1. Il disegno di legge n. 1082, approvato dal Senato lo scorso 4 marzo, verrà dai più ricordato per l’introduzione -nell’ambito del giudizio civile- di un rito alternativo a quello ordinario, diretto ad imprimere una decisa accelerazione ai tempi di decisione delle controversie, per il tramite dell’introduzione di un nuovo capo III bis del titolo I del libro quarto del codice di procedura civile, rubricato come “del procedimento sommario di cognizione”.
Ma, al di là delle norme (pure copiose e certamente di grande rilievo) volte a modificare il processo civile, il D.L. 1082 (appena giunto alla Camera in seconda lettura ed il cui impianto, verosimilmente, non dovrebbe più subire stravolgimenti), merita di essere ricordato anche per l’introduzione (art. 70) di una vera e propria rivoluzione copernicana in materia di ricorso straordinario al Capo dello Stato.
Abbandonata la strada seguita nella precedente legislatura dal D.L. Nicolais (il cui art. 8, comma 3, disciplinava, per il ricorso straordinario al Capo dello Stato, le modalità di presentazione dei "ricorsi diretti ad ottenere l'esecuzione dei decreti di decisione resi nel regime di alternatività ai sensi degli articoli 8 e 15 del" D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, specificando che essi sarebbero stati" proposti al tribunale amministrativo regionale competente per territorio ai sensi dell'articolo 37, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034"), il legislatore del 2009 ha inteso rivolgersi all’istituto in una prospettiva tutt’affatto diversa. Se, infatti, le precedenti proposte di riforma erano tutte dirette (accogliendo, così, le sollecitazioni provenienti da una parte -minoritaria- della giurisprudenza amministrativa) all’introduzione -nell’ambito della peculiare disciplina dettata dal d.P.R. 1199- del giudizio di ottemperanza, quella attualmente in discussione -per il tramite di due interventi chirurgicamente mirati- mira a rimettere in discussione l’intero impianto dell’istituto.
2. E’ quindi necessario, prima di procedere più oltre, tracciare un breve excursus della disciplina in corso di approvazione.
Il Consiglio di Stato in sede consultiva, chiamato a rendere il prescritto parere circa l’ammissibilità e fondatezza del ricorso, ove ritenga “che il ricorso non possa essere deciso indipendentemente dalla risoluzione di una questione di legittimità costituzionale che non risulti manifestamente infondata”, può “sospende[re] l’espressione del parere e, riferendo i termini e i motivi della questione, ordina[re] alla segreteria l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 23 e seguenti della legge11 marzo 1953, n. 87, nonchè la notifica del provvedimento ai soggetti ivi indicati”.
Ma c’è di più: il “nuovo” art. 14 del d.P.R. 1199, prevede che la decisione del ricorso sia adottata con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministero competente, “in conformità al parere [reso] dal Consiglio di Stato”. Alla modifica del primo periodo del primo comma dell’art. 14 segue -nel rispetto della ratio della riforma- l’abrogazione del successivo secondo periodo e del secondo comma: restando, così, preclusa all’esecutivo l’adozione di deliberazioni contrarie al decisum consultivo del Consiglio di Stato.
Per un verso, dunque, sembrerebbero aprirsi anche per il ricorso straordinario le porte del cielo: nonostante l’indirizzo fermamente contrario del Giudice delle Leggi (da ultima, si veda la decisione 21 luglio 2004, n. 254), anche il Consiglio di Stato in sede consultiva sarebbe -nel nuovo assetto prefigurato dal D.L. 1082- legittimato a sollevare incidenti di costituzionalità; per altro verso (e, come si chiarirà tra breve, conseguentemente) il parere -che la disciplina attuale vuole soggetto all’approvazione del ministro competente e, in caso di disaccordo, disattendibile in esito ad una deliberazione del Consiglio dei Ministri- assume carattere di stabilità e immodificabilità, avvicinandosi pericolosamente al giudicato.
Per quanto apparentemente autonome, le due disposizioni sono tra loro inscindibilmente legate: ed infatti i principali rilievi opposti dalla Corte Costituzionale alla qualificazione del Consiglio di Stato in sede consultiva quale giudice a quo, si appuntavano proprio sulla potenziale caducità di quel decisum, che -in ogni momento- poteva essere disatteso dall’Amministrazione nei termini di cui al secondo periodo del comma 1 dell’art. 14. L’impossibilità per il ministro competente di opporre rilievi di sorta (e, men che mai, di discostarsi dal parere del Consiglio di Stato), cristallizzando la res litigiosa nei termini definiti dal parere, è -per proseguire nella metafora- la chiave che consente di spalancare, anche per il rimedio straordinario, le porte del cielo.
3. Ma in cielo, una volta entrati, occorre restarci. Ed allora, se l’assetto che si viene a prefigurare in esito alla (prossima) approvazione del D.L. 1082, per un verso risolve ab imis i problemi che, in materia, dottrina e giurisprudenza avevano affrontato (e risolto) negli ultimi decenni, alla riforma approvanda, al di là del dato testuale, segue un bagaglio gravido di conseguenze esiziali.
Non par dubbio, infatti, che una volta riconosciuta l’intangibilità del parere reso dal Consiglio di Stato e la possibilità per le sezioni consultive di sollevare incidenti di costituzionalità, vengono a cadere tutti quegli indici sintomatici che -sin dalla sentenza della Corte Cost., n. 78 del 1966- avevano contribuito in modo determinante alla qualificazione giustiziale del ricorso al Capo dello Stato.
Una volta, poi, ammessa la natura non amministrativa del rimedio, il passo per l’estensione del giudizio di ottemperanza (già, peraltro, avanzato di recente dal CGA con le note decisioni 19 ottobre 2005, n. 695 e 28 aprile 2008, n. 379) ai decreti che decidono il ricorso straordinario è irrimediabilmente breve.
Si prefigura, così, un istituto ibrido: amministrativo solo nel nome, giurisdizionale nella sostanza e -verosimilmente- incostituzionale nella struttura. Un subricorso in unico grado, sfornito delle più elementari garanzie in tema di contraddittorio e giusto processo: si pensi, solo per citarne alcune, alla segretezza dell’istruttoria, all’ unilateralità del contraddittorio scritto, all’assenza di discussione orale, alla dipendenza del tempo della decisione dalla volontà di autorità amministrative ed all’impossibilità per le parti di fruire del ricorso in Cassazione per motivi di giurisdizione preveduto dall’ultimo comma dell’art. 111 Cost..
Se, allora, il testo attuale dell’art. 70 dovesse trovare definitiva approvazione, non potrebbe non convenirsi con quanti già da tempo, prefigurando una giurisdizionalizzazione forzata del rimedio, né chiedono a gran voce l’abolizione. Un inutile (ed incostituzionale) doppione non sarebbe, infatti, né utile, né -soprattutto- opportuno.
In cielo, insomma, entrarci non basta. |
