ANTONIO ROMANO TASSONE

Morire per la “pregiudiziale amministrativa”? 1. Alla domanda è certo lecito rispondere di sì (ed il ricordo di Danzica potrebbe anzi far ritenere che, tutto sommato, ne valga la pena). La recente pronuncia delle Sezioni Unite n. 30245/2008 mostra del resto, a mio avviso, che il pericolo è reale e, forse, incombente: più ancora che gli argomenti addotti contro la pregiudiziale, quel che in essa (mi) colpisce è infatti lo sviluppo e l’approfondimento delle tesi, già prospettate nelle note ordinanze del 2006, che avevano inquadrato la questione tra quelle attinenti alla giurisdizione. Se la Cassazione dovesse muovere anche solo qualche altro passo su questa strada, ne seguirebbe, con evidenza, l’assoggettamento della giurisdizione amministrativa ad un controllo così penetrante, da svuotarne di fatto la specialità, ben oltre i timori dei paladini della pregiudiziale. Non so quindi quanto sia saggio offrire ai giudici di Piazza Cavour ulteriori occasioni per riflessioni di questo tipo, ribadendo la netta opposizione all’autonomia dell’azione risarcitoria da quella di annullamento. L’eventuale ricorso per conflitto di attribuzioni, d’altronde, presenta molte incognite, ed il suo rigetto da parte della Consulta potrebbe facilmente avere l’effetto di favorire nuovi interventi della Suprema Corte. La strada dello scontro ad oltranza mi pare, quindi, poco produttiva per il giudice amministrativo. 2. Alla domanda, personalmente, penso si debba rispondere di no, non solo per quanto ho appena osservato, ma anche (e soprattutto) per le ragioni che proverò a riassumere. La prima, è che la “pregiudiziale amministrativa” è soltanto uno dei congegni che possono garantire, già de jure condito, la innegabile specialità del regime di responsabilità civile dell’amministrazione. Dubito che sia il migliore, ma - anche se così fosse - non è certo il solo; attestarsi a difesa della pregiudiziale, quasi si trattasse dell’ultimo baluardo dell’interesse collettivo, mi parrebbe, quindi, francamente fuori luogo. 3. La seconda, è che l’affermazione della regola della pregiudiziale, in mancanza di una norma di diritto obiettivo che chiaramente la imponga, porta (non inevitabilmente, ma tendenzialmente sì) a ribadire il carattere oggettivo della giurisdizione amministrativa, la cui immagine complessiva viene quindi ancora una volta restituita (e, soprattutto, rischia di esser percepita dall’opinione pubblica) in chiave di tutrice dei privilegi dell’autorità piuttosto che dei diritti del cittadino. Si tratta di un’impressione non rispondente al vero, ma non per questo facile da dissipare, e che sembra anzi confermata dalla ripresa, a sostegno della pregiudiziale, di una serie di figure di incerta consistenza dogmatica, ma di sicuro stampo autoritativo (dalla “presunzione di legittimità” alla Rechtskraft del provvedimento illegittimo). La riproposizione di questa immagine (si badi: di nobili, ma ormai datate ascendenze) può forse apparire, nel breve periodo, funzionale a consolidare una specialità altrimenti traballante, ma temo che, a medio termine, essa risulti invece, a questo stesso fine, addirittura controproducente. 4. La terza, è che il vero problema sottostante alla disputa sulla pregiudiziale, mi sembra sia proprio quello della ricerca delle ragioni della specialità della giurisdizione amministrativa, ragioni che si sono via via venute illanguidendo ed offuscando con la sua trasformazione (peraltro non ancora compiuta) in senso pienamente soggettivo. Orbene, ritengo che questo non facile compito vada affrontato ex professo, e che sia comunque improprio legarne strettamente gli esiti ad una questione di consistenza sistematica molto minore, quale appunto quella della pregiudiziale - che (come le stesse Sezioni Unite riconoscono) potrebbe tranquillamente essere imposta dal legislatore, senza che ciò incida di necessità sulla fisionomia del giudice amministrativo. 5. Il punto, a mio avviso, è proprio questo, ed è forse opportuno che, in chiusura, lo espliciti, anche a costo di ripetermi: mentre l’espressa introduzione normativa della pregiudiziale non porterebbe affatto a dover nuovamente ricostruire la giurisdizione amministrativa (per tacere dell’interesse legittimo) in termini obiettivi, lo sforzo di dedurre la regola della pregiudiziale dal sistema oggi in vigore comporta invece – quanto meno tendenzialmente - un attardamento (se non addirittura un ritorno) su queste posizioni, ormai non sostenibili sul piano del diritto positivo (di matrice interna e ancor di più comunitaria), e che, soprattutto, non promettono un grande futuro al giudice speciale. Il chè mi sembra dimostri che la riaffermazione della pregiudiziale è un obiettivo non soltanto minore, ma anche pericoloso, perseguendo il quale si rischia di perdere di vista l’obiettivo principale, e soprattutto di non comprendere più quale sia la via migliore per raggiungerlo. In poche parole (e per insistere con le metafore belliche), il mio timore è che le sorti della grande battaglia vengano decise da una scaramuccia locale, e che vadano sprecate nella conquista di una posizione di scarso peso strategico forze che andrebbero invece opportunamente gettate nel vivo della mischia. Ecco perché ritengo che la difesa ad oltranza della pregiudiziale non sia necessaria, o comunque che essa vada adeguatamente predisposta con la piena consapevolezza del limitato valore che essa presenta, evitando quindi che vi restino coinvolte - e ne vengano infine compromesse- questioni di ben più ampia portata.   (pubblicato il 29.1.2009)