Quando si ricorda una persona cara, inevitabilmente, si dà corso a una dialettica con la propria vita. La persona ci è appunto cara perché si è incrociata con noi, si è imbattuta nel nostro cammino, con essa sono stati percorsi momenti ed episodi, con essa abbiamo condiviso alterne vicende, con essa ci siamo confidati o sfogati. Il ricordo dell’amico quindi è anche ricordo di sé, di come siamo stati, come siamo cambiati, di cosa ci aspettavamo, di cosa abbiamo ottenuto, delle delusioni, delle speranze. Ma tutto questo deve rimanere nascosto: perché in questa occasione il compito è quello di disvelare l’amico, s’intende – e non potrebbe essere diversamente – attraverso la nostra angolazione, la quale comunque contribuisce a ricostruirne la figura. Come nella fisica ogni punto di osservazione è utile per verificare la dinamica dei corpi, così nel disegnare il profilo di una persona, tutti i punti di osservazione sono idonei allo scopo di descriverne la dinamica della vita. Ho conosciuto Michele molto bene come avvocato e come docente universitario, ma altrettanto bene anche al di fuori delle sedi curiali: anzi, nel “limitar di gioventù”, ebbi a instaurare con Lui un rapporto di vera e profonda amicizia, quella amicizia del tutto spontanea e non indotta e che per questo non si estingue mai.
Devo dire che il dato di Michele che maggiormente mi colpì sin dal primo incontro è stata la vera e propria “passione” per il diritto: il quale per Lui non era solo un mestiere o una professione o uno strumento, ma una vera e propria icona da coltivare, curare di continuo, vezzeggiare, quasi venerare.
Si era all’inizio degli anni Settanta. Era venuto – come si usava allora – in “visita” dal prof. Alberto Predieri, di cui ero assistente, per presentargli la sua tesi di laurea redatta sotto la autorevolissima e illuminante guida di Massimo Severo Giannini e avente ad oggetto la tutela dei beni paesaggistici. A quel tempo Predieri aveva da poco scritto un saggio che ebbe a rivoluzionare la lettura della nozione di paesaggio sino ad allora praticata e condivisa, la quale in sostanza faceva coincidere il paesaggio con le bellezze naturali di cui alla legge del 1939. Di contro Predieri osservò e dimostrò che il paesaggio è l’intera forma del territorio o meglio è la forma del paese sia naturale, sia opera dell’uomo, sicché paesaggio e ambiente finiscono per sovrapporsi. Non solo: il paesaggio, proprio perché è il prodotto della comunità, che lo modelli o che lo lasci inalterato (ma anche in tal caso è il frutto di tale inerzia), è nel contempo bene culturale, il quale è appunto costruito in virtù di una serie di tradizioni di civiltà rappresentate nella specie da tecniche agresti, pastorali, boschive, irrigue, costruttive, ecc. Di talché la tutela e del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione di cui all’art. 9, comma 2, Cost. rispondono a una identica finalità e hanno una matrice comune. Si tratta di una teoria che ha avuto seguito nella giurisprudenza costituzionale e che ha contribuito sia a qualificare la protezione dell’ambiente come “supervalore” (dato che è appunto tutelato da una disposizione inserita nei principi fondamentali della Costituzione), con quanto ne consegue in punto di bilanciamento tra valori di livello costituzionale, sia a delineare un diritto costituzionalmente garantito all’ambiente, come tale da proteggere non solo attraverso le tradizionali figure soggettive (diritti soggettivi e interessi legittimi), ma attraverso più appropriate figure rappresentate dagli interessi diffusi. Sta di fatto che nella tesi di laurea di Michele era già presente, se pure in nuce, tale ordine di argomenti, come del resto si ricava da uno dei suoi primi scritti tributari della tesi, e cioè l’“Intervento” al Convegno sulla difesa della natura, tenutosi a Parma nel 1970, dal titolo “La natura come bene culturale: aspetti giuridici della sua tutela”. Era giustamente orgoglioso dei risultati della sua ricerca e ne parlava con me (e con Predieri), con la stessa affectio e partecipazione del cacciatore che racconta una battuta particolarmente propizia, stato d’animo che del resto si rifletteva nei suoi occhi, i quali si illuminavano in contestualità con la narrazione dei punti salienti dell’ordo argomentativo.
Ma come aveva fatto Michele (e come aveva fatto Predieri) a distaccarsi dal cliché interpretativo dell’art. 9 Cost.? Semplice. Non limitandosi a leggere libri di diritto, ma attingendo a testi di geografia, di ecologia, di storia, di economia, di urbanistica. In altri termini, guardandosi intorno e andando a cercare all’esterno “la luce” della disposizione normativa e non limitandosi a interpretare il diritto sulla base di altri libri di diritto: il che del resto è proprio una conseguenza della passione, che reca con sé la ricerca sempre più approfondita delle radici dell’oggetto di detta passione. Questo è stato sempre il metodo seguito da Michele, che sul punto aveva assimilato la lezione di Giannini, in cui le iterazioni tra diritto, storia, economia, sociologia sono una costante.
Il Nostro ci ha lasciato oltre 150 pubblicazioni (salvo errori, 166), tutte caratterizzate da una profonda conoscenza non solo delle coordinate giuridiche, ma anche del retroterra fattuale, delle problematiche operative, della “ragion per cui” che sovrintendono alle varie discipline normative. Tra l’altro, in tempi in cui purtroppo spesso si tende a premiare l’oscurità dello scrivere (perché – viene da ritenere – ciò significherebbe maggiore e più complessa elaborazione concettuale), mi piace pure sottolineare che gli studi di Michele si distinguono per la chiarezza, che è propria di chi ha padronanza della materia, e si propone di esporla (e non solo incrementare la misura delle pagine delle proprie pubblicazioni) in maniera tale da essere compresa. Taluni – è vero – potrebbero rilevare nella Sua produzione una eccessiva propensione al caso concreto. Al che mi limito per ora a osservare che il cultore del diritto positivo deve sempre fare i conti con l’eterna contesa tra due piani, il quotidiano e il particolare, da un lato, e la percezione del quadro generale e di sistema, dall’altro, onde conseguire il difficile equilibrio tra la ragion pratica e la ragion pura. Ma è indubbio che la conoscenza dei dati fattuali e pratici non può mancare, senza di che le elaborazioni anche più raffinate, profonde ed eloquenti, ma racchiuse in una turris eburnea che non si cala nella pratica, restano fini a se stesse. D’altra parte l’attenzione al dato pratico è per così dire consustanziale alla natura dei temi oggetto delle ricerche di Michele, le quali possono essere concentrate in tre filoni: quello già – ricordato – dell’ambiente e del paesaggio, quello dell’urbanistica e dell’edilizia, quello dei contratti pubblici.
Con riguardo al paesaggio e all’ambiente già ne ho rammentate le prime rilevanti intuizioni. Ad esse ha fatto seguito una lettura della complessa materia sempre costituzionalmente orientata, tesa cioè a ricondurre la normativa entro il principio dell’art. 9 Cost. Ricordo in particolare l’attenzione per la valutazione di impatto ambientale: Pallottino fu tra i primissimi a dedicarsi allo studio dell’istituto, oltremodo elaborato e complesso, e che appunto si caratterizza perché per la prima volta la legge assegna espressamente alla protezione ambientale un ruolo più che primario, nel senso che non entra in comparazione con gli altri interessi che presiedono alla (o incombono sulla) iniziativa: è invece un valore assoluto e indeclinabile (o meglio superabile solo con procedure eccezionali, che richiedono una decisione di altissimo livello politico).
Ma i settori cui ha apportato maggiore dedizione sono sicuramente l’urbanistica e i contratti pubblici. Non è certo possibile passare in rassegna i tanti contributi. Mi limito a osservare, però, che la continuità, il ricorso ai vari generi letterari (monografie, rassegne, note a sentenza, saggi, relazioni, interventi, ecc.), la varietà e la vastità degli argomenti dimostrano per tabulas quello status di passione per il diritto che ho appena evocato. Scrivere di diritto, e anche insegnare (sia nelle cattedre universitarie che in altre sedi), era per Michele una espressione permanente della sua personalità: ogni argomento o tema che per una ragione o per l’altra (per curiosità scientifica, per conseguenza di impegni professionali, in virtù di assegnazioni accademiche o di inviti da parte di enti pubblici o privati o riviste) attirava la sua attenzione, veniva coltivato, sezionato, affinato e di solito i risultati venivano pubblicati. Perché questa produzione così intensa? Non certo per ragioni accademiche. Michele era risultato vincitore di un concorso “libero” (e tutti gli addetti ai lavori percepiscono l’importanza morale e culturale dell’aggettivo) per professore di ruolo, ma poi per una serie di ragioni (che invero non ho mai compreso del tutto) aveva rinunciato all’inserimento nell’organico universitario. Né per ragioni di “lustro”, ché altrimenti non si sarebbe distaccato dalla cattedra universitaria. Bensì appunto per la pura passione, la stessa che spinge taluni a leggere e rileggere i classici latini e greci, altri a seguire con assiduità le rappresentazioni melodrammatiche o le tragedie di Shakespeare, altri a raccogliere cimeli napoleonici, altri a studiare la botanica e così via. Passione che, in Michele, si coniugava con la generosità. La quale appunto consisteva sia nel rispondere a ogni sorta di invito a collaborazioni scientifiche, sia nel mettere a disposizione di tutti – studiosi, avvocati, amministratori, operatori in genere – i risultati delle sue ricerche. Generosità che del resto traspare di tutta evidenza dal contesto stesso di tante sue relazioni, tenute appunto in convegni di approfondimento o di formazione o di informazione, oltre che della sua disponibilità verso tutti ove si trattasse di discutere e approfondire temi di diritto. Ricordo in particolare i seminari mensili che organizzava nel suo stesso studio, per indagare sulle novità normative e giurisprudenziali in materia di diritto del territorio (e di opere pubbliche) e in cui metteva a disposizione di tutti i colleghi non solo la ospitalità, ma le sue ricerche, le sue riflessioni, le sue indagini che venivano così sottoposte a un percorso dialettico. La generosità si traduceva così in “maieutica”, cioè nell’arte della levatrice perché, come questa, aiuta a far venire alla luce tesi, soluzioni, interpretazioni che altrimenti sarebbero rimaste inespresse. E invero tutte le sue opere sono un segno di disponibilità, sono scritte per gli altri, si aprono al colloquio e alla dialettica, come è naturale che sia nella consapevolezza sia nel diritto positivo tutto è in continuo divenire e tutto è destinato a essere discusso e confrontato. E infatti è proprio per questa generosità che siamo qui a tributargli questo omaggio, perché, riprendendo Foscolo (I Sepolcri, 220-1) “a' generosi giusta di glorie dispensiera è morte”.
Tengo ancora a ribadire che l’attenzione privilegiata di Michele verso il diritto urbanistico non deve essere vista come un rifugiarsi in argomenti pratici. In primo luogo perché le tematiche operative fanno sempre da laboratorio per la necessaria integrazione tra dimensione scientifica e dimensione pratica. In fondo (come ha scritto Paolo Grossi, La “cultura” delle riviste giuridiche italiane, Milano, 1983), dietro al pensiero giuridico oltre ai principi fondamentali di natura etica e politica, “stanno anche e soprattutto vendite e donazioni, testamenti e cambiali, servitù prediali e regolamento di confini, armature tecniche di episodi minimi di questa e quella esistenza individuale ma base, supporto e condizione per ulteriori e generali e maggiori innovazioni teoriche”: e, aggiungo – con riguardo alla nostra materia – licenze e lottizzazioni, varianti al piano regolatore e vincoli espropriativi, ordini di demolizione e contributi di urbanizzazione. Tra l’altro questa opera di scavo prima e di elaborazione teorica poi è particolarmente rilevante e anzi indispensabile nel diritto amministrativo. Il quale, in quanto diritto non codificato (o codificato di recente, per quanto riguarda procedimento e provvedimento, ma sempre in parte qua: abbiamo dunque, semmai, segmenti di codificazione), necessita, come i pesci dell’acqua, di principi regolatori: principi che – se non di diretta discendenza costituzionale o comunitaria – sono in perenne movimento, perché è la stessa legislazione speciale in continuo divenire che li fa emergere, poi li sommerge, poi ne fa nascere di nuovi. Non mi riferisco tanto ai principi delle singole materie (che potremmo definire verticali o settoriali) ma a quelli orizzontali che, salvo deroghe espresse, impattano su tutti i settori. Essi vengono di solito tratti dalle leggi “forti” del diritto amministrativo (ad esempio, il testo unico sulle autonomie locali e, prima, quelli sulla legge comunale e provinciale, sulle acque, sugli impiegati civili e la legge contabilità) o da quelle di maggiore rilevanza pratica e dunque di maggiore applicazione giurisprudenziale. Ed invero la disciplina urbanistica ed edilizia, per la sua importanza anche sul piano pratico e dunque per la sua continua sottoposizione allo scrutinio giurisprudenziale, ha avuto un ruolo di primo piano nella formazione di principi e nozioni del diritto amministrativo. Ad esempio è nata qui o comunque si è consolidata la teorica dell’atto complesso ineguale (traendo origine dai poteri dell’autorità titolare dei poteri di approvazione dei piani urbanistici adottati a livello comunale), quella della natura mista (normativa e nel contempo di atto amministrativo generale) dei piani regolatori, l’obbligo di motivazione degli atti amministrativi generali laddove impattano su situazioni degne di affidamento, la sanatoria giurisprudenziale (o del fatto abusivo per difetto di provvedimento titolante, ma coerente alla normativa sostanziale), l’impugnabilità di atti prodromici (i piani adottati, sia di per sé, sia in una con le misure di salvaguardia), gli interessi diffusi, la risarcibilità per lesione di interessi legittimi (la notissima sentenza della Cassazione n. 500/1999 aveva ad oggetto una variante al piano regolatore generale che non aveva tenuto conto di una lottizzazione già approvata), la legittimazione del terzo ad attivare procedure sanzionatorie, il permesso “ora per allora”, l’interesse pretensivo alla pianificazione, l’indennizzabilità dei vincoli espropriativi, i limiti all’apposizione di elementi accidentali al permesso di costruzione, ecc. Ed è in questa ottica di costruzione dal basso che Michele ha affrontato tanti temi urbanistico-edilizi. Studi come quelli sulla reiterazione dei vincoli espropriativi, sul contenuto dei programmi di fabbricazione, sul regime dei vincoli a seguito della l. n.10/1977 e relativi problemi di costituzionalità (anticipando le conclusioni della Corte costituzionale nella sentenza n. 5/1980), sui p.e.e.p. (voce dell’Enciclopedia del diritto), sui parcheggi pertinenziali, sulle lottizzazioni negoziali, costituiscono tuttora contributi preziosi, in quanto l’analisi della legislazione si coniuga con la teoria generale dell’atto amministrativo, con quella circa le limitazioni alla discrezionalità amministrativa, con la conformazione del diritto di proprietà secondo il giusto procedimento, con il principio di imparzialità e di legalità. Tutto nel difficile (ma indispensabile) connubio tra le garanzie costituzionali della proprietà e del giusto procedimento con quelle, pure di discendenza costituzionale, di corretto uso del territorio, in quanto espressione della funzione sociale della proprietà e della tutela del patrimonio paesaggistico.
Ma dove i contributi di Michele sono destinati vieppiù a resistere pur a fronte della marea della continua evoluzione normativa e giurisprudenziale, e a fungere così da invariante, è nella materia dei contratti pubblici. È innegabile che Michele sia stato uno dei pionieri della materia. Ha cominciato a scrivere prima della l. n. 584/1977, quando la direttiva comunitaria 305/1971 era pressoché sconosciuta tra i giuristi e quando i contratti pubblici appartenevano a quel ramo minore e allora considerato privo di nobiltà del diritto amministrativo che è la contabilità di Stato. Averne rilevata l’importanza sotto il profilo della dinamica imprenditoriale e delle ricadute istituzionali della normativa comunitaria è già un gran merito. Ma soprattutto mi preme ricordare che Pallottino è stato uno studioso della “concessione”, in tutte le sue versioni e varianti: di lavori pubblici, di costruzione e gestione, di committenza. Non esito a dire che oggi ogni studio sulla concessione (e con essa di quella sua derivazione che è la finanza di progetto) parte dalle coordinate dettate dal Nostro. Infatti, il distinguo tra concessione di costruzione di opera pubblica e appalto di opera pubblica, le caratteristiche ontologiche della concessione a enti pubblici e delle concessioni di committenza, la configurazione della concessione di opere come formula organizzativo-amministrativa sono tutti temi su cui non solo Michele ha scritto a più riprese, ma su cui ha dettato principi e criteri pressoché generalmente condivisi. Si può dire anzi che i suoi studi sulla concessione, e dunque sul partenariato pubblico-privato, hanno anticipato i tempi. Come è noto, il diritto amministrativo, nato come strumento di autorità e unilaterale, oggi è innervato di consensualità e di partecipazione: è dunque un diritto largamente “convergente” che caratterizza la contrapposizione pubblico-privato in virtù di una consuetudine. La stessa diffusione dell’amministrazione negoziata e consensuale ha comportato tra l’altro la “dequotazione” dei principi di autorità e di imperatività dei provvedimenti. Ma l’incremento del tasso di consensualità dell’azione amministrativa porta con sé tutta una serie di incertezze di confine che non esito a definire “esistenziali” (si applica il diritto pubblico o il diritto privato? o una via di mezzo? e qual’è la via di mezzo?). Michele è stato così uno dei primi a indagare la difficile coabitazione tra pubblico e privato nel diritto amministrativo. E non in astratto, ma in dialettica continua con le ricadute operative e le problematiche economiche. Del resto è ormai acquisito che, specie per le discipline più a stretto contatto con i fenomeni economici, è indispensabile che la lettura delle norme sia accompagnata dalla considerazione dei fattori economici. Il giurista, infatti, deve uscire dal suo guscio, ma lo deve fare non per abbandonare la sua tipizzazione, ma per acquisire elementi indispensabili ai fini del lavoro tecnico che esso è chiamato a compiere e per affermare la rilevanza della sua specializzazione. E appunto l’integrazione conoscitiva deve essere particolarmente sviluppata per quanto concerne le possibilità operative e le problematiche create dai rapporti con l’economia. Proprio quello che si nota negli scritti di Pallottino.
Per concludere, non posso non richiamare l’attenzione verso l’affectio di Michele per i beni culturali (derivante anche da influenze familiari) e che, congiunta alla passione di cui sopra, dette i primi frutti già in sede di tesi di laurea. Il che mi fa osare un accostamento di ordine culturale (tanto più che ho osato anche nel titolo, di reminiscenza leopardiana). Nel senso che se dovessi collocarlo in una scuola pittorica andrei a collocarlo tra gli impressionisti. Un primo dato di comunanza è dato dall’oggetto. Così come gli impressionisti avevano abbandonato i temi classici quali la mitologia, la vita di Cristo e dei Santi, le scene bibliche, la ritrattistica nobile, gli episodi bellici, per dedicarsi a scene tratte dalla vita e dal mondo di tutti i giorni quali le passeggiate, le colazioni sull’erba, i fiori, i ponti, le spiagge, i boulevards, così Michele si era dedicato non alla teoria generale, ma alla casistica di tutti i giorni: gli appalti, le licenze, le autorizzazioni. Nel contempo, però, dell’impressionismo aveva tratto anche la visione a distanza, tesa a esprimere e a descrivere non il mero dato fenomenico, bensì a raffigurare il valore di quell’oggetto e dunque il suo significato nel contesto ordinamentale. Gli impressionisti si resero conto che non si percepisce la realtà per frammenti isolati, definiti, immobilizzati, ma la si sente nella sua totalità e continuità. Nessun oggetto vive da solo, ma in un contesto generale che, collegato l'uno all'altro, non ha mai termine, cosi come la nostra vita è un continuo fluire, senza pause. Come osservava Édouard Manet chi guarda un grappolo d’uva non ne conta i chicchi; così chi esamina una disposizione normativa non la deve leggere chiusa in sé stessa, ma entro l’ottica complessiva dell’ordinamento, e attesa la mobilità di quest’ultimo che, modificandosi, cambia anche il significato della disposizione legislativa. Altra nota di parallelismo può essere tracciata con il ruolo della luce secondo il verbo degli impressionisti, la quale – rilevarono gli impressionisti – è l'elemento indispensabile per la visione: tutto ciò che è davanti ai nostri occhi è visibile solo se illuminato ed è l’illuminatezza che a sua volta dà il colore. Luce e colore sono cangianti continuamente, di minuto in minuto, a seconda dell'ora, e quindi della posizione della fonte luminosa, a seconda della stagione, a seconda del nostro punto di vista. Non esiste il “colore assoluto” (ossia quello specifico di ogni singolo oggetto), perché ogni colore che vediamo nasce dall'influenza del suo vicino in un concatenamento reciproco. Ma alla stessa stregua non esiste l’oggetto specifico della disposizione normativa, se non rapportato con i fenomeni sociali, economici, fisici, naturali, ecc., su cui va a ricadere. Sono questi che danno “la luce” a ogni disposizione normativa e la loro modificazione reca con sé il modificare della disposizione normativa, secondo i canoni della interpretazione evolutiva. E appunto, l’“erompere” delle problematiche ambientali delle loro interrelazioni e pertanto dell’esigenza di una difesa dell’ambiente a 360 gradi è ciò che ha fatto scorgere (ha cioè messo in luce) la insufficienza della tradizionale nozione giuridica di paesaggio.
Non so se Michele abbia mai pensato a queste ardite analogie tra le sue opere giuridiche e la scuola pittorica dell’impressionismo: so però che gli impressionisti erano nel suo cuore e allora io voglio idealmente congiungerlo a quell’arte che tanto amava.
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