1.- La Costituzione parla attraverso i giudici. Può sembrare banale questo inizio, quasi l'importazione semplificata dell'esperienza americana, eppure l'ultima parola spetta, per legge, ai giudici, ritenendosi il giudicato indiscutibile ex artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. ed avendo la Costituzione all'art. 138, dichiarato inoppugnabili le sentenze della Corte costituzionale. Ma è vero pure che l'iniziativa giudiziaria spetta agli interessati, anche secondo una costante tradizione che, in certo senso, deve aver motivato il chiaro disposto dell'art. 24 Cost. ed, in particolare, il testuale riferimento iniziale a "tutti" che generalizza il diritto di accedere ai mezzi di tutela giudiziaria dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi. Anche il giudicato e l'inoppugnabilità delle sentenze della Corte vanno concretamente configurati considerando l'elemento dell'iniziativa che condiziona l'esercizio della funzione giudiziaria ed i suoi contenuti ricordando che, da un lato, il giudicato non è preclusivo per i terzi (arg. ex art. 404 ss. cpc) e, dall'altro, per le questioni di costituzionalità non è preclusa la riproponibilità (artt. 23 ss. L. 87/1953), mentre i profili prospettabili anche per la stessa questione sono molteplici. Premessa non inutile, anche se nota, poiché ci si trova in presenza di continui ritorni sugli stessi problemi ed i dissensi perdurano, con disorientamento del cittadino che ha sempre diritto alla tutela giudiziaria, non essendo espresso alcun condizionamento nell'art. 24 Cost. mentre si legge il sempre nell'art. 113 Cost., sia pure con particolare riguardo, alle controversie tra cittadino e P.A., come, del resto, le Sezioni Unite hanno ricordato nella sentenza in rassegna del 23/12/2008 che merita particolare attenzione. 2.- Ferma l'iniziativa degli interessati, ai giudici è riservata l'ultima parola, ovviamente nell'ambito delle rispettive sfere di giurisdizione (cfr. art. 362 c.p.c.), ma nei rapporti tra istituzioni la storia ha il suo peso, non indifferente, e l'onnipotenza del legislatore è un mito, specie in regime di Costituzione rigida e relativo sindacato di costituzionalità, non solo perché la Corte costituzionale può invalidare la legge ma ancor più perché, intendendo ragionevolmente il sistema, i giudici debbono interpretare le leggi secondo la Costituzione. Infatti, anche per effetto di questa quotidiana simbiosi con la giurisdizione, la Costituzione può essere ritenuta norma vivente, mentre l'incidente di costituzionalità, presupponendo la rilevanza della questione, richiede il previo accertamento della difficoltà di ricondurre al sistema, attraverso gli ordinari procedimenti interpretativi, la legge applicabile al caso controverso. 3.- Con linguaggio riferibile alle istituzioni site in più elevata posizione, si può definire la sentenza in rassegna come l'ultima esternazione delle Sezioni Unite su una questione che, pur presentandosi come attinente alla giurisdizione, in realtà trae origine dalla notissima sentenza 500/99 delle stesse Sezioni Unite che, sono passati ormai dieci anni, affermarono la risarcibilità del danno derivante dalla lesione di interessi legittimi, ben avvertendo la portata dell'innovazione, attraverso una diffusa ed articolata motivazione ed un non trascurabile particolare grafico, rappresentato dalla sottoscrizione perfettamente leggibile del Presidente, comprendente il nome di battesimo e tre cognomi che, resi graficamente lettera per lettera, stavano ad esprimere una significativa appropriazione del testo, responsabilmente sentito dal rappresentante ed esternante del più elevato Collegio della giurisdizione ordinaria. Quale l'incidenza della sentenza 500/99 sul sistema nel suo complesso? Interrogativo che non consente, allo stato delle cose, esaustive risposte anche perché, se da un lato è stato affermato il principio della risarcibilità del danno derivante da lesione di interessi legittimi, contro la precedente giurisprudenza che Mario Nigro aveva definito "pietrificata", non si sono avuti, come pure sarebbe stato necessario, specificazioni e sviluppi nella legislazione che, all'art. 7 L. 205/00, si è limitata ad estendere la giurisdizione del Tar - sia sui diritti soggettivi che sugli interessi legittimi - alla cognizione delle domande di risarcimento del danno, anche in forma specifica, innovando così, senza altri chiarimenti, neppure in ordine alle procedure, rispetto al sistema tradizionale, che riservava al giudice ordinario la giurisdizione sulle richieste risarcitorie, definite, poi, dalla Corte costituzionale (sent. n. 204/2004) come "ulteriore mezzo di tutela". In realtà, di fronte a sì ellittiche delimitazioni, legislative e costituzionali, si spiega il metodo seguito nella sentenza in rassegna che risale direttamente alle norme fondamentali della Costituzione facendo prevalere, con una scelta, che non è soltanto formale, il costituzionalismo sul leggismo o, almeno, integrando il secondo con il primo che ne è la fonte primigenia. Ciò specialmente nel nostro sistema di Costituzione lunga che si diffonde, cioè, sui contenuti delle regole, considerandone, ove occorra, alcuni momenti applicativi e lasciando da parte la napoleonica definizione della costituzione breve e oscura. E qui è inutile nascondersi che qualsiasi scelta di fondo è ispirata da un indirizzo, che non cessa di essere tale se espresso dal giudice e/o derivato dal sistema costituzionale. Cosa significa in particolare il richiamo diretto alle norme costituzionali, a preferenza dei codici di rito, che in realtà la Cassazione pone a sostegno del suo atteggiamento nella seconda parte della sentenza? E' il primo passo verso un rinnovamento giudiziario, nel senso della semplificazione, questa volta delle motivazioni alla base delle scelte? E svolgendo ulteriormente il discorso, si può ritenere che il processo debba poter essere continuamente ricondotto alle garanzie che la Costituzione accorda al singolo, superando stratificazioni di poteri e procedure non coerentemente sovrapposte o inserite. Il problema sta nell'accertare se e quali vincoli del sistema siano incompatibili con la Costituzione, riferendosi specialmente all'esperienza della sentenza delle SS.UU. 500/99 che è maturata vigendo la Costituzione e con sole settoriali modifiche della legislazione (es. L. 142/1992), mentre ha assorbito sia pure con ritardo, gli orientamenti che la dottrina, seguendo la Costituzione, aveva via via assunto e maturato. In sostanza, a misura che il sistema si complicava e si complica, il riferimento ai principi si rafforza ed in tal senso è indicativa la scorrevolezza della seconda parte della sentenza in rassegna, laddove esamina i temi di fondo, in una dialettica che vede contrapposte la difesa dei diritti e le condizioni del buon funzionamento dell'amministrazione pubblica, secondo principi che hanno conformato istituzioni e procedure e che riemergono nei momenti in cui ci si interroga andando al fondo delle cose. 4.- Il problema reale, anche se dottamente e variamente formulato nelle decisioni giudiziarie, rimane quello della contestata autonomia dell'azione di risarcimento rispetto all'azione di annullamento dell'atto amministrativo generatore della lesione delle situazioni individuali, detto anche della pregiudiziale amministrativa, che la Cassazione riconduce nell'ambito del controllo sull'esercizio della giurisdizione, richiamando non solo l'art. 360 ma anche l'art. 362 cpc che riguarda, oltre i motivi attinenti alla giurisdizione del giudice speciale, anche i conflitti di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice speciale, positivi o negativi che siano, e sindaca, comunque, il diniego del risarcimento del danno derivante da atto illegittimo, esercitando il controllo sulla giurisdizione per la domanda di risarcimento. La giurisdizione del giudice amministrativo sarebbe stata negativamente esercitata, rifiutando il risarcimento del danno derivante da atto illegittimo non previamente impugnato. Se questi sono i termini del problema, il vero dissenso, ad avviso di chi scrive, si coglie riferendosi a due distinte culture, anche se non prospettato come tale. Da un lato, vi è la concezione civilistica dell'intangibilità dei patrimoni, codificata nel fondamentale art. 2043 cod. civ. che obbliga a risarcire il danno ingiusto derivante da fatto doloso o colposo, nonché nell'art. 51 c.p., laddove incrimina il fatto lesivo della norma penale che risulti privo di cause di giustificazione previste dalla legge, derivandone anche l'obbligazione di risarcimento. D'altro lato vi è la cultura della funzione amministrativa, controllabile nei limiti delle leggi che la regolano, consolidandone gli effetti nei tempi stabiliti, a garanzia della continuità del suo divenire e con l'utilizzazione dei mezzi debitamente programmati: il tutto ancorato al termine per ricorrere di tradizione secolare. E qui ritorna il mito dell'onnipotenza del legislatore, che ha ritenuto di disciplinare la risarcibilità del danno da attività illegittima della p.a. col penultimo comma dell'art. 7 della L. 205/2000, attribuendo la cognizione delle relative controversie al giudice amministrativo, così spostando, come già evidenziato, la giurisdizione sul danno, tradizionalmente attribuita al giudice ordinario con connesso potere di disapplicazione. Potere quest'ultimo che, tra l'altro, allo stato della giurisprudenza amministrativa, avrebbe richiesto apposita regolamentazione anche se, essendo stata sostituita la giurisdizione amministrativa alla giurisdizione ordinaria nella cognizione delle domande di risarcimento del danno, almeno nell'ambito di questa cognizione, dovrebbero conservarsi i poteri già spettanti al giudice ordinario. Ma le vicende della formazione della L. 205 non hanno comportato particolari approfondimenti ed il dibattito iniziato dopo la sua entrata in vigore avrebbe dovuto essere attentamente seguito dagli organi governativi e legislativi per le necessarie integrazioni. Gli svolgimenti giurisprudenziali e dottrinari che sulla tematica si sono avuti e che, prevedibilmente, continueranno, potrebbero fornire significative indicazioni per pervenire alla formazione delle regole processuali che il legislatore deve dare ai giudici secondo le norme costituzionali sull'ordinamento giurisdizionale (artt. 101-110) e sulla giurisdizione (artt. 111-113, in particolare 111, 1° co., 113, 2° e 3° co.), seguendo i principi fondamentali formulati nei precedenti articoli da 24 a 27. Ed in realtà la Cassazione ha operato partendo dagli artt. 24 e 113 che certamente affermano il diritto di agire in giudizio per la tutela di qualsiasi interesse giuridicamente rilevante, in tal senso dovendosi intendere dette norme laddove si riferiscono congiuntamente ai diritti soggettivi ed agli interessi legittimi che, negli anni in cui esse furono scritte, erano le due forme di tutela giuridica in cui confluivano gli interessi umani giuridicamente rilevanti: interessi per i quali non sono mancate evoluzioni successive. Ed a questo punto deve affermarsi che gli artt. 24 e 113 Cost., specialmente se letti in connessione con il precedente art. 3, portano a concludere nel senso della coincidenza dell'area degli interessi giuridicamente rilevanti con l'area della tutela giurisdizionale e, per quel che riguarda il risarcimento del danno, si deve riconoscere il fondamento della pretesa risarcitoria nel principio della intangibilità dei patrimoni (Alessi), salve le speciali previsioni di legge che, nei limiti dei principi costituzionali, ne consentono il sacrificio (arg. ex artt. 41, 3° co., 42, 2° e 4° co. Cost., ma cfr. art. 47 sul risparmio). 5.- Tuttavia, una volta constatato il dissenso tra due culture, nonché, può aggiungersi, tra i rispettivi sistemi di appartenenza - come dimostrano le motivazioni delle posizioni espresse sia nella sentenza del Consiglio di Stato impugnata per Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, sia nella decisione assunta dalla Cassazione - il discorso potrebbe concludersi, constatando, ancora una volta, le carenze del sistema politico che - nonostante le significative indicazioni dei Costituenti, sia in sede di posizione di principi fondamentali sia di specifiche regole ordinamentali - si limita ad incompleti interventi su fondamentali istanze di base, poco penetrando le realtà attuali e pregresse delle istituzioni giudiziarie e del tessuto sociale, nonché il diritto sostanziale che lo salvaguarda. Ma in tal modo si perderebbe una occasione di presenza in un dibattito appassionante dove, ancora una volta, si vede che gli ordinamenti processuali sono, non meno degli altri, sensibili alle evoluzioni dei modi di essere e di sentire delle istituzioni, delle comunità, delle singole persone e delle categorie socio-economiche, sicchè, per non sbagliare, si deve partire da una attenta considerazione delle situazioni degli utenti e degli operatori di giustizia, degli ambienti e del relativo prodotto, interrogandosi, previa adeguata informazione, su quanto occorre conservare e, rispettivamente, modificare ed in qual modo. Il panorama come vedesi, è ampio ma l'occasione attuale, per i termini in cui si è presentata, richiede che si parta dalle basi costituzionali del dibattito cercando, per quanto possibile, delle aperture per chi deve provvedere a dare certezza a chi chiede giustizia ed ha diritto di ottenerla. In questa prospettiva il punto di partenza è l'art. 24 Cost. inteso nel senso tradizionale, che garantisce l'azione giudiziaria come diritto ad ottenere una pronuncia su una propria pretesa attraverso il giudizio. Concezione addirittura brocardica (jus persequendi judicio quod sibi debetur), ma che deve essere riaffermata già sulla base dell'art. 24 Cost., ricordando anche che l'abuso del diritto di accedere al giudizio è sanzionato con la condanna al pagamento delle spese, anche per lite temeraria ove occorra, ma non precludendo il giudizio né, tanto meno, rendendone incerti i modi di accesso. Più precisamente, è nella prospettiva dell'appartenenza dell'iniziativa giudiziaria che l'indagine va proseguita, avendo riguardo non solo alle norme costituzionali ma anche alle norme processuali e sostanziali che via via potranno venire in rilievo: il tutto ovviamente nei limiti consueti di uno scritto a margine di una pronuncia giudiziaria. 6.- L'art. 24 Cost. è univoco nel garantire il diritto all'azione giudiziaria per chiedere la tutela delle situazioni giuridicamente tutelate, designate secondo le denominazioni tipiche ed aventi ad oggetto gli interessi umani tutelati dall'ordinamento giuridico. La qualificazione della difesa come "diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento non può essere razionalmente disgiunta dal riconoscimento, almeno per implicito, del diritto al giusto processo del resto supportato dall'art. 6 della Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo recepita dall'Italia con L. 4/8/1955 n. 848, nonché avendo riguardo a quanto precisato dall'art. 6 paragrafo 1, di detta Carta, dove si garantisce anche un processo in tempi ragionevoli. Puntualizzandosi che la modifica dell'art. 111 con l. cost. 23/11/1999 n. 2, nel senso di garantire la giurisdizione esercitata attraverso un giusto processo, non può essere intesa nel senso di creare garanzie preferenziali per determinati tipi di processo, stanti le non limitabili garanzie offerte all'iniziativa giudiziaria nel precedente art. 24 e nella Dichiarazione universale già ricordata. Deve piuttosto affermarsi che il potenziamento delle garanzie nel processo, nella seconda parte della Costituzione, rappresenta il coerente svolgimento dei principi posti negli artt. 24- 27 e nella Dichiarazione dei diritti dell'uomo. Segue che l'iniziativa giudiziaria per la tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi deve potersi esercitare secondo un giusto procedimento di legge e perciò adeguatamente regolato, in modo da potersi svolgere secondo regole certe e concludersi in tempi ragionevoli. Pure la realtà attuale ci dimostra che siamo ben lontani da mete del genere, nonostante che l'ordinamento costituzionale, interno ed universale, si esprima in termini precisi e che la crisi del principio di autorità abbia comportato sempre più specifiche responsabilità per le istituzioni che la base vuole funzionali e tempestive nell'azione. E queste sono istanze politiche, non agevolmente eludibili, che impongono di perseverare nella ricerca di risposte congrue quanto all'accesso, ai contenuti ed ai tempi della giustizia. 7.- Una precisazione, peraltro, di non grande rilievo, porta a dubitare, almeno in parte, dell'esattezza del richiamo all'art. 362 cpc che riguarda, per quanto qui può interessare, la giurisdizione dei giudici speciali, qualifica che ai giudici amministrativi può attribuirsi, anche sulla base dell'art. 103 Cost., solo per la giurisdizione di merito ed esclusiva, ma non pure per la giurisdizione generale di legittimità sugli interessi legittimi e per le domande di risarcimento. Precisazione si è già detto di non grande rilievo, permanendo la ricorribilità in Cassazione "contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti ….. per i soli motivi inerenti alla giurisdizione" (art. 111 u. co. Cost.). Ovviamente, quindi, bisogna procedere oltre, domandandosi se e come questo controllo sulla giurisdizione esprima esso stesso la realizzazione della pretesa giudiziaria del cittadino ad ottenere, per quanto qui interessa, il risarcimento del danno derivante dall'attività della PA, secondo la lata previsione dell'art. 7 pen. co. della L. 205/00, considerando specialmente che lo stesso legislatore si è limitato a disporre sulla sola giurisdizione per la domanda di risarcimento del danno da attività amministrativa illegittima, attribuendo la giurisdizione al giudice amministrativo che ora segue la strada della pregiudiziale amministrativa, ritenendo di dover provvedere in via pregiudiziale sulla legittimità dei provvedimenti e, solo conseguenzialmente, sulle istanze di risarcimento. Posizione, in certo senso, spiegabile, riferendosi al disposto dell'art. 30 del TU 26/6/1924 n. 1054 che riservava al giudice ordinario le questioni relative ai diritti patrimoniali conseguenziali alle decisioni emesse dal Consiglio di Stato in sede di giurisdizione esclusiva e, perciò, anche sui diritti. Precedente che si è richiamato soltanto per meglio descrivere il problema che si dibatte, alla ricerca di una via di soluzione secondo la legislazione ordinaria, cui spetta, anche a norma dell'art. 113 u.c., delimitare le sfere di competenza dell'Ago e dei Tar, ovviamente in conformità della Costituzione. Tanto ciò è vero che la giurisdizione del Tar sul danno provocato dall'attività della PA è stata istituita dalla legge ordinaria, sicchè si può proseguire interrogando il sistema legislativo. Ed allora è davvero univoco lo stato della legislazione? E come ricostruire il processo per il risarcimento davanti al giudice amministrativo che lo vede come un'ancella del processo per annullamento o, meglio, una conseguenza dell'annullamento, come nel ricordato art. 30 TU 1054/1924, mentre la Cassazione ne rivendica l'autonomia fino al punto di ravvisare nel rigetto o nella inammissibilità della richiesta di risarcimento un motivo di Cassazione inerente alla giurisdizione: formula quest'ultima ritenuta ben più comprensiva del difetto di giurisdizione ex art. 360 n. 2 cpc. Si è detto innanzi del dissenso tra due culture, ma proprio questa constatazione invita ad approfondimenti, per quanto si può, da parte di chi interviene sulla vexata quaestio. 8.- Un primo chiarimento di carattere storico-sistematico nel senso che l'inserimento nella giurisdizione del Tar della cognizione sulla domanda di risarcimento è avvenuto con la sola attribuzione della potestà di giudicare, senza specifica aggiunta di norme sul procedimento: conseguentemente è legittimo domandarsi quali siano le norme sul procedimento adatte a recepire la nuova competenza. Ciò anche perché l'azione risarcitoria è stata attribuita al Tar senza distinguere tra tipi di situazioni lese e nella duplice forma, prevista dal codice civile, del risarcimento in forma specifica e per equivalente, sicchè essa deve tendere alla reintegrazione della situazione del danneggiato quale era prima del danno causato dalla P.A., secondo il principio dell'intangibilità dei patrimoni. Occorre a questo punto domandarsi se e come possa qualificarsi l'atto non impugnato come fatto di legittimazione del danno che ne è derivato. Una significativa indicazione in senso negativo si legge nel già richiamato art. 51 cod. pen. che discrimina il fatto preveduto dalla legge come reato se compiuto nell'esercizio di un diritto, nell'adempimento di un dovere (art. cit. 1° co.) nell'esecuzione di un ordine legittimo (art. cit. 3° co). Ora per ritenere che l'atto generatore del danno, se non tempestivamente impugnato, precluda l'azione di risarcimento, si dovrebbe riconoscerne l'indiscutibilità anche al di là della regolamentazione degli interessi riferibili alla P.A. che ne formano oggetto, in particolare affermando che il regolamento di interessi contenuto nell'atto comporti anche la legittimazione della diminuzione del patrimonio del danneggiato. Ora questa funzione ulteriore non può riconoscersi al provvedimento, inteso come esso è a regolare gli interessi impersonati dall'amministrazione procedente e non pure a qualificarne l'incidenza sul patrimonio dei singoli, condizionata dalle norme poste a tutela degli interessi individuali giuridicamente protetti. Non a caso la Corte costituzionale, con la nota sentenza 204 del 2004, ha qualificato l'azione risarcitoria come "ulteriore" mezzo di tutela; azione che infatti non è diretta alla rimozione di atti illegittimi, bensì a reintegrare le diminuzioni patrimoniali prive di cause di giustificazione. Ed è proprio perciò che l'amministrazione convenuta nel giudizio risarcitorio può eccepire la legittimità del suo procedere come fattore escludente la responsabilità o l'eccessiva onerosità del risarcimento in forma specifica (ex art. 2058 c.c.). Vengono, infatti, in rilievo i principi codificati nel già ricordato art. 51 che, come altre norme del codice penale (es. art. 40 sulla causalità), contiene regole di portata generale che configurano o consentono di configurare, anche con l'ausilio di leggi particolari, cause di giustificazione del sacrificio dei diritti e degli interessi legittimi derivante dall'esercizio della funzione pubblica, implicando così la professionalità del giudice amministrativo. 9.- I rilievi che precedono richiedono che ci si pronunci sul problema della disapplicazione dell'atto amministrativo da parte del giudice amministrativo specialmente nel giudizio risarcitorio. Applicazione o riconoscimento della illegittimità dell'atto, mentre si nega il danno e viceversa se lo si ravvisa. Come già accennato sembra a chi scrive che il fatto che la disciplina legislativa sul risarcimento del danno, anche in forma specifica, sia limitata alla attribuzione di competenze ai Tar, può allargare il controllo sulla giurisdizione, nel senso di ricondurre l'eventuale rigetto della domanda al mancato esercizio della giurisdizione, sempre che il rigetto sia avvenuto non per una valutazione di merito, bensì per una valutazione di ordine processuale quale quella sulla pregiudizialità amministrativa, ritenendosi, da parte del giudice della giurisdizione, inesistente tale condizione. Il silenzio del legislatore quanto al modus procedendi per le azioni risarcitorie innanzi al TAR comporta, invece, per l'esame del merito, il ricorso al sistema, e se il danno non è giustificato dall'esercizio di un potere legittimo (art. 51 c.p. cit.), segue la disapplicazione dell'atto illegittimo: disapplicazione che, non va dimenticato, secondo la legge sul contenzioso, era prevista proprio laddove il giudice ordinario doveva pronunciarsi su domande proposte nei confronti della P.A. da parte del cittadino leso in un suo diritto civile o politico, così come si esprimeva l'art. 2 L. 20/3/1865 n. 2248 All. E, da leggere in connessione con i successivi artt. 4 e 5. Legge tuttora in vigore, coerente con quanto deciso con la nota sentenza 500/99 delle stesse SS.UU. e certamente in consonanza con l'art. 7 pen. co. L. 205/00 che, quanto al risarcimento del danno per tutte le controversie sottoposte alla giurisdizione del Tar, ha, da un lato, codificato l'orientamento della sentenza 500/1999 della Cassazione e, dall'altro, va integrata con i poteri attribuiti al giudice ordinario che si pronunciava sulle richieste di risarcimento dei cittadini; con l'aggiunta del risarcimento in forma specifica da valutare nell'an nei limiti del principio civilistico della non eccessiva onerosità (art. 2058 c.c.). Richiami tutti che confluiscono nel senso di riconoscere al giudice amministrativo il potere di disapplicazione, salvo che per chi accetta il principio della pregiudizialità amministrativa, che assorbe il problema della disapplicazione. Ma ci si può domandare ancora se in tal modo si è costruita una disciplina sufficiente per poter correttamente esercitare l'azione risarcitoria innanzi al TAR. 10.- L'attribuzione ai TAR della giurisdizione sulle domande di risarcimento del danno derivante da attività illegittima della P.A. può essere vista anzitutto in quella che potrebbe dirsi il suo andamento normale e cioè della domanda di annullamento e conseguente domanda di risarcimento, che trova il suo titolo, sostanzialmente, negli stessi motivi o, come meglio si direbbe, nelle stesse questioni formulate a sostegno della domanda di annullamento. In questo senso le due azioni potrebbero assimilarsi anche se non è detto che vi sia necessaria coincidenza tra norme che vincolano l'azione amministrativa e norme poste a tutela delle situazioni individuali, specie allorquando il risarcimento del danno trovi titolo nella lesione di diritti soggettivi. Non è detto però che non debba indagarsi in ordine alle specificità derivanti dai regimi sostanziali e processuali delle situazioni soggettive delle quali si lamenti la lesione con conseguenti adattamenti del processo che si svolge innanzi al giudice amministrativo. Altri profili possono evidenziarsi allorquando il cittadino propone sic et simpliciter la domanda risarcitoria, o per essere decorso inutilmente il termine per impugnare l'atto lesivo o per aver preferito il risarcimento all'annullamento; e si è già detto che ad avviso di chi scrive la potestà di scelta risale agli artt. 24 e 113 Cost.. Ma se è così ci si deve domandare se l'azione di risarcimento proposta innanzi al Giudice amministrativo possa svolgersi secondo le regole del processo civile. E ciò a partire dalla costituzione del contraddittorio oppure se, come sembra preferibile, le norme sul processo amministrativo debbano regolare appositamente l'esercizio dell'azione risarcitoria nei confronti della p.a.. Se, infatti, è vero che il problema attuale sta nel dissenso tra due culture, sembra ovvia l'insufficienza della legislazione attuale che ha recepito il risarcimento del danno da esercizio di funzione pubblica con la sola norma relativa all'attribuzione della relativa giurisdizione al giudice istituito per assicurare la legittimità dell'azione degli enti pubblici. Qui ci si è limitati ad accennare al problema della disapplicazione ma sembra che il percorso sia lungo, investendo l'iter del processo, il regime delle prove, la graduazione delle responsabilità ed i non lievi problemi di finanza pubblica; sicchè occorre che il legislatore si esprima già sul piano organizzativo, oltre che funzionale e finanziario e che segua lo svolgimento degli eventi perché l'azione risarcitoria staglia con più forte evidenza le contrapposizioni tra singoli e apparati.

(pubblicato l'11.2.2009)