Relazione al Convegno “Ambiente è sviluppo”
Taranto 17 – 18 aprile 2009
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1. Il nostro ordinamento ha bisogno di certezza e di coerenza. Questa esigenza viene qualificata come “semplificazione”, mentre in altri Stati europei si parla di “manutenzione” o di “consolidamento”: troppe norme, troppe leggi, stratificatesi disordinatamente negli anni, impongono al Legislatore di guardare dentro se stesso, per intervenire sull’ordinamento.
Potremmo dire che la semplificazione è un’esigenza – in taluni casi, forse, anche una moda – degli ultimi anni: invece, a ben vedere, si tratta di un'esigenza molto antica. La sovrabbondanza di testi normativi si fa risalire al diritto romano. Fu in particolare Giulio Cesare che rese obbligatoria la pubblicazione degli acta diurna, cioè i resoconti del Senato, che contenevano i decreti normativi. Fino ad allora, infatti, le leggi non erano pubblicate regolarmente, anzi venivano spesso tenute segrete proprio affinché i sacerdoti e i senatori potessero di volta in volta enunciarle. La pubblicazione degli acta diurna cominciò a far accrescere il materiale normativo pubblicato e, quindi, si diffusero le raccolte imperiali. Erano queste le prime codificazioni, che prendevano il nome dal termine codex, distinto da volumen: il codex era il libro cucito, ordinato, che doveva essere conservato, mentre il volumen indicava il rotolo di papiro non destinato alla conservazione. Abbiamo codici imperiali fin dal II secolo d.C. (Teodosio), anche se la codificazione per antonomasia – accanto a quella più risalente di Hammurabi (XVIII sec. a.C.) - è rappresentata dall'opera di Giustiniano (o meglio di Triboniano), dell’anno 534 d.C.
L'esigenza di codificazione e semplificazione (faccio un salto di molti secoli, proprio per semplificare) tornò fortemente con la Rivoluzione francese, perché la tendenza illuministica era quella di creare un diritto generale e astratto, uguale per tutti. Si avviò così nel 1791 il progetto di codificazione delle leggi civili, per creare un unico codice per tutto lo Stato francese. Il progetto sarà realizzato soltanto nel 1804, con il famosissimo Code Napoléon, che proprio da Napoleone sarà portato in tutti gli Stati da lui creati e che ispirerà anche il codice civile italiano del 1865.
Nello stesso periodo, la codificazione si diffuse anche negli Stati assolutistici. Esempio noto a tutti è l'ABGB (Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch) austriaco del 1811. Anche negli Stati ancora a base feudale e dinastica, quindi, era necessaria la creazione di leggi coerenti e sistematiche.
Ho trovato una bella definizione di codice nell' “Enciclopedia legale” di Francesco Foramiti, del 1838 (a quel tempo, esisteva ancora la tradizione che un solo autore scrivesse un'intera enciclopedia giuridica). Il Foramiti scriveva che «il codice, collezione di leggi, è necessario perché già dall'antichità le molte leggi si sono accumulate nel tempo, sparse nei depositi, sparse sui pubblici monumenti, e quindi divenne difficile conoscerle, presentando anomalie sovente non suscettibili di conciliazione. Si pensò di doverle mettere insieme in una sola raccolta, per formare un tutto, quindi sorsero i codici».
I codici ottocenteschi reggeranno, ma cominceranno a perdere la loro centralità rispetto alla trasformazione dello Stato, che diverrà ente a fini generali. Sappiamo che dall’Ottocento si sviluppa l’idea che lo Stato debba normare tutto, qualsiasi oggetto, ogni materia: l’estensione della normazione a settori sempre più ampi fa crescere in maniera cospicua il numero delle leggi e, con esso, incoerenze e antinomie.
2. Passo ora direttamente alle vicende riguardanti la Repubblica italiana, in cui il moltiplicarsi di leggi speciali ed eccezionali ha portato al fenomeno definito magistralmente da Natalino Irti (1979) come decodificazione, quale definitiva perdita di centralità dei grandi codici tradizionali.
La produzione legislativa italiana è divenuta particolarmente farraginosa per ragioni che conosciamo e che in ogni caso non dobbiamo indagare in questa sede. Sicuramente, la legge è andata “in crisi” a partire dagli anni Settanta. Tra le cause, si è indicato il bicameralismo perfetto, la debolezza dei Governi e delle maggioranze parlamentari, l’inflazione normativa. Ad ogni modo, si tratta di un fenomeno che ha comportato una modifica (tacita e consuetudinaria) dell’impianto costituzionale, facendo perdere alla legge quell’emblematico ruolo di centralità, scolpito nell’art. 70 Cost.
Con legge si sono fatte cose sempre meno importanti, mentre è cresciuto – abusivamente - il ruolo quantitativo e quantitativo degli atti normativi del Governo e si è ampliato notevolmente l’ambito di competenza delle fonti comunitarie e delle leggi regionali.
La crisi della legge ha portato ad una crisi del sistema delle fonti, non più retto dal solo criterio di gerarchia. A questa crisi si è cercato di far fronte con la semplificazione, che ha conosciuto più stagioni.
Potremmo dire che la prima stagione della semplificazione è stata rappresentata dalla delegificazione, che nasce a metà degli anni Ottanta dall'idea - giustissima - che la inflazione normativa ha portato ad avere troppe norme di rango primario. Si pensava, quindi, di riportare al rango secondario tutte le norme di minore importanza. Questo processo non è stato costituzionalizzato, ma ha trovato la sua norma-cardine nella legge n. 400 del 1988, articolo 17, secondo comma.
Anche la delegificazione è stata una moda (che ad alcuni era sembrata una panacea). Negli anni Novanta, si è delegificato moltissimo, ma poi questo procedimento si è rivelato scarsamente funzionale. Una delle ragioni per cui non ha funzionato è la “non permanenza” dell'atto delegificato. In sostanza, mediante la delegificazione una materia veniva portata a livello di normazione secondaria ma, quando si è dovuto modificare l'atto secondario, ci si è accorti che era molto più semplice e comodo emanare un atto primario (spesso un decreto legge), piuttosto che un nuovo regolamento, per ragioni di sveltezza procedurale. Così abbiamo oggi - ed è impressionante - una serie di regolamenti governativi (atti secondari) in cui galleggiano singoli articoli, singoli commi o singole parole con forza di legge!
La delegificazione, con il passaggio al nuovo secolo, ha ceduto il posto ai tentativi di codificazione: non più grandi codici unitari, ma codici di settore. Ormai avevamo troppe leggi speciali, troppi ambiti da disciplinare. Così, la legge n. 50 del 1999 e le altre leggi di semplificazione annuale avviano testi unici tradizionali e (problematicamente) misti e, poi, a partire dal 2003, codici di settore. Tuttavia, ci si è resi conto che questi tentativi di semplificazione erano necessariamente parziali perché non riuscivano ad incidere su entrambi i valori di cui l'ordinamento necessita: certezza e coerenza. La certezza ha bisogno di una diminuzione delle norme vigenti e la coerenza necessita della creazione di norme unitarie nei singoli settori. Si è così arrivati alla legge di semplificazione n. 246 del 2005, che contiene il cosiddetto "taglia-leggi" ed una delega generale di riassetto.
Debbo fare una confessione: nel 2005 – dalla mia turris eburnea di professore - ho scritto un articolo assai severo contro il meccanismo taglia-leggi, definendolo “un illuministico atto di impotenza del legislatore”. Ad una prima impressione, mi sembrava assurdo che il legislatore si dichiarasse così incapace di gestire l'ordinamento normativo, al punto da usare uno strumento rozzamente drastico come la ghigliottina.
Gli strani percorsi della vita mi hanno, poi, portato a lavorare per il "taglia-leggi" e, così, dall’interno, mi sono accorto che si tratta di un meccanismo utilmente ingegnoso: la ghigliottina automatica e presuntiva obbliga le Amministrazioni ad effettuare la ricognizione delle norme applicabili e vigenti, a pena di una automatica abrogazione generalizzata. Possiamo, quindi, guardare con favore al prossimo 16 dicembre 2009, quale data di riferimento per un’imponente opera di snellimento della normativa italiana.
Sappiamo che la procedura del "taglia-leggi" prevedeva, innanzitutto, una relazione al Parlamento. Questa è stata redatta alla fine della scorsa legislatura ed è nota come relazione Pajno, dal nome del Sottosegretario che l'ha predisposta: da essa emerge che in Italia, al dicembre 2007, sono vigenti 21.691 atti legislativi. Forse non è noto a tutti come sia stata realizzata questa ricognizione. Nel corso della scorsa legislatura fu affidato a gli uffici legislativi dei Ministeri il compito di segnalare le leggi da loro applicate. Ne risultò un elenco di quasi 10.000 leggi, ma ci si rese conto che mancavano atti di clamorosa importanza. L'esempio sempre citato è quello della legge sull'Antitrust, la n. 287 del 1990, che non è di stretta competenza di nessun Ministero e, quindi, non venne segnalata da nessun Ministero.
Venne allora attivato, nell'ambito dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, un gruppo di esperti. Questo gruppo ha operato per differenza, esaminando le più diffuse banche dati private di normativa: rispetto alle leggi segnalate dai Ministeri sono così stati individuati ulteriori 12.000 atti legislativi ritenuti vigenti. Si è così arrivati all'elenco delle 21.000 leggi: già di per sé si tratta di un risultato molto significativo in quanto negli anni precedenti, alla domanda “quante sono le leggi vigenti”, si rispondeva con i numeri più disparati, senza alcun punto di riferimento sicuro.
In questa legislatura è stata avviata una analisi più attenta della produzione normativa italiana. Si è partiti dagli archivi della Gazzetta Ufficiale, sulla quale - tra il marzo del 1861 ed il 2008 - sono stati pubblicati circa 450.000 atti, di tipologia e natura assai variegata. Di questi, gli atti numerati (cioè atti di rango legislativo e regolamenti governativi) sono 185.000: per l'esattezza 185.052. Anche questa cifra comprende atti di vario genere. Le leggi sono 33.490, i decreti-legge 5.403, i regi decreti-legge 10.091; i decreti legislativi (nomen juris utilizzato soltanto dal 1988) sono 2.629; ancora, i Decreti legislativi del Capo provvisorio dello Stato ammontano a 2.618; i Decreti-legge luogotenenziali a 1.153; i Decreti legislativi luogotenenziali a 1.356. Moltissimi sono gli atti numerati di incerta natura (soltanto un esame casistico consente di comprendere se si tratta di fonti primarie o secondarie): i Regi decreti sono 71.457 e i decreti del Presidente della Repubblica sono 46.692.
Si è iniziato a sfoltire questa massa di atti normativi con due decreti-legge che hanno operato l’abrogazione espressa di oltre 30.000 atti primari ormai obsoleti (più precisamente 3.370 atti legislativi nel decreto legge 27 giugno 2008, n. 112, convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133; e 28.909 atti pre-costituzionali, con il decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200 convertito in legge 18 febbraio 2009, n. 9).
Ora si sta lavorando alla ghigliottina, per individuare gli atti legislativi precedenti al 1970 da confermare in vigore e, quindi, da sottrarre all’abrogazione presuntiva. In tal modo si darà un ulteriore contributo alla certezza del nostro ordinamento. Ma per la coerenza serve di più. Occorre operare con codificazioni di settore, sull’esempio di quanto accade anche in altri Stati europei (ad es., Francia, Germania).
3. Sappiamo che l’ambiente è una materia complessa, in quanto frammentata su tre livelli di competenza normativa (comunitaria, statale e regionale) e ricca di ambiti e settori, spesso a forte impatto tecnico. A ben vedere, anzi, l’ambiente non è neppure una materia, ma piuttosto un «“valore” costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale”, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che possono ben essere regionali, spettando allo Stato il compito di fissare standard di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale», come ripetutamente riconosciuto dalla Corte costituzionale (tra le molte, sent. n. 407 del 2002, n. 96 del 2003 e n. 259 del 2004).
Tuttavia, dovremmo pensare che, in Italia, la normativa sull'ambiente sia più ordinata, in quanto esiste – come si ritiene tralaticiamente – il codice del 2006. Invece, a mio avviso, non abbiamo un codice ambientale, dato che – a ben vedere – il decreto legislativo n. 152 del 2006 non è, in senso stretto, un codice.
Ovviamente questa mia affermazione presuppone la definizione di codice, cioè di atto unitario, organico, coerente, portatore di principi, regolante fattispecie astratte, con norme tese a durare nel tempo, in maniera da creare una sorta di ordinamento sezionale. Insomma, il codice reca in sé un valore meta-normativo, che invece non ha il Testo unico, operazione di mero riordino e consolidamento.
In quest’ottica, ci sono almeno tre argomenti decisivi per negare che il d.lgs. n. 152 del 2006 sia un codice (e, forse, nemmeno un testo unico).
A) Nomen juris. Sappiamo che la autoqualificazione dell’atto fa fede solo juris tantum. Tuttavia, nel caso dello pseudo-codice dell’ambiente anche gli elementi sostanziali sono univoci.
La legge di delega non conferiva al Governo la potestà di codificare, bensì quella di “adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, uno o più decreti legislativi di riordino, coordinamento e integrazione delle disposizioni legislative nei seguenti settori e materie, anche mediante la redazione di testi unici” (Legge n. 308 del 2004, art. 1, comma 1).
Puntualmente il decreto legislativo n. 152 del 2006 non si autoqualifica né come codice né come testo unico, ma semplicemente come “Norme in materia ambientale”.
Una conferma della natura dell’atto la desumiamo anche dai pareri resi sul decreto nel suo compresso iter di formazione (la legge delega prevedeva, infatti, tre passaggi in Consiglio dei ministri, doppi pareri delle Commissioni parlamentari, etc…). In particolare: il parere della Conferenza unificata del 26 gennaio 2006 osserva: “[…] Il mero assemblaggio materiale di singoli testi nati separatamente non consente poi di ritenersi di fronte ad una ‘normativa ambientale’, in quanto non sussistono i presupposti per considerare tale disciplina un corpo unitario di norme, difettando un nucleo fondamentale di disposizioni di principio comune alle diverse discipline”. Il parere dell’VIII Commissione della Camera dei deputati del 19 dicembre 2005, a sua volta: “[…] Nel rilevare poi l’opportunità di raccogliere in un unico atto tutte le modifiche alla legislazione ambientale vigente, segnala che l’inserimento di norme in materia di aree protette avrebbe consentito di identificare l’intero atto in esame come un vero e proprio codice ambientale; ritiene quindi che, con la mancata attuazione di tale parte della delega, il Governo non abbia colto un’importante occasione di riordino del settore ”.
B) Contenuto normativo. Il testo del c.d. codice è troppo ampio e dettagliato (318 articoli e decine di allegati), senza unitarietà e privo di norme sistematiche o di principio. Non è un caso che il d.lgs. n. 152 del 2006 non rechi disposizioni generali o di principio e che alcune norme che si autoqualificano come principi siano state aggiunte soltanto dal secondo correttivo (artt. 3-bis / 3-sexies).
Per il resto basta scorrere articoli, titoli, capi, parti, per accorgersi che ci troviamo di fronte ad un coacervo di articoli e non certo ad un testo organico e ordinato.
C) Scarsa stabilità. Il d.lgs. n. 152 non ha mostrato alcuna persistenza, avendo subito in meno di tre anni una serie cospicua di modifiche.
Sappiamo che ci sono stati due decreti legislativi modificativi, il primo nello stesso anno 2006 (d.lgs. n. 284 del 2006), che modifica 5 articoli, e poi quello del 2008 (d.lgs. n. 4 del 2008), che tocca addirittura 62 articoli. Inoltre, modifiche testuali al c.d. codice sono state arrecate anche da altri atti normativi, quali il decreto-legge n. 59 del 2008 (con modifiche su corpi idrici e smaltimento RAE) e il decreto-legge n. 208 del 2008 (che è intervenuto in tema di bonifiche e di terre e rocce da scavo).
Come se non bastasse, non ci si fermerà qui, essendo già emerse nuove esigenze di modifica.
Da un lato, il Governo ha chiesto la riapertura del termine per i decreti correttivi. Nel disegno di legge n. 1441-bis B - in queste settimane in discussione alla Camera dei deputati in terza lettura - all'art. 12 contiene la delega "ad adottare, entro il 30 giugno 2010, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati ai sensi dell'articolo 1 della legge 15 dicembre 2004, n. 308, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi stabiliti dalla stessa legge".
Dall'altro, la Legge comunitaria per il 2008 (Atto Camera n. 2320 approvato dal Senato il 17 marzo 2009), contiene la delega per il recepimento della nuova direttiva rifiuti (direttiva 2008/98/CE), che scade il 12 dicembre 2010 e comporterà ulteriori ed ampie modifiche al d.lgs. n. 152.
Per non parlare delle numerose modifiche implicite e delle deroghe ripetutamente disposte in materia di rifiuti, di bonifiche, di risorse idriche e altro ancora.
In tal modo si è anche violata la clausola abrogativa espressa con cui l'art. 3 aveva cercato di proteggere il decreto n. 152, disponendo che “Le norme di cui al presente decreto non possono essere derogate, modificate o abrogate se non per dichiarazione espressa, mediante modifica o abrogazione delle singole disposizioni in esso contenute”. Ma, sappiamo che la vacuità delle clausole abrogative espresse è un problema che non riguarda solo il c.d. codice dell'ambiente. Una serie di testi normativi negli ultimi vent'anni ha cercato di consolidarsi con questo ingegnoso meccanismo (in mancanza di strumenti maggiormente rinforzati quali le leggi organiche), ma la stessa Corte costituzionale si è mostrata scettica sulla loro vincolatività, riconducendone la portata all'ambito ermeneutico (cfr. sent. n. 111 del 1997, in cui si osserva, rispetto alla clausola della l. n. 142 del 1990, che essa “secondo quanto comunemente si ritiene, vale quale criterio interpretativo per i futuri successivi interventi legislativi in materia, nel senso che i principi della legge n. 142 restano operanti di fronte ad ogni altra legge che non ne disponga ex professo la deroga o l’abrogazione”).
4. Insomma, non occorre dilungarsi per dimostrare che il d.lgs. n. 152 del 2006 è un mero contenitore di norme in materia ambientale, disorganico e precario, piuttosto che un codex.
Siamo ancora in mezzo al guado…
Questo non può che rafforzarci nella convinzione che la normativa ambientale abbia bisogno di un vero codice. E che sia un codice rispettoso delle regole di better regulation, cioè redatto con disposizioni chiare, stabili, durevoli e fattibili. Soltanto così si ottiene la vera semplificazione, che abbina certezza e coerenza.
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