Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2216/2008, che qui si commenta, ha accolto l’appello proposto dal Comune di Ancona avverso la sentenza del T.A.R. Marche n. 197 del 31/03/2003, a mezzo della quale era stata dichiarata l’illegittimità di un decreto di decadenza dall’assegnazione di alloggio “popolare”. La pronuncia – in realtà – non ha affrontato il “merito” della questione, ma si è incentrata esclusivamente sull’eccezione di giurisdizione sollevata in primo grado dalla difesa dell’Ente. Eccezione che è stata accolta, contrariamente a quanto statuito dal T.A.R., che aveva ritenuto sussistere, nella fattispecie concreta, la propria giurisdizione. La specifica motivazione, pur fondando su di un orientamento autorevole, anche se oggetto di contrasto tra posizioni dei Giudici amministrativi (sia a livello di T.A.R. che di Consiglio di Stato), e di quelli della Cassazione, ne fornisce un’applicazione che – a quanto pare – non è propriamente aderente alla fattispecie concreta oggetto di esame. La rilevata incoerenza fornisce lo spunto per rilevare come non sia ancora sopito il dibattito sull’effettiva giurisdizione in materia, all’interno della quale la qualificazione delle posizioni giuridiche sottese resta come “sospesa” tra interesse legittimo e diritto soggettivo, tra esercizio di potere discrezionale e vincolato, tra trasferimento di materie “a blocchi” e “ritagli” ad hoc operati dal Legislatore. 1 – La fattispecie concreta; la sentenza appellata (TAR Marche, 11/03/2003, n. 197) Con ricorso in appello il Comune di Ancona chiedeva l’annullamento della sentenza (resa nelle forme di cui all’art. 3, c. 1, L. 21/07/2000) con la quale il T.A.R. per le Marche aveva accolto il gravame proposto avverso un decreto sindacale di decadenza dall’assegnazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica. Nel ricorso, oltre ad evidenziare censure di error in iudicando, sotto diversi profili, la difesa dell’Ente andava a riproporre l’eccezione di giurisdizione del Giudice amministrativo, che era stata disattesa dal T.A.R., in quanto ritenuta “priva di pregio”[1]. Sul punto, la sentenza gravata aveva motivato sia richiamando un “costante indirizzo della giurisprudenza amministrativa”[2], sia il costrutto in virtù del quale, esercitando in tali ipotesi la P.A. “il proprio generale potere di autotutela, concretatesi in attività di controllo e verifica, in capo all’originario beneficiario, della permanenza dei requisiti di legittimazione all’assegnazione”, porrebbe quest’ultimo in una posizione di interesse legittimo. E, nella fattispecie concreta, appunto, viene considerato che la ricorrente “assegnataria…di un alloggio di edilizia residenziale pubblica (E.R.P), ed in quanto concessionaria…è soggetta alla disciplina della L.R. 22 luglio 1997, n. 44 ed ai poteri di verifica della permanenza di requisiti richiesti per l’assegnazione” Proprio a tale riguardo, va messo in rilievo – da subito, e con riserva di tornare sul tema - come la sentenza non operi alcun riferimento alla disciplina statale (D.P.R. n. 1035/1972), limitandosi a dare conto di quella regionale vigente al tempo (la quale, peraltro, ed a quanto pare, riporta fattispecie parzialmente diverse rispetto alla prima[3]). E, in punto, è sintomatico evidenziare come il Consiglio di Stato, nell’esaminare l’appello, operi all’esatto opposto, affrontando la questione della giurisdizione esclusivamente sull’analisi della normativa del Legislatore statale, ed omettendo di riferire di quella regionale, neppure richiamata[4]. 2 – La decisione del Consiglio di Stato in commento Come accennato, il Consiglio di Stato ha ritenuta fondata l’eccezione di giurisdizione sollevata in primo grado, e riproposta innanzi a sé, da parte della difesa del Comune di Ancona. Ciò ha fatto – però - non affrontando la questione in termini generali (e, cioè, nell’ambito della vexata questio relativa all’inquadramento della posizione giuridica de qua nell’ambito delle categorie del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo, cui si fa riferimento solo per brevissimo richiamo), e neppure in relazione ai profili legati all’effettiva attività dell’amministrazione (ovvero con riferimento alle risultanze cui alla nota sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, anch’essa richiamata per mero cenno nel corpo della sentenza, e solo al fine di rafforzare l’approccio prescelto), quanto – piuttosto – proprio con riferimento al caso oggetto di esame, come ricondotto all’interno delle previsioni positive della (sola) Legge statale. Da qui, ed a quanto risulta, si è incorsi in una contraddizione di inquadramento normativo, consistita nel riferire la fattispecie concreta ad una astratta, ovvero prevista dalla disciplina positiva, non proprio aderente, per non dire del tutto differente. Non a caso, lo stesso incipit dal quale partono i Giudici sembrerebbe anticipare una “conferma” della propria giurisdizione, posto che viene statuito che “quando l’oggetto della controversia è costituito dalla legittimità del provvedimento di decadenza dell’assegnazione di un alloggio” – come nel caso di specie – “la medesima rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo”. Questo, ai sensi dell’art. 5 L. n. 1034/1071, secondo cui – appunto – debbono costituire oggetto del giudizio dell’A.G.A. “le controversie relative a provvedimenti incidenti sul rapporto concessorio di alloggi di edilizia residenziale pubblica…in via generale e salvo i casi espressamente indicati…anche se involgenti diritti soggettivi, derivanti da rapporti di concessione di beni”[5]. Da qui, sempre a detta dei Giudici di Palazzo Spada, la conseguenza[6] che, “ad esclusione di alcune ipotesi normativamente previste, per le quali è stabilita esplicitamente la competenza del rapporto giudice ordinario, le controversie stesse, riferite alle varie ipotesi di cessazione del rapporto derivante dall’assegnazione di alloggi di edilizia economica e popolare…(artt. 16, 17 e 18 D.P.R. n. 1035/1972), appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”. Pur poste tali superiori premesse (che, come detto, sembrerebbero condurre ad una nuova reiezione dell’eccezione preliminare sollevata dalla difesa dell’Ente), il giudicante ritiene che l’ipotesi cui si riferisce il caso in esame non possa farsi rientrare tra quelle, elencate prima, per le quali appare certa la propria giurisdizione[7]. Infatti, essa ricadrebbe, piuttosto, nella previsione dell’art. 11, c. 13, del citato D.P.R. n. 1035/1972[8], il quale individua, espressamente, la competenza del Pretore (ora Tribunale in funzione di giudice unico di primo grado[9]) per l’opposizione al decreto di rilascio[10]. A sintesi dell’analisi condotta, l’oggetto della controversia, “ …la quale si riferisce proprio ad un caso di decadenza ex art. 11, comma 13, del D.P.R. n. 1035 del 1072… non rientra tra le ipotesi riconosciute come appartenenti alla giurisdizione del giudice amministrativo”, essendovi “espressa previsione normativa in ordine alla competenza del giudice ordinario a pronunciarsi”[11]. Da qui, e rilevata – appunto – la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo, il disposto annullamento della sentenza[12] senza rinvio, con conseguente rimessione della causa al Giudice ordinario[13]. 3 – Note critiche: l’interpretazione della disciplina normativa e della fattispecie concreta Come si diceva poc’anzi, la sentenza in commento, dopo avere chiarito il principio in base al quale sussiste (sempre) la giurisdizione dell’A.G.A. ogni qual volta si dibatta in materia di legittimità di provvedimenti di decadenza dall’assegnazione di alloggi popolari e di E.R.P., con l’unica eccezione costituita – appunto – da specifici “ritagli” operati dal Legislatore nazionale, sembra errare nel riferire proprio a tali ultime ipotesi la fattispecie in esame. Infatti, nel caso cui si controverte, era stato rilevato dall’Ente come l’originaria assegnataria non avesse “abitato stabilmente” l’alloggio popolare, e, da qui, era stata dichiarata la decadenza, con conseguente risoluzione di diritto del contratto di locazione in essere. In altri termini, il comportamento violativo contestato alla ricorrente, e da cui il provvedimento impugnato, si concretava nel non avere abitato l’immobile con continuità (tanto è vero che non risultava presente ad alcuni accertamenti effettuati, e che – di più – risultava abitare, per alcuni periodi di tempo, presso i genitori). Orbene, l’art. 11, c. 13, del D.P.R. n. 1035/1972, cui la sentenza in commento fa riferimento ed espresso richiamo, non tratta tale fattispecie, ma quella della “stabile occupazione” (come definita dal c. 9 del medesimo disposto), che si avrebbe allorquando l’alloggio non sia occupato entro trenta giorni dalla consegna[14]. Che si sia al cospetto di ipotesi diverse è comprovato dal fatto che l’altra – quella, appunto, della non stabile abitazione - è disciplinata, ad hoc, da diversa disposizione, e, precisamente, dall’art. 17, c. 1, lett. c) del D.P.R. n. 1035/2972, che parla – appunto – di “abbandono” dell’alloggio, concetto che, logicamente prima che giuridicamente, presuppone la previa immissione nel possesso dello stesso. Altrettanto pacifica, almeno prima facie, appare la circostanza che la “conclamata” giurisdizione ordinaria si possa riferire alle sole ipotesi previste dal medesimo articolo 11, in cui tale clausola “derogatoria” risulta inserita. Tale conclusione – infatti - appare confortata sia dalla collocazione sistematica del disposto de quo (inserito nel solo art. 11, e non, ad esempio, nei successivi artt. 16, 17 o 18), sia dal fatto che il decreto cui si riferisce è, necessariamente, quello disciplinato nei commi precedenti (ovvero, come detto, quello emesso a seguito della mancata tempestiva occupazione), come dimostrato dal continuo richiamo operato dagli stessi alla fattispecie disciplinata dal c. 9 (cfr., in tal senso: c. 10, da cui “l’inosservanza dell’onere di cui sopra…”; c. 11, da cui “i termini suindicati…”; c. 11, da cui “il decreto del presidente…che deve contenere il termine per il rilascio…”, etc.). E, non a caso, lo stesso art. 17, mentre richiama, espressamente, l’applicabilità del comma 12 dell’art. 11 (in virtù del quale si statuisce che “il decreto costituisce titolo esecutivo nei confronti dell’assegnatario”), non opera nessun rinvio al successivo comma 13 (che riguarda, appunto, la giurisdizione dell’A.G.O. sul giudizio di opposizione)[15]. Peraltro, e pur nel “silenzio”[16] serbato dal Legislatore relativamente alle altre ipotesi di “interruzione” del rapporto concessorio e locatizio, il disposto de quo, attesane la collocazione sistematica nel corpo normativo ed in assenza di espresso rinvio (ut sopra visto), non sembra potere avere valenza generale, e, come tale, resterebbe applicabile alle sole ipotesi dallo stesso contemplate. Da qui, il rilievo che, non essendo il caso analizzato riconducibile al disposto dell’art. 11 (quanto, piuttosto, a quello dell’art. 17), non vi sarebbe motivo di derogare alla giurisdizione che lo stesso Giudice d’appello riconosce come concentrata, in generale, in capo all’A.G.A.. D’altro canto, è ancora lo stesso giudicante – come detto antea, in sede di analisi della sentenza - che riferisce, espressamente, come “le controversie…riferite alle varie ipotesi di cessazione del rapporto derivante dall’assegnazione di alloggi di edilizia economica e popolare…nel caso della revoca o la decadenza dell’assegnazione per le circostanze sopravvenute… (artt. 16, 17 e 18 D.P.R. n. 1035/1972) appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”. E, che un’interpretazione siffatta, pur se connotata – forse – da eccessivo formalismo interpretativo, non sia affatto peregrina ovvero del tutto infondata, è dimostrato dal fatto che essa, pari termini, sia rinvenibile in alcuni specifici precedenti[17]. In particolare, ove viene affermato, proprio in relazione a caso del tutto identico[18], che “l’articolo 11 del decreto del presidente della Repubblica 30 dicembre 1972 n. 1035, contenente la disciplina dell’assegnazione in locazione e della revoca degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, prevede la giurisdizione del giudice ordinario sull’impugnazione dei provvedimenti di revoca per mancata occupazione dell’alloggio dopo l’assegnazione, ossia per mancata presa di possesso dell’alloggio. La decadenza dell’assegnazione dell’alloggio per abbandono (da parte dell’assegnatario o dell’avente diritto al subentro) è un normale provvedimento amministrativo, impugnabile, come tale, davanti al giudice amministrativo”. Da ultimo, sia consentito un breve appunto alla questione – di cui si è già accennato antea - del mancato richiamo alla disciplina regionale in materia[19]. In merito, se è pur vero che essa “unificava”, ai fini delle conseguenze dell’accertamento, la due, pur diverse, fattispecie (“stabile occupazione” e “stabile abitazione”), prevedendo, per entrambe, il provvedimento “di decadenza” [20], è altrettanto vero che tale argomento, che pure poteva avere un proprio pregio, non viene utilizzato affatto dai Giudici de quibus, i quali hanno “ignorato” del tutto la normativa della Regione Marche, procedendo (solo) sulla scorta delle disposizioni di cui al D.P.R. n. 1035/1972 (nello specifico, dell’art. 11, c. 9 e ss.) 4 – Permanenza di “dubbi” sulla effettiva giurisdizione: i precedenti giurisprudenziali in materia ed i più recenti orientamenti Va riferito, doverosamente (ed ovviamente), che – come pure notorio - la questione della giurisdizione non è affatto pacifica, ancora ad oggi, in giurisprudenza, registrandosi un netto contrasto tra quella amministrativa (dei T.A.R. e dello stesso Consiglio di Stato), e quella civile della Cassazione, di cui dà conto (non a caso) la stessa sentenza commentata. D’altro canto, e prescindendo da una lettura rigorosa – quale quella proposta sopra, in sede di commento della pronuncia de qua – della disciplina recata dalla Legge statale, ben si potrebbe dire che sfugge il senso per il quale fattispecie, tutto sommato, abbastanza omogenee debbano trovare un così differente trattamento in sede di tutela. In altre parole, ben ci si potrebbe chiedere perché in caso di decadenza dell’assegnazione disposta dall’Ente per mancata tempestiva presa in possesso dell’immobile ci si debba rivolgere al Giudice ordinario, ove nei casi in cui sia disposta la revoca per la non stabile occupazione l’eventuale giudizio impugnatorio debba essere coltivato innanzi al Giudice amministrativo[21]. E, se è pur vero che, oltre al mero dato letterale, seppure filtrato da rigorosa ermeneutica, si potrebbe argomentare sostenendo che i provvedimenti de quibus, in realtà, si differenziano da un punto di vista oggettivo (tanto è vero che per la prima ipotesi di parla di decadenza e che per la seconda si parla di revoca), resta il dubbio di una ingiustificata differenziazione[22]. Non a caso, recente, ed autorevole, giurisprudenza[23] ha sostenuto, in maniera assolutamente tranciante di ogni possibile distinguo, come la qualificazione del provvedimento non costituisca, ex se, argomento valido e sufficiente ai fini di differenziare la disciplina della tutela giudiziaria, per la quale occorre fare riferimento, piuttosto, alla caratterizzazione del concreto esercizio del potere amministrativo nella specifica materia[24]. Esso, che sarebbe connotato “dall’operare della p.a. non quale autorità che esercita pubblici poteri, ma nell’ambito di un rapporto privatistico di locazione”, porterebbe, così, a non rendere “configurabile la giurisdizione del giudice amministrativo nella fase successiva al provvedimento di assegnazione”[25]. Tale orientamento, peraltro, non è propriamente innovativo, potendo poggiare su di una consolidata[26], e risalente, giurisprudenza della Cassazione, che, pur partendo da diverse basi logiche[27], perveniva ad analoghe conclusioni circa la sussistenza di una generalizzata giurisdizione dell’A.G.O.[28]. Conclusioni, poi, riprese e riproposte, spesso per intero, da molte pronunce successive (anche se, spesso, in riferimento a fattispecie in parte divergenti da quelle oggetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 2116/2008), seppure fondanti – appunto – sugli sviluppi del dibattito, per il quale indubbio peso ha avuto la più volte richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004 [29]. Peraltro, anche qualche pronuncia dei Giudici amministrativi (anche qui, però, relativamente a fattispecie, in parte, diverse da quella de qua) depone nel senso di integrale riconduzione, in ragione di materia, delle controversie cui trattasi nell’alveo della giurisdizione ordinaria[30]. Non mancano – ovviamente – decisioni che depongono in senso radicalmente opposto, ovvero che affermano la piena giurisdizione dell’A.G.A. nella controversie che attengono all’impugnazione dei provvedimenti di deacadenza. Tali sentenze, tutte di matrice amministrativa[31], e tutte fondanti sulla “storica” sentenza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 05/09/1995, n. 5 (citata – come visto - anche dalla sentenza in commento), a differenza di quelle del “filone civilistico” di cui sopra, negano la riconduzione, sic et simpliciter, della materia dell’edilizia popolare nell’alveo di quella dei servizi pubblici, e, pertanto, prescindono dalle indicazioni della sentenza n. 204/2004, le quali – anzi – vengono richiamate proprio per rafforzare la sussistenza della giurisdizione dell’A.G.A.[32]. E, come va segnalato, tale orientamento, seppure sostenuto – ad oggi – dalla sola magistratura amministrativa, caratterizza numerose, recenti, pronunce rese dai Tribunali[33]. 5 – Il (non ancora risolto) problema della giurisdizione in materia di decadenza dall’assegnazione di alloggi E.R.P.; brevissime considerazioni conclusive Al di là dei rilievi critici che possono essere mossi al pronunciamento in esame, è indubbio che esso mostri come sia ancora aperto il dibattito in tema, e come ancora sia lontana una soluzione definitiva. Tale “ondeggiare” risente, indubbiamente, di diversi fattori, di cui, per le limitate finalità della presente trattazione, non può che farsi mero accenno. In particolare, ed a quanto pare, dei diversi approcci alla questione, a loro volta determinati dal procedere secondo la schema diritto soggettivo/interesse legittimo, oppure avendo riguardo alle fasi del procedimento (distinguendo tra l’attività precedente e successiva all’assegnazione[34]), oppure, oppure riferendosi all’interpretazione data all’art. 33 del D.L.vo 31/03/1998, n. 80, dalla Corte Costituzionale), oppure evidenziando il ritaglio operato dal Legislatore nazionale in ragione delle diverse fattispecie, oppure – ancora - seguendo lo sviluppo storico del generale dibattito sulla giurisdizione alla luce dei profondi cambiamenti della disciplina del processo amministravo. Seppure riduttivo della particolare fecondità dei contributi offerti dalla giurisprudenza (dei quali, peraltro, e come scusato più volte, si è potuto fare appena un cenno), non apparirebbe lontano dalla realtà rilevare come, al di là di sporadici interventi “bipartisan”[35], si sia di fronte all’ennesimo contrasto tra la magistratura civile (Cassazione) e amministrativa (Consiglio di Stato, ma anche T.A.R.)[36], in attesa, come d’uso in questi casi, di un intervento chiarificatore della Corte Costituzionale[37]. ---------------- [1] Per quanto concerne il “merito” della vicenda, la ricorrente aveva censurato il provvedimento di decadenza sostenendo come non corrispondente alla realtà la circostanza che essa assegnataria non occupasse stabilmente l’alloggio, così come previsto dall’art. 50, c. 1, lett. b), L.R. 22/07/1997, n. 44 (nonché, in buona sostanza, dall’art. 17 del D.P.R. 30/12/1072, n. 1035). In punto, i Giudici del T.A.R. ritenevano che l’Amministrazione non avesse considerato le deduzioni e le motivazioni esposte per giustificare alcune assenze, pur “ampiamente documentate”, e da qui la “palese violazione (dedotta nel ricorso) dell’art. 7 e dell’art. 8 della citata L. n. 241 del 1990…che ha inciso negativamente sull’istruttoria e sulla motivazione, rendendone credibili gli ulteriori dedotti vizi, ai quali si aggiunge la carenza di presupposti”. Nel corpo della pronuncia, e funzionalmente all’analisi dei vizi sollevati dalla ricorrente, viene affrontata la definizione dell’espressione, utilizzata dalla norma de qua, “abitare stabilmente l’alloggio”. [2] Princ., CdS, Sez. VI, 15/05/2002, n. 2645; TAR Marche, 20/04/2001, n. 445 (oltre alla nota pronuncia del Consiglio di Stato, Ad. Pl., 05/09/1995, n. 28, sui cui – ovviamente – si tornerà nel prosieguo), in virtù del quale “le controversie che hanno a loro oggetto atti d’annullamento o di revoca dell’assegnazione degli alloggi di edilizia economica o popolare rientrano nella giurisdizione di questo Giudice”. [3] Infatti, l’art. 50, c. 1, lett. a) della L.R. n. 44/1997, statuisce - rectius, statuiva - che la decadenza viene dichiarata, tra altre ipotesi, nel caso in cui l’assegnatario “non abiti stabilmente l’alloggio”, ove l’art. 17, c. 1, lett. b) del D.P.R. n. 1035/1972, si riferisce a chi “abbia abbandonato l’alloggio per un periodo superiore a tre mesi…”. I due concetti, a quanto pare, non possono dirsi equivalenti, posto che lo “abbandono” presuppone un’interruzione totale del rapporto tra il soggetto assegnatario e la res, ove la “non stabile occupazione” fa riferimento a situazione di non continuo rapporto con essa. In un’ottica sanzionatoria, la seconda condotta apparirebbe, così, più grave rispetto alla prima, anche se, di fatto, entrambe le ipotesi potrebbero portare ad un provvedimento di decadenza. Entrambe le fattispecie divergono – però – dalla nozione di “stabile occupazione”, che fa riferimento alla mancata “presa in possesso” dell’alloggio, da farsi entro trenta giorni dalla formale consegna, e che trova la propria (diversa) disciplina, in quanto a quella regionale, sempre nel disposto dell’art. 50, c. 1, lett. a), ed in quanto a quella nazionale, nell’art. 16, c. 9. Diversi, ma – a quanto sembra – solo nella forma, e non nella sostanza, e solo nella disciplina nazionale, le conseguenze dell’accertamento delle superiori condotte, ove nel caso di abbandono successivo (art. 17) si provvede con la “revoca dell’assegnazione dell’alloggio”, ove nel caso mancata occupazione con un decreto di “decadenza”. La disciplina regionale, oggetto di revisione a seguito del “Riordino del sistema regionale delle politiche abitative” (recato dalla L.R. 16/12/2005, n. 36, che, all’art. 34, andava ad abrogare le disposizioni della L.R. n. 44/1997 incompatibili con le proprie disposizioni), veniva modificata a mezzo della L.R. 27/12/2006, n. 22, nel senso di renderla più aderente al dato normativo nazionale. Questa ha introdotto, nel corpo normativo della L.R. n. 36/2005, il Titolo III bis, al cui interno l’art. 20 decies, c. 1, lett. a), prevede che la decadenza viene disposta, tra le altre ipotesi, nel caso in cui “l’alloggio sia stato abbandonato, senza gravi motivi, per un periodo superiore a tre mesi”. [4] Ovviamente, tale modus procedendi, in astratto, è immune da censure, posto che, come si avrà occasione di riferire in sede di analisi della sentenza, il Giudice di Appello ha richiamato proprio le norme del D.P.R. n. 1035/1972 relative all’individuazione del giudice presso il quale devono essere decise le controversie. E, come noto, la materia della giurisdizione, anche prima della riforma del Titolo V della Costituzione, ed a maggiore ragione oggi, in virtù dell’espressa indicazione di cui all’art. 117, c. 3, lett. l), afferisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. [5] Punto 2.2, 3° cpv, del “Fatto e Diritto”, con richiamo, anche espresso, alla nota sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 05/09/1995, n. 28. Il concetto viene ribadito anche in successivi periodi (4° cpv e 7° cpv). [6] Basata sulla “ampia formulazione dell’art. 5 cit., sulla base anche della sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale” (cfr., sempre punto 2.2, 4° cpv, del “Fatto e Diritto”). [7] La sentenza – in realtà – dà conto del fatto che, per le predette ipotesi, “nel silenzio del legislatore, si è verificato un contrasto giurisprudenziale, per l’individuazione della competenza giurisdizionale, fra il Consiglio di Stato e la Cassazione civile”, ma ritiene che detto contrasto sia stato superato dalla “stessa menzionata sentenza dell’Adunanza Plenaria…attraverso la qualificazione del rapporto in termini pubblicistici all’interno dell’istituto della concessione” (cfr., sempre punto 2.2, 7° cpv, del “Fatto e Diritto”). [8] Tale riconduzione viene supportata da nuovo richiamo alla sentenza dell’Adunanza Plenaria cui sopra, la quale avrebbe considerato come disciplinate da tale disposto tutte le ipotesi di “decadenza per mancata, tempestiva e stabile occupazione dell’alloggio assegnato”. [9] Per effetto delle previsioni di cui al D.L.vo 19/02/1998, n. 51 e s.m.i.. [10] In realtà, il disposto cui fare riferimento è quello recato dal c. 9, che definisce la fattispecie, ed al quale – poi – tutti i successivi fanno riferimento e richiamo (in punto, amplius, infra) [11] Punto 2.3. del “Fatto e Diritto”, 2° cpv. Da rilevare come i Giudici d’appello evidenzino come lo stesso decreto opposto “contiene anche l’espresso invito all’interessata ad adire, nell’ipotesi di opposizione a detto provvedimento, il Pretore competente ai sensi dell’art. 11 sopra citato”. [12] Sentenza del T.A.R. Marche ritenuta erronea, in quanto – appunto - “si è pronunciata nel merito della controversia, senza dichiarare preliminarmente il difetto di giurisdizione a conoscere della stessa, giurisdizione appartenente invece al giudice ordinario i quanto rientrante nell’ipotesi prevista dall’art. 11, comma 13, cit” (punto 2.4 del “Fatto e Diritto”, 1° cpv). [13] Così come statuito dalla nota sentenza della Corte Costituzionale n. 77/2007 (espressamente richiamata), ovvero “con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda giovanti al giudice privo di giurisdizione”. [14] Tratterebbesi, cioè, dell’ipotesi della c.d. “mancata presa in possesso dell’alloggio assegnato”; ipotesi del tutto diversa da quella cui alla fattispecie concreta, ove nessuna contestazione viene sollevata dall’Ente accertatore circa il fatto che l’alloggio stesso sia stato abitato, ab inizio, della concessionaria, che lo avrebbe, in un momento successivo, non più stabilmente condotto, assentandosi per dei periodi di tempo. In termini, CdS, Sez. V, 22/05/2006, n. 2940 (su cui amplius, infra). [15] Analogo rinvio “parziale” si trova nell’art. 16 , c. 5, e nell’art. 18, c. 3, ovvero nelle altre ipotesi citate dalla sentenza del Consiglio di Stato quali rimettibili, pacificamente, alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr., antea, sub § 2, e sub Punto 2.2 del “Fatto e Diritto”, 4° cpv). Circa l’importanza di tale rilievo, CdS, Sez. V, 30/08/2006, n. 5073 (su cui pure, amplius, infra). [16] In tali termini, la stessa sentenza in commento. [17] Si richiama, segnatamente, CdS, Sez. V, 22/05/2006, n. 2940, cit., di cui vengono riportati, di seguito, alcuni stralci. [18] Anche qui, trattasi di ricorso avverso un provvedimento di decadenza, adottato dal Comune di Risceglie a seguito della constatazione della “mancata abitazione effettiva dell’immobile” E.R.P., pur se con specifico riferimento ad una vicenda di volturazione del contratto di locazione da parte della figlia dell’originario assegnatario, a seguito della morte di quest’ultimo. [19] Appare appena il caso di rammentare come la materia dell’edilizia, cui, storicamente, ma anche logicamente, afferiscono le disposizioni relative all’assegnazione di alloggi popolari, sia sempre stata di competenza concorrente Stato-Regioni, e come tale collocazione non sia stata messa in dubbio – ma, anzi, rafforzata - proprio a seguito della riforma del Titolo V, risultando pacifico come essa sia andata a confluire nella materia “governo del territorio”, di cui all’art. 117, c. 3, Cost. (v., in punto, Corte Cost., nn. 407/2002 e 303/2003). Per una analisi dello sviluppo delle potestà legislative nella specifica materia, con ampi richiami di dottrina e di giurisprudenza costituzionale, si permette rinviare a S. MENDITTO, La potestà legislativa delle Regioni in “materia” di lavori pubblici, Quaderni del Consiglio regionale delle Marche, 2005, pag. 262 e ss.. [20] Cfr. quanto riportato antea, sub nota 3. [21] Va da sé che la risposta al quesito non costituisce mero esercizio di astratta teoretica, essendo – contra – foriera di conseguenze applicative anche di notevole importanza. In tal senso, basti pensare alla diversa ampiezza dell’istruttoria, sia essa in termini dispositivi che d’ufficio esistente - ancora ad oggi, e nonostante l’indubbio avvicinamento sancito dalla L. n. 205/2000 – nel giudizio civile ed in quello amministrativo. Ancora, la durata del processo (che, eccezione fatta per la fase cautelare amministrativa, è notevolmente differente), la procedura da seguire (per quanto concerne il processo civile, il rito locatizio), la stessa competenza territoriale del Giudice (ove nel caso del giudizio innanzi al T.A.R. vi sono maggiori disagi per l’opponente, che non può giovarsi del Foro ove ha sede l’immobile, dovendo optare per una sede che, assai spesso, è unica su base regionale), il giudizio d’appello (per il quale vale quanto detto sopra, “aggravato” dalla circostanza del Giudice unico costituito dal Consiglio di Stato, in luogo delle sedi circoscrizionali della Corte di Appello). Il tutto, poi, dovendo anche considerare i riflessi in termini di costi dell’azione. [22] Tale dubbio sembra accentuarsi proprio a fronte delle diverse qualificazioni offerte dal D.P.R. n. 1035/1972 in relazione alle fattispecie trattate (in tale direzione, il Legislatore parla di provvedimento di “annullamento” (art. 16), di “revoca” (art. 17), di “rilascio” (art. 18), oltre che (art. 11) di “decadenza”), restando lecito ritenere che, al di là del mero dato letterale, le stesse siano da intendersi “unificabili”, quanto meno in termini di effettività (ed unicità) della tutela giurisdizionale. [23] Cass., S.U., 12/06/2006, n. 13527. [24] In punto di specifica motivazione, “…tenuto conto che i provvedimenti adottati, variamente definiti di revoca, decadenza, risoluzione, non costituiscono espressione di una ponderazione tra l’interesse pubblico e quelle privato, ma si configurano come atti di valutazione del rispetto da parte dell’assegnatario di obblighi assunti al momento della stipula del contratto…”. [25] La sentenza de qua fa proprie le risultanze cui alla nota sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, ritenendo che la materia dell’edilizia residenziale pubblica debba essere ascritta a quella dei servizi pubblici. [26] In senso contrario alla giurisdizione dell’A.G.O. sembra potersi rilevare solo Cass., S.U., 16/04/2003, n. 594 (ovvero, precedente alla sentenza Corte Cost. n. 204/2004, rilevante ai fini dello sviluppo del dibattito, come si riferirà a breve). [27] In particolare, tale “filone” giurisprudenziale, non potendo avere a riferimento le risultanze esposte dalla Corte Costituzionale con la sentenza citata nella nota che precede, poggiava il fondamento del riparto nella tradizionale distinzione tra posizioni di diritto soggettivo e posizioni di interesse legittimo. [28] Così, già Cass. S.U., 03/11/1993, n. 10829; id., 28/11/1994, n. 10123. [29] Ex multis, Cass., S.U., 23/12/2004, n. 23830; Cass., 28/01/2005, n. 1731; Cass. S.U., 16/01/2006, n. 758. [30] Princ., CdS, Sez. VI, 14/06/2005, n. 3111; id., Sez. IV, 10/12/2007, n. 6234. Oltre, ovviamente, alla sentenza in commento, seppure con opportuni distinguo, ovvero – come visto - senza affermazione di una giurisdizione generalizzata in capo all’A.G.O.. [31] Princ., CdS, Sez. V, 22/05/2006, n. 2940, cit.; id., Sez. V, 30/08/2006, n. 5073; id., Sez. VI, 01/02/2005, n. 3035. In termini, e prima dei “chiarimenti” offerti dalla Suprema Corte nel 2004, già CdS, Sez. IV, 11/11/2002, n. 6187; id., Sez. VI, 15/05/2002, n. 2645, cit.. Conf., pur senza entrare nel merito della questione giurisdizione, già CdS, Sez. IV, 18/01/98, n. 30; CGAS, Sez. Giur., 23/10/98, n. 630. [32] In tal senso, anche la stessa sentenza in commento, ove, ut antea, “…l’ampia formulazione dell’art. 5 cit. sulla base della sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale…”, nonché, ex pluribus, anche CdS, Sez. VI, 01/02/2005, n. 3035, cit., ove “…l’ampia formulazione dell’art. 5 L. Tar, non colpita, anzi rafforzata, dalla sentenza n. 204/2004 della Corte Costituzionale, comporta la concentrazione della giurisdizione amministrativa…”. [33] Tra le tante, TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 02/04/2008, n. 573; TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 06/03/2008, n. 744 (con espresso richiamo a CdS, Sez. V, 30/08/2006, n. 5073, cit.); TAR Emilia-Romagna, Parma, 23/05/2007, n. 314; TAR Basilicata, 05/04/2007, n. 345. [34] E, in tale solco, quale variante all’approccio, dando rilievo all’effettivo esercizio di attività discrezionale, in contrapposizione ad una riconduzione nell’alveo di una connotata da più marcata vincolatività [35] Ovvero pronunciamenti della Cassazione Civile che affermano la giurisdizione amministrativa (cfr. nota 26) e, per inverso, del Consiglio di Stato che ritengono sussistere la giurisdizione dell’A.G.O. (cfr. nota 30). [36] In tal senso – e come già visto e riferito – la stessa sentenza in commento. [37] Solo ad colorandum, si segnala una recente ordinanza della Corte, la n, 7/2008, proprio in relazione alla L.R. Marche analizzata (la n. 44/1997), in cui, riferendosi al giudizio a quo, vengono riportate le motivazioni per le quali il T.A.R. Marche “ha disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sollevata dallo IACP”

(pubblicato il 21.01.2009)