1. Le note esposte sono destinate ad una disamina del clima in cui maturò la determinazione normativa di dar corso ai programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (p.r.u.s.s.t); seguirà la ricognizione di taluna delle applicazioni che tale strumento ha avuto nell’attività di pianificazione del territorio. Lo sviluppo urbanistico in atto è avvenuto in gran parte avendo come riferimento la legge 17 agosto 1942, n. 1150, posto che questo è stato il testo normativo che ha accompagnato per un considerevole periodo il mutamento delle condizioni dell’edificazione del dopoguerra. E’ ben noto che uno dei tratti che rendono insolita tale vicenda risiede nella derivazione della legislazione del 1942 da uno Stato accentrato, quando la norma si è trovata ad esplicare i suoi effetti in una società ed in un ordinamento che le vicende storiche avevano mutato in modo radicale. Da qui, anche se non solo da qui, sono conseguite molte delle incongruenze che da tempo vengono segnalate per cercare di individuare le ragioni della scarsa efficacia della pianificazione quale era stata concepita dal legislatore, con particolare riguardo alla qualità delle costruzioni edificate ed alle realizzazioni infrastrutturali ad esse accessorie. La progressiva attuazione dei precetti costituzionali in tema di autonomia (art. 5), e soprattutto l’emanazione delle disposizioni sulle regioni hanno spostato in modo ancora più netto il baricentro della decisione in questo settore, posto che l’amministrazione centrale ed il legislatore statale si sono raramente proposti di assumere la funzione propulsiva che avevano spesso rivestito in precedenza. La mancanza di tale ruolo si è palesata con chiarezza nel momento del finanziamento delle opere pubbliche, l’attività che costituisce l’aspetto essenziale nell’equilibrato sviluppo urbanistico di una società non più fondata sul radicamento al territorio di origine, come si sarebbe invece potuto affermare per le edificazioni realizzate in Italia sino alla seconda guerra mondiale. La vicenda dei rapporti tra Stato centrale e Regioni esula sicuramente dallo scopo che sottende queste note, ma è un dato di fatto che il regolamento dei confini per le competenze dell’amministrazione statale e degli enti locali costituisca una questione ben lontana dall’essere composta, ed anzi in questi anni si registra un’evidente insensibilità della conflittualità in materia ai tentativi di composizione che talvolta vengono esperiti. Uno dei riflessi più importanti che tale stato di cose ha avuto sullo sviluppo urbanistico attiene appunto al momento finanziario, posto che è apparso sempre più problematico reperire le risorse per lo sviluppo delle cosiddette infrastrutture, che sono poi gli strumenti che quasi unanimemente si ritengono indispensabili alla vita dei consociati; lo Stato non ha approntato un efficace e certo metodo per fornire la necessaria provvista alle regioni ed agli altri enti locali, e per lo più non si è neppure fatto carico di procedere al finanziamento od all’approntamento degli strumenti indispensabili per queste attività dei suoi cittadini. In tale contesto può apparire curioso che uno dei momenti di più acuto contrasto tra il centro e la periferia del nostro ordinamento si sia registrato allorché la legge o l’amministrazione statale hanno assunto delle iniziative, che sono state intese dalle Regioni o dagli enti locali alla stregua di violazioni delle rispettive sfere di competenza, e sono state perciò contrastate in sede politica, e cosa certo di maggior rilievo ai fini della presente disamina, nelle sedi giurisdizionali ammesse. La questione della disponibilità del finanziamento per le opere pubbliche non ha costituito solo un motivo di divisione tra i centri di decisione statali e quelli locali, ma ha rivestito un rilievo nodale anche nell’apprezzamento della funzionalità dimostrata dalle norme urbanistiche; infatti un qualsiasi strumento può essere previsto ed attuato solo in presenza della necessaria dotazione di risorse, ed in tale contesto non può essere dimenticato che nell’economia finanziaria di ogni intervento pubblico relativo al territorio un ruolo rilevante va assegnato al costo necessario per l’acquisizione delle aree necessarie. In tale situazione la dispersione dei centri decisionali abilitati a pronunciarsi sulla realizzazione delle opere previste dai piani regolatori ha concorso con la scarsità finanziaria a rallentare l’attuazione delle previsioni territoriali, ingenerando un senso di scarsa fiducia nell’utilità stessa della pianificazione quale era stata delineata dalla legge urbanistica. E’ pertanto evidente che lo stato dell’ordinamento successivo al consolidamento delle autonomie locali non potrebbe consentire oggi le operazioni normative ed amministrative che portarono alla realizzazione ad esempio della ”Autostrada del Sole”, per cui fu approvata un’apposita legge (legge 21 maggio 1955, n. 463), così come uno specifico provvedimento fu emanato dal Parlamento per il piano organico in vista della realizzazione di nuove autostrade (legge 24 luglio 1961, n. 729) ; oggi al più si possono rinvenire nelle leggi approvate per i più diversi scopi dei commi che apportano finanziamenti pubblici atti a favorire questa o quella realizzazione per i motivi più diversi[1]. La differenza della situazione attuale rispetto a quella che consentì nel dopoguerra la costruzione di gran parte della rete autostradale di cui si usufruisce ancora nei tempi odierni è esemplificata dalla lettura della prima delle leggi citate, quella che appunto diede l’avvio alla costruzione dell’autostrada Milano-Napoli. La norma è dichiaratamente rivolta a far fronte allo sforzo finanziario che le casse statali si preparavano a sopportare per dare al Paese la nuova via, e non per caso essa previde il raccordo tra i momenti di acquisizione dei finanziamenti e l’aumento delle tasse automobilistiche destinate a gravare non solo sugli utenti dell’autostrada. Una sola disposizione (l’articolo 8 comma 1) si preoccupava di dichiarare la pubblica utilità, l’indifferibilità e l’urgenza dei lavori necessari per il completamento dell’opera, secondo i progetti approvati all’esito di una opportuna istruttoria, sì che adottando la prospettiva odierna si può notare che non era neppure menzionata la fase di localizzazione della certo non trascurabile struttura nell’ambito del territorio dei comuni (art. 7 comma 2, sub 1 della legge 17 agosto 1942, n. 1150) . Tale evidente sottovalutazione del rilievo del piano regolatore nell’ambito del sistema normativo italiano derivava probabilmente dalla considerazione della insufficiente diffusione che lo strumento innovativo previsto nel 1942 aveva avuto a quei tempi, ma era anche l’indice della scarsa fiducia che il legislatore nazionale mostrava di riporre nello strumento pianificatorio in sè considerato. Da tali osservazioni si può dedurre che la progressiva attuazione della legge urbanistica tuttora vigente è avvenuta in un contesto caratterizzato dal superamento della dimensione locale, evidenziatosi allorché si è trattato di realizzare opere fondamentali; a tale stato di cose faceva da contrappunto la persistente importanza del momento finanziario, che rendeva gli enti locali dipendenti dai trasferimenti statali, e li esponeva all’interminabile contenzioso con i privati proprietari da espropriare. L’attuazione delle disposizioni dei piani che avevano il fondamento normativo sempre nelle disposizioni del 1942 ha tuttavia conosciuto altri ostacoli, che sono derivati dalla sopravvenuta maturazione della consapevolezza nel corpo sociale dell’importanza di dar corso ad un più sorvegliato utilizzo dei suoli disponibili, nonché all’emersione delle tematiche ambientali, paesaggistiche e culturali in senso lato. Si intende con ciò affermare che l’ampliamento dei terreni occupati dalle abitazioni o potenzialmente sfruttabili ai fini edificatori non venne più considerato alla stregua della funzione necessariamente commessa dalla legge urbanistica alle amministrazioni locali. La previsione di una più equilibrata scansione tra i fondi edificati e quelli preclusi alla costruzione divenne patrimonio comune agli esperti di pianificazione, benché l’art. 1 della legge urbanistica continuasse a proclamare che l’interesse pubblico in materia andava individuato nello “..assetto ed incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere...” Si può quindi considerare che il destino della legge urbanistica è stato ed è quello di operare in un contesto che non ne ha mai favorito la piena esplicazione; in tutto ciò i primi decenni di operatività della norma hanno coinciso con un’epoca in cui l’economia italiana aveva evidenziato degli elevati tassi di sviluppo, che come tali si sono raccordati con la ora menzionata funzione che la legge ha attribuito all’amministrazione in sede di pianificazione. Tale situazione ha fatto sì che il numero e la qualità delle costruzioni abbiano tenuto in scarsa considerazione la pianificazione, evidenziando con ciò un non trascurabile profilo di inadeguatezza nell’applicazione della legislazione. Inoltre la domanda di nuovi spazi per i più diversi utilizzi ha comportato raramente la dismissione di immobili, per i quali si sarebbe dovuto porre il problema di un razionale riutilizzo. All’opposto, gli anni settanta del decorso secolo hanno conosciuto delle fasi recessive, che hanno apportato effetti negativi anche all’attività edilizia, per cui è diminuita percentualmente la quantità degli immobili abusivi, mentre numerosi importanti edifici, soprattutto industriali, sono stati abbandonati ad un rapido degrado. Anche questi eventi non erano stati in alcun modo ipotizzati dalla legge urbanistica, che si è perciò prestata in modo difficoltoso a far fronte alle necessità che si erano delineate. In tale contesto è necessario dare atto ad un ormai lontano legislatore di avere saputo dare inizio alla fase di adattamento dell’ordinamento alla nuova realtà concretamente manifestatasi, allorché vennero approvati gli articoli 27 e seguenti della legge 5 agosto 1978, n. 457 che riguardano il recupero dell’edilizia degradata. Da tale provvedimento ha preso avvio un indirizzo normativo ed amministrativo che ha giustapposto la cura delle esigenze di recupero dell’abitato a quelle usualmente tenute in considerazione dagli strumenti urbanistici generali, evidenziando con ciò un ulteriore profilo di difficoltà nell’attuazione dell’intendimento del legislatore del 1942. Si è posta in pratica la questione relativa alla posizione che la nuova legge doveva assumere tra le norme urbanistiche, e tale problematica ha trovato una soluzione nelle pronunce giurisprudenziali che si sono date carico di negare la sussistenza di un principio generale, secondo cui anche i piani di recupero variamente intesi e denominati avrebbero dovuto assicurare la loro compatibilità con il PRG. [2] Ne deriva un quadro d’insieme che vede un ruolo nei fatti sempre più limitato per le previsioni della legge urbanistica, mentre i richiami alla sua disciplina formale sono rimasti frequenti ed impegnativi, senza tener conto degli scostamenti ogni volta più pronunciati che le leggi regionali hanno fatto segnare da essa. Un profilo di tale tendenza è di particolare rilievo per queste considerazioni, e riguarda le difficoltà che hanno incontrato i piani di recupero variamente denominati ad operare in ambiti che avevano già rivelato le difficoltà degli strumenti attuativi del PRG a venire a capo dei momenti esecutivi, che sono quelli che maggiormente necessitano di risorse finanziarie. In questo contesto è stata la natura tendenzialmente autoritativa a mostrarsi poco adatta a conferire efficacia agli strumenti previsti dalla legge, posto che in effetti la norma del 1942 aveva per lo più approntato delle modalità di attuazione della pianificazione in cui il contributo dei privati era destinato ad essere limitato. Le contingenze già illustrate hanno invece portato ad un più pronunciato utilizzo pratico degli strumenti che prevedevano delle forme di convenzionamento, a discapito delle forme di pianificazione che erano invece imperniate sull’iniziativa delle amministrazioni pubbliche. Si ritorna in sostanza alle osservazioni svolte in precedenza a proposito dell’incongruità delle previsioni di legge – e per conseguenza del piano – ad apportare una coerente definizione degli assetti del territorio, in assenza di una adeguata provvista finanziaria. E’ per ciò che uno degli aspetti che hanno comportato taluno dei momenti di maggiore successo dei piani di recupero è consistito nella possibilità di avvalersi delle procedure che la dottrina ha individuato con la definizione di urbanistica negoziata[3]. In tal senso si può affermare che le possibilità di arrecare dei positivi risultati da parte dei piani di recupero è risultata corroborata dall’apporto dei nuovi strumenti che la normativa aveva approntato nel tentativo di rendere più efficiente l’amministrazione. L’approdo di tale branca dell’ordinamento alla prospettiva procedimentale, ed all’interno di questa, alla fase negoziale, ha aperto ai piani di recupero delle possibilità che gli strumenti generali non avevano conosciuto per molti anni, se non in limitati casi: soprattutto nella fase di acquisizione delle aree necessarie per la realizzazione degli interventi la possibilità di raggiungere un accettabile contemperamento degli interessi con il metodo convenzionale ha permesso e consente tuttora di prefigurare risultati concreti, che non sarebbero stati alla portata degli strumenti comuni, più rigidi e vincolati nella forma e negli obiettivi. La praticabilità delle opportunità offerte dalle procedure negoziate ha consentito di ampliarne le capacità operative, non limitando l’oggetto dei provvedimenti alla sola sistemazione urbanistica del territorio, anche perché tale tematica si è sempre più intrecciata con altre esigenze della collettività. Da tempo infatti la dottrina e la giurisprudenza avevano raccolto le istanze che raccomandavano di tener conto delle problematiche ambientali nella redazione e nell’applicazione degli strumenti di pianificazione: tali esigenze non trovavano un diretto riscontro nell’ordinamento, posto che la legge urbanistica non accenna a tale tema, e le norme di protezione ambientale per lo più non hanno avuto direttamente di mira la compresenza della protezione del territorio nei suoi distinti profili [4]. Si è per lungo tempo parlato al riguardo di tutele parallele, affidando così a distinti atti amministrativi la disciplina di situazioni di fatto che erano largamente apparentabili e che ponevano problematiche simili: ancora di recente la riforma costituzionale del 2001 ha inteso separare la materia del governo del territorio da quella ambientale, per cui la corte costituzionale ha dovuto razionalizzare il sistema, individuando dei principi trasversali alle materie indicate dall’art. 117 Cost., così da poter costruire un sistema di competenze capace di istituire un accettabile riparto tra le distinte legislazioni, soprattutto nell’esercizio delle funzioni amministrative.[5] Per parte sua il legislatore ordinario è intervenuto in argomento, prendendo atto in diverse occasioni che la normativa generale urbanistica non era adatta a dar risposte alle esigenze emerse, ed ha previsto delle norme positive, che hanno accolto le istanze della dottrina sull’utilità di avvalersi nella materia degli schemi negoziali, già noti ad altri settori del diritto amministrativo. Dopo il primo tentativo operato dalla ricordata legge 5 agosto 1978, n. 457, il legislatore ha introdotto con la legge 17 febbraio 1992, n. 179 i programmi di intervento integrato; la norma era stata dettata per riorientare l’intervento pubblico nel settore dell’edilizia residenziale pubblica, ed era volta a promuovere la realizzazione di nuove abitazioni per i non abbienti, ma soprattutto a salvare quelle già esistenti dal grave declino fisico a cui erano soggette [6] . La previsione demandava alle amministrazioni competenti di procedere alla riqualificazione del territorio, in vista del riutilizzo degli immobili dismessi in conseguenza dei mutamenti intervenuti nell’economia, soprattutto per far sì che l’urbanizzazione tenesse conto della necessità di non impiegare inutilmente il territorio. Quest’iniziativa normativa è stata in gran parte frustrata in sede operativa dall’intervento dalla corte costituzionale, [7], ma ha costituito un importante precedente per ulteriori sforzi del legislatore nazionale e di quelli regionali. Già nel 1993 (decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito in legge dall’art. 1 comma 1 legge 4 dicembre 1993, n. 493) è stata infatti approvata la norma che prevedeva i piani di recupero urbano (P.R.U.) (art. 11) con cui è stata in parte ripresa la ricordata impostazione risalente al 1978, e si è data alle amministrazioni la possibilità di approvare tali strumenti, che sono volti a permettere il reperimento dei fondi per il restauro degli immobili soprattutto di edilizia residenziale, nonché alla manutenzione delle opere di urbanizzazione e dei complessi urbanistici esistenti, e che prevedono (comma 3) anche il concorso dell’apporto economico degli enti pubblici e dei soggetti privati. E’ questo un evidente passo nella direzione della gestione comune dell’urbanistica tra soggetti di differente natura, che per funzione propria perseguono fini divergenti, ma che per lo scopo di che si tratta sono stati chiamati dal legislatore ad una convergenza nel fine, nello spirito della concertazione della pianificazione territoriale. Con un intervento più organico, anche se inserito nella sede un poco affannosa della legge finanziaria, il Parlamento ha poi introdotto (art. 2, comma 203 e seguenti della legge 23 dicembre 1996, n. 662) i modelli della programmazione negoziata, dell’intesa istituzionale di programma, dell’accordo di programma quadro, del patto territoriale, del contratto di programma e del contratto d’area. Al di là del seguito che ciascuno di questi modelli ha avuto nella pratica amministrativa è utile segnalare che la ragione per cui essi sono stati previsti venne indicata dalla legge con l’enunciazione secondo cui “… gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle amministrazioni statali, regionali e delle province autonome nonché degli enti locali possono essere regolati sulla base di accordi…”. Si tratta dell’accoglimento esplicito da parte di una norma positiva dell’impossibilità di regolare ogni questione nel settore pianificatorio sulla base della normativa urbanistica generale, accompagnato dall’individuazione di alcune modalità alternative per il perseguimento dei fini che riguardano anche le funzioni attribuite dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150, tenendo conto della nuova configurazione delle potestà istituzionali, nonché della differente realtà economica configuratasi nel tempo. L’indirizzo derivato dalle norme introdotte soprattutto negli anni novanta del secolo decorso è stato fatto proprio anche dalla legislazione in materia di p.r.u.s.s.t, che ha ritenuto di adottare una procedura con elementi di sintesi delle esperienze maturate sino ad allora, aggiungendo alla prospettiva del recupero edilizio od urbanistico oggetto di programmazione e finanziamento congiunti anche la sempre più rilevante funzione di riqualificazione ambientale[8]. Tuttavia può essere sin d’ora notato che le differenti modalità pianificatorie che il legislatore ha introdotto nel volgere di pochi anni hanno indotto talvolta all’adozione di atti in qualche modo intersecati tra loro, nel senso che in alcuni casi uno strumento più ampio ne ha ricompreso in sè uno normativamente più limitato, così da poter raggiungere più agevolmente gli obiettivi proposti[9]: anche tale stato di cose ha tuttavia indotto ad una situazione di precarietà nella lettura dell’orientamento legislativo delineato, atteso che una produzione ininterrotta di leggi in un settore che misura le realizzazioni in termini di anni, quando non di decenni, non agevola la stabilizzazione dei concetti, come è invece avvenuto nel tempo decorso dall’entrata in vigore della legge urbanistica. Il punto è di particolare rilievo, posto che l’adozione del metodo convenzionale per progettare e rendere gli interventi fattibili dal punto di vista giuridico e pratico avrebbe dovuto essere accompagnata da una più sicura stratificazione dei concetti giuridici, che invece è mancata; si è così posta in modo ricorrente la questione della compatibilità tra l’operatività degli strumenti ordinari di pianificazione e di quelli volti al recupero dell’esistente, cosa che ha talvolta riportato il dibattito giuridico alla riflessione sulle più volte sperimentate discussioni relative alla compatibilità tra strumenti confliggenti tra loro. E’ comunque importante notare che le procedure per i p.r.u.s.s.t. sono state previste da un decreto ministeriale (8 ottobre 1998, in Gazz. Uff. 27 novembre 1998, n. 278, S.O), che enumera nel preambolo come fonti normative per la sua legittimità gli articoli 52, 54 e 98 del d.lvo 31 marzo 1998, n. 112 relativi alle funzioni statali in materia di assetto del territorio e viabilità, l’art. 81 del dpr 24 luglio 1977, n. 616 pertinente alla progettazione ed alla realizzazione delle strade ed il citato articolo 2 comma 203 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 che richiama gli strumenti per la concertazione, al fine di rendere possibile la realizzazione di interventi compartecipati tra soggetti pubblici e privati[10]. Si tratta delle disposizioni dettate per il raccordo tra le attività demandante alle amministrazioni centrali dello Stato, e quelle che invece competono alle regioni ed agli enti locali nella realizzazione delle opere pubbliche, nonché degli interventi di rilievo per la conformazione del territorio, [11] da attuare in modo più sorvegliato nell’utilizzo delle aree e nel rispetto dell’ambiente. Nel paragrafo che segue verranno analizzate alcune applicazioni che tale normativa ha conosciuto, attingendo i dati solo da fonti ufficiali pubblicate sulle rete informatica: si tratta di un esame che non ha pretese di completezza, ma che permette di ricavare un campione interessante per comprendere quale sia stato il grado di efficienza mostrato dalle amministrazioni coinvolte e dai soggetti privati partecipanti nell’utilizzo dei fondi pubblici. 2. Il p.r.u.s.s.t. ha rappresentato la traduzione in norme positive del convincimento che il legislatore e l’amministrazione avevano maturato relativamente alla necessità di affidare a nuove forme procedimentali il compito di risolvere le questioni più rilevanti nel settore, talune delle quali sono state segnalate in precedenza. Si è trattato di un’operazione complessa, che ha visto la cooperazione di diverse autorità amministrative che hanno dovuto raccordare gli sforzi e le risorse in vista del perseguimento di fini comuni, intesi come raggiungibili in tempi prestabiliti, e soprattutto presentabili per una forma credibile di finanziamento. Come già indicato, l’intento non avrebbe potuto essere concepito in assenza degli strumenti concettuali e giuridici emersi nell’evoluzione del diritto amministrativo dei decorsi due decenni, posto che una serie così variegata di obiettivi non avrebbe potuto essere prevista nella vigenza delle istituzioni che avevano connotato sino ad allora lo sviluppo della materia. Una conferma di questo convincimento è fornita dalla lettura del decreto ministeriale 8 ottobre 1998 (in Gazz. Uff. 27 novembre 1998, n. 278), che sin dalle premesse enuncia la fonte del potere esercitato dall’amministrazione, richiamando i già citati articoli 52 e 54 del d.lvo 31 marzo 1998, n. 112, che hanno attribuito allo Stato le competenze nell’identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio e nelle promozione di programmi innovativi in ambito urbano[12]. Più specificamente il preambolo dell’atto dichiara che lo scopo del procedimento consiste nel “… promuovere e .. partecipare alla realizzazione dei programmi innovativi in ambito urbano, .. anche attraverso il finanziamento di interventi ricompresi nei suddetti programmi…”, ed adombra con ciò che l’innovazione ricercata potrà essere conseguita solo in un contesto di unione di forze progettuali e finanziarie. Si tratta già per questo di un’asserzione che confina realisticamente gli strumenti urbanistici in un ambito di minorità, seppur passando attraverso la necessità dell’accordo addotto dalla corte costituzionale [13] a giustificazione della possibile invasione delle competenze regionali e comunali da parte dell’amministrazione centrale. La valenza eccentrica delle previsioni contenute nel bando in questione si riscontra osservando che talvolta le amministrazioni comunali avevano rivolto (e per quel che rileva, talora rivolgono) le norme dei piani ad uno scopo differente da quello per cui il legislatore li aveva previsti, configurandole alla stregua di veri e propri momenti interdittivi rispetto alla realizzazione delle opere pubbliche ritenute necessarie in sedi sovracomunali. Queste osservazioni possono fare da logico sfondo alla lettura degli atti e dei provvedimenti che si rinvengono nei piani che sono stati considerati, posto che sembra costante nei documenti esaminati lo sforzo di dar corso comunque agli interventi previsti, prestando il rispetto dovuto ai piani vigenti, soprattutto se compatibili con la volontà di addivenire alla realizzazione dei progetti. LA CASISTICA: INTRODUZIONE Iniziando ora la disamina di alcuni dei p.r.u.s.s.t. che hanno ottenuto una favorevole considerazione in sede di finanziamento, ed i cui risultati sono reperibili sui siti informatici [14], si rileva l’utilità di un diretto raffronto tra le previsioni normative e del bando e gli esiti dei singoli procedimenti. Al tale scopo va notato che il decreto ed il bando allegato prevedevano la partecipazione al procedimento di uno o più soggetti promotori (art. 4 del bando) individuati principalmente nei comuni interessati, che però potevano essere sostituiti dalla provincia o dalla regione, sempre previa l’intesa con i comuni; l’applicazione di tali norme evidenzia che nei casi dei p.r.u.s.s.t. di Palermo, Borgaro-Settimo T.se e Torino (d’ora in avanti Borgaro) e Terre Senesi i comuni hanno assunto la veste di diretti promotori, mentre il procedimento relativo alla zona anconetana ha conosciuto un ruolo principale della provincia nella proposta e nel coordinamento dei lavori. I soggetti promotori avevano il compito di delineare il quadro degli interventi da porre in essere, chiamando a partecipare al procedimento coloro che erano ritenuti più idonei alla sua compiuta realizzazione, e taluni di costoro erano poi destinati ad assumere la veste di proponenti i singoli progetti (art. 5 del bando), al fine di concorrere all’assegnazione delle risorse. Ai comuni era comunque riservato il controllo sulla compatibilità dei progetti con gli strumenti urbanistici (art. 4 comma 1 del bando), e questo riferimento alla necessaria coordinazione dei nuovi piani con quelli comunali individua un momento di discontinuità rispetto alle modalità pianificatorie per la realizzazione delle opere pubbliche che erano già note all’ordinamento. Questa previsione si raccorda comunque con la necessità individuata dal bando in questione, di delineare gli interventi reputati necessari dai soggetti promotori o proponenti, fornendo ragguagli sulla loro possibilità di essere realizzati con risorse almeno in parte autonome: il vincolo economico si sposta perciò nella fase procedimentale, ed il momento progettuale e quello finanziario si raccordano così da poter essere apprezzati dall’autorità deputata all’ammissione del piano[15]. Concretamente, quanto avvenuto nella fase di attuazione amministrativa dello strumento in esame evidenzia che, per quanto riguarda la verifica di compatibilità con gli strumenti vigenti, nei casi del prusst Terre Senesi ed in quello della provincia di Ancona si è avuto particolare riguardo all’armonizzazione tra le proposte di interventi, anche se solo nel caso di Ancona si è avuta cura di subordinare l’ammissione delle proposte di intervento alla conformità agli strumenti vigenti; forse con maggiore coerenza con lo spirito delle norme da applicare, il procedimento senese ha previsto un raccordo diretto con la regione Toscana, al fine di addivenire alla modifica degli strumenti comunali, allorquando questi presentavano delle specificità tali da impedire la realizzazione dei progetti. Questo spunto contenuto nella documentazione pubblicata a proposito del piano indicato evidenzia il rilievo attribuito alla ricerca dell’accordo tra gli enti interessati, e tra questi ed i privati coinvolti, sì che questo profilo può essere individuato come un tratto caratterizzante dell’intera vicenda, che la differenzia in modo sintomatico dall’impostazione della legge urbanistica. E’ perciò questo un ulteriore momento di dissonanza dell’indirizzo dell’azione amministrativa nei casi considerati rispetto ai modelli che avrebbero dovuto essere seguiti, nel caso in cui la disciplina dei piani avesse saputo spiegare per intero la sua efficacia. Un altro aspetto notevole al riguardo può essere individuato nella forma procedimentale seguita, che ad esempio nel caso del p.r.u.s.s.t. Terre Senesi ha visto la promozione da parte del comune capoluogo di riunioni preparatorie, che sono state dedicate ad informare i soggetti indicati dagli articoli 4 e 5[16] del bando circa le possibilità offerte dal decreto ministeriale: tale modalità ha consentito di illustrare le opportunità che si prospettavano per un intero territorio e non già per i comuni singolarmente intesi, sì che si è riusciti a superare le posizioni improntate a risalenti localismi, e a coordinare uno sforzo comune in vista del perseguimento di un fine unitario. Talvolta è stato stipulato un protocollo d’intesa o un accordo quadro anche con dei soggetti non direttamente coinvolti nella vicenda, al fine di dirimere tutte le possibili difficoltà previste prima dell’inoltro degli atti alla fase dello scrutinio, nonché per prevenire ogni ipotizzabile questione in sede di esecuzione (Terre Senesi ed Ancona): l’impressione che se ne trae è comunque nel senso che l’approvazione dei progetti per il finanziamento sia stata preceduta da un’accurata programmazione degli atti, al fine di rappresentare la volontà di tutti i soggetti interessati nel modo più conveniente per l’ente sovventore. Una volta conseguita la favorevole considerazione del progetto, l’art. 11 del bando allegato al decreto ministeriale 8 novembre 1998 prevedeva la stipula di un accordo quadro. Un esempio di tale atto è consultabile tra i documenti del p.r.u.s.s.t. Borgaro, notandosi a tale riguardo che avanti al dirigente ministeriale le parti convenute hanno avuto innanzitutto cura di precisare di non intendere la convenzione alla stregua di un accordo di programma, posto che il fine perseguito alle norme sui p.r.u.s.s.t. è in parte eccentrico rispetto alla previsione dell’art. 34 del d.lvo 18 agosto 2000, n. 267 ( e, prima della sua entrata in vigore, dell’art. 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142). Il documento evidenzia l’intendimento delle parti di regolamentare in modo minuzioso i diversi organi che erano designati a dar corso all’esecuzione dei progetti finanziati, al controllo di tale attività, nonché alla gestione dei fondi assegnati. Uno dei fini indicati con maggiore cura nel documento in questione riguarda l’assunzione delle obbligazioni delle parti per la realizzazione dei progetti ammessi, con l’importante previsione dei tempi concessi alle amministrazioni competenti per il rilascio dei titoli necessari all’attuazione degli interventi. In questa pattuizione può individuarsi un richiamo ai canoni di economicità ed efficacia individuati in linea generale dall’art. 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, laddove la normativa previgente si occupava espressamente solo dei profili di legittimità dell’impiego delle risorse pubbliche: la convenzione ha invece posto l’attenzione sul collegamento tra il rispetto dei tempi degli investimenti dei privati ed il rilascio dei titoli edilizi necessari per dare attuazione alle opere approvate. Infine è importante notare che l’accordo quadro stipulato in sede ministeriale contempla l’istituzione di una sorta di vero e proprio ordinamento settoriale per le gestione ed il completamento dei progetti previsti, con l’attribuzione al collegio di vigilanza (art. 12) della potestà sanzionatoria nei confronti degli inadempienti, con una previsione che, in genere, connota una delle funzioni pregnanti dal punto di vista pubblicistico. I CONTENUTI Il fine enunciato dalle norme di legge che hanno delineato il procedimento in esame era quello di recuperare una nozione di utilizzo del territorio più sorvegliata rispetto a quella che risultava possibile utilizzando gli strumenti previgenti, ponendo l’attenzione soprattutto sul reimpiego di aree e fabbricati abbandonati, e sul potenziamento delle opere pubbliche infrastrutturali in un quadro di compatibilità ambientale. Quest’ultimo profilo ha un’incidenza crescente anche nell’ordinamento interno, essendo ormai giunto a costituire un vero e proprio sistema compiuto di precetti. Nell’economia del finanziamento e dell’attuazione dei p.r.u.s.s.t. la tutela ambientale ha ottenuto in via di principio un rilievo equiordinato rispetto agli altri momenti che il legislatore ed il decreto ministeriale avevano individuato, anche se nei momenti attuativi considerati sembra per lo più mancare un disegno complessivo di sistemazione del settore, che invece si rinviene per quel che riguarda le opere pubbliche. Un caso sintomatico si ricava osservando i documenti del p.r.u.s.s.t. Borgaro. Lo scopo primario dell’accordo tra i comuni per accedere alle provvidenze statuali è enunciato nella necessità di mitigare l’impatto che la prevista linea ferroviaria ad alta velocità Torino-Lione avrà sul territorio di competenza; per evitare che gli equilibri locali siano incisi in modo troppo severo è stato previsto, tra le altre iniziative, l’assorbimento del nuovo impianto con la creazione di parchi fluviali e con la realizzazione di uno strumento per il teleriscaldamento di una parte delle case ubicate nei comuni interessati; l’opportunità così offerta alle popolazioni incise nel godimento del territorio di residenza da una nuova linea ferroviaria può essere intesa alla stregua di un atto di compensazione, e non di meno essa appare in quest’ottica come l’unico esempio di un piano organico nel settore ambientale [17], posto che in altri procedimenti sono stati predisposti degli interventi scollegati tra loro (ad esempio nel p.r.u.s.s.t. Ancona), quali la sistemazione idrogeologica di alcuni corsi d’acqua, la creazione di parchi per la città allargata e la realizzazione di un sistema di raccolta delle acque reflue, per evitare la protrazione degli inquinamenti già verificatisi. Nel programma dei comuni della provincia di Siena non è evidenziata con chiarezza la prospettiva del recupero ambientale, mentre il piano promosso ed eseguito dal comune di Palermo ha previsto al riguardo la creazione delle aree a verde pubblico, la riqualificazione di una cava abbandonata e di una parte di un litorale (Sferracavallo) a proposito del quale non sono stati ben illustrati i tratti di degrado ambientale ravvisati. Diverso è il peso delle opere pubbliche previste e finanziate con il procedimento in esame. La lettura degli atti dei diversi procedimenti convince che la volontà di realizzare nuovi beni a disposizione del pubblico è stato il vero motivo che ha dato corso all’avvio dell’attività amministrativa; si tratta per lo più di opere considerate necessarie da tempo, ovvero ritenute in grado di soddisfare esigenze strategiche per lo sviluppo delle comunità interessate. Il p.r.u.s.s.t. senese deriva espressamente dalla necessità di porre rimedio alla constatata difficoltà del territorio di riferimento di avere rapporti economici con l’esterno, ed è stato concepito per evitare il perpetuarsi della situazione preesistente, che vedeva tali interazioni sistematicamente limitate. In questo caso gli enti locali hanno considerato di rappresentare un territorio assai importante dal punto di vista paesaggistico e storico, ma del tutto trascurato nelle sue relazioni con l’esterno. La vetustà, l’inadeguatezza o addirittura l’inesistenza dei mezzi di comunicazione con le aree vicine sono state considerate come il principale ostacolo allo sviluppo economico della provincia, ed in tale contesto la realizzazione dei collegamenti aerei, ferroviari e stradali è stata intesa alla stregua di un passaggio obbligato per dar modo allo sviluppo economico della zona di dispiegarsi idoneamente, evitando il rischio percepito che la malagevole situazione logistica portasse all’asfissia economica. Nel caso di Ancona il progetto per le vie di comunicazione risulta ancora più ambizioso, in quanto mira al conseguimento di obiettivi strategici, sia per il trasporto a lunga percorrenza, che per la razionalizzazione del modo di spostarsi all’interno dell’area in questione. Si tratta di una prospettiva ad ampio respiro, perché recepisce le difficoltà che incontrano gli abitanti dell’area negli spostamenti, e tende ad ovviare agli inconvenienti segnalati con l’utilizzo integrato dei tratti stradali e ferroviari già esistenti, rafforzandone l’impiego con la previsione di altre opere destinate a rendere più comode le connessioni, i parcheggi, l’afflusso ed il deflusso dai principali luoghi di lavoro, dalle stazioni, dal porto e dall’aeroporto. Al di là degli obiettivi segnalati, il p.r.u.s.s.t. ha evidenziato una capacità propulsiva nel dar luogo ad ulteriori iniziative derivate, come si può osservare leggendo l’accordo di programma concluso tra la provincia di Ancona, i comuni di Castelfidardo e Camerano ed un consorzio costituito per la realizzazione di un’area industriale ed artigianale: la diversa configurazione del territorio derivante dal completamento delle opere infrastrutturali approvate ha evidentemente reso possibile la destinazione urbanistica dei terreni su cui è stato previsto l’insediamento delle imprese di nuova costituzione, ovvero di quelle in precedenza ubicate in zone meno adatte allo svolgimento dell’attività, sia dal punto di vista urbanistico che ambientale. Ne è dunque risultato un individuato effetto trainante della realizzazione degli intenti del piano anche sul territorio ubicato al di fuori dell’area di stretta pertinenza dello strumento. Nel caso di Palermo il piano delle infrastrutture risulta formulato in modo da indirizzare gli sforzi realizzativi verso i numerosi punti della città che presentavano per le più diverse ragioni situazioni di viabilità deficitaria; va tuttavia notato che all’interno del progetto licenziato del p.r.u.s.s.t. la terza conferenza dei servizi aveva approvato un piano particolareggiato di riqualificazione urbana destinato all’insediamento di un centro commerciale e di impianti sportivi della zona tra i quartieri Bonagia e Borgo Ulivia. Dal punto di vista giuridico può perciò osservarsi che la pianificazione ha utilizzato il piano in esame come mezzo per l’approvazione di un piano di recupero urbano (PRU)[18], lasciando trasparire che la possibilità di dare attuazione alle previsioni di quest’ultimo è affidata alla capacità dello strumento di attrarre i finanziamenti pubblici stanziati allo scopo. IL PROFILO FINANZIARIO Come è già stato osservato in diverse occasioni, il momento finanziario è sempre stato percepito come determinante per il completamento delle previsioni dei p.r.u.s.s.t. che sono stati approvati nella competente sede ministeriale. Uno dei fondamenti dello strumento era stato individuato proprio nello sforzo comune dei privati e degli enti pubblici volto al raggiungimento degli obiettivi indicati ed approvati, per cui tutti i progetti sono stati assai attenti nel delineare lo svolgimento dei procedimenti previsti per il raggiungimento degli scopi anche per quel che riguarda il profilo economico. Uno dei modelli adottati è consistito nella ricerca di un accordo programmatico tra i soggetti promotori ed i proponenti il piano. I promotori (art. 4 del bando allegato al d.m. 8 ottobre 1998) sono individuati nei soggetti pubblici, con preferenza per i comuni; le province e le regioni sono state ammesse a ricoprire tale ruolo solo con il consenso dei comuni, mentre la funzione di proponenti (art. 5) è stata assunta da coloro che si sono incaricati di formulare le idee da realizzare all’esito dei procedimenti in questione. Nel caso dei comuni del senese la fase iniziale ha visto l’organizzazione delle ricordate riunioni presso le sedi degli enti pubblici, al fine di sensibilizzare i soggetti potenzialmente interessati circa l’opportunità presentatasi, mentre nel periodo successivo è stata creata un’apposita struttura burocratica con lo scopo di mantenere i rapporti tra tutti i soggetti coinvolti, al fine di coordinarne l’attività. La vicenda del comune di Palermo ha invece conosciuto l’adozione di atti formali, consistiti in deliberazioni del consiglio comunale, che hanno seguito tutta la fase di decisione, progettazione ed esecuzione delle opere finanziate, al fine di operare un opportuno impulso e controllo di ogni momento della vicenda. Con tale modalità è stata impressa una cadenza ai lavori, cosa che ha comportato la previsione dell’erogazione dei finanziamenti solo all’esito delle attività procedimentali che le leggi od il bando contemplavano come propedeutiche alla concreta assunzione delle obbligazioni da parte dei soggetti proponenti. Lo strumento approvato per la zona anconetana conteneva invece un piano finanziario destinato a rappresentare le previsioni di spesa e le corrispondenti disponibilità esistenti nei distinti momenti in cui esso si è articolato; in pratica, con questa modalità si è cercato di aver contezza delle disponibilità esistenti in ciascuna fase dell’attuazione del programma, così da poter calibrare l’adozione degli atti necessari per il completamento dei piani in relazione alle risorse residuate. Si nota in ciò una differenza rispetto alle modalità consuete di attuazione degli interventi da parte della pubblica amministrazione, dato che la gestione del finanziamento del p.r.u.s.s.t. si configura come limitato alla somma stanziata, e non è quindi suscettibile di incrementi in corso d’opera, se non facendo ricorso ad altre modalità di accrescimento della provvista, quali l’inclusione in ulteriori procedimenti sovvenzionati. Un’altra modalità utilizzata per tenere sotto controllo la capacità di spesa ammessa si nota nel p.r.u.s.s.t. Borgaro, con la previsione specificata nell’articolo 10 dell’accordo quadro stipulato presso il ministero delle infrastrutture e dei trasporti circa la natura vincolata delle somme assegnate dallo Stato allo strumento. Con la sottoscrizione apposta da più soggetti pubblici in calce alla convenzione si è infatti conseguito il risultato di rendere impossibile per tutti gli enti interessati il mutamento dell’indirizzo amministrativo che aveva portato all’ammissione del piano al finanziamento. Si tratta di una limitazione della potestà amministrativa di annullamento e revoca degli atti in precedenza adottati, che trova il suo fondamento nella necessità di assicurare la pertinenza tra gli stanziamenti statali e l’esecuzione delle opere ammesse alla sovvenzione. Va rilevata infine l’inclusione negli atti amministrativi di talune clausole destinate ad attuare una forma di controllo della spesa: esse sono derivate dall’esigenza di conservare l’equilibrio finanziario tra le opere approvate ed i finanziamenti stanziati, e dalla necessità di mantenere invariata la percentuale di contribuzione tra i soggetti promotori, lo Stato ed i privati interessati. Lo strumento dei comuni senesi si è avvalso in tal senso della predeterminazione degli oneri considerati rilevanti, per evitare con ciò che l’ammissione al beneficio statale fosse seguita da un tardivo accumulo di domande di partecipazione, talvolta politicamente difficili da disattendere. Dall’altro lato tale strumento ha previsto la fissità delle percentuali di apporto economico di tutte le parti interessate al progetto, per evitare anche in questo caso l’attribuzione di eccessivi margini di discrezionalità amministrativa, dopo l’approvazione dello strumento e la sua ammissione al beneficio. Infine, il p.r.u.s.s.t. ‘Terre Senesi ‘ ha disposto l’acquisizione da parte dell’ente gestore del piano delle garanzie finanziarie dai privati che avevano ottenuto sovvenzioni pubbliche sulla scorta di quanto accade in sede di stipulazione dei contratti dell’amministrazione: si tratta di una misura cautelativa, sempre ordinata ad evitare che, durante l’esecuzione dei lavori, taluni aderenti omettano di dar corso alle opere previste, dopo aver incassato la quota dei finanziamenti pubblici di loro pertinenza. 3. L’applicazione che le amministrazioni hanno fatto delle norme sui p.r.u.s.s.t. induce ad alcune riflessioni che riguardano l’efficacia dei piani adottati, e le prospettive che l’esperienza maturata può apportare al settore di pertinenza. Una prima osservazione deriva dalla natura e dall’entità delle opere realizzate con i piani in questione, che sembrano aver elevato in qualche misura il livello della capacità operativa delle amministrazioni. Le possibilità offerte dal legislatore nel quadro dell’urbanistica concordata hanno incentivato le attitudini degli enti locali a concorrere alla realizzazione di opere significative; la consapevolezza del ruolo assegnato ha permesso soprattutto ai comuni di sfruttare con maggiore avvedutezza le risorse disponibili, soprattutto in conseguenza del più ampio quadro in cui s’è svolta l’attività amministrativa. La concorrenza di volontà e risorse di distinti soggetti ha portato ad un raccordo che in talune delle fattispecie considerate ha mostrato un’innegabile efficacia: l’esempio di opere pubbliche assai diversificate tra loro e non di meno realizzate in momenti distinti, tutti ricollegati da un medesimo atto pianificatorio, comprova che anche le amministrazioni minori possono dar corso ad un’efficace allocazione delle risorse pubbliche, per conseguire effetti di miglioramento della vita collettiva. In tal senso si può notare che i procedimenti esaminati hanno in qualche misura anticipato i precetti introdotti con la modifica apportata nel 2001 agli articoli 118 e 119 della Costituzione, in quelle parti che avevano posto l’accento sull’azione amministrativa ai livelli degli enti minori, per dar corso ad una corretta ed efficace gestione delle risorse pubbliche. L’esecuzione delle opere previste dai p.r.u.s.s.t. che sono stati presi in esame evidenzia inoltre che l’inserimento dell’iniziativa in un disegno più ampio ha consentito di modellare l’attività dei distinti enti in modo da perseguire obiettivi comuni. Ne risulta allora una distonia evidente tra la portata dello strumento che è ancora individuato come il principale tra quelli attribuiti ai comuni (il PRG, comunque lo designino le leggi regionali) e le necessità realizzative che si pongono all’attenzione degli organi politici ed amministrativi degli enti stessi. In questa situazione anche normativa può allora essere individuata una delle ragioni per cui le amministrazioni locali non mostrano di avere acquisito nel tempo una più elevata attitudine ad approntare le opere pubbliche o le bonifiche ambientali, se non coadiuvate da un più ampio progetto. Il rilevante mutamento intervenuto nello stato delle cose tra la situazione odierna ed il tempo in cui il legislatore introdusse le norme che consentirono ad esempio la realizzazione delle autostrade italiane non basterebbe di per sé solo a giustificare la differenza nella capacità operativa che in genere palesano le amministrazioni, soprattutto le più piccole, se osservate nell’attività consueta o se considerate allorché si tratta di collaborare in vista di realizzare un piano di livello più ampio, accettato preventivamente. La fase dell’acquisizione del consenso è sicuramente essenziale, posto che in diverse occasioni si è notato che molti comuni hanno difeso la propria autonomia operativa appellandosi alle norme del piano vigente, adoperandole alla stregua di uno strumento che conferisce una sorta di potere di interdetto nei confronti dei progetti di più ampia portata, il cui rilievo è tale da travalicare la sfera localistica. E’ questa un’indicazione importante per il legislatore e per l’amministrazione soprattutto centrale, che devono probabilmente prendere atto dell’impossibilità pratica che si registra in questi anni di realizzare degli interventi di rilievo, senza passare per una efficace collaborazione nelle forme che le leggi hanno da tempo approntato. [19] In tal senso possono essere meglio comprese le difficoltà incontrate ad ogni livello per la realizzazione delle opere pubbliche decise e finanziate ad esempio sulla scorta delle previsioni della legge 21 dicembre 2001, n. 443, che ha posto piuttosto l’accento sul potere di impulso statale che non sull’acquisizione del concerto tra l’autorità centrale e quelle locali. [20] Questa osservazione rende palesi le natura e l’entità degli ostacoli che si incontrano nel nostro ordinamento, allorché si ritiene di dar corso alla realizzazione di infrastrutture significative: il legislatore ha preso atto di ciò in qualche misura, ed ha operato delle scelte alternative, anche per porre riparo ai problemi creati dall’evidente stacco temporale che si frappone tra la decisione e la realizzazione degli interventi pubblici. [21] Tuttavia, anche quando gli enti minori vengono coinvolti in attività di più ampio respiro, le difficoltà emergono, soprattutto al momento del reperimento della provvista finanziaria necessaria per dar corso ai progetti; l’approvazione di un complesso sistema normativo che sin dal 1970[22] avrebbe dovuto assicurare una conveniente autonomia finanziaria alle comunità organizzate non ha invece comportato gli effetti previsti, tanto che la semplice lettura di molte delle sentenze depositate dalla corte costituzionale in questi anni, soprattutto dopo l’entrata in vigore della riforma del 2001, richiama l’attenzione sulla questione del riparto delle finanze e delle potestà tra lo Stato e gli enti territoriali. Terminata da tempo la fase dei trasferimenti indiscriminati dal centro alla periferia, il raccordo tra il momento del prelievo e quello dell’attribuzione delle risorse permane irrisolto nella configurazione costituzionale, per cui i conflitti sulla potestà di spesa si riverberano inevitabilmente sulle scelte operative da compiere ai diversi livelli di governo del territorio. Una consimile situazione evidenzia ancor più l’utilità del tentativo compiuto con i p.r.u.s.s.t., posto che nelle ipotesi esaminate il finanziamento statale essenziale per la buona riuscita dei progetti è comunque derivato da una selezione concorsuale. Si è perciò trattato di una presa di cognizione della situazione di scarsità delle risorse destinate all’investimento, a cui gli enti interessati hanno corrisposto conformando le esigenze di ciascuno di essi alle disponibilità predeterminate, assoggettandosi all’obbligo di fornire dei rendiconti analitici sull’impiego delle risorse, con modalità che non richiamano l’abrogato sistema dei controlli amministrativi, solo perché il tutto è confluito in un più ampio procedimento con un fine predeterminato. Inoltre, la rilevata situazione concorrenziale tra i differenti progetti presentati per il finanziamento ha attribuito un carattere di maggiore trasparenza alle scelte operate dall’amministrazione, che ha dovuto preliminarmente confrontarsi con i livelli amministrativi minori, prima di redigere i bandi contenenti i criteri da impiegare. Al contrario si può osservare che l’accentuazione del metodo più centralistico della normativa introdotta dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443 ha comportato il già rilevato incremento del contenzioso tra i distinti piani decisionali, cosa questa che non ha favorito la sollecita realizzazione delle opere decise e finanziate. L’esperienza dei p.r.u.s.s.t. ha pertanto mostrato dei profili che devono essere definiti positivi, soprattutto se si ha riguardo alla semplificazione del procedimenti per la realizzazione delle opere pubbliche, anche di quelle che aspiravano ad assumere una valenza strategica per gli enti interessati. La vicenda ha invece palesato tratti di minore efficacia, allorché si ha riguardo al profilo ambientale ed all’utilizzo più sorvegliato del territorio. I casi esaminati hanno infatti rappresentato che l’interesse ambientale è stato sempre collaterale a quello primario, che è consistito nella realizzazione di impegnative infrastrutture o nella riqualificazione di parti del territorio che avevano smarrito l’originaria vocazione. La tutela ambientale sembra essere rientrata nei progetti approvati dall’amministrazione per rispondere a degli inderogabili requisiti dei bandi, ma ha rivestito un ruolo complementare rispetto alle altre priorità che gli enti proponenti si erano prefisse. E’ possibile ritenere che la complessa vicenda dell’applicazione delle norme sulle bonifiche ambientali sia difficilmente armonizzabile con gli scopi che gli enti interessati si erano prefissi in occasione del bando per i p.r.u.s.s.t., posto che gli interventi di risanamento dei siti degradati hanno dei costi che mal si conciliano con le altre funzioni di governo del territorio[23]. In tal senso potrebbe essere opportuno non riprodurre in eventuali future occasioni la direttiva normativa che è stata applicata nel caso in questione, e non congiungere inderogabilmente la funzione urbanistica a quella ambientale, se non nei casi in cui l’una si presenta sin dall’inizio strettamente correlata all’altra. L’esperienza dei casi esaminati ha infatti collocato la riqualificazione ambientale in posizione ancillare, tanto che il rischio che deriverebbe dalla reiterazione dell’opzione già compiuta consisterebbe nel far sì che un procedimento come quello per i p.r.u.s.s.t. si articolerebbe in pratica solo sulla previa scelta dei progetti da sottoporre al finanziamento, anziché procedere all’individuazione di quelli da beneficiare con i fondi pubblici, alla luce di un bando predeterminato. Ma con ciò si tratta, a ben vedere, della riproposizione delle questioni già esaminate, che riguardano la distinzione tra le potestà di decisione sulla scelta e le modalità del finanziamento dei progetti, che hanno reso molto vischiosa nel nostro ordinamento la decisione e l’attuazione dei progetti di sviluppo delle opere pubbliche o della comune strumentazione urbanistica. Va sottolineato un ultimo aspetto, che si pone anch’esso a cavaliere tra l’esercizio della potestà urbanistica e di quella ambientale. La questione del risparmio del territorio, con la riqualificazione delle aree in precedenza già urbanizzate, non ha assunto il ruolo che probabilmente era stato negli auspici di chi approvò la legge ed adottò gli atti amministrativi generali. La nozione di riqualificazione che compare nell’epigrafe di tutti i provvedimenti esaminati avrebbe dovuto comportare una prevalenza del riutilizzo degli immobili urbani, con preferenza rispetto all’impiego di nuovi suoli verdi. In tal senso si sarebbe ottenuto un più efficace raccordo tra il momento della trasformazione dei suoli e la tutela ambientale, intesa come risparmio nell’utilizzo dei suoli stessi. L’esame dei piani che è stato operato convince che la funzione di tutela del territorio non urbanizzato non è stata tenuta presente come momento decisivo di tutto il procedimento, ed al contrario la valutazione circa l’impiego dei suoli sembra aver corrisposto ad apprezzamenti di tipo più strettamente economico. Si può perciò dedurre un’altra nota meno appagante sugli strumenti esaminati, rilevando che la loro configurazione non è stata tale da indurre i soggetti interessati ad incentrare i progetti approvati soprattutto sull’importante aspetto di che si tratta.

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[1] Menduni E., L’autostrada del sole, Bologna 1999 [2] Un’opinione in tal senso si ricava dalla lettura di Corte cost., 27 luglio 1995, n. 408, in Foro it., 1996, I, 1127. [3] Sin dai lavori di Ferrara R., Gli accordi tra privati e la pubblica amministrazione, Milano, 1985, e La programmazione "negoziata" fra pubblico e privato, in .Dir amm. 1999, 469 per giungere agli studi di Urbani P., Civitarese Matteucci S., Amministrazione e privati nella pianificazione urbanistica. Nuovi modelli concorsuali, Torino 1995. Si vedano anche Borella A., L'urbanistica contrattata dopo la l. n. 241 del 1999, in Riv. giur. urb. 1998, n. 4, 419, Gotti P., Il principio di contrattualità nell'azione amministrativa fra interpretazione problematica del diritto vigente e profili di rilevanza costituzionale: a proposito di un accordo "sostitutivo" in materia di edilizia economica e popolare, in Foro amm. 1998, 819, Urbani P., Urbanistica consensuale, Torino 2000 , Chierichetti A. Moduli consensuali nella concertazione urbanistica, in Riv. giur. edilizia 2002, 5, 281. [4] Tar Sicilia, Catania, 8 marzo 2004, n. 514, in T.A.R., 2004, I, 2160; Tar Umbria, 19 dicembre 2003, n. 1001, in T.A.R., 2004, I, 704; Cons. Stato, IV, 10 dicembre 2003, n. 8146, in Cons. Stato, I, 2750; Tar Liguria, I, 9 marzo 2007, n. 472, in Foro amm., TAR, 2007, 894; Cons. Stato, IV, 22 marzo 2005, n. 1223, in Riv. Giur., edil., 2005, 1687; Tar Molise, 19 settembre 2005, n. 880, Foro amm. TAR, 2005, n. 2921. [5] Il rilievo assunto nella legislazione più recente dal principio comunitario di tutela ambientale, inteso come esigenza che deve essere tenuta presente nei diversi settori dell’attività amministrativa è sottolineato da Cavallaro M. C., Il principio di integrazione come strumento di tutela dell’ambiente, in Riv int. dir. pubbl. com., 2007, 471. [6] In tal senso corte cost., 19 dicembre 1992, n. 393, in Riv. giur. edilizia 1992, fasc.6., ed in Foro it. 1992, I,3203 [7] La decisione in argomento è quella citata in nota 6. [8] Stefanoni E., La qualità dell’aria in ambiente urbano: problemi e possibili soluzioni, in Riv. Giur. Ambiente, 2001, 560. [9] Sulla natura dei piani integrati, e sulla loro funzione volta ad assolvere a diverse esigenze, a cui il piano regolatore non riesce più a far fronte si veda la nota redazionale M.B. in Foro amm. TAR. , 2002, 3119. E’ interessante notare che i gli sforzi compiuti dal legislatore per accogliere le esigenze manifestatesi volta a volta hanno portato talvolta a ricomprendere dei procedimento previsti dal piano di recupero in un p.r.u.s.s.st., come nel caso di Palermo, a cui si farà cenno nel paragrafo che segue. [10] Assini N., Mantini P., Manuale di diritto urbanistico, Milano, 2007, 599. [11] Damonte R., Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) di cui al D.M. 8 ottobre 1998, n. 1168, in Riv. Giur. Edil., 2001, 34. [12] Corte costituzionale 4 dicembre 2002, n. 507, in Giur. Cost. 2002, 6, in Giur. It., 2003, I, 625, in Riv. Giur. Edil. 2003, I, 13 ha argomentato proprio dalla norme di legge citate per dissipare i dubbi prospettati in sede regionale a proposito della compatibilità del decreto ministeriale con il riparto delle attribuzioni tra lo Stato e le regioni. [13] Sentenza 4 dicembre 2002, n. 507, cit. [14] Tutti i dati su cui basate le considerazioni di questo paragrafo sono dedotti dai siti informatici delle amministrazioni proponenti dei p.r.u.s.s.t., alla cui visione per tanto si rinvia. Non constano, allo stato, pubblicazioni su riviste specializzate con l’esposizione delle circostanze di fatto più rilevanti. [15] Articoli 7-10 del bando approvato. [16] Si tratta dei soggetti proponenti (in genere i comuni: art. 4 del bando) e dei promotori, che potevano essere sia enti pubblici che privati (art. 5 del bando). [17] Il modello del p.r.u.s.s.t. Borgaro è stato seguito, per questa parte, anche nella preparazione della riunione 29.6.2008, nel corso della quale i comuni interessati dal tracciato della ferrovia ad alta velocità Torino-Lione hanno accolto le proposte del governo per proseguire gli incontri in sede centrale, così da addivenire all’ulteriore sviluppo del progetto.. [18] Principalmente la legge 17 febbraio 1992, n. 179, con le modificazioni apportate dalla legge 30 aprile 1999, n. 136. [19] Uno spunto non secondario a tale riguardo deriva dall’accordo 29.6.2008 tra i comuni della Val di Susa e le amministrazioni regionale e statale in ordine al procedimento da seguire per realizzare la ferrovia ad alta velocità Torino-Lione. [20] Una parziale emenda di tale orientamento si rinviene leggendo l’art. 11 comma 5 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 in tema di Piano casa, laddove si prevede la stipulazione di accordi di programma promossi dal ministero delle infrastrutture e dei trasporti: il legislatore intende con ciò stimolare la realizzazione e la riqualificazione dei beni in questione con l’apporto di capitali pubblici e privati, inserendo tutte le attività necessarie in un procedimento che vede la necessaria convergenza di distinti interessi e potestà. [21] Tra i tanti che si potrebbero addurre, un esempio in tal senso può trarsi dall’introduzione dell’art. 14 del decreto legislativo 20 agosto 2002, n. 190, (abrogato dall’art. 256 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163) che aveva cercato di porre riparo alla tendenza palesatasi di considerare l’ordinanza di sospensione del provvedimento impugnato ottenuta in giudizio alla stregua di uno strumento utile soprattutto a chi intende meramente opporsi alla realizzazione di un’opera pubblica. La prevalenza attribuita in tal sede alla fase risarcitoria, rispetto a quella usualmente rivolta all’annullamento dell’atto, poteva suscitare perplessità ai sensi dell’art. 113 cost., tanto che la previsione ora vigente (art. 246 comma 3 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163) sembra avere attenuato il rigore dell’originaria formulazione; si può tuttavia notare che talvolta una società rimodella anche gli schemi normativi più ricevuti, allorché avverte di avviarsi verso una situazione connotata da eccessivo immobilismo. [22] Legge 16 maggio 1970, n. 281 Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni a statuto ordinario [23] Al riguardo è istruttiva la nota vicenda dei costi che deve tuttora sopportare la Repubblica Federale Tedesca per il risanamento ambientale dei siti contaminati, in conseguenza della pregressa politica industriale attuata nella parte orientale del suo territorio.

(pubblicato il 25.2.2009)