ALFONSO CELOTTO

"Limite di sagoma” o “limite di volumetria” nelle ristrutturazioni? Sui limiti dell’interpretazione costituzionalmente conforme (in margine a TAR Lombardia, Milano, sez. II, 16 gennaio 2009, n. 153 e TAR Lombardia, Brescia, 13 maggio 2008 n. 504) 1. - Negli ultimi anni la Corte costituzionale ha sempre più valorizzato il ruolo dei giudici comuni nel prevenire i dubbi di costituzionalità. Nella piena consapevolezza che la forza della Costituzione sta innanzitutto nella sua applicazione diretta, la Corte ha sempre più sollecitato “il giudice a fare uso dei propri poteri interpretativi allo scopo di valutare, preventivamente, se esiste la possibilità di superare i dubbi di costituzionalità attraverso un’interpretazione conforme della disposizione di legge, che renda la stessa compatibile con i principi costituzionali”[1]. L’utilizzo dell’interpretazione conforme consente di prevenire le questioni di legittimità costituzionale e di deflazionare il contenzioso costituzionale. La Corte afferma costantemente che “tra una pluralità di scelte interpretative, il giudice a quo è tenuto ad adottare quella conforme al dettato costituzionale”, facendone discendere la manifesta infondatezza delle questioni sollevate ove non manchi “la possibilità di rinvenire una soluzione ermeneutica idonea a superare i dubbi di costituzionalità prospettati dal remittente”[2]. In buona sostanza “le leggi non si dichiarano costituzionalmente illegittime perché è possibile darne interpretazioni incostituzionali, ma perché è impossibile darne interpretazioni costituzionali”[3], così da trasformare la giustizia costituzionale da prima ratio ad extrema ratio[4]. 2. - La decisione resa dal TAR Milano nella sent. 16 gennaio 2009, n. 153 ci dà occasione di riflettere sul corretto utilizzo e sulla reale funzionalità del canone dell’interpretazione conforme. La questione di diritto riguarda la necessità di rispettare soltanto il limite della volumetria preesistente o anche quello della sagoma nelle opere di ristrutturazione edilizia. L’art. 27, comma 1 lett. d), della L.Reg. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 prevede che “nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione parziale o totale nel rispetto della volumetria preesistente fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica”. La norma non menziona il limite della “sagoma”, a differenza della legislazione statale. Il testo unico sull’edilizia (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), all’art. 3 comma 1 lettera d) definisce quali interventi di ristrutturazione edilizia, “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica” (corsivo aggiunto). Per quanto il riparto di competenze fra stato e regioni dopo la riforma del 2001 sia tutt’altro che chiaro, nessuno dubita che l’edilizia costituisca una materia di competenza concorrente, in forza della inclusione del “governo del territorio” nell’art. 117, 3° comma, Cost., come del resto ammette la stessa legge lombarda del 2005[5]. La legislazione regionale deve, quindi, rispettare i principi fondamentali della legislazione statale, ovviamente a pena di incostituzionalità. Non occorre dilungarsi per ritenere che la disciplina di cui all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 costituisca un “principio fondamentale”. Sappiamo bene che la cronica incapacità del legislatore statale di emanare leggi di cornice, che dettassero in maniera chiara ed univoca i principi fondamentali a cui la legislazione regionale deve adeguarsi, è stata superata in via interpretativa, desumendo dalle leggi statali le norme di principio. Tale operazione ermeneutica utilizza i tradizionali criteri interpretativi, primo fra tutti quello letterale e sistematico. Nel caso di specie, tali criteri interpretativi di base sono ampiamente sufficienti in quanto l’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001 - atto composto da 138 articoli – ha quale rubrica “Definizioni degli interventi edilizi” e rientra nel titolo I della parte I, recante “Disposizioni generali”: sono sintomi inequivocabili della natura di principio delle norme colà contenute, come ammette agevolmente il TAR Lombardia, in linea con una giurisprudenza costante[6]. Si potrebbe ritenere che la legge lombarda non abbia disatteso la normazione di principio statale, in quanto il citato art. 27 non esclude espressamente il requisito della sagoma, bensì omette di richiamarlo, per cui il silenzio potrebbe essere integrato da una lettura adeguatrice alla disciplina statale. Questo tentativo ermeneutico viene frustrato dall’art. 103 della medesima legge regionale n. 12 del 2005, che - sotto la impropria[7] rubrica “Disapplicazione di norme statali” – specifica: “A seguito dell’entrata in vigore della presente legge cessa di avere diretta applicazione nella Regione la disciplina di dettaglio prevista”, includendo specificamente l’art. “3 … del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)”. 3. - In buona sostanza la legislazione della Regione Lombardia sulla individuazione dei limiti nelle ristrutturazioni edilizie è in aperto contrasto con i principi della legislazione statale, escludendo in forza del combinato disposto degli artt. 27 e 103 la applicabilità del limite della sagoma oltre a quello di volumetria. Eppure il TAR Milano, invece di sollevare la questione di costituzionalità, propende per una interpretazione costituzionalmente conforme della norma lombarda, riprendendo e consolidando quanto già affermato dal TAR Brescia, che nella sent. 13 maggio 2008 n. 504 – rispetto alla medesima fattispecie – ha affermato: “il concetto di ristrutturazione previa demolizione come intervento che rispetta sia il volume sia la sagoma dell’edificio preesistente è ben fermo e ripetuto di frequente in giurisprudenza, sì che è poco credibile che il legislatore regionale, il quale intendesse abbandonarlo per proporre una innovazione, lo abbia fatto per implicito, senza palesare con termini espressi tale intento”. La sentenza bresciana è anzi ancora più limpida nella sua scelta ermeneutica: ritiene incongruo che l’esigenza del limite di sagoma “possa venire accantonata senz’altro dalle legislazione regionale” e, quindi, “seguendo il costante insegnamento della Corte costituzionale per cui sin quando è possibile una legge ordinaria va interpretata in modo conforme a Costituzione, si deve concludere che il limite della sagoma, attinente ad un principio, nella norma lombarda che non lo prevede espressamente, vada ricavato per via di interpretazione logica e sistematica”[8]. 4.- Interpretazione corretta? Chi scrive ha qualche dubbio. Nessun dubbio che la diffusione dell’interpretazione conforme costituisca un elemento di maturazione del sistema di giustizia costituzionale e contribuisca in maniera decisiva all’affermazione del principio di legalità costituzionale, in quanto consente alla Costituzione di penetrare in profondità nell’ordinamento e nel bagaglio culturale degli operatori giuridici[9]. Tuttavia esistono dei limiti alle operazioni d’interpretazione costituzionalmente conforme e non se ne può prescindere. Da ultimo è stato Massimo Luciani a mettere in evidenza in maniera assai nitida che il limite fondamentale dell’interpretazione conforme coincide con il limite stesso tra normare e interpretare: “per quanto i significati normativi di una disposizione di legge possano essere ‘adeguati’ alla Costituzione, l’opera di ‘adeguamento’ non può essere condotta sino al punto di leggere nella disposizione quel che non c’è, anche quando la Costituzione vorrebbe che vi fosse”[10]. Il superamento di tale limite è grave, in quanto comporta una pseudo-sostituzione del giudice comune al giudice costituzionale, con la cancellazione dell’incidentalità, l’introduzione di un controllo para-diffuso di costituzionalità e la vanificazione del principio dell’annullamento delle leggi illegittime, che l’art. 136 della Costituzione impone anche a fini di certezza e di estensione (erga omnes) della pronuncia della Corte[11]. Nel caso della legislazione lombarda sui limiti alle ristrutturazioni edilizie il confine della corretta interpretazione conforme appare superato, in quanto il mancato richiamo del limite di sagoma non rappresenta una mera lacuna. Abbiamo già visto come sia proprio l’art. 103 della l. reg. n. 12 del 2005 ad escludere espressamente l’applicabilità dei limiti di principio di cui all’art. 3 del d.P.R. n. 380 del 2001. E non è certo sufficiente né adeguato un tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme a superare la lettera (rectius il combinato disposto) di una disposizione incostituzionale. Quando l’interpretazione conforme supera la lettera della disposizione, potremmo dire con una metafora, il tentativo di cura è peggiore del male. Le decisioni dei Tribunali lombardi, tentando disinvoltamente di giungere ad una lettura costituzionalmente conforme delle norme edilizie in questione eludono il principio dell’annullamento delle leggi incostituzionali, violando la Costituzione e creando una pericolosa incertezza. Pensiamo agli operatori, agli utenti, ai cittadini, alle stesse Amministrazioni. La legge lombarda resta vigente nel testo che esclude il limite di sagoma, grazie all’illegittimo combinato disposto degli artt. 27 e 103. Non appare sufficiente l’orientamento interpretativo del TAR Milano e del TAR Brescia, per applicare in maniera costituzionalmente conforme le disposizioni: la lettera della legge lombarda è troppo chiara e nitida per essere superata e corretta interpretativamente. In casi del genere il giudice comune non può e non deve ricorrere all’interpretazione conforme. Il limite testuale dell’interpretazione impone di sollevare la questione di costituzionalità e lasciare quindi che sia la Corte costituzionale a risolvere un’antinomia non solubile in via interpretativa. Ragionando come invece fatto dai TAR lombardi, il vizio di incostituzionalità non viene sanato, anzi aggravato. Aggravato dalle incertezze e dalle disparità di trattamento che discendono da una impropria interpretazione conforme.   __________________________________   [1] Così, da ultimo, Romboli, Il giudizio di costituzionalità delle leggi in via incidentale, in Romboli (a cura di), Aggiornamenti in tema di processo costituzionale (2005-2007), Torino, 2008, 83 s., con ampi richiami di giurisprudenza. [2] Le frasi virgolettate, frequenti nella giurisprudenza costituzionale degli ultimi decenni, sono in particolare riprese dalla ord. n. 277 del 2000. [3] Così sent. n. 356 del 1996. Più di recente ord. n. 85 del 2007. [4] Sul punto già le considerazioni di Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, nuova ediz., Bologna, 1988, 516 s. [5] L’art. 1, comma 1, della l. reg. n. 12 del 2005, infatti esordisce precisando che “La presente legge, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione detta le norme di governo del territorio lombardo, definendo forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario”. [6] “La norma in questione è sicuramente, in tutto o in parte, norma di principi in quanto contiene le definizioni degli interventi edilizi, che costituiscono l’architrave di tutto l’impianto normativo del D.P.R. 380/01 (vedi T.A.R. Abruzzo, Pescara 14.04.2005 n. 185; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 20 dicembre 2002, n. 1182; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 22 settembre 2008 n. 1114 in materia di ristrutturazione edilizia)”. [7] Non è questa la sede per intrattenersi sulla corretta configurazione – in teoria generale - dell’effetto della prevalenza delle norme regionali di dettaglio sulle norme statali cedevoli nelle materie di competenza concorrente, prevalenza da qualificarsi al più quale “non applicazione” e non certo quale “disapplicazione”. Mi sia consentito rinviare al mio Dalla «non applicazione» alla «disapplicazione» del diritto interno incompatibile con il diritto comunitario, nota alla sen¬tenza della Corte costituzionale 10 novembre 1994, n° 384, in Giurisprudenza Italiana, 1995, I, 341 ss. [8] TAR Lombardia, Brescia, sent. 13 maggio, n. 504, § 10 del Diritto. [9] Ampiamente sul ruolo svolto dall’interpretazione costituzionalmente conforme nella maturazione del sistema di giustizia costituzionale, a livello monografico, Sorrenti, L’interpretazione conforme a Costituzione, Milano, 2006. [10] Così Luciani, Le funzioni sistemiche della Corte costituzionale, oggi, e l’interpretazione “conforme a”, relazione tenuta all’Università di Roma Tre il 18 maggio 2007 in occasione del Convegno “Il ruolo del giudice: le magistrature supreme”, in www.giustamm.it, § 5.1. Spunti già in Sorrenti, L’interpretazione conforme a Costituzione, cit., specie 277 s. [11] Su tali conseguenze, ampiamente, Luciani, op. loc. cit.   (pubblicato il 10.3.2009)