INDICE Introduzione. 1. Le origini storiche del trattamento di eccellenza. 2. L’unità d’Italia e il periodo fascista. 3. L’abolizione del trattamento di eccellenza e la disciplina vigente nell’ordinamento italiano. 4. Il trattamento di eccellenza nell’ordinamento canonico e nell’ordinamento internazionale. Conclusione. Introduzione. Il presente lavoro si propone di esaminare la questione dell’utilizzo dell’appellativo di “Eccellenza” (di seguito semplicemente: eccellenza) nell’ordinamento giuridico italiano attualmente vigente, prendendo le mosse da alcuni irrinunciabili cenni di carattere storico che consentiranno di comprendere meglio i termini di un problema ancora attuale. Tale questione, che potrebbe prima face apparire un quesito di galateo tutto sommato frivolo e ormai in gran parte superato in ragione dello scorrere del tempo e dell’evoluzione del costume presenta, al contrario, una serie di problematiche proprie delle scienze giuridiche e si tratta di questioni ancora attuali, giacché il titolo di eccellenza risuona a tutt’oggi nelle aule giudiziarie come pure nell’ambito dei rapporti fra cittadini e pubbliche Autorità nel nostro Paese più spesso di quanto non si creda. In particolare, si avrà modo di verificare come l’attribuzione del titolo di eccellenza in Italia sia sempre dipesa, sin dall’unificazione del 1861, da precise scelte compiute dal Legislatore attraverso l’emanazione di atti normativi i quali, sebbene intrisi del precipitato storico di un costume sociale che normalmente esula dalle regole del diritto, costituiscono pur sempre testi normogeni appartenenti al corpus normarum del nostro ordinamento giuridico, destinati a disciplinare la materia del cerimoniale nelle cerimonie ufficiali nonché le qualifiche dei pubblici funzionari. Inoltre, il protocollo di Stato, vale a dire l’”insieme di principi scritti e non scritti che detta il comportamento di un individuo politico e di un ente nel suo relazionarsi con gli altri nella vita pubblica” [1] è esso stesso materia di normazione di rango secondario, poiché disciplinata dal potere esecutivo attraverso propri atti di tipo regolamentare. Al momento attuale, difatti, la materia del protocollo di Stato è regolata dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 aprile 2006, recante disposizioni generali in materia di cerimoniale e di precedenza tra le cariche pubbliche. Si tratta, a ben vedere, di un testo normativo di fondamentale importanza per il corretto svolgimento delle manifestazioni promosse dalle pubbliche Amministrazioni, espressione di una competenza normativa che la Corte costituzionale ha riconosciuto da tempo come appartenente in via esclusiva allo Stato poiché, in considerazione dell’esigenza di conferire ordine e solennità allo svolgimento delle pubbliche funzioni – con speciale riguardo a quelle in cui prendano parte rappresentanti di Stati stranieri – “soltanto lo Stato [...] è effettivamente in grado di disciplinare l’ordine di precedenza fra le alte cariche e fra queste e le altre Istituzioni della Repubblica di vario livello, anche non costituzionale” [2]. Sulla scorta delle summenzionate considerazioni, pertanto, non sembra si possa fondatamente dubitare della natura giuridica dell’istituto inerente l’utilizzo nel nostro ordinamento dell’appellativo di eccellenza o, come talvolta si preferisce indicare, del “trattamento di eccellenza” ed è quindi seguendo un approccio giuridico ed avvalendoci degli strumenti di lavoro propri dei giuristi che ci si propone di affrontare la disamina di tale argomento, cominciando con una concisa esposizione dei suoi fondamenti storici. 1. Le origini storiche del trattamento di eccellenza. Prima di affrontare la tematica dell’utilizzo del titolo di eccellenza nel nostro ordinamento giuridico, è opportuno dedicare alcuni cenni storici alle origini di tale appellativo, anche in ossequio a una sistematica ampiamente diffusa presso la pubblicistica giuridica ogni qualvolta si deve esaminare un istituto [3]. Le radici dell’uso del trattamento di eccellenza affondano nell’humus del tardo Impero romano, quando al declino della potenza politica, economica e militare di Roma faceva da vacuo contrappeso un inarrestabile proliferare di titoli e di appellativi altisonanti fra i dignitari di corte e i funzionari civili e militari dell’amministrazione imperiale, ai quali ci si rivolgeva con i termini di vir egregius, vir perfectissimus, vir clarissimus, vir eminentissimus e, per l’appunto, vir excellentissimus, secondo un uso più tardi ereditato e in parte ancora conservato dalla Chiesa cattolica, con particolare riguardo per gli appartenenti al collegio episcopale e per i presuli addetti alla Curia romana. Invero, la pompa con la quale il declinante Stato romano si preoccupava di circondare i propri alti ufficiali appariva funzionale al tentativo di mantenere una qualche parvenza di autorità imperiale in un’epoca di decadenza, tanto che il moltiplicarsi di tali appellativi costituisce una vistosa cesura rispetto ai primi secoli dell’ordinamento di Roma, quando la proverbiale austerità dei mores impediva ai magistrati romani di fregiarsi di titoli per lo meno stravaganti, soprattutto se espressi al superlativo. Per quanto riguarda specificamente il titolo di excellentia [4], esso indica la condizione di chi viene posto al di sopra degli altri, superandoli in dignità o in influenza. Attribuito originariamente ai più alti componenti della corte imperiale del Basso Impero, il titolo di eccellenza fu successivamente adottato dai sovrani longobardi, ansiosi di fare proprio quel fasto che era appartenuto agli imperatori che essi avevano umiliato sul piano politico e militare ma che costituivano pur sempre un insuperato modello di regalità agli occhi delle nazioni barbariche. Successivamente i monarchi preferirono attribuirsi appellativi più altisonanti del titolo di eccellenza, quali quello di “altezza” e, infine, di “maestà”, tanto che il trattamento di eccellenza passò a indicare gli altri appartenenti alle case regnanti e, più in generale, gli esponenti dell’alta nobiltà. Così, mentre il patriziato romano godeva del trattamento di eccellenza sin dagli albori del XVII secolo, la nobiltà napoletana e siciliana, quella veneta e quella milanese se lo attribuirono nel corso del secolo XVIII, per poi mantenere l’uso del trattamento di eccellenza fino all’unità d’Italia e, in definitiva, per tutto il XIX secolo anche in assenza, come si avrà modo di precisare infra, di un esplicito riconoscimento del trattamento di eccellenza in loro favore da parte della legislazione del neonato Regno d’Italia [5]. Parallelamente alla progressiva erosione dei privilegi della nobiltà, avviata un po’ dovunque in Europa dalla fine dell’ancien régime e dalla rapida ascesa sociale ed economica della borghesia, furono gli apparati amministrativi degli Stati italiani preunitari a vedere accrescere il proprio peso e il proprio prestigio sociale. Formati inizialmente dai cadetti delle famiglie nobili ma ben presto affiancati, quando non sostituiti, da appartenenti alla classe borghese, i quadri superiori delle amministrazioni giudiziarie, di pubblica sicurezza e militari iniziarono a fregiarsi del titolo di eccellenza che, quindi, finì con l’indicare regolarmente gli alti esponenti dei vari apparati statali allorché venne a formarsi il regno d’Italia, venendosi così a delineare il presupposto storico per l’attribuzione di tale appellativo ai vertici delle istituzioni amministrative dello Stato italiano [6]. 2. L’unità d’Italia e il periodo fascista. La formazione del Regno d’Italia comportò, tra le altre conseguenze, l’estensione a tutto il territorio nazionale delle istituzioni e degli apparati burocratici dello Stato sabaudo, improntato in larga misura al modello prefettorale dello Stato francese. Tale processo di “piemontesizzazione” dell’Italia dovette fare i conti non solo con la resistenza vi armata del brigantaggio, attivo nelle province centro-meridionali, ma anche con una opposizione sorda e latente da parte delle strutture amministrative degli Stati preunitari, non sempre propense a farsi integrare in un Regno che, presentandosi come conquistatore malgrado lo svolgimento dei plebisciti, appariva ai più straniero e minacciava di privare i notabili locali di antiche posizioni di privilegio, simboleggiate spesso da titoli e appellativi magniloquenti [7]. Tra i molti e complessi problemi relativi all’unificazione della pubblica Amministrazione e degli altri apparati statali nel neonato regno d’Italia, il Governo presieduto dal conte Luigi Federico Menabrea [8] si pose altresì quello della fissazione di regole di tipo normativo per la disciplina del cerimoniale di corte e del protocollo di Stato, in conformità all’esempio rappresentato dagli altri Stati europei a ordinamento monarchico dell’epoca. A tale esigenza il potere esecutivo fece fronte con l’emanazione del r.d. 19 aprile 1868, n. 4349, regolante l’ordine per le precedenze a corte e nelle manifestazioni pubbliche: mediante tale atto normativo, veniva riconosciuta la condizione onorifica di “grandi ufficiali dello Stato” nonché il relativo diritto al trattamento di eccellenza agli appartenenti alle prime quattro categorie dell’ordine di precedenza a corte, elencate all’art. 6 [9]. Scendendo nel dettaglio, costituivano la prima categoria i cavalieri dell’Ordine supremo della SS. Annunziata, ai quali era riconosciuta anche la dignità di “cugini del Re”; nella seconda si collocavano i Presidenti del Senato del Regno e della Camera dei deputati; nella terza rientravano il Presidente del Consiglio dei Ministri e i Ministri, insieme ai generali di corpo d’armata e agli ammiragli; della quarta categoria facevano parte il Presidente del Consiglio di Stato, i Primi Presidenti e i Procuratori generali delle Corti di cassazione, il Presidente della Corte dei conti, il ministro della Real Casa, il prefetto del palazzo, il primo aiutante di campo del Re, il primo segretario del Re per il magistero dell’Ordine dei SS. Maurizio e Lazzaro e il Presidente del Tribunale supremo di guerra. Rimanevano, per contro, esclusi dalle menzionate categorie di “grandi ufficiali dello Stato” e, quindi, privi del trattamento di eccellenza i prefetti e i parlamentari, spettando a questi ultimi l’appellativo di “onorevole”. Per quanto riguarda i Sottosegretari di Stato, istituiti con la legge 12 febbraio 1888, n. 5195, a essi fu esteso il trattamento di eccellenza già previsto per i Ministri mediante il r.d. 14 settembre 1888, n. 6850, completando così il novero dei soggetti destinatari del titolo di eccellenza in epoca anteriore all’avvento del fascismo. Il decreto in discorso, pur presentando la forma di riguardo di conservare a vita il trattamento di eccellenza per i grandi ufficiali dello Stato che ne godevano in base a provvedimenti promulgati anteriormente, sembrò volere porre un termine alla secolare proliferazione dei titoli di eccellenza che era peculiare degli Stati preunitari e, soprattutto, ci tenne a distinguere nettamente la dignità dei “grandi ufficiali dello Stato” dalla pompa, ormai anacronistica e crepuscolare, alla quale era abituata l’aristocrazia italiana [10]. Conseguentemente, caddero nel vuoto gli appelli rivolti al Governo dalle commissioni araldiche romana e napoletana, rispettivamente nel 1898 e nel 1927, al fine di ottenere ope legis il ripristino del trattamento di eccellenza in favore dei principi e dei duchi che ne avevano legittimamente goduto secondo le normative araldiche degli antichi Stati italiani [11]. Per di più, neppure i successivi provvedimenti governativi concernenti il cerimoniale di corte e l’ordine delle precedenze [12] contemplarono fra i beneficiari di questo trattamento onorifico i cittadini italiani investiti di titoli nobiliari, pure riconosciuti dall’ordinamento statutario, confermando la definitiva marginalizzazione della classe aristocratica rispetto alla vita pubblica del Regno d’Italia, in nome dell’esigenza di dare esclusivo rilievo politico e tangibile preminenza giuridica alla dignità e alla funzione delle più alte cariche dello Stato [13]. Malgrado questa evidente volontà di negare all’aristocrazia qualsiasi tipo di legittimazione politica per ius sanguinis contribuisse a distinguere lo Stato unitario dalle prassi vigenti presso le corti dei sovrani italiani di epoca anteriore al 1861, né il governo Menabrea, nell’emanare il citato provvedimento, né i gabinetti che a esso succedettero mostrarono di tenere in alcun conto la soluzione per così dire “eversiva” in materia di cerimoniale rappresentata dall’esperienza garibaldina nel corso della spedizione dei Mille contro lo Stato borbonico nel 1860. Durante il periodo della sua dittatura in Sicilia, infatti, Giuseppe Garibaldi emanò un decreto in data 13 giugno 1860 con il quale “considerando che un popolo libero deve distruggere qualunque usanza derivante dal passato servaggio”, aboliva “il titolo di eccellenza per chicchessia” così come “il baciamano da un uomo ad altro uomo” [14]. E’ questo, a ben vedere, il primo provvedimento con il quale si è tentato di abolire sic et simpliciter il trattamento di eccellenza in Italia, ma tale atto fu destinato a rimanere isolato e, soprattutto, completamente inapplicato fino alla caduta del fascismo. Come è noto, in occasione dell’incontro di Teano del 26 ottobre 1860, il dittatore Garibaldi trasmise nelle mani del re Vittorio Emanuele II e del suo governo ogni potere sulle province già oggetto della giurisdizione dello Stato borbonico, onde i provvedimenti adottati nel periodo della dittatura garibaldina cessarono di avere effetto semplicemente in conseguenza dell’estensione al Meridione della legislazione piemontese. Tanto precisato sotto il profilo della ricostruzione storica dell’istituto in esame, da un punto di vista strettamente giuridico il trattamento di eccellenza fu applicato nell’ordinamento italiano unitario in conformità al disposto del succitato r.d. n. 4349 del 1868 fino all’entrata in vigore del r.d. 16 dicembre 1927, n. 2210, “ultimo atto normativo dell’ordinamento monarchico italiano relativo alle precedenze a Corte e nelle pubbliche funzioni” [15]. Lungi dall’ispirarsi alla volontà abolitrice di Garibaldi, il Legislatore dell’ordinamento fascista dilatò il numero e l’ampiezza delle categorie degli alti ufficiali dello Stato destinatari del trattamento di eccellenza, pur senza restaurarne l’uso in favore degli esponenti delle antiche famiglie aristocratiche italiane. In particolare, secondo il r.d. n. 2210 del 1927, alla prima categoria, già circoscritta ai soli cavalieri della SS. Annunziata, apparteneva anche il Capo del Governo, mentre nella seconda i Presidenti dei due rami del Parlamento venivano affiancati dai Ministri segretari di Stato (già appartenenti alla terza categoria ex r.d. n. 4349 del 1868) e dai Sottosegretari di Stato. Per quanto concerne la terza categoria, oltre al ministro della Real Casa, al prefetto di palazzo, al primo aiutante di campo generale del Re, al primo segretario del Re per il gran magistero degli Ordini dei SS. Maurizio e Lazzaro, al Presidente del Consiglio di Stato e a quello della Corte dei conti (tutti rientranti nella quarta categoria giusta r.d. n. 4349 del 1868), essa veniva estesa ai marescialli d’Italia, al grande ammiraglio, al capo di stato maggiore generale, al Primo Presidente e al Procuratore generale della Corte di cassazione, all’Avvocato generale dello Stato, agli ambasciatori, ai governatori delle colonie, ai generali di corpo d’armata e agli ammiragli di armata, al segretario generale del Partito nazionale fascista, al comandante generale della Milizia volontaria per la sicurezza nazionale e al governatore di Roma. La quarta categoria, oltre al Presidente del Tribunale supremo militare, che già vi faceva parte vigente il precedente r.d. n. 4349 del 1868, comprendeva altresì i capi di stato maggiore delle diverse forze armate, i vice presidenti dei due rami del Parlamento, il presidente del consiglio superiore della marina, il capo della polizia, i prefetti in sede, i primi presidenti e i procuratori di corte d’appello, il sottocapo di stato maggiore generale, gli ammiragli comandanti in capo delle squadre navali, il generale ispettore per le armi navali, i generali di squadra aerea, i presidenti di sezione del Consiglio di Stato, i presidenti di sezione della Corte di cassazione e gradi equiparati, il vice avvocato generale dello Stato, il presidente del tribunale speciale per la sicurezza dello Stato e l’avvocato generale presso il Tribunale supremo militare. In margine ad un elenco tanto particolareggiato quanto, sia lecito dirlo, tedioso, non ci si può esimere dal sottolineare come il Legislatore del 1927 abbia inteso in sostanza generalizzare il trattamento di eccellenza precedentemente conferito con tanta parsimonia dal Legislatore post-unitario, attribuendolo a tutti gli impiegati civili e militari dello Stato appartenenti ai primi tre gradi dell’ordinamento gerarchico delineato con il r.d. 11 novembre 1923, n. 2395 [16], rimasto in vigore fino all’approvazione del testo unico sul pubblico impiego di cui al D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3. Con tutta evidenza, siffatta dilatazione del trattamento di eccellenza rispondeva all’esigenza, particolarmente sentita dal regime fascista, di accentuare il ruolo e l’importanza dello Stato e dei suoi rappresentanti esaltandone la pompa esteriore, con una finalità comune a quella perseguita attraverso il rafforzamento della tutela penale delle istituzioni e dei simboli dello Stato che verrà approntato qualche anno più tardi dal Codice penale Rocco. 3. L’abolizione del trattamento di eccellenza e la disciplina vigente nell’ordinamento italiano. Verosimilmente nell’intento di segnare una netta linea di demarcazione rispetto al regime fascista anche su un piano meramente formale, il governo presieduto da Ferruccio Parri e sostenuto dalle forze politiche attive nella Resistenza decise di abolire il trattamento di eccellenza con decreto legislativo luogotenenziale 28 giugno 1945, n. 406, il cui art. 1 dispone in maniera perentoria che “Il titolo di eccellenza, attribuito dal r. decreto 16 dicembre 1927, n. 2210, e successive modificazioni ed integrazioni, è abolito”. L’ordinamento italiano, non ancora caratterizzato da una connotazione di compiuta democraticità ma già sostanzialmente improntato al pluripartitismo, sembrava avere fretta di cassare ogni riferimento, sia pure solamente protocollare, al precedente regime, sottolineando anche negli appellativi dei più alti funzionari dello Stato la nuova fisionomia democratica ed egualitaria dello Stato che sarebbe sorto dalle rovine della guerra mondiale [17]. Malgrado l’emanazione di tale atto normativo, non è mancato in dottrina chi abbia sostenuto la perdurante vigenza del trattamento di eccellenza anche in epoca repubblicana, in ragione della asserita mancata conversione in legge del decreto legislativo luogotenenziale n. 406 del 1945 che aveva disposto la soppressione di tale appellativo [18]. E’ certamente questa una delle questioni giuridiche di maggiore interesse con riguardo al trattamento di eccellenza: l’argomentazione – invero erronea ma meritevole di attenzione perché autorevolmente sostenuta e avente ad oggetto una fase delicatissima della storia costituzionale d’Italia – si basa sulla circostanza che il menzionato d. lgs. lgt. n. 406/1945 fu emanato sulla base del decreto legge luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, il cui art. 4 recita: “Finché non sarà entrato in funzione il nuovo Parlamento, i provvedimenti aventi forza di legge sono deliberati dal Consiglio dei Ministri. Tali decreti legislativi preveduti nel comma precedente sono sanzionati e promulgati dal Luogotenente Generale del Regno”. Ora, la menzionata tesi propende per la caducazione di tutti i decreti luogotenenziali promulgati dal principe Umberto di Piemonte, ivi compresi sia quello n. 151/1944 disciplinante proprio l’iter legislativo nel periodo della Luogotenenza, sia quello abolitivo del titolo di eccellenza, perché non sottoposti alla conversione del Parlamento che si sarebbe dovuto eleggere entro sei mesi dalla conclusione del trattato di pace, secondo quanto previsto da un altro testo normativo approvato in tempore belli, vale a dire il decreto legislativo luogotenenziale 4 novembre 1944, n. 185. Conseguentemente, la mancata conversione in legge del d. lgs. lgt. n. 406/1945 avrebbe determinato la reviviscenza della normativa del 1927 in ordine all’attribuzione del trattamento di eccellenza, con l’ulteriore effetto di privare incongruamente di tale appellativo i vertici degli organi costituzionali non esistenti nel 1927, quali ad esempio il Presidente della Repubblica, i Giudici costituzionali o il Presidente del C.N.E.L., mentre continuerebbero a goderne legittimamente i funzionari civili e militari appartenenti ai prime tre gradi delle carriere statali di cui all’ordinamento gerarchico del 1923, così come ridefinite dal testo unico del 1957, a sua volta successivamente sostituito da più recenti provvedimenti legislativi, che hanno ormai completamente riscritto la disciplina del pubblico impiego, attraendolo in buona parte nella sfera di applicazione del diritto comune. Secondo la dottrina più attenta e recente, tuttavia, tale prospettazione, pur se suggestiva, “è frutto di un evidente equivoco” [19]. A ben vedere, difatti, il d. lgs. lgt. n. 406/1945 fu promulgato sul fondamento giuridico rappresentato dal d. lgs. lgt. n. 151/1944 (la cosiddetta “Costituzione provvisoria”), frutto di un accordo fra i partiti del Comitato di Liberazione Nazionale rappresentati in seno al Governo Bonomi e successivamente costituzionalizzata dall’art. XV delle Disposizioni transitorie e finali alla Costituzione della Repubblica, secondo il quale “Con l’entrata in vigore della Costituzione si ha per convertito in legge il decreto legislativo luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, sull’ordinamento provvisorio dello Stato” [20]. Per l’effetto della citata disposizione di rango costituzionale, quindi, i decreti legislativi luogotenenziali emanati dal potere esecutivo nel periodo di transizione costituzionale della Luogotenenza sulla base del d. lgt. n. 151/1944 – fra i quali dobbiamo annoverare anche quello n. 406/1945 abolitivo del trattamento di eccellenza – sono stati convertiti (o meglio “si hanno per convertiti”) in legge attraverso l’intervento di una fonte di rango sovralegislativo, quale è la Carta costituzionale [21], onde non si può più dubitare circa la soppressione del titolo di eccellenza, tanto che la stessa dottrina che ha opinato in tal senso ha in seguito abbandonato la tesi analizzata in questa sede [22]. Semmai, il nuovo Parlamento repubblicano approvò una conversione in legge, mediante la l. 5 maggio 1949, n. 178, dei soli decreti-legge emanati in via interinale dal potere esecutivo fra il 25 luglio del 1943, quando il re sostituì il Governo Mussolini con un gabinetto presieduto dal Maresciallo Badoglio, e l’entrata in vigore del d. lgt. n. 151/1944, legittimante la promulgazione da parte del Luogotenente del Regno dei decreti legislativi deliberati dal Governo senza necessità di presentazione degli stessi in sede parlamentare, poiché l’ultima assemblea parlamentare attiva prima della guerra era la Camera dei fasci e delle Corporazioni, evidentemente non più suscettibile di permanere nelle proprie funzioni dopo la caduta del regime fascista [23]. Con tutta evidenza e sulla base di un mero dato cronologico, il d. lgs. lgt. n. 406/1945 recante l’abolizione del trattamento di eccellenza non rientra in quest’ultima categoria di atti, bensì fa parte dei provvedimenti oggetto di conversione in legge ad opera del citato art. XV delle Disposizioni transitorie e finali alla Costituzione. Ad ulteriore conferma della avvenuta abolizione ope legis del trattamento di eccellenza nell’ordinamento italiano viene altresì in rilievo la circolare n. 39568 in data 23 maggio 1956, inviata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri ai prefetti e ai direttori generali dei ministeri a seguito di una serie di interpellanze parlamentari aventi ad oggetto la possibilità di fare ancora legittimamente uso del trattamento di eccellenza nell’ambito delle pubbliche Amministrazioni e degli organi costituzionali. Pur non brillando per chiarezza espositiva e non potendo certo costituire un testo di interpretazione autentica del d. lgs. lgt. n. 406/1945, tale circolare ribadisce l’abolizione del titolo di eccellenza, disposta con il decreto luogotenenziale n. 406/1945 e conferma che, negli atti ufficiali, il trattamento di eccellenza “non viene dato”, pregando (sic) i destinatari della stessa di invitare tutti coloro che si rivolgevano al Capo dello Stato a fare uso dell’appellativo tecnicamente più corretto di “Presidente della Repubblica”. Da ultimo, il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 aprile 2006, recante disposizioni generali in materia di cerimoniale e di precedenza tra le cariche pubbliche [24], che costituisce il più recente provvedimento normativo in materia di cerimoniale e di protocollo di Stato, non menziona più il trattamento di eccellenza neppure per escluderne apertis verbis l’utilizzazione, confermando implicitamente ma in maniera comunque indubitabile la soppressione di siffatto titolo presso le Istituzioni repubblicane. In conclusione e per l’effetto dell’applicazione del decreto legislativo luogotenenziale 28 giugno 1945, n. 406, a tutt’oggi vigente ex art. XV delle Disposizioni transitorie e finali alla Costituzione, ormai il trattamento di eccellenza non spetta più di diritto ad alcun soggetto nell’ambito dell’ordinamento italiano, di tal che questo appellativo non è suscettibile di legittima utilizzazione negli atti ufficiali formati da autorità italiane o che a queste siano diretti nel contesto di rapporti a carattere giuspubblicistico. Sotto il profilo della legittimità dell’atto, tuttavia, mette conto rilevare come l’eventuale utilizzo del titolo di eccellenza in un provvedimento amministrativo ovvero in un atto di diritto privato formato da una pubblica Amministrazione italiana ai sensi dell’art. 1, comma 1-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 non comporta l’annullabilità dell’atto, trattandosi evidentemente di una irregolarità di tipo formale che in nulla può inficiare la legittimità del provvedimento eventualmente dedotto sub iudice in sede giurisdizionale amministrativa. Depone in tal senso anche la recente novella della legge n. 241/1990 operata dall’art. 14 della legge 11 febbraio 2005, n. 15, che ha introdotto nella legge disciplinante il procedimento amministrativo l’art. 21-octies, rubricato “Annullabilità del provvedimento”, in base al secondo comma del quale “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Con tutta evidenza il Legislatore, nell’apportare alla legge n. 241/1990 la menzionata novella, ha inteso valorizzare l’aspetto contenutistico dei provvedimenti amministrativi rispetto ai profili di correttezza formale degli stessi, sottraendo alla possibilità di annullamento giudiziale tutti quegli atti che, pur “imperfetti” sul piano della stesura formale, si palesino portatori di una sfera di efficacia legittima e, quindi, meritevole di essere preservata dall’annullamento in sede giurisdizionale. A tale riguardo, peraltro, giova precisare che non è vietato da alcuna norma, neppure dal menzionato decreto luogotenenziale abolitivo del 1945, l’uso di cortesia del titolo nei rapporti privati personali o a carattere epistolare pur se fra appartenenti alle pubbliche Amministrazioni o fra i consociati e i pubblici funzionari, “secondo una consuetudine che ancora vive” sul piano del galateo [25] e che per alcuni costituisce, una vera e propria “anomalia” [26], una delle tante “vischiosità del costume contro le quali il legislatore è per lo più impotente” [27], soprattutto in un Paese come il nostro, in cui spesso la forza dell’abitudine tende a soverchiare quella della legge e le innovazioni legislative faticano a promuovere il progresso di un costume che sembra essere talvolta persino indifferente rispetto alla forza del diritto. 4. Il trattamento di eccellenza nell’ordinamento canonico e nell’ordinamento internazionale. Pur essendo giunti alla argomentata conclusione che il titolo di eccellenza non è più utilizzabile nell’ambito dell’ordinamento italiano nella stesura di atti aventi veste ufficiale, è doveroso precisare per ragioni di completezza come tale appellativo debba comunque essere utilizzato dalle Autorità e dai pubblici funzionari italiani allorché questi si rivolgano a soggetti o a organi appartenenti ad ordinamenti nei quali tale trattamento è ancora vigente ovvero ogni qualvolta si tratti di rapporti intrattenuti da pubbliche Amministrazioni italiane nel contesto dell’ordinamento giuridico internazionale. Infatti, nell’ambito dei rapporti fra ordinamenti diversi, risponde a irrinunciabili esigenze non solo di cortesia ma anche e soprattutto di correttezza formale per l’Autorità di ciascun ordinamento il dovere di conformarsi alle regole dell’ordinamento al quale essa si rivolge, anche laddove tali prescrizioni differiscano da quelle vigenti nel proprio ordinamento di appartenenza. A titolo esemplificativo, basti pensare all’obbligo, per le Autorità italiane, di rivolgersi ai membri di case regnanti straniere mediante l’uso dei titoli nobiliari così come attribuiti dagli ordinamenti degli Stati esteri a ordinamento monarchico [28], sebbene l’art. XIV delle Disposizioni transitorie e finali della nostra Costituzione non riconosca i titoli nobiliari nell’ambito dell’ordinamento italiano. Del pari, avendo riguardo all’utilizzo del trattamento di eccellenza da parte di pubblici funzionari italiani nei loro rapporti con Autorità appartenenti ad altri ordinamenti, vengono in specifico rilievo le relazioni fra l’ordinamento italiano e quello canonico, nonché il complesso dei rapporti giuridici intercorrenti fra l’Italia e gli altri enti portatori di personalità giuridica dell’ordinamento internazionale, siano essi dotati o meno del requisito della statualità. Procedendo con ordine, per quanto concerne le relazioni fra l’ordinamento italiano e quello canonico, al vertice del quale è collocata, con funzione di organo supremo di governo, la Santa Sede, esse sono regolate sulla base dei Patti Lateranensi del 1929, espressamente richiamati dall’art. 7, comma secondo della Costituzione. In ragione di siffatto riconoscimento costituzionale dell’indipendenza e dell’originarietà dell’ordinamento della Chiesa cattolica, che nel proprio ambito può attribuire in piena autonomia qualifiche e onori, non vi è dubbio che le Autorità italiane debbano utilizzare il trattamento di eccellenza nei confronti dei soggetti ai quali l’ordinamento canonico attribuisce tale titolo. A ben vedere, peraltro, la prassi dei rapporti fra Autorità italiane e Autorità dell’ordinamento canonico depone inequivocabilmente in tal senso, essendo il trattamento di eccellenza regolarmente utilizzato dalle prime nei riguardi delle seconde. In particolare, il trattamento di eccellenza è conferito, da parte dell’ordinamento canonico, agli arcivescovi e ai vescovi, agli abati mitrati (o abati nullius), ai nunzi e agli internunzi pontifici, ai prelati posti al vertice delle congregazioni curiali romane o agli organi di governo dello Stato Città del Vaticano, al sostituto del Cardinale Segretario di Stato nonché a numerosi altri dignitari di diritto canonico, anche laici [29]. Con riferimento ai rapporti fra l’ordinamento italiano e gli altri enti superiorem non recognoscentes che compongono l’ordinamento giuridico internazionale, occorre evidenziare come, in ragione di una antica consuetudine – fonte primaria del diritto internazionale ai quali l’Italia riconosce efficacia normativa ex art. 10, comma primo della Costituzione – il trattamento di eccellenza viene a tutt’oggi largamente utilizzato nell’ambito dei rapporti internazionali. Di conseguenza, i pubblici funzionari italiani, siano essi appartenenti o meno all’Amministrazione degli Affari esteri, sono tenuti ad utilizzare il titolo di eccellenza ogni qualvolta si riferiscono ai Capi di Stato esteri con forma di governo repubblicana, ai membri dei governi esteri e ai capi di missioni diplomatiche straniere aventi rango di ambasciatore o di ministro plenipotenziario [30]. Giova, a questo punto, precisare, che gli appartenenti alla carriera diplomatica del Ministero degli Affari esteri italiano non sono destinatari del trattamento di eccellenza nell’ambito dei rapporti intercorrenti fra costoro e altre amministrazioni dello Stato italiano, né tanto meno in occasioni di rapporti epistolari o personali con i cittadini italiani proprio per effetto del d. lgs. lgt. n. 406/1945, ma ricevono a buon diritto tale appellativo solo allorché si relazionino con organi, di rango diplomatico e non, appartenenti a Stati stranieri o a organizzazioni internazionali. Successivamente, il trattamento di eccellenza è stato esteso, sempre in via consuetudinaria e, perciò, giuridicamente vincolante per gli Stati e i loro organi, ai più alti dirigenti delle organizzazioni internazionali, oggi sempre più numerose e attive nell’ambito delle relazioni internazionali. Benché parte della dottrina dubiti della avvenuta formazione di una consuetudine internazionale avente ad oggetto il trattamento di eccellenza obbligatorio nei riguardi dei funzionari di vertice delle organizzazioni internazionali [31], anche in tale fattispecie la prassi sembra giocare un ruolo decisivo, essendo tale appellativo costantemente impiegato dai rappresentanti degli Stati nei loro rapporti con gli organi apicali delle organizzazioni internazionali [32]. Sempre avendo riguardo agli enti di diritto internazionale che, al pari delle organizzazioni internazionali, non hanno forma statuale ma partecipano comunque alla vita di relazione internazionale, viene ora in evidenza la questione dei rapporti fra l’ordinamento italiano e il Sovrano Militare Ordine di Malta (di seguito, per brevità: “S.M.O.M.”). La natura di tali rapporti è, a dire il vero, poco chiara, essendo la dottrina divisa fra coloro che sostengono la natura di ente di diritto internazionale dello S.M.O.M. e coloro che la negano, mentre la giurisprudenza di Cassazione è per lo più orientata nel senso di riconoscere allo S.M.O.M. la qualità di soggetto di diritto internazionale pleno iure, con tutte le immunità e i privilegi che a tale condizione sono collegati. Pur esulando siffatta questione dall’oggetto del presente scritto [33], occorre precisare in questa sede come, in base all’art. 3 del r.d. 28 novembre 1929, n. 2029, sia stato attribuito il trattamento di eccellenza al Balì di giustizia della Lingua d’Italia dello S.M.O.M., vale a dire al più alto esponente dell’Ordine in ambito italiano. In relazione alla peculiare funzione del richiamato r.d. n. 2029/1929 – destinato a disciplinare i rapporti fra due ordinamenti diversi e non la materia del protocollo interno dello Stato italiano – non sembra che esso possa essere stato abrogato da parte del d. lgs. lgt. n. 406/1945, che espressamente si riferisce al solo ordinamento italiano senza avere riguardo ai rapporti giuridici ultraordinamentali, con la logica conseguenza che ai vertici dello S.M.O.M. continua a spettare legittimamente il trattamento di eccellenza da parte delle Autorità italiane ai sensi del r.d. n. 2029/1929 [34]. D’altronde, la mera considerazione della circostanza per cui l’Italia e lo S.M.O.M. intrattengono regolari relazioni diplomatiche rende persino inconsistente la questione della avvenuta abrogazione del r.d. n. 2029/1929 da parte del d. lgs. lgt. n. 406/1945, venendo il trattamento di eccellenza attribuito ai vertici dello S.M.O.M. semplicemente sulla base della succitata consuetudine internazionale [35]. Conclusione. Dopo avere attraversato, ancorché nei limiti angusti di questo scritto, il percorso di evoluzione e di applicazione dell’istituto del trattamento di eccellenza nel contesto ordinamentale italiano, possiamo giungere fondatamente alla conclusione della definitiva abolizione di tale appellativo nel nostro ordinamento sin dall’ormai lontano giugno del 1945, quando il nostro Paese, appena uscito da un conflitto mondiale e ancora retto in buona sostanza dall’ordinamento statutario del 1848, si accingeva a muovere i primi passi verso l’instaurazione di un regime democratico, l’avvento del quale sarebbe stato segnato in maniera incontrovertibile dall’esito del referendum istituzionale del 2 giungo 1946. Proprio nella prospettiva dell’avvento di una forma di Stato genuinamente democratica ed egualitaria, anche nelle sue forme esteriori e, perciò, immediatamente percepibili per tutti i consociati, il governo presieduto dall’esponente azionista Ferruccio Parri ritenne opportuno cancellare, sia pure con un tratto di penna che ha faticato non poco a penetrare nel costume della società italiana, il vetusto titolo di eccellenza, anticipando in qualche modo quel principio di eguaglianza formale fra i cittadini che più tardi sarà enunciato dall’art. 3, comma primo della Costituzione. Tale essendo il senso della scelta compiuta dal Legislatore, sorprende che ad essa non abbia fatto seguito una decisione analoga per quanto attiene l’appellativo dei parlamentari, posto che anche il titolo di “onorevole”, analogamente a quello di eccellenza, esprime una qualche forma di disuguaglianza formale fra i cittadini, senza nulla aggiungere alla dignità e alle responsabilità dei parlamentari come delineate dagli artt. 67-69 della Costituzione. Inoltre, anche il titolo di onorevole è stato oggetto di un provvedimento abolitivo in epoca anteriore all’entrata in vigore della Costituzione, essendo stato abrogato con il foglio d’ordini n. 1177 in data 4 marzo 1939, firmato dal segretario del partito nazionale fascista Achille Starace, che preferì a tale appellativo quello di “consigliere nazionale”. Tuttavia, le Camere elette con la prima legislatura repubblicana ne ripristinarono l’uso proprio allo scopo di differenziarsi dal precedente ordinamento, secondo un percorso eguale e contrario a quello che ha caratterizzato il trattamento di eccellenza [36]. E’ appena il caso di notare, poi, che nella generalità dei Paesi dell’Unione europea i membri delle assemblee legislative non godono di titoli a carattere onorifico, poiché a costoro ci si riferisce di norma semplicemente come “membri del Parlamento” o con analoghi appellativi che si limitano a descriverne la funzione. In disparte tali considerazioni e sottolineata la più ampia e legittima discrezionalità del Legislatore a tale riguardo, la precisa scelta normativa effettuata dal nostro Legislatore in occasione dell’abolizione del trattamento di eccellenza non preclude affatto l’obbligatorietà giuridica dell’utilizzo di questo titolo da parte di pubblici funzionari italiani nei confronti di agenti diplomatici o di altri rappresentanti di diversi ordinamenti, verso i quali anche la connotazione formale delle relazioni deve essere improntata sulla base di regole speciali, vuoi perché formulate in via negoziale da ambo le parti – come nel caso dei Patti Lateranensi fra Italia e Santa Sede – vuoi di natura consuetudinaria, che impongono a tutti i soggetti appartenenti alla Comunità internazionale l’osservanza di un “codice di comportamento” comune, l’applicazione del quale contribuisce a rendere le relazioni internazionali più serene e, quindi, costruttivamente orientate rispetto al perseguimento di obiettivi condivisi [37]. Non è un caso, pertanto, che anche in altri ordinamenti nazionali in cui, al pari di quello italiano, si è scelto da tempo di sopprimere il trattamento di eccellenza sul piano interno, non si ponga in dubbio la necessità giuridica di utilizzare siffatto appellativo in occasione dei rapporti internazionali, nel contesto dei quali l’onore attribuito a un organo straniero non è mai rivolto alla singola persona fisica che lo incarna, bensì costituisce segno di rispetto e di considerazione nei confronti dello Stato estero o del soggetto di diritto internazionale al quale l’organo appartiene [38]. Da ultimo, appare assai significativa la riflessione formulata da uno noto esponente della carriera prefettizia italiana in un suo recente scritto, nel quale l’Autore si interroga, con riferimento al titolo di eccellenza (ancora vivo nelle relazioni in ambito prefettizio), sul reale significato di tale appellativo ai nostri giorni [39]. In particolare, egli si chiede quale sia – o, forse, se esista ancora – il senso di tale titolo al giorno d’oggi, in un’epoca caratterizzata da una progressiva quanto deprecabile crisi del rapporto fra consociati e Istituzioni, una crisi che si potrebbe sperare di arrestare solo dando maggiore rilievo ai risultati concreti e ai contenuti, piuttosto che alla forma esteriore, dell’azione pubblica. Secondo tale Autore, sentirsi rivolgere ancora l’appellativo di eccellenza, sia pure senza una precisa ragione giustificativa sul piano normativo, dovrebbe aiutare il destinatario ad avvertire meglio le responsabilità legate al proprio ruolo, fungendo così da stimolo per il pubblico funzionario, che sarà indotto a eccellere non solo de nomine ma anche, auspicabilmente, de facto.

----------

[1] LUPI, C., Cerimoniale. Quali regole?, in Comuni d’Italia, 2005, fasc. 7-8, pag. 54. [2] Corte costituzionale, sent. n. 496 del 10 novembre 1989, in Foro it., 1990, III, 781. La giurisprudenza costituzionale successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione operata con l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ha ribadito la natura di potestà legislativa esclusiva dello Stato in relazione alla regolamentazione della materia del protocollo, del cerimoniale e dell’ordine delle precedenze fra le cariche pubbliche. A tale riguardo, si vedano due pronunce relative alla denominazione di “Parlamento” che due Consigli regionali si erano attribuiti e che hanno così consentito alla Corte costituzionale di prendere nuovamente in esame, sia pure indirettamente, la materia del protocollo di Stato e dell’attribuzione dei titoli: Corte costituzionale, sent. n. 106 del 12 aprile 2002, in Foro it., 2003, III, 728 e ss., con nota di ROMBOLI, R.; idem, sent. n. 306 del 3 luglio 2002, in Giur. costit., 2002, 866 e ss., con nota di D’ALESSANDRO, G. [3] Per i profili storici inerenti le origini del titolo di eccellenza si veda: LANDI, G., voce “Eccellenza. Premessa storica”, in Enc. Dir., vol. XIV, Milano, 1989, pag. 113 e ss.. [4] Dal verbo latino excellere, letteralmente: sovrastare, stare sopra. [5] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., vol. VI, Torino, 1960, pag. 330. [6] GUELFI CAMAIANI, G., Titoli e trattamenti nobiliari, in Rivista nobiliare, 2007, fasc. 1, pag. 3. [7] ROMANO, S., Storia d’Italia dal Risorgimento ai nostri giorni, Milano, 2001, pag. 47 et passim; sul punto, si legga altresì: MACK SMITH, D., Storia d’Italia, Roma-Bari, 2005, pag. 87 e segg.. [8] Presidente del Consiglio dei Ministri dal 27 ottobre 1867 al 19 novembre 1869. [9] SANDULLI, A. M., voce “Eccellenza. Diritto vigente”, in Enc. Dir., vol. XIV, Milano, 1989, pag. 115. [10] Lo sottolinea, con malcelato disappunto, DE VARGAS-MACHUCA, A., voce “Eccellenza”, in Nuovo Dig. it., vol. V, Torino, 1938, pag. 253. [11] DE VARGAS-MACHUCA, A., op. cit., pag. 254. [12] Ci si riferisce al r.d. 16 dicembre 1927, n. 2210, al r.d. 21 gennaio 1929, n. 61 e al r.d. 7 giugno 1943, n. 651, sui quali si tornerà più diffusamente infra. [13] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Digesto, Discipline pubblicistiche, vol. V, V edizione, Torino, 1990, pag. 340. [14] Riportato in LANDI, G., op. cit., pagg. 114-115, nota n. 10. [15] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., op. cit., pag. 330. [16] SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 116. [17] In questi termini SGRELLI, M., Il cerimoniale, Roma, 2006, pagg. 201-202. [18] Opinione di CANSACCHI G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., op. cit., pagg. 330-331. [19] SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 116. [20] Sulla cosiddetta Costituzione provvisoria: ROMBOLI, R., XV Disposizione, Commentario alla Costituzione a cura di G. Branca e A. Pizzorusso, vol. XVIII, Bologna-Roma, 1995, pag. 230 e ss.. [21] Così sostiene GHISALBERTI, C., Storia costituzionale d’Italia 1849-1948, Roma-Bari, 1974, pagg. 396-401, che offre un approfondito quadro di ricostruzione storica della normativa del periodo luogotenenziale e degli effetti spiegati da quest’ultima nel successivo ordinamento costituzionale del 1948. [22] Si confronti CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Novissimo Dig. it., op. cit., pagg. 330-331, una voce del 1960 in cui l’Autore sosteneva la tesi della caducazione dei decreti legislativi luogotenenziali per mancata conversione in legge da parte del Parlamento con l’analoga voce “Eccellenza” del medesimo Autore pubblicata nel 1990 in Digesto, Discipline pubblicistiche, vol. V, V edizione, Torino, pagg. 340-341, nella quale la tesi summenzionata non ricompare, senza che, sia detto per inciso, l’Autore si preoccupi di fornire qualche chiarimento in ordine al proprio ripensamento. [23] SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 117. [24] Per un commento al D.P.C.M. del 14 aprile 2006 si rimanda alla lettura di: PICCARDI, G., Le regole formali sono attuali? Note a margine del D.P.C.M. 14.4.2006, in Comuni d’Italia, 2007, fasc. 10, pag. 59 e ss.. [25] SGRELLI, M., op. cit., pag. 202. [26] SANTANTONIO, M., Il cerimoniale nelle pubbliche relazioni, Roma, 1998, pag. 127. [27] LANDI, G., op. cit., pagg. 114-115, nota n. 10. [28] SGRELLI, M., op. cit., pag. 203. [29] CANSACCHI, G., voce “Eccellenza”, in Digesto, Discipline pubblicistiche, op. cit., pag. 341. [30] Per tutti: LANDI, G., op. cit., pag. 115. [31] CANSACCHI, G., op. ult. cit., pag. 341. [32] SERRES, J., Manuel pratique de protocole, Courbevoie, 2005, pagg. 225-226. [33] Per una completa trattazione della natura dei rapporti giuridici intercorrenti fra l’ordinamento italiano e quello dello S.M.O.M. si segnala, per chiarezza e grado di approfondimento, fra i contributi più recenti: CICIRIELLO, M. C., La soggettività internazionale dell’Ordine di Malta: un problema ancora aperto?, in Scritti in onore di G. Arangio-Ruiz, Napoli, 2004, vol. I, pag. 47 e ss. [34] CANSACCHI, G., op. ult. cit., pag. 341. [35] Così: SANDULLI, A. M., op. cit., pag. 117. [36] SGRELLI, M., op. cit., pag. 200. [37] Sull’importanza delle regole del cerimoniale per mantenere le relazioni internazionali distese si rinviene anche un interessante cenno in Corte costituzionale, sent. n. 496 del 10 novembre 1989, cit.. [38] SERRES, J., op. cit., ibidem, che si sofferma diffusamente sull’ordinamento francese pur non tralasciando interessanti cenni sul cerimoniale dei Paesi più importanti del mondo. [39] MOSCA, C., Frammenti di identità ed etica prefettorale, Soveria Mannelli, 2006, pag. 101.

(pubblicato il 6.5.2009)