REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 487 del 2008, proposto da: Renzo Baldoni, Francesco Calabrese, Giorgio Corrado, Massimo Monni, Paolo Orsini Federici, Daniele Porena, Andrea Romizi, Rocco Antonio Valentino, rappresentati e difesi dagli avv.ti. Michele Bromuri e Francesco Calabrese con domicilio eletto presso il primo in Perugia, via del Sole, 8; contro Comune di Perugia in persona del Sindaco, rappresentato e difeso dagli avv. Luca Zetti e Sara Mosconi, con domicilio eletto presso l’avv. Luca Zetti in Perugia, corso Vannucci 39 (Ufficio Legale del Comune di Perugia); per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, della deliberazione della conferenza dei Presidenti dei gruppi consiliari del Consiglio comunale. di Perugia del 5. 11 .2008, la quale prevede “di incaricare una Commissione in sede redigente che, a seguito delle. modifiche approvate dallo statuto dal consiglio comunale, lavorerà per la stesura del nuovo regolamento delle Circoscrizioni”, nonché per per l’annullamento di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e comunque connesso o collegato a quello sopra indicato e, in particolare, il provvedimento del Presidente del Consiglio comunale del 13.11.2008 relativo all’assegnazione alla IV Commissione consiliare permanente in sede redigente, ex art. 30 del Regolamento del Consiglio comunale, dell’elaborazione del regolamento delle circoscrizioni, l’avviso di convocazione della IV Commissione consiliare permanente del 13.11.2008 per la seduta del 18.11.2008 riportante all’ordine del giorno “Esame della proposta di regolamento dei Consigli di Circoscrizione elaborata dagli Uffici (in sede redigente - art. 30 del Regolamento del Consiglio comunale)”, l’avviso di convocazione della IV commissione consiliare permanente del 18.11.2008 per le sedute dei 19.11.2008 e 20.11.2008 riportante all’ordine del giorno “Esame della proposta di regolamento dei Consigli di Circoscrizione elaborata dagli Uffici (in sede redigente - art. 30 del Regolamento del Consiglio comunale)”, l’avviso di convocazione della IV Commissione consiliare permanente del 20.11.2008 per le sedute del 25.11.2008 e 26.11.2008, quest’ultima poi rinviata al 28.11.2008, riportante all’ordine del giorno “Esame della proposta di regolamento dei Consigli di Circoscrizione . elaborata dagli Uffici (in sede redigente - art. 30 del Regolamento del Consiglio comunale. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Perugia in persona del Sindaco; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 03/12/2008 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto, con l’assenso delle parti, di poter procedere alla definizione immediata della controversia; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. I ricorrenti sono consiglieri comunali del Comune di Perugia, appartenenti ai gruppi consiliari di opposizione. Tre di loro (Calabrese, Corrado e Monni) rivestono altresì la carica di presidente dei rispettivi gruppi ed in tale qualità sono membri dell’organo collegiale denominato “conferenza dei presidenti dei gruppi consiliari” (in seguito, anche conferenza dei capigruppo), disciplinato dall’art. 20 del regolamento del consiglio comunale. I ricorrenti espongono che nella seduta del 5 novembre 2008 la conferenza dei capigruppo ha deliberato, all’unanimità dei presenti (risultando assenti i rappresentanti dell’opposizione), di assegnare la formulazione del nuovo regolamento dei consigli di circoscrizione alla IV commissione consiliare “in sede redigente”. I ricorrenti espongono altresì che la scelta di procedere alla formazione di tale regolamento mediante l’assegnazione ad una commissione “in sede redigente” incide negativamente sulle prerogative dei singoli consiglieri comunali, dal momento che quando si segue detta procedura il testo licenziato dalla commissione può essere solo approvato o respinto dal consiglio, senza possibilità di modifiche ed emendamenti e con discussione limitata alle dichiarazioni di voto. Tali essendo gli effetti della scelta della procedura “redigente”, i ricorrenti sostengono di avere titolo ed interesse a contestarne la legittimità, ed impugnano la delibera della conferenza dei capigruppo nonché gli atti che a questa hanno fatto séguito. Come motivo d’impugnazione, deducono essenzialmente la circostanza che la delibera è stata adottata dalla conferenza dei capigruppo senza che la questione fosse stata iscritta all’ordine del giorno; che la relativa discussione è stata aperta quando taluno dei componenti di opposizione aveva già lasciato la seduta ritenendo che essa fosse conclusa; che gli altri componenti di minoranza si erano opposti alla variazione dell’ordine del giorno, assentandosi quindi prima della votazione. 2. Il Comune di Perugia si è costituito sollevando eccezioni preliminari e replicando argomentatamente al ricorso. 3. In occasione della trattazione della domanda cautelare in camera di consiglio, le parti hanno aderito alla definizione immediata della controversia ed il Collegio ritiene di poter procedere in tal senso. 4. Vengono prioritariamente in esame le eccezioni preliminari sollevate dalla difesa del Comune. 4.1. La prima eccezione riguarda l’asserita inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse in quanto si sostiene che la delibera impugnata non leda le prerogative dei consiglieri comunali. Il Collegio osserva che la scelta di affidare ad una commissione redigente la stesura di un regolamento non è indifferente per le prerogative dei singoli consiglieri comunali. Essa infatti introduce una sorta di “rito abbreviato” il quale, rispetto al rito ordinario, comporta restrizioni al diritto di parola, a quello d’iniziativa e a quello di voto. Ed invero, l’art. 30 del regolamento consiliare dispone che quando uno schema di regolamento viene licenziato dalla commissione redigente è riservata al plenum (solo) la votazione finale con le sole dichiarazioni di voto. Vi è dunque una restrizione del diritto di parola: si veda l’art. 61 del regolamento consiliare, secondo il quale la dichiarazione di voto non può eccedere 5 minuti e può essere fatta solo dai capigruppo o da consiglieri che si dichiarino in disaccordo con il proprio gruppo. Vi è una restrizione del diritto d’iniziativa, perché non è consentito proporre modifiche, rinvii o approfondimenti. E vi è pure, indirettamente, una restrizione del diritto di voto proprio perché, non essendo previsti emendamenti, e neppure (a differenza che nel rito ordinario) una votazione separata per articoli o parti, non è possibile articolare e differenziare il proprio voto. Queste restrizioni sono maggiormente avvertite, come si comprende, dalla minoranza consiliare. E’ vero che l’art. 30, comma 4, del regolamento consiliare consente che, in sede di esame dello schema licenziato dalla commissione redigente, il consiglio deliberi di passare dal rito abbreviato a quello ordinario (con apertura alla discussione, possibilità di emendamenti, etc.). Ma tale modifica del rito presuppone (a) che vi sia stata la richiesta di un quinto dei consiglieri, e (b) che essa sia accettata «dalla maggioranza assoluta del consiglio» (e cioè, sembra, dalla maggioranza dei componenti, non dalla maggioranza dei presenti). Considerata la struttura “maggioritaria” del consiglio comunale (art. 73, comma 10, t.u. n. 267/2000) la possibilità che la minoranza consiliare si avvalga dell’art. 30, comma 4, cit., è più ipotetica che reale. Beninteso, simili restrizioni sono in qualche misura inevitabili nella logica di un organo collegiale che voglia produrre le sue decisioni in tempi ragionevoli; e quelle dipendenti dall’opzione per la commissione redigente sono, in linea di principio, legittime siccome previste dal regolamento consiliare. Tuttavia, perché la procedura abbreviata sia legittima in concreto è necessario che l’opzione sia stata fatta nel pieno rispetto delle regole sostanziali e procedurali. Sicché, quante volte vi sia motivo di dubitare che tali regole siano state rispettate, non si può impedire ai singoli consiglieri di impugnarla, come è stato fatto nel caso presente in cui vengono dedotti vizi di procedura. L’eccezione in esame va dunque respinta. 4.2. La seconda eccezione d’inammissibilità viene sollevata dalla difesa del Comune con l’argomento che non vengono impugnate le disposizioni statutarie e regolamentari che prevedono le attribuzioni della conferenza dei capigruppo e delle commissioni consiliari. L’eccezione non è fondata, perché i ricorrenti non contestano la legittimità del quadro normativo bensì quella di uno specifico provvedimento (la delibera 5 novembre 2008 della conferenza dei capigruppo) ravvisandovi un vizio altrettanto specifico (mancanza della previa iscrizione all’ordine del giorno). In questa situazione, la mancata impugnazione delle norme regolamentari potrà avere rilievo, forse, ai fini della fondatezza del ricorso (qualora emerga che il vizio denunciato è derivato da una puntuale applicazione del regolamento) ma non ai fini della sua ammissibilità. Anche la seconda eccezione va dunque respinta. 5. Nel merito, viene in rilievo il principio generale, comune alla disciplina di tutti gli organi collegiali, secondo il quale il collegio non può deliberare validamente se non sugli argomenti iscritti all’ordine del giorno preventivamente comunicato a tutti i componenti. In giurisprudenza questo principio è stato particolarmente analizzato e approfondito con riferimento alla disciplina dei consigli e delle giunte degli enti locali, sulla base del testo unico approvato con r.d. n. 148/1915 (rimasto in vigore sino al 1990): ma è sempre stato pacifico che le massime così elaborate si applichino alla generalità degli organi collegiali sia pubblici che privati (es.: assemblee delle società, delle associazioni, dei condomìni, etc.). Fra le regole puntualizzate dalla giurisprudenza e comunemente condivise vi sono le seguenti: (a) l’indicazione posta all’ordine del giorno dev’essere sufficientemente definita perché se ne possa comprendere l’oggetto; (b) l’iscrizione all’ordine del giorno è posta nell’interesse di ogni singolo componente del collegio e a tutela dei suoi inerenti diritti, ma anche nell’interesse pubblico all’apporto decisionale di tutti i componenti; di conseguenza l’ordine del giorno può essere modificato con l’aggiunta di un nuovo argomento solo se tutti i componenti sono presenti e accettano tale modifica; (c) non è ammessa la “prova di resistenza”. 6. Va notato che le regole sopra riportate non sono contraddette dall’art. 45 del regolamento consiliare del Comune di Perugia, il quale ammette che l’ordine del giorno possa essere modificato in corso di seduta, con il voto favorevole della maggioranza dei votanti. Questo articolo, infatti, si riferisce solo all’ordine dei lavori, ossia all’ordine cronologico di trattazione degli argomenti iscritti all’ordine del giorno, e non è applicabile alla ben diversa questione dell’iscrizione di un nuovo argomento non preventivamente comunicato. Tale ultima modifica, come già detto, è possibile solo se tutti gli aventi diritto sono presenti o rappresentati, e nessuno si oppone. 7. Ci si chiede, ora, se le regole sopra ricordate si applichino anche alla conferenza dei capigruppo. La difesa del Comune, invero, sostiene il contrario, in base alla considerazione che detta conferenza ha la funzione di coadiuvare, a titolo consultivo, il Presidente del consiglio comunale nell’esercizio dei poteri a lui riservati; donde il carattere prevalentemente informale, o comunque meno formale, dei suoi lavori. Il Collegio osserva che si può convenire, in linea di massima, su questa ricostruzione del modus operandi della conferenza; e ciò giustifica che d’abitudine (come ampiamente documentato dagli stessi ricorrenti) gli avvisi di convocazione rechino un ordine del giorno così redatto: «1) comunicazioni dell’ufficio di presidenza; 2) organizzazione lavori del consiglio comunale; 3) varie ed eventuali», che è come dire una formulazione assolutamente generica, e nondimeno accettata da tutte le parti politiche. E’ anche vero però che in alcuni casi ben determinati la conferenza assume, a norma di regolamento, funzioni non meramente consultive, bensì deliberative. E’ questo il caso dell’art. 30 del regolamento, il quale prevede che la decisione di affidare un progetto di regolamento ad una commissione “redigente” (con ciò che ne consegue in ordine all’ulteriore iter, come sopra illustrato) è presa «dal Presidente del Consiglio comunale, in accordo con la conferenza dei presidenti di gruppo, che decide a maggioranza qualificata dei 4/5 dei presenti» (va notato che in sede di conferenza ogni capogruppo dispone di tanti voti quanti sono i consiglieri del suo gruppo). Non solo si tratta di una delibera vera e propria dal punto di vista formale, ma ha anche un rilevante effetto giuridico, in quanto il Presidente non può optare per la commissione redigente, senza il voto favorevole della conferenza. E’ giocoforza ritenere che, quando funge da organo deliberante, la conferenza sia soggetta alle regole proprie di tutti i collegi deliberanti, fra le quali quella che rende necessaria la preventiva iscrizione all’ordine del giorno. 8. Si potrà forse discutere se a queste regole procedurali si possa fare eccezione in casi di straordinaria urgenza: come nel caso in cui in corso di seduta sopraggiunga la notizia di un evento grave ed imprevisto che esiga una risoluzione immediata. Ma non era questo il caso. A tacer d’altro, va notato che la differenza fra la sede referente e la sede redigente riguarda essenzialmente il successivo dibattito in aula, non i compiti né il modo di operare della commissione. In entrambi i casi quest’ultima deve elaborare un articolato tecnicamente completo e virtualmente definitivo, salva l’eventualità che il plenum vi apporti variazioni più o meno penetranti. Nulla vieta quindi che una commissione cominci i suoi lavori come referente e poi venga trasformata in redigente – o viceversa - rimanendo validi gli atti già compiuti, in applicazione del principio della conservazione/conversione degli atti giuridici. Sembra dunque evidente come non fossero ipotizzabili urgenze. 9. Da tutto ciò consegue che la delibera del 5 novembre 2008 è viziata in quanto l’argomento non era stato iscritto all’ordine del giorno. Conviene sottolineare che il problema non è solo formalistico. Dal verbale del 5 novembre 2008 risulta che sono stati assenti per l’intera seduta due capigruppo (quello del gruppo “Italia dei valori” e quello del gruppo “G. Rosi per Perugia”). Altri due (quello del “gruppo misto” e quello di “Alleanza nazionale”) risultano usciti alle 13.30, prima che venisse aperta la discussione sulla proposta (imprevista) dell’assegnazione alla sede redigente. Nel ricorso si afferma che questi ultimi hanno abbandonato la seduta nell’erroneo convincimento che la discussione fosse esaurita; l’affermazione è verosimile, tuttavia il punto non è rilevante, in quanto basta il fatto oggettivo dell’assenza. Non si può escludere che gli assenti, se fossero stati correttamente informati sull’ordine del giorno, si sarebbero comportati diversamente, e ciò non avrebbe potuto non influire sulla votazione, visto che la maggioranza si calcola “sui presenti”. D’altra parte, come si è detto, non è ammessa la prova di resistenza: e ciò perché non si può escludere che gli assenti, ove avessero partecipato alla discussione, avrebbero influenzato diversamente la scelta di taluno degli altri componenti. 10. Risulta altresì dal verbale che i capigruppo di minoranza rimasti presenti si sono esplicitamente opposti a che si passasse al voto sulla nuova proposta, limitandosi peraltro a chiedere un rinvio di ventiquattro ore – con la ragionevole motivazione che avevano necessità di consultarsi con i membri dei rispettivi gruppi. Vista rigettata la loro opposizione, hanno abbandonato l’aula prima del voto. Anche a voler prescindere dal problema (del resto insuperabile) dei consiglieri assenti, l’opposizione motivatamente espressa dai quattro capigruppo presenti (ma ne sarebbe bastato uno) rendeva automaticamente doveroso il differimento e la diramazione di un nuovo ordine del giorno (questa volta correttamente formulato). Ma, si vorrebbe aggiungere, al di là delle considerazioni di stretto diritto, nella situazione che si era determinata con l’assenza di una parte dei rappresentanti dell’opposizione non informati della nuova proposta, la richiesta di rinvio di (sole) ventiquattro ore doveva essere accolta se non altro per quella lealtà istituzionale che dovrebbe ispirare i rapporti fra maggioranza e opposizione in un sistema democratico. 11. In conclusione, il ricorso va accolto, con annullamento della delibera 5 novembre 2008 della conferenza dei capigruppo. Gli atti successivi s’intendono annullati limitatamente alla parte in cui qualificano come “redigente” la funzione della commissione. Si ravvisano tuttavia giusti motivi per compensare le spese. P.Q.M. il Tribunale amministrativo regionale accoglie il ricorso. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 03/12/2008 con l'intervento dei Magistrati: Pier Giorgio Lignani, Presidente, Estensore Annibale Ferrari, Consigliere Carlo Luigi Cardoni, Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 09/12/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)