REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Giudice del Tribunale di Lanusei, dott. Sebastiano Napolitano, in funzione di Giudice del lavoro ha pronunciato all’udienza dell’1 aprile 2008 la seguente SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 94/2007 R.G. vertente TRA XX YY, RICORRENTE E Azienda Sanitaria Locale n.4-Lanusei, nella persona del Direttore Generale, CONVENUTA Oggetto: Illegittimità del provvedimento di diniego di fruizione di prestazioni sanitarie extranazione ai sensi della L.R. Sardegna n.26/91. Rimborso delle spese sanitaria relative al ricovero all’estero. CONCLUSIONI Per la ricorrente: accertare e dichiarare la sussistenza dei presupposti di cui alla L.R. 26/91 necessari ad ottenere il rimborso delle spese sanitarie relative al ricovero presso la clinica Viarnetto (Lugano) …e condannare conseguentemente l’Azienda USL n. 4 – Lanusei, in persona del suo legale rappresentante p.t. al pagamento in favore dello stesso ricorrente della somma di euro 31.092,53, o di quella somma maggiore o minore che risulterà in corso di causa, oltre al maggior danno da svalutazione monetaria ed interessi, dalla data di emissione delle singole fatture, ricevute o biglietti, fino al saldo; in ogni caso, con vittoria di spese, diritti ed onorari. Per l’Azienda convenuta: mandare assolta la convenuta da ogni avversa pretesa; con vittoria di spese ed onorari del presente giudizio. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO Con ricorso depositato il 2.08.07, la parte ricorrente di cui in epigrafe adiva l’intestato Tribunale, in funzione di Giudice del Lavoro, esponendo: che in data 6.12.2004 presentava all’Azienda Usl n.4 di Lanusei, richiesta di autorizzazione per la fruizione di prestazioni sanitarie extra-nazione, ai sensi della Legge Regionale n.26/91, per un adeguato trattamento di patologie di natura psichica, che già avevano messo in serio pericolo la vita; che, invero, aveva iniziato a manifestare i primi disturbi psichici all’età di 27 anni circa, quali diminuzione dell’iniziativa, astenia marcata, deficit di interesse e piacere nelle cose in genere e instabilità nel tono dell’umore con facile irritabilità; che nell’anno 2001, dopo iniziale trattamento con antidepressivi, che dava solo parziali risultati positivi, in associazione ad un quadro clinico compatibile con un episodio depressivo maggiore, manifestava alcuni atti anticonservativi; che per l’esistenza di un contenuto ideico di tipo persecutorio, con dispercezioni uditive si faceva ricorso alla somministrazioni di antipsicotici; che dall’estate 2003 al mese di ottobre 2004 accettava di assumere terapia antidepressiva e neurolettica, rifiutando l’assunzione di stabilizzanti del tono dell’umore; che in detto periodo, pur non raggiungendo un completo recupero, riprendeva la propria attività lavorativa e le relazioni con l’ambiente esterno alla famiglia; che, nel mese di ottobre 2004, le condizioni psicopatologiche si aggravavano nuovamente, con comparse di delirio a carattere persecutorio, chiusura sociale, abbandono del lavoro, facile irritabilità ed aggressività, assenza completa di consapevolezza di patologia psichica; che il tentativo di cure ambulatoriali si rilevava vano per il frequente alternarsi di episodi depressivi, deliranti, allucinatori e per la comparsa di idee anticonservative (attuate con tre tentativi di suicidio), con scarsa rispondenza alla terapia; veniva, quindi, ricoverato in stato TSO presso il SPDC di Nuoro, dove manifestava diversi episodi critici sconfinati in una intensa aggressività e fughe; che veniva consigliato il ricovero di urgenza presso la clinica Psichiatrica Viarnetto di Lugano, molto nota a livello internazionale, in grado di assicurare 24 ore su 24 una protezione e un contenimento associati ad interventi specialistici integrati di tipo farmacologico; che non veniva accolta la richiesta di autorizzazione per la fruizione di prestazioni sanitarie extranazione ai sensi della L.R. 26/91, l’Azienda USL n.4 di Lanusei, anche a seguito del parere negativo espresso dalla Commissione Regionale di cui all’art.15 della medesima legge, che aveva ritenuto ostativa la circostanza che il caso non rientrava tra le patologie di cui al DM 24.1.1990; che la determinazione dell’Azienda USL n.4, ed il parere negativo della Commissione, al quale l’Azienda USL si era uniformata, erano stati emessi in violazione di legge e certamente in contrasto con l’art.32 Cost. Su tali premesse, il ricorrente rassegnava le conclusioni in epigrafe trascritte. Si costituiva l’Azienda convenuta che contestava con varie argomentazioni la fondatezza dell’avversa domanda; ed, in particolare, sosteneva che il parere obbligatorio e vincolante, emesso dalla commissione regionale, non doveva considerarsi mero atto interno del procedimento, con la conseguenza che il provvedimento finale doveva ritenersi “atto complesso”. All’odierna udienza la causa è stata discussa; sulle conclusioni indicate nell’atto introduttivo, veniva decisa come da separato dispositivo, di cui veniva data pubblica lettura al termine della camera di consiglio. MOTIVI DELLA DECISIONE Il thema decidendum dell’odierna controversia si incentra sull’asserita illegittimità, con riferimento all’art. 32 Cost. e alla L. 23 luglio 1991, n.26 della Regione Sardegna, del diniego opposto dalla pubblica amministrazione all’autorizzazione ad usufruire delle prestazioni sanitarie all’estero in regime di assistenza indiretta. Al fine di una migliore comprensione delle vicende per cui è causa, occorre individuare le coordinate normative sulle quali il ricorrente fonda le proprie pretese. Orbene, ai sensi dell’articolo 25, sedicesimo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833 e dell’articolo 3, primo e secondo comma, della legge 23 ottobre 1985, n. 595, l’assistenza sanitaria è di norma erogata in forma diretta attraverso le strutture pubbliche o convenzionate del Servizio sanitario. L’art.2, comma 2, della L.R. 26/91 (Prestazioni di assistenza indiretta nel territorio nazionale e all’estero), dispone, poi, che: “Il ricorso a forme di assistenza indiretta ha carattere straordinario ed è ammesso esclusivamente per prestazioni preventivamente autorizzate secondo le modalità stabilite dalla presente legge.” Le forme di concorso pubblico nella spesa previste per assistenza sanitaria all’estero, possono essere concesse per prestazioni sanitarie che, oltre a presentare i requisiti di cui all’articolo 14 della medesima legge regionale, siano erogate dai centri esteri qualificabili di altissima specializzazione secondo i criteri individuati dall’articolo 5 del decreto del Ministero della sanità 3 novembre 1989. Per quanto attiene ai requisiti della prestazione sanitaria richiesta, l’art.14 prevede che: “1. I benefici previsti dai successivi articoli 16, 17 e 19 possono essere concessi per le prestazioni di diagnosi, cura e riabilitazione individuate con le procedure previste dal decreto del Ministero della sanità 3 novembre 1989, che non sono ottenibili adeguatamente e tempestivamente presso i presidi ed i servizi pubblici o convenzionati dal servizio sanitario nazionale. 2. La prestazione è considerata non erogabile tempestivamente quando le strutture pubbliche o convenzionate richiedono un periodo di attesa incompatibile con l’esigenza di assicurare con immediatezza la prestazione stessa, o quando il periodo di attesa comprometterebbe lo stato di salute dell’assistito o precluderebbe la possibilità dell’intervento o delle cure. 3. La prestazione è considerata non ottenibile adeguatamente quando essa necessità di professionalità o procedure tecniche e curative, od attrezzature non presenti nelle strutture pubbliche o convenzionate. 4. Il concorso nella spesa è concesso solo per le prestazioni sanitarie preventivamente autorizzate con le modalità di cui al successivo articolo 20”. Il successivo articolo 20, infine, rubricato “autorizzazione” subordina la concessione dei benefici previsti dall’art.19 al rilascio di un’apposita autorizzazione, volta a verificare la sussistenza delle condizioni previste dall’art.14 cit. e disciplina il relativo procedimento amministrativo che culminerà con il provvedimento di accoglimento o di diniego motivato di autorizzazione (cfr. art.20 : “1. La concessione dei benefici previsti dai precedenti articoli 16, 17 e 19 è subordinata al rilascio di un’apposita autorizzazione volta a verificare la sussistenza delle condizioni previste dall’articolo 14 della presente legge. A tal fine il richiedente deve presentare all’Unità sanitaria locale di residenza una domanda corredata dalla seguente documentazione: a) indicazione del presidio sanitario estero; b) proposta sanitaria redatta da un medico specialista attestante la necessità delle prestazioni all’estero; c) eventuale documentazione sanitaria utile per l’esame del caso clinico; d) certificato di residenza o altro certificato anagrafico comprovante l’appartenenza ad una delle categorie equiparate di cui all’articolo 4 della presente legge. 2. L’Unità sanitaria locale entro 5 giorni dalla presentazione della domanda la trasmette alla Commissione di cui al precedente articolo 15 per l’acquisizione del parere sulla sussistenza dei presupposti sanitari per concedere l’autorizzazione. La Commissione si esprime nel termine perentorio di 10 giorni dalla data di trasmissione della domanda. 3. Il parere della Commissione è obbligatorio e vincolante ed ha ad oggetto l’accertamento, sulla base dei criteri di adeguatezza e tempestività di cui al precedente articolo 14, dei presupposti sanitari previsti dalla presente legge che legittimano il ricorso all’assistenza indiretta. 4. La Commissione individua, inoltre il mezzo di trasporto del paziente da ritenersi più idoneo in relazione al caso clinico ed alle eventuali condizioni d’urgenza e si pronuncia sulla necessità dell’accompagnatore secondo quanto previsto dall’articolo 9, terzo e quarto comma, della presente legge. 5. In caso di impossibilità di ricorrere al centro estero prescelto, la Commissione indica presso quale diverso centro estero può essere erogata la prestazione. 6. Entro 5 giorni dall’espressione del parere tecnico della Commissione e comunque entro 20 giorni dalla data di presentazione della domanda, l’Unità sanitaria locale, verificata la sussistenza degli altri requisiti di legge, adotta il conseguente provvedimento di accoglimento o di rigetto dell’istanza. 7. Il diniego dell’autorizzazione deve essere motivato. 8. Al rimborso delle spese di viaggio e di soggiorno del secondo accompagnatore provvede la Regione con fondi propri.”) Come si può rilevare dalla lettura dell’art.20 cit., si è, dunque, in presenza di un caso in cui la norma, pur avendo di mira, in via diretta ed immediata, finalità di interesse pubblico (la salute degli utenti), definisce in modo puntuale i presupposti ed il contenuto dell’azione amministrativa. In tal caso, l’attività con la quale l’organo amministrativo competente effettua, in modo unilaterale, il raffronto fra la fattispecie concreta ed il suo modello legale, è espressione – in quanto funzionale alla cura di un interesse della collettività- di un potere autoritativo ed esclusivo dell’amministrazione, con la conseguenza che l’atto soggiace al regime proprio del provvedimento amministrativo e conseguentemente la posizione di chi aspira a ricevere un’utilità sostanziale dal corretto esercizio del potere assume la configurazione dell’interesse legittimo. Donde il principio che la distinzione fra interesse legittimo e diritto soggettivo non va operata con riferimento al carattere più o meno vincolato del provvedimento adottato dall’amministrazione, ma con riferimento alla finalità perseguita dalla norma nella quale il provvedimento stesso trova il proprio fondamento (A.P. Cons.Stato. 18/99; Corte Cost. 127/98). Tanto premesso, occorre esaminare preliminarmente la questione pregiudiziale relativa al difetto di giurisdizione del giudice adito, che come noto è rilevabile anche d’ufficio. È noto che l’art. 33 del Dlgs. 80/98, nel testo conseguente alla sentenza manipolativa-additiva della Corte Costituzionale, sent. 5-6 luglio 2004, n. 204, dispone che “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo disciplinato dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero ancora relative all'affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché quelli afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481”. Il dato qualificante della sentenza della Corte Costituzionale 204/2004, è, senza dubbio, costituito dal ripudio di un sistema di ripartizione della giurisdizione basato sulla individuazione di "blocchi di materie" che, prescindendo del tutto dall’esercizio potere autoritativo della pubblica amministrazione (cfr. sent. 204/04 “la materia dei pubblici servizi può essere oggetto di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere autoritativo”, così in motivazione) finiva per porsi in contrasto con il sistema, costituzionalizzato dall’art.103 Cost. (cfr. sent.“il riferimento ad una materia –i pubblici servizi- dai confini non compiutamente delimitati…., quanto e, soprattutto, a tutte le controversie ricadenti in tale settore…radica la giurisdizione esclusiva sul dato, puramente oggettivo, del normale coinvolgimento in tali controversie di quel generico pubblico interesse che è naturaliter presente nel settore dei pubblici servizi” così in motivazione). Nella stessa ottica si è anche aggiunto che il legislatore ordinario ben può ampliare l'area della giurisdizione esclusiva purchè lo faccia con riguardo a materie (in tal senso, particolari) che, in assenza di tale previsione, contemplerebbero pur sempre, in quanto vi opera la pubblica amministrazione-autorità, la giurisdizione generale di legittimità, con il che da un lato è escluso che la mera partecipazione della pubblica amministrazione sia sufficiente perchè si radichi la giurisdizione del giudice amministrativo (il quale in tal modo assumerebbe non le sembianze di giudice "nella" amministrazione, ma di giudice "della" amministrazione, con violazione degli art. 25 e 102, comma 2, Cost.) e, dall'altro lato, è escluso che sia sufficiente il generico coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perchè questa possa essere devoluta al giudice amministrativo. In questo contesto obiettivamente incerto possono venire in aiuto i punti di riferimento tradizionali del riparto di giurisdizione. In particolare riprendendo e sviluppando uno spunto contenuto nelle sentenze del giudice amministrativo (cfr. in particolare TAR Campania, Napoli, sezione I, 28/03/01 n.1358 e TAR Campania Napoli, sezione I, 11/03/04 n.2838) deve verificarsi se ricorra o meno una componente pubblicistica – nel senso di esercizio di un potere autoritativo- nella vicenda. Non è, dunque, alla materia (servizio pubblico) che occorre far riferimento, ma alla struttura del rapporto che si instaura nell’espletamento di pubblici servizi e, per quel che qui specificamente interessa, al rapporto conseguente all’esercizio di un potere autoritativo, seppur vincolato, nell’ambito del servizio sanitario nazionale. In altri termini rientrano, ad avviso di questo Giudice, nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non solo quei rapporti che abbiano una fonte provvedimentale ma anche quelli che siano sottratti all’applicabilità integrale del diritto privato e presuppongano un provvedimento autorizzatorio, seppur di natura vincolata. Tale interpretazione del complesso normativo si manifesta particolarmente calzante nel caso in esame, in cui il "diritto" vantato dall’istante si inserisce in un procedimento dai chiari connotati pubblicistici che non a caso sfocia in un provvedimento autorizzatorio espresso. Conclusivamente, dunque, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la presente controversia avente ad oggetto il rimborso in materia di prestazioni sanitarie, scaturito da istanza formulata in base ad un meccanismo legale predisposto dalla legislazione regionale, coinvolgente profili misti di diritto e di interesse alla legittimità della procedura, in cui il petitum - accertamento del diritto previo esame dell’illegittimità del provvedimento negativo – attiene all’assunto cattivo uso del potere (cfr. TAR Sardegna 20/9/2004, n.1348). Né a diverse conclusioni si perviene, avendo riguardo alla doglianza espressa in ricorso, secondo cui il provvedimento negativo si porrebbe in contrasto con l’art.32 Cost. Invero come recentemente affermato dal Giudice delle leggi – Corte Costituzionale, sent. 24 aprile 2007, n.140 – “non esiste nel nostro sistema alcun principio o norma che riserva esclusivamente al giudice ordinario- escludendone il giudice amministrativo- la tutela dei diritti costituzionalmente protetti”. In detta pronuncia la Corte Costituzionale richiama anche il suo precedente pronunciamento – sent. 204/04- precisando “secondo tali pronunce, l’art.103 Cost., pur non avendo conferito al legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata discrezionalità nell’attribuzione al giudice amministrativo di materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, gli ha riconosciuto il potere di indicare “particolari materie”, nelle quali la tutela nei confronti della p.a. investe “anche” diritti soggettivi. Deve trattarsi tuttavia, di materie determinate nelle quali la p.a. agisce nell’esercizio del suo potere…Il giudizio amministrativo, infatti, in questi casi assicura la tutela di ogni diritto.” Tale pronunciamento è stato poi recentissimamente recepito dalla giurisprudenza amministrativa nella sua composizione più qualificata - Consiglio di Stato, Ad. Plen. 22 ottobre 2007, n.12- ed infine dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione con la sentenza del 28 dicembre 2007, n.27187 secondo la quale “Anche in materia di diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione, come il diritto alla salute (art.32 Cost.), allorchè la loro lesione …(consegua a)… poteri autoritativi e (sia) conseguente ad atti della P.A. di cui sia denunciata la illegittimità, in materie riservate alla giurisdizione esclusiva dei giudici amministrativi…compete a detti giudici la cognizione esclusiva delle relative controversie circa la sussistenza in concreto dei diritti vantati ed il contemperamento o limitazione dei suddetti diritti con l’interesse generale pubblico…” Ritenuta l’estrema complessità delle questioni affrontate e la novità degli arresti giurisprudenziali e costituzionali in tema di giurisdizione esclusiva, si reputa equo compensare le spese di lite. P.Q.M. Definitivamente pronunciando, contrariis reiectis, così provvede: per le causali di cui in motivazione: - dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice adito, sussistendo sulle domande proposte la giurisdizione del Giudice Amministrativo. Depositata in cancelleria oggi, 2 aprile 2008