1. Premessa 2. Un breve excursus storico-normativo delle IPAB 3. Recenti evoluzioni 4. Brevi considerazioni finali 1. Premessa Con la sentenza che qui si annota, la Suprema Corte affronta, inter alia, la questione riguardante la qualificazione giuridica delle “già” IPAB, dalla quale, in tema di responsabilità per danni derivanti dall’applicazione delle norme in materia di sicurezza sul lavoro, si deve riferire la giurisdizione alla giustizia amministrativa ovvero a quella ordinaria. In particolare, i giudici evidenziano che la specifica configurazione giuridica delle IPAB debba essere inferita dalle previsioni statutarie, facendo ricorso ai criteri di distinzione tradizionalmente indicati dalla giurisprudenza tra enti pubblici e privati, indipendentemente dalle denominazioni assunte e dalla stessa volontà dei suoi organi direttivi. Allo scopo di comprendere la posizione assunta dalla Suprema Corte, si ritiene opportuno ripercorrere, seppure sommariamente, il cammino evolutivo delle IPAB, dalla loro “costituzione” fino ai giorni nostri. 2. Un breve excursus storico-normativo delle IPAB La quasi totalità degli enti qualificabili come Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) non scaturisce dall’iniziativa dell’istituzione pubblica nel campo dell’assistenza sociale e socio-sanitaria. E’ noto, infatti, che soltanto sul finire del secolo scorso, assecondando un percorso di progressivo ampliamento dei cosiddetti “fini pubblici”, lo Stato assunse tra le proprie competenze l’intervento in settori come l’assistenza sociale, la sanità e l’educazione, sino ad allora tradizionale terreno dell’iniziativa sociale di soggetti privati, tanto di matrice religiosa che laica. Evolutosi dopo oltre mezzo secolo nel moderno sistema del welfare, il cammino verso la “pubblicizzazione” dell’assistenza trova proprio nella legge 17 luglio 1890, n. 6972 (cd “legge Crispi”) il suo momento fondamentale. La conseguenza pratica della legge in parola fu quella di attrarre nell’alveo della pubblica amministrazione, pur conservando loro un qual certo livello di autonomia, enti ed istituzioni che per costituzione, caratterizzazione ispirativa (religiosa o laica), connotati organizzativi e modalità di erogazione del servizio, non ricavavano dalla trasformazione in ente pubblico se non quello di soggiacere al necessario sistema dei controllo appositamente costituito e mutuato in parte da quello comunale e provinciale (vigilanza-controllo sugli organi, tutela-controllo sugli atti) ed al regime vincolistico derivante dalle norme di contabilità pubblica. L’attrazione delle IPAB nell’alveo pubblicistico ha fatto sì che esse venissero “tradizionalmente classificate tra gli enti pubblici locali non territoriali, dal momento che il territorio, inteso come ambito spaziale di intervento, non rappresenta un elemento costitutivo della relativa fattispecie, ma vale a delimitare i confini del bacino d’utenza dell’istituzione. Ancora, le IPAB sono enti autarchici, ossia in grado di autodeterminare la propria organizzazione amministrativa, e soprattutto autonomi, dal momento che la legge riconosce loro la facoltà di introdurre, per il tramite dello statuto e dei regolamenti, vere e proprie norme giuridiche, dotate di un significativo grado di diffusività nell’ordinamento e volte in particolare a caratterizzarne amministrazione e scopi”.[1] In uno scenario così definito, sono stati il riconoscimento in sede costituzionale della libertà d’assistenza privata ad opera dell’art. 38 ed il trasferimento delle funzioni statali alle regioni a dare l’avvio ad una “rivoluzione” nel settore delle IPAB: “Con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana il nostro ordinamento socio-assistenziale è transitato da un’impostazione caritativa di stampo ottocentesco, fondata sull’assoluta discrezionalità delle prestazioni da parte delle strutture (pubbliche) preposte, ad un vero e proprio sistema di sicurezza sociale, caratterizzato dall’obbligatorietà degli interventi (fatte salve le limitazioni imposte dalla politica di spesa) e dal conseguente riconoscimento, in capo al cittadino-utente, di un vero e proprio diritto soggettivo all’assistenza sociale”.[2] Le prime disposizioni in tema di depubblicizzazione sono rintracciabili nel d.p.r. 16-6-79, n. 348 recante “Disposizioni attuative dello Statuto speciale della Regione Sardegna”, che in anticipo su tutta la produzione normativa susseguente alla sentenza della Corte Costituzionale 7.4.88, n. 396 codifica taluni presupposti alla cui stregua determinare in persone giuridiche private delle IPAB esistenti, presupposti riconducibili alle seguenti fattispecie: a) istituzioni aventi struttura associativa in ragione della loro costituzione, della particolare composizione dell’organo d’amministrazione ordinario o delle modalità di svolgimento dell’attività istituzionale; b) patrimonio prevalentemente formato da beni provenienti da atti di liberalità o da apporti dei soci; c) ispirazione religiosa dell’istituzione, riconoscibile in ragione dei fini istituzionali perseguiti o del collegamento ad una specifica confessione religiosa per la nomina dell’organo d’amministrazione ordinario. Ulteriori e più organiche disposizioni in tema di depubblicizzazione (rectius: privatizzazioni), anteriori al già citato intervento della Corte Costituzionale, sono rintracciabili nell’ordinamento giuridico amministrativo della Regione Siciliana. E’ proprio quest’ultima, infatti, che nell’ambito della propria legge organica sul riordino dei servizi socio-assistenziali (l.r. 9-5-86, n. 22), introduce un intero Titolo (Titolo V) dedicato alle IPAB, rubricando in particolare l’art. 30 “Privatizzazione delle IPAB”. Assolutamente innovativa nell’affermazione del principio la disposizione in parola non codifica, tuttavia, espressamente i parametri selettivi degli enti da ammettere alla privatizzazione, demandandone l’individuazione ad un successivo atto della Giunta Regionale poi effettivamente adottato con delibera 8-8-88, n. 268. Dall’esame di tale provvedimento attuativo possono agevolmente desumersi gli elementi alla cui stregua determinare la privatizzazione delle IPAB: a) realizzazione dei fini riservati a particolari categorie di beneficiari da parte d’istituzioni promosse da privati; b) istituzioni di carattere religioso o educativo votate al perseguimento di finalità religiose e/o d’istruzione; c) perseguimento di finalità ispirate ad una confessione religiosa espressamente desumibili da disposizioni statutarie, dall’attività svolta o dalla composizione dell’organo deliberante (ministri di culto, componenti designati da Autorità religiose, ecc.); d) gestione di servizi anche assistenziali con personale prevalentemente religioso in misura determinante per l’attività svolta. Infine, il limite all’attuazione di tali criteri viene individuato nella circostanza che l’ente abbia beneficiato di contribuzioni pubbliche inerenti l’applicazione al personale dipendente dei contratti collettivi di lavoro. I precedenti normativi delle due Regioni a statuto speciale trovano, invero, esplicita menzione nella sentenza della Corte Costituzionale 7.4.1988, n. 396 – richiamata dalla sentenza che qui si commenta - si colloca all’origine della susseguente produzione normativa regionale in tema di depubblicizzazione. Le IPAB costituiscono realtà che, nella maggior parte dei casi, sono sorte dalla volontà di privati cittadini che hanno messo a disposizione il loro patrimonio, oppure si sono attivati per raccogliere fondi da investire in “un’opera di carità”. Ed è proprio questa particolare fisionomia delle IPAB che la Corte Costituzionale, con la sentenza 24.3-7.4.88, n. 396, intende affermare, dichiarando incostituzionale l’art. 1 della legge Crispi. Tale articolo, riconducendo nell’ambito degli enti pubblici tutte le istituzioni di assistenza e beneficenza, è stato ritenuto in contrasto con quanto disposto dall’art. 38, u.c. della Costituzione, che recita: “l’assistenza privata è libera”. L’intervento del Giudice Costituzionale ha precisato che, se la legge Crispi aveva proceduto a realizzare un sistema di pubblicizzazione generalizzato ed esteso a tutte le iniziative originate dall’autonomia privata, viceversa l’art. 38 ult. co. Cost., “affermando la libertà dell’assistenza privata e conformando l’intero sistema costituzionale dell’assistenza ai principi pluralistici, sancisce il diritto dei privati di istituire liberamente enti di assistenza e conseguentemente, quello di vedere riconosciuta, per tali enti, una qualificazione giuridica conforme alla propria effettiva natura”.[3] Muovendo da tale assunto la Corte ha poi concluso consentendo che “le Ipab regionali o infraregionali possano continuare a sussistere assumendo la personalità giuridica di diritto privato, qualora abbiano tuttora i requisiti di un’istituzione privata”.[4] La decisione della Corte Costituzionale del 1988 non ha determinato, tuttavia, quale effetto mediato un vuoto normativo in tema di depubblicizzazione dal momento che, come testualmente recita la sentenza in argomento “anche in mancanza di un’apposita normativa che disciplina le ipotesi ed i procedimenti per l’accertamento della natura privata delle IPAB, la possibilità di realizzare in concreto le finalità dell’ordinanza di rimessione sarebbero offerte, non solo perseguendo la via dell’accertamento giudiziale, come nel caso del giudizio a quo, ma anche la via della trasformazione in via amministrativa, sulla base dell’esercizio dei poteri di cui sono titolari sia l’amministrazione statale sia quella regionale in tema di riconoscimento, trasformazione ed estinzione delle persone giuridiche private”.[5] E’ proprio sulla scorta di tale autorevole assunto che a distanza di due anni circa dalla sentenza giunge l’emanazione del DPCM 16 febbraio 1990, recante “Direttiva alle regioni in materia di riconoscimento della personalità giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza a carattere regionale ed infraregionale”. Con il decreto in parola, l’Esecutivo ha parzialmente recepito i suggerimenti della Corte costituzionale in ordine ai riferimenti normativi da seguire e di fatto ha optato per uno solo dei modelli proposti nella sentenza n. 396 del 1988. Quanto alla procedura di privatizzazione, viene previsto che le IPAB interessate presentino alla Regione di riferimento apposita domanda ai sensi dell’art. 2 delle disp. att., e che il relativo iter corrisponda a quello ordinariamente seguito per il riconoscimento giuridico di qualsiasi persona giuridica privata (1° e 2° co.). Relativamente ai requisiti per il riconoscimento della qualificazione giuridica di diritto privato, il DPCM del 1990 distingue tre categorie di IPAB privatizzabili: le istituzioni a carattere associativo, le istituzioni promosse ed amministrate da privati e le istituzioni di ispirazione religiosa (3° co). E’ opportuno segnalare, che i criteri individuati nel DPCM del 1990 sono stati superati dall’intervenuta legislazione di riforma della Pubblica Amministrazione (cosiddette leggi “Bassanini” n. 59 e 127 del 1997), che ha previsto anche per l’ente pubblico la possibilità della costituzione di enti privati per il conseguimento di finalità di pubblica utilità. Si rinvia, in particolare, all’art. 14 della l. n. 59/97, il quale ha sancito la possibilità di trasformazione “in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli Enti per il cui funzionamento, non è necessaria la personalità giuridica di diritto pubblico”. Anche la Corte di Cassazione e il Consiglio di Stato sono intervenuti ad ampliare con varie sentenze successive al 1990: sentenze della Cassazione nn. 12000/1990, 13024/1991, 11365/1992, 13201/1992, 640/1993 e del Consiglio di Stato nn. 1964/1992 e 505/1994) quelli che sembravano i criteri insuperabili per la depubblicizzazione delle IPAB riconoscendo alle stesse la libera accessibilità alla natura privatistica. E la Corte Costituzionale ha statuito che “Questa Corte ha già con chiarezza affermato che il rinvio agli statuti operato dalla L. 6972/1890 rende giuridicamente rilevante nell’ordinamento il momento dell’autonomia dell’ente. Fonte del potere di nomina sono gli statuti ed il mutamento della titolarità di questo potere non può che avvenire che tramite la modifica di essi”. “Ha inoltre precisato che gli artt. 4 e 9 L. 6972/1890 rimettono in via esclusiva alle tavole di fondazione e agli statuti delle IPAB la regolamentazione della struttura e composizione degli organi di amministrazione e della nomina e rinnovazione dei componenti, stabilendo in tal modo per tutte le dette istituzioni condizioni particolari di autonomia statutaria mediante uno strumento giuridico che, proprio per il suo contenuto e la sua finalità, è insensibile all’incidenza dei trasferimenti delle funzioni ...”.[6] Anche i giudici amministrativi sono intervenuti in tema di IPAB: “l’IPAB non è un ente dipendente o controllato dal Comune e pertanto non ricade nella sfera di applicazione dell’art. 32 lett. n) della legge n. 142/90, atteso che il controllo sui suoi organi spetta alla Regione[…]”. Il giudice amministrativo ha evidenziato che “lo statuto di un ente pubblico, espressione di potestà statutaria autonoma, costituisce la fonte normativa del suo ordinamento, nel senso che rappresenta la legge fondamentale che disciplina l’organizzazione e il funzionamento dell’ente”.[7] E ancora sull’importanza delle disposizioni statutarie della singola IPAB: “Tale legge fondamentale rappresenta alcune caratteristiche sostanziali che sono state evidenziate dalla giurisprudenza e dalla dottrina e tra queste emerge quella di rappresentare un quid novi e diverso rispetto alle regole dell’ordinamento generale, nell’ambito riservatole da quest’ultimo. Nell’ambito, però che la legge le lascia, la norma statutaria è esclusiva e in questo senso le norme sulle IPAB prevedono gli statuti speciali aventi forza di legge. La legge, quindi, può superare ed abrogare una norma statutaria, ma deve stabilirlo esplicitamente con una precisa disposizione legislativa che si riferisca a quella specifica norma che deve essere sostituita”.[8] 3. Recenti evoluzioni Sulla base delle decisioni della Corte Costituzionale, degli indirizzi giurisprudenziali della Suprema Corte, delle soluzioni indicate dal DPCM del 1990, degli interventi legislativi ovvero amministrativi delle Regioni, nonché della riforma della P.A. e dall’affermato principio di sussidiarietà, nel 2000, dopo 110 anni di vita, la “legge Crispi” è stata definitivamente abrogata. Infatti, l’art. 10 della l. 8-11-2000, n. 328 recante “Legge-quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, prima e, il successivo d. lgs. 4 maggio 2001, n. 207 recante “Riordino del sistema delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, a norma dell’articolo 10 della legge 8 novembre 2000, n. 328” hanno riformato l’intera materia delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza. L’art. 10, collocandosi nell’alveo storico-normativo che ha caratterizzato le IPAB, ha ribadito, quindi ha riconosciuto, la configurazione giuridica ibrida delle IPAB. Invero, la lett. d) del citato art. 10 prevede la possibilità della trasformazione delle IPAB in associazioni o in fondazioni di diritto privato, fermo restando il rispetto dei vincoli posti dalle tavole di fondazione e dagli statuti, tenuto conto della normativa vigente che regolamenta la trasformazione dei fini e la privatizzazione delle IPAB, nei casi di particolari condizioni statutarie e patrimoniali. A ciò si aggiunga che l’art. 10 stabilisce l’inserimento delle IPAB che operano in campo socio-assistenziale nella programmazione regionale del sistema integrato di interventi e servizi sociali, con la previsione di partecipare alla definizione dei piani di zona, insieme agli altri soggetti istituzionali e alle organizzazioni non profit. La successiva lett. g) prevede altresì la possibilità di separare la gestione dei servizi da quella dei patrimoni garantendo comunque la finalizzazione degli stessi allo sviluppo e al potenziamento del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Coerentemente con le disposizioni dell’art. 10 l. n. 328/00, il d. lgs. n. 207/01 riconduce le “nuove” IPAB a due diverse tipologie: quelle che mantengono la personalità giuridica di diritto pubblico (Aziende pubbliche di servizi alla persona) e quelle che definitivamente a tale personalità abdicano, accedendo quindi alla c.d. “depubblicizzazione” (fondazioni/associazioni di diritto privato). A prescindere, tuttavia, dalla forma giuridica adottata, le IPAB trasformate, che operano prevalentemente nel campo socio assistenziale, sono inserite nel sistema integrato di interventi e servizi sociali. Il ruolo e le funzioni delle IPAB nell’ambito della rete dei servizi sono rafforzati dalla previsione del d. lgs. n. 207/01 che dispone in capo alle Regioni: “di disciplinare le modalità di concertazione dei diversi livelli istituzionali con le IPAB e, in sede di programmazione dei servizi sociali e socio sanitari e di pianificazione territoriale e di priorità di intervento, di definire: a) le modalità di partecipazione delle IPAB e delle loro associazioni/rappresentanze, alle iniziative di programmazione e gestione dei servizi; b) l’apporto delle IPAB al sistema integrato di servizi sociali e socio-sanitari; c) le risorse regionali eventualmente disponibili per potenziare gli interventi e le iniziative delle IPAB nell’ambito della rete dei servizi” (d. lgs. 4 maggio 2001, n. 207, art. 2, co. 2). Dopo aver ribadito che “gli interventi e le attività svolte dalle istituzioni riordinate[…]si attuano nel rispetto dei principi dettati dalla legge e delle disposizioni regionali” (art. 1, comma 2), il decreto prevede, inoltre, la possibilità che le IPAB di mera erogazione di rendite (grant making) possano legittimamente continuare ad operare e che le stesse vengano inserite, al pari delle altre istituzioni (operating), nel sistema integrato di interventi e servizi sociali di cui all’art. 22 l. 328/00 (art. 2, 1° co.). Il d. lgs. n. 207/01 stabilisce che la trasformazione in persone giuridiche di diritto privato debba avvenire con apposita delibera assunta dall’organo competente (solitamente il consiglio di amministrazione), nella forma dell’atto pubblico contenente lo statuto (art. 17, comma 1). Quest’ultimo, tra l’altro, potrà anche prevedere: a) le modalità di impiego delle risorse anche a finalità di conservazione, valorizzazione e implementazione del patrimonio; b) la possibilità del mantenimento, della nomina pubblica dei componenti degli organi di amministrazione già prevista dagli statuti, esclusa comunque ogni rappresentanza; c) la possibilità, per le fondazioni, che il consiglio di amministrazione, che deve comunque comprendere le persone indicate nelle originarie tavole di fondazione in ragione di loro particolari qualità, possa essere integrato da componenti designati da enti pubblici e privati che aderiscano alla fondazione con il conferimento di rilevanti risorse patrimoniali o finanziarie; d) la possibilità, per le associazioni, di mantenere tra gli amministratori le persone indicate nelle originarie tavole di fondazione in ragione di loro particolari qualità, a condizione che la maggioranza degli amministratori sia nominata dall'assemblea dei soci, in ossequio al principio di democraticità. Attraverso la previsione sub b), il legislatore delegato ha inteso confermare il principio secondo cui gli enti locali possono conservare, in continuità con la loro presenza storica all’interno delle IPAB, la facoltà di designare alcuni membri all’interno del Consiglio di amministrazione delle IPAB trasformate in soggetti di diritto privato, senza, tuttavia, che questo potere di designazione sia caratterizzato da alcun vincolo di mandato o rappresentanza organica. Lo statuto deve altresì indicare i beni immobili e i beni di valore storico e artistico destinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione alla realizzazione dei fini istituzionali e sono individuate maggioranze qualificate per l'adozione delle delibere concernenti la dismissione di tali beni contestualmente al reinvestimento dei proventi nell’acquisto di beni più funzionali al raggiungimento delle medesime finalità, con esclusione di qualsiasi diminuzione del valore patrimoniale da essi rappresentato, rapportato ad attualità (art. 17, 2° co.). Inoltre, lo statuto può prevedere che la gestione del patrimonio sia attuata con modalità organizzative interne idonee ad assicurare la sua separazione dalle altre attività dell'ente (art. 17, 3° co.). Disposizioni specifiche sono poi dettate in materia di patrimonio, costituito dai beni esistenti all’atto della trasformazione e dalle successive implementazioni. Ciascuna fondazione/associazione, all’atto della trasformazione, é tenuta a provvedere alla redazione dell’inventario, assicurando che sia conferita distinta evidenziazione ai beni espressamente destinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione alla realizzazione degli scopi istituzionali (art. 18, 1° co.). I beni, di cui all’art. 17, 2° co., restano destinati alle finalità stabilite dalle tavole di fondazioni e dalle volontà dei fondatori, fatto salvo ogni altro onere o vincolo gravante sugli stessi. Infine, il d. lgs. n. 207/01 dispone che gli atti di dismissione, di vendita o di costituzione di diritti reali su beni delle persone giuridiche private originariamente destinati dagli statuti e dalle tavole di fondazione delle istituzioni alla realizzazione delle finalità istituzionali sono inviati alle Regioni, che ove ritengano la deliberazione in contrasto con l’atto costitutivo o lo statuto, la inviano al pubblico ministero per l’esercizio dell’azione di cui all’art. 23 del codice civile. Da quanto descritto in precedenza, si può inferire che la facoltà riconosciuta alle IPAB di presentare la domanda per la trasformazione in persona giuridica di diritto privato, in specie nella forma della fondazione è, di regola, giustificata dai seguenti elementi: 1. presenza di un patrimonio che, fin dalle sue origini, risulti vincolato al perseguimento di uno scopo di utilità pubblica; 2. essere frutto di un’iniziativa promossa da privati e riconducibile ad una finalità di natura pubblica e socialmente meritoria di tutela. 4. Brevi considerazioni finali Alla luce dell’evoluzione centenaria delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza, la sentenza che qui si annota sembra iscriversi correttamente nell’alveo delle interpretazioni giurisprudenziali volte a riconoscere l’effettiva natura degli enti in parola muovendo dalle disposizioni concrete dedotte negli statuti. Questi ultimi, soprattutto a seguito dell’intervenuta riforma dell’assistenza, costituiscono il punto di riferimento oggettivo e vincolante (“prova essenziale”, così come definita dalla Corte di Cassazione) dell’azione e degli interventi delle ex IPAB, siano esse trasformate in fondazioni di diritto privato ovvero in Aziende pubbliche di servizi alla persona. In questo senso, non risulta sufficiente – come invece in passato era invalso – far dipendere la qualificazione della singola IPAB da elementi quali il contributo pubblico ovvero la copertura parziale del bilancio da parte degli enti territoriali. Al contrario, la Suprema Corte ribadisce la necessità di operare una ricognizione “caso per caso” per poter valutare la specifica natura dell’ente, non ritenendo sufficienti elementi quali l’immissione in ruolo dei dipendenti e delle successive qualifiche a mezzo di atto amministrativo ovvero l’applicazione ai dipendenti di un accordo collettivo stipulato dagli enti locali. E forse proprio questo orientamento costituisce l’”interpretazione autentica” dell’art. 10 della legge n. 328/2000, con il quale si è inteso sostenere il processo di trasformazione delle IPAB, le quali, nonostante la “pubblicizzazione forzata” operata dalla legge Crispi del 1890, non sono mai state in verità enti pubblici “puri”.

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[1] D. CORRA’, La privatizzazione delle IPAB, Casanova, Parma, 1997, p. 16. [2] Ibid., p. 17. [3] Corte cost. 24.3-7 aprile 1988, n. 396, in GiC, 1988, 1754, 7. [4] V. TONDI DELLA MURA, Regioni e persone giuridiche private. Profili costituzionali, Cedam, Padova 1995, p. 104 [5] Corte cost. 7 aprile 1988, n. 396. [6] Corte cost. 15/28 aprile1992, n. 195 [7] TAR Lombardia n. 1699/1995. [8] TAR Veneto n. 291/1995.

(pubblicato il 16.3.2009)