Lanfranco Rosati, rappresentato e difeso dagli avv.ti Massimo Luciani e Giovanni Ranalli, con domicilio eletto presso Lietta Calzoni in Perugia, via Bonazzi, 9;
contro
Università degli Studi di Perugia, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, anche domiciliataria in via degli Offici, 14;
nei confronti di
Ministero dell’Università e della ricerca;
per l'annullamento
del decreto rettorale n. 2396 24 ottobre 2008 e degli atti connessi;
e per l’accertamento del diritto del ricorrente a rimanere in servizio per il biennio già autorizzato con il decreto rettorale n. 1067/P0 in data 16 dicembre 2002;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Università degli Studi di Perugia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19/11/2008 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il ricorrente, professore ordinario presso l’Università di Perugia, ha compiuto il 70° anno di età entro l’anno accademico 2007/2008 e pertanto, secondo le regole generali, avrebbe dovuto essere collocato a riposo a decorrere dal 1 novembre 2008.
Tuttavia, valendosi del disposto dell’art. 16 del d.lgs. n. 503/1992, aveva chiesto di essere trattenuto in servizio per un ulteriore biennio e la sua domanda era stata accolta con decreto rettorale n. 1067/PO in data 16 dicembre 2002.
Sopravvenuto l’articolo 72 del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008 - che modifica la disciplina del trattenimento in servizio, a domanda, oltre il limite di età - il ricorrente, a ciò sollecitato con nota rettorale n. 54044 in data 10 ottobre 2008, ha presentato nuova domanda di trattenimento in servizio, per vedersi confermare quanto già disposto.
Ma l’Università, con decreto rettorale n. 2396 in data 24 ottobre 2008, ha ritenuto di non accogliere l’istanza, dichiarando decaduto il trattenimento in servizio già autorizzato e collocando il ricorrente a riposo a decorrere dal 1° novembre successivo.
2. Il ricorrente impugna quest’ultimo provvedimento, chiedendo altresì l’accertamento del diritto a rimanere in servizio per il biennio già autorizzato.
Deduce articolate censure di: violazione dell’articolo 16, comma 1, del d.lgs. 503/1992, come modificato dall’articolo 72, comma 7, del d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008; violazione dell’articolo 72, predetto, commi 8, 9 e 10; violazione della Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica n. 10 in data 20 ottobre 2008; difetto di motivazione; violazione degli articoli 4, comma 1, 7, comma 1 e 8, comma 1, oppure, in via subordinata, 10-bis, della legge 241/1990.
In via subordinata, deduce censure di: illegittimità costituzionale dell’articolo 72, commi 7, 8, 9 e 10, predetti, per violazione del principio costituzionale e comunitario dell’affidamento nella certezza dei rapporti giuridici e per lesione dei diritti quesiti; nonché per violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione e per irragionevolezza della disciplina legislativa.
3. Resiste l’Università, con l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Perugia, controdeducendo puntualmente.
4. E’ opportuno riportare il testo delle disposizioni in materia di trattenimento in servizio introdotte dal d.l. 112/2008, convertito in legge 133/2008.
Il comma 7, ha aggiunto all’articolo 16, comma 1, del d.lgs. 503/1992, dopo il primo periodo, i seguenti: «In tal caso è data facoltà all'amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali, di accogliere la richiesta in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente andamento dei servizi. La domanda di trattenimento va presentata all'amministrazione di appartenenza dai ventiquattro ai dodici mesi precedenti il compimento del limite di età per il collocamento a riposo previsto dal proprio ordinamento».
In questo modo, la “facoltà” accordata al dipendente, originariamente incondizionata (tanto che in varie sentenze della Cassazione e in Corte costituzionale n. 245/2007 si trova usata la parola “diritto”), è stata controbilanciata dalla “facoltà” dell’amministrazione di accogliere o meno la domanda di trattenimento in servizio,sulla base dei criteri di valutazione suindicati.
Una seconda innovazione rilevante è la previsione di una precisa fascia temporale (in pratica corrispondente al penultimo anno di servizio prima del collocamento a riposo secondo il limite ordinario) entro la quale va presentata la domanda di trattenimento in servizio; laddove in precedenza non vi erano limiti di tempo, sicché la domanda poteva essere validamente presentata, a discrezione dell’interessato, con anticipo anche di parecchi anni, o, all’opposto, alla vigilia del collocamento a riposo.
5. Avendo introdotto nel sistema queste due innovazioni, il legislatore si è dato carico di dettare le opportune norme transitorie per regolare le situazioni pendenti.
In particolare, le situazioni da considerare erano le seguenti:
(a) quella di chi, al momento dell’entrata in vigore delle nuove disposizioni, si trovasse già nella fase del trattenimento in servizio, avendo superato il termine ordinario di collocamento a riposo;
(b) quella di chi, alla stessa data, non avesse ancora raggiunto il termine ordinario di collocamento a riposo, ma avesse già presentato la domanda di trattenimento ottenendo il relativo provvedimento;
(c) quella di chi, non avendo ancora presentato la domanda di trattenimento, sarebbe stato ancora in termini per farlo secondo le vecchie disposizioni (in quanto, come si è visto, esse consentivano di esercitare l’opzione anche in extremis) ma non lo era più secondo le nuove disposizioni.
6. Per quanto riguarda i dipendenti che si trovassero nella situazione (a), l’art. 72, comma 8, dispone in modo non equivoco che «Sono fatti salvi i trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore della presente legge» (così il testo originario: dopo la conversione il testo è «...del presente decreto»).
Per quanto riguarda quelli che si trovassero nella situazione (b), il decreto legge (nel suo testo originario) prevedeva tre soluzioni differenziate a seconda della maggiore o minore prossimità della data di collocamento a riposo:
(b.1) per quelli che non fossero ancora entrati nella fase del trattenimento, ma vi sarebbero entrati in una data compresa fra l’entrata in vigore del decreto e il 31 dicembre 2008, disponeva che i relativi provvedimenti di trattenimento in servizio fossero «fatti salvi»;
(b.2) per quelli il cui trattenimento in servizio (già disposto) avrebbe avuto inizio in una data compresa fra il 1° gennaio e il 31 dicembre 2009, disponeva che i relativi provvedimenti di trattenimento in servizio venissero «riconsiderati» secondo i nuovi criteri discrezionali (ferma restando, s’intende, l’efficacia delle domande già presentate);
(b.3) per quelli il cui trattenimento in servizio avrebbe avuto inizio in una data successiva, disponeva la «decadenza» dei provvedimenti eventualmente già adottati, e delle stesse domande, facendo onere agli interessati di ripresentarle nel rispetto delle nuove cadenze temporali.
Sin qui, il testo originario del decreto legge. In base ad esso, l’attuale ricorrente, trovandosi nella posizione che si è sopra indicata come (b.1) avrebbe pacificamente goduto della clausola di “salvezza” accordata dalla seconda parte del comma 8.
Va notato che il testo originario dell’art. 72 non si occupava dei soggetti che si trovassero nella situazione sopra indicata come (c), ossia quelli che non avessero ancora presentato la domanda di trattenimento e fossero ancora in termini per farlo secondo le vecchie regole ma non più secondo le nuove.
7. In sede di conversione tutte le norme transitorie sono rimaste inalterate, tranne una: la seconda parte del comma 8 (cioè quella che specificamente concerne la posizione dell’attuale ricorrente.
Mentre io testo originario era: « Sono fatti salvi i trattenimenti in servizio (...) già disposti con decorrenza anteriore al 31 dicembre 2008», il testo modificato in sede di conversione è del seguente tenore: « Sono fatti salvi i trattenimenti in servizio (...) disposti con riferimento alle domande di trattenimento presentate nei sei mesi successivi alla data di entrata in vigore del presente decreto».
Il nuovo testo, dunque, non contempla più, almeno in apparenza, i soggetti che come l’attuale ricorrente si trovassero nella posizione (b.1). Ed è verosimilmente in considerazione di ciò che l’Università ha ritenuto che al ricorrente non si applicasse più la clausola di “salvezza”, e che il di lui trattenimento in servizio potesse, e dovesse, essere “riconsiderato” – giungendo poi ad una decisione negativa.
8. Si pone dunque il problema di interpretare – tenuto conto delle argomentate difese delle parti – il nuovo testo del comma 8.
A questo proposito, tuttavia, il Collegio osserva che il provvedimento impugnato appare discutibile anche a prescindere da una puntuale ricostruzione della volontà legislativa sottesa al nuovo testo della seconda parte del comma 8.
Ed invero, anche volendo immaginare che in sede di conversione la seconda parte del comma 8 (e cioè le parole «e quelli già disposti con decorrenza anteriore al 31 dicembre 2008») fosse stata puramente e semplicemente soppressa, rimarrebbe ancora il problema di individuare la disciplina da applicare a coloro che ne erano contemplati, fra cui l’attuale ricorrente.
In mancanza di una disposizione espressa, l’Università ha ritenuto applicabile la disciplina dettata dal comma 9 per coloro i cui trattenimenti in servizio avrebbero avuto decorrenza in una qualunque data dell’anno 2009.
Ma si tratta, chiaramente, di una forzatura della lettera della legge, giustificabile solo come un caso di ricorso allo strumento dell’analogia. Peraltro, dovendosi procedere per analogia sarebbe ugualmente plausibile estendere, invece, l’applicazione della prima parte del comma 8.
Sta di fatto che la norma, sia prima che dopo la conversione, appare inequivoca nel senso che l’esercizio del nuovo potere discrezionale della p.a. entra “a regime” il 1° gennaio 2009, non prima.
9. Ci si vuole tuttavia dar carico del nuovo testo – indubbiamente oscuro dal punto di vista letterale - della seconda parte del comma 8.
Ci si deve chiedere se lo scopo del Parlamento, in sede di conversione, fosse quello di modificare il comma 8 in senso restrittivo (e cioè di cancellare la clausola di salvezza per coloro che ne erano beneficiari) o invece quello di modificarlo in senso ampliativo (e cioè di estendere la clausola di salvezza in favore di soggetti ulteriori).
Il Collegio ritiene preferibile la seconda soluzione. Ritiene, in particolare, che il legislatore abbia voluto – sia pure approdando ad un risultato di scarsa chiarezza e comunque impreciso sul piano letterale - colmare una lacuna: quella che si è sopra evidenziata, concernente la situazione di coloro che non avessero ancora presentato la domanda di trattenimento e fossero ancora in termini per farlo secondo le vecchie regole ma non più secondo le nuove.
Il legislatore, cioè, ha voluto mantenere aperta la possibilità di presentare la domanda di trattenimento, in deroga transitoria alla nuova disposizione secondo la quale tale domanda non può più essere presentata quando manchino meno di dodici mesi alla scadenza ordinaria del collocamento a riposo.
Il nuovo testo della seconda parte del comma 8 va interpretato comunque in modo logicamente coordinato con i commi 9 e 10: e cioè nel senso che il beneficio concesso dalla norma transitoria consiste solo nel mantenere aperto un termine che, altrimenti, si dovrebbe considerare scaduto, fermo però restando che gli effetti delle domande presentate grazie alla proroga semestrale saranno comunque subordinati all’applicazione dei commi 9 e 10. Vale a dire che se tali domande riguardano un trattenimento che avrà decorrenza nel corso dell’anno 2009, esse non saranno automaticamente accolte ma dovranno essere valutate discrezionalmente (al pari delle altre già pendenti che debbono essere “riconsiderate”). Se riguardano decorrenze successive, saranno prese in considerazione solo in quanto risultino anticipate non più di ventiquattro mesi rispetto alla data ordinaria del collocamento a riposo.
10. Per quanto riguarda invece i dipendenti interessati al trattenimento con una decorrenza posteriore all’entrata in vigore del decreto ma anteriore al 1° gennaio 2009, l’unica disciplina transitoria logicamente coerente con il sistema, e razionalmente accettabile – ancorché non interamente esplicitata sul piano letterale - è la seguente: essi sono esentati dalla “riconsiderazione” di cui al comma 9 e a maggior ragione dalla “decadenza” di cui al comma 10.
Ne consegue che le loro domande di trattenimento, se non ancora esaminate o non ancora proposte alla data di entrata in vigore del d.l. (25 giugno 2008) ma proposte entro il semestre indicato dal nuovo testo del comma 8, sono “fatte salve” dalla nuova disciplina e ad esse si applica quella vecchia; vale a dire che l’amministrazione deve dare loro corso senza margini di valutazione discrezionale.
Ma se questo è vero – e sin qui vale la lettera del nuovo comma 8 – per coloro che presentano la domanda nel semestre successivo all’entrata in vigore del d.l., coloro che, come l’attuale ricorrente, abbiano presentato la loro domanda e l’abbiano vista accolta in precedenza, non possono avere che la stessa sorte, anzi a maggior ragione. E’ appunto questa la necessaria conclusione logica che colma l’apparente lacuna del nuovo testo del comma 8.
11. In conclusione, il ricorso deve essere accolto, per l’assorbente ragione che il trattenimento in servizio dell’interessato, in quanto avente decorrenza dal 1° novembre 2008, non era suscettibile di essere “riconsiderato”.
12. Non rileva in contrario la circostanza, dedotta dalla difesa dell’Università, che l’interessato dopo l’entrata in vigore del decreto legge, abbia presentato una nuova domanda di trattenimento, prestando così acquiescenza (questa è la tesi della difesa erariale) alla tesi che le vecchie domande fossero tutte decadute.
Ed invero, non si può parlare di “acquiescenza”, ossia di accettazione di un provvedimento sfavorevole, giacché l’interessato non ha fatto altro che confermare – non importa se superfluamente o meno – la volontà già manifestata, che era quella di usufruire della facoltà di trattenimento. Non vi è, insomma, incompatibilità logica fra il presentare una nuova domanda e il mantenere la vecchia, in quanto entrambe miravano allo stesso risultato.
Ma anche volendo supporre che presentando la nuova domanda l’interessato abbia implicitamente rinunciato agli effetti della precedente, resta il fatto che secondo il nuovo testo del comma 8 tutte le domande “nuove”, presentate nel semestre successivo all’entrata in vigore del d.l. e riguardanti trattenimenti in servizio decorrenti da data anteriore al 1° gennaio 2009, sono “fatte salve” nel senso che debbono essere accolte senza margini di discrezionalità.
13. Concludendo, il ricorso deve essere accolto.
Si ravvisano tuttavia giusti motivi per compensare le spese, tenuto conto della novità delle questioni e della obiettiva oscurità del testo di legge:
P.Q.M.
Accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 19/11/2008 con l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Annibale Ferrari, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/12/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
