio», Sovvenzioni e tutela dell’affidamento, cit., 380.
[28] Più precisamente, la Commissione ha ricevuto la suddetta denuncia in data 3 marzo 1997, a seguito della quale ha inviato all’Italia la decisione di avvio del procedimento, con lettera del 17 maggio 1999, pubblicata in GU C 220 del 31/07/1999.
[29] Corte di Giustizia, sent. del 6 ottobre 1982, causa C-2783/81. Come noto, in tale sentenza, la Corte afferma che il rinvio può essere omesso, da parte dei giudici di ultima istanza, quando la risposta da dare alle questioni risulti da una giurisprudenza costante della Corte di Giustizia.
[30] In questi termini si è espressa anche la Corte di Cassazione nella sent. del 25-03-2003 n. 4353, nella quale non ha accolto la domanda di rinvio pregiudiziale avanzata dalle imprese ricorrenti, in quanto ha ritenuto che non sussisteva, alla luce della consolidata giurisprudenza comunitaria in materia, alcuna incertezza interpretativa, dato che «l’irregolarità comunitaria della contribuzione ovvero la natura di aiuto incompatibile è definitivamente accertata, e le ricorrenti a torto invocano il legittimo affidamento dal momento che facilmente esse avrebbero potuto, esercitando la normale diligenza, apprendere la necessità di una decisione nella compatibilità, al momento almeno della procedura per pretesa irregolarità e successivamente anche della decisione della Commissione». Nel caso in questione, erano stati erogati dal Ministero del Lavoro e dalla Provincia Autonoma di Bolzano, a favore di alcune imprese di acciaieria, alcuni anticipi di finanziamenti percepiti per l’esecuzione di un programma di formazione professionale finanziato dal Fondo Sociale Europeo. Tali anticipi erano stati tuttavia erogati quando la procedura di controllo di compatibilità comunitaria dinanzi alla Commissione era ancora in itinere. Terminata la anzidetta procedura con esito negativo, le somme già percepite dalle imprese in questione dovevano pertanto essere restituite.
[31] Cfr., a favore della valorizzazione dello strumento del rinvio in tali ipotesi, Sottili V., Revoca di aiuti di Stato e tutela dell’affidamento, cit., 177 e 198.
[32] A tal proposito, occorre tener presente che la Corte costituzionale, nell’ipotesi in cui essa stessa rilevi che rispetto al giudizio di costituzionalità appare pregiudiziale una valutazione di comunitarietà, ha ritenuto che debbano essere i giudici a quibus a prospettare il quesito comunitario attraverso rinvio alla Corte di Giustizia ex art. 234 TCE ed ha, quindi, restituito gli atti al remittente. Si vedano le ord. n. 206 del 1979, n. 536 del 1995, n. 319 del 1996, n. 108 e 109 del 1998. Cfr., anche per le altre ipotesi di c.d. doppia pregiudizialità, Celotto A., Ancora un’occasione perduta per mettere chiarezza sulle interferenze fra giudizio di costituzionalità e giudizio di “comunitarietà” (nota all’ord. n. 165 del 2004), in Giur. cost., 2004, 1732 ss.
[33] In dottrina, per l’orientamento che sostiene l’opportunità di un rapporto diretto tra la Corte costituzionale e la Corte di Giustizia delle Comunità europee, attraverso l’uso del rinvio pregiudiziale, v. Cartabia M. – Celotto A., La giustizia costituzionale in Italia dopo la Carta di Nizza, in Giur. Cost., 2002, 4477 ss. Si noti che la Corte costituzionale ha effettuato per la prima volta il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, con l’ord. del 15 aprile 2008, n. 103. Essa lo ha tuttavia ammesso solamente nell’ambito dei giudizi proposti in via principale sulla base del fatto che, in tali ipotesi, la Corte costituzionale è non solo giudice di ultima istanza, bensì è addirittura l’unico giudice chiamato a pronunciarsi sulla controversia e, pertanto, ove non fosse possibile effettuare il rinvio ex art. 234 del Trattato CE, «risulterebbe leso il generale interesse alla uniforme applicazione del diritto comunitario». In dottrina, cfr., ex plurimis, Celotto A., Crolla un altro baluardo (nota a Corte Costituzionale - Ordinanza 15 aprile 2008, n. 103), in www.giustamm.it; Pesole L., La Corte Costituzionale ricorre per la prima volta al rinvio pregiudiziale. Spunti di riflessione sull'ordinanza n.103 del 2008, in www.giurcost.org; Spigno I., La Corte Costituzionale e la vexata questio del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, in www.giurcost.org; Bartole S., Pregiudiziale comunitaria ed “integrazione” di ordinamenti, in www.giurcost.org.

(pubblicato il 12.5.2009)