FILIPPO SATTA

Quid novi dopo la sentenza n. 30254/2008 delle Sezioni Unite? 1. La sentenza che si annota suscita la viva attenzione del lettore per una serie di ragioni. La prima è certamente la ricchezza e la complessità della motivazione: è un autentico trattato, che spazia dal riparto delle giurisdizioni nel caso di controversie relative a comportamenti della pubblica amministrazione, all’esercizio o non esercizio della giurisdizione ed alla sua sindacabilità. La seconda è la parvità di materia cui tanto sforzo è stato dedicato: addirittura, se ben abbiamo capito, superando le esigenze specifiche poste alla Cassazione dai quesiti. Si tratta di nuovo della c.d. pregiudizialità. Da alcuni anni le Sezioni Unite dicono che la mancata impugnazione del provvedimento lesivo non preclude l’azione di risarcimento del danno, perché la sua illegittimità può essere accertata incidentalmente. Con la sentenza che si annota si sono spinte oltre; hanno affermato che se il giudice amministrativo si ferma di fronte a questa questione pregiudiziale, la sua sentenza può essere impugnata per mancato esercizio della giurisdizione. La terza è l’arcaicità degli strumenti utilizzati per sviluppare il ragionamento e la decisione. La sentenza utilizza ancora quelle esauste dee, che sono le situazioni giuridiche soggettive, come se da esse, e non dall’esigenza di rendere giustizia ai cittadini in termini semplici, rapidi ed efficaci, dipendesse il regolamento della giurisdizione. Quarta, ed ultima, ma in realtà fondamentale ragione per cui questa sentenza suscita l’attenzione del lettore è la prospettiva in cui si colloca. Chiude un percorso o ne apre uno, completamente nuovo? 2. Sembra in verità difficile condividere l’idea che respingere una domanda di risarcimento del danno perché il provvedimento lesivo non era stato impugnato ed annullato costituisca diniego di esercizio della giurisdizione. La sentenza ricorda una serie di casi, propri del diritto civile, in cui la domanda di risarcimento del danno sarebbe ammissibile anche senza l’impugnazione dell’atto lesivo. Ma questa è una questione di merito, come ognun vede. Se si dicesse il contrario si potrebbe discutere della correttezza di quest’altra soluzione; ma si tratterebbe sempre del merito. Per il modo in cui le S.U. hanno impostato il problema del danno recato con un provvedimento amministrativo il problema di giurisdizione si pone, solo perché competente non è il giudice ordinario, ma il giudice amministrativo, il quale, rigettando la domanda di risarcimento disancorata da quella di annullamento, non eserciterebbe la propria giurisdizione: in sostanza, non procederebbe all’accertamento incidentale dell’illegittimità. Chi, come i cittadini italiani, per oltre un secolo ha sentito ripetere per migliaia di volte l’affermazione che gli interessi legittimi sono irrisarcibili; ed a garanzia di questo principio ha visto ergere il difetto di giurisdizione del giudice ordinario su domande di risarcimento di tal genere; incontra difficoltà a cogliere la coerenza storica della posizione attuale delle S.U. che, sulla stessa questione, introducono una forma di abuso di giurisdizione del giudice amministrativo che non conceda il risarcimento, se non è rispettata una regola fondamentale del suo processo, il termine di decadenza per l’impugnazione. Oggi però hoc iure utimur; se anche non si condivide un dettaglio tecnico, è mille volte meglio rilevare una disarmonia che vivere in un regime di irresponsabilità generale dell’amministrazione per i suoi atti autoritari. 3. Il problema vero è un altro. Che cosa accade se un giudice speciale anziché abusare in negativo della sua giurisdizione – come nel caso della pregiudizialità – ne abusa in positivo? Il riferimento obbligato è chiaramente alla Corte dei conti. Essa ha giurisdizione per i danni recati dai pubblici dipendenti ad un’amministrazione (non solo quella da cui dipendono) con “colpa grave”. Questo genere di colpa è dunque al tempo stesso presupposto della giurisdizione e fondamento della responsabilità. Dall’entrata in vigore della legge con cui è stato introdotto il limite della “colpa grave” perché i pubblici dipendenti possano essere condannati a risarcire il danno recato all’amministrazione (il c.d. danno erariale), le S.U. hanno detto più volte che tale colpa è un limite “interno” alla giurisdizione contabile e non un limite “esterno” ad essa, sindacabile in sede di regolamento di giurisdizione. Condividere in generale questa affermazione è impossibile, perché la Corte dei conti è un giudice speciale, i confini della cui giurisdizione sono segnati secondo un certo criterio: non è dato comprendere perché le S.U. abbiano rifiutato di sindacare il suo ricorrere, con lo stesso rigore con cui sindacavano l’esistenza di un “diritto soggettivo” o di un “interesse legittimo” ai fini dell’attribuzione della giurisdizione nel giudizio per il risarcimento del danno. Ma oggi, dopo la sentenza n. 30254/2008, i termini giuridici di riferimento per il regolamento di giurisdizione sono cambiati. Il termine di decadenza è certamente un limite interno, storico, della giurisdizione amministrativa. Le S.U. non solo hanno detto più volte che questo è irrilevante se la domanda principale proposta è di risarcimento del danno, ma hanno addirittura affermato che il rigetto di questa domanda, per mancato rispetto della pregiudizialità, è sindacabile per abuso (negativo) di giurisdizione. Che differenza c’è con l’affermazione che una data colpa è “grave”? Certo, bene avrebbe fatto il legislatore del 1994 ad utilizzare lo strumento della “colpa grave”anche per definire esplicitamente i termini della giurisdizione della Corte (come aveva fatto anni prima con il danno ambientale, sottrattole completamente). Altrettanto certo è che oggi, dopo la sentenza che si annota, le S.U. possono entrare nel merito dell’ esercizio delle giurisdizioni speciali, per accertare se un principio fondamentale è stato rispettato. È toccato al risarcimento del danno ed alla c.d. pregiudizialità amministrativa, fatta cadere, e resa oggetto di sindacato sulla giurisdizione; il prossimo passo non potrà che essere il sindacato sulla sussistenza della “colpa grave”, quale limite esterno alla giurisdizione contabile. Attendiamo con fiducia. In un ordinamento che abbia a cuore non l’unità, ma l’ organicità e la coesione delle giurisdizioni, si deve fare tutto il possibile per ricondurre sotto un mantello comune ciò che, anche nelle giurisdizioni speciali, è comune: come una condanna al risarcimento del danno, venga essa dal giudice ordinario, dal giudice amministrativo o da quello contabile. Sub specie iurisdictionis, le S.U. della Cassazione sono l’unico giudice che può garantire questo grandissimo bene.   (pubblicato il 29.1.2009)