Biagi Carla Maria, titolare Ricevitoria Lotto, rappresentata e difesa dall'avv. Roberto Camero, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli N. 40;
contro
Ministero delle Finanze - Monopoli di Stato, in persona del Direttore generale p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura distr.le dello Stato presso la quale è domiciliato per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4; Amm.ne Autonoma Monopoli di Stato - Reg. Toscana Umbria, in persona del Direttore p.t., rappresentata e difesa come sopra;
per l'annullamento
- della determinazione del Direttore dell'Ufficio Regionale per la Toscana e Umbria dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, prot. 22621/Lotto del 14/9/07 e comunicata all'interessata con racc. a.r. ricevuta il 2/10/2007, con la quale è stato disdetto con decorrenza immediata il contratto di assegnazione in concessione della ricevitoria lotto n. 4220 della ruota di Firenze ubicata nel Comune di Lucca, stipulato con Biagi Carla Maria;
- nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, ancorché incognito, con particolare riferimento alla nota di avvio del procedimento di revoca n. 8007/Lotto del 28/03/07, ricevuta in rac.ta a.r. dall'interessata in data 11/4/07;
e per il risarcimento
dei danni patiti e patiendi in dipendenza degli atti illegittimi impugnati e delle determinazioni assunte dall'Amministrazione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Finanze - Monopoli di Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23/10/2008 il dott. Saverio Romano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Premesso di essere titolare della ricevitoria del Lotto con sede nei locali siti in Lucca, via Nuova per Pisa n. 1865/1871, attribuita sulla base dell’art. 3 del decreto direttoriale AAMS 30.12.1999 (in base al quale i concessionari sono tenuti a garantire un incasso medio annuo non inferiore a lire 40 milioni, a pena di revoca della concessione) e che, ai sensi del successivo decreto direttoriale del 12.12.2003, dal 31 marzo 2005 la revoca presuppone una raccolta inferiore al predetto limite per due esercizi consecutivi, con atto notificato il 28 novembre 2007, la sig. Biagi ha impugnato gli atti sopra indicati, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
a) l’amministrazione pretende di applicare una norma sopravvenuta nel 2007 ad una fattispecie verificatasi nel 2006, sotto l’efficacia applicativa di altra norma più favorevole (che prevedeva, per le ricevitorie isolate, una soglia annua di raccolta minima inferiore, pari a euro 15 mila);
b) il mancato rispetto del limite indicato, per una sola annualità, non produce la revoca della concessione; nella specie, lo stesso anno (il 2005) era già stato oggetto di verifica positiva ai fini del rispetto della soglia minima prevista dalla legge (conseguente violazione dell’art. 3 del decreto direttoriale del 2003).
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione intimata ha chiesto la reiezione nel merito, in quanto infondato.
Le parti hanno depositato memorie difensive, argomentando le rispettive tesi sostenute.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
E’ impugnato il provvedimento con cui è stata disposta la disdetta del contratto di assegnazione in concessione della ricevitoria, stipulato con la ricorrente, emesso sui seguenti presupposti: a) con decreto direttoriale del 2003 si è stabilito che, a partire dal 31 marzo 2005, sarebbero state revocate le concessioni per le ricevitorie che, per due anni consecutivi, avessero effettuato una raccolta del gioco del lotto inferiore a limite annuo di euro 20.658,28; b) negli ultimi due esercizi, riferiti agli anni 2005 e 2006, la raccolta delle giocate è stata, rispettivamente, di 14.379,50 e di 15.598,50 (come definitivamente accertato), pertanto inferiore al citato limite di 20.658,28; c) trattandosi di ricevitoria “isolata”, in quanto ubicata ad una distanza maggiore di 600 mt. rispetto a quella più vicina, vale per la ricevitoria in questione il limite minimo di euro 15.000,00 indicato nella circolare del 2006, che non risulta superato nell’anno 2006; d) la titolare della ricevitoria, tramite l’associazione sindacale di categoria, ha evidenziato l’esistenza di una discrasia tra i tabulati della Lottomatica e la raccolta delle giocate effettivamente incassate nell’anno 2006, che sarebbe stata superiore a 15.000 euro; e) l’ufficio sovraordinato ha ritenuto giustificata la revoca della concessione sul presupposto che le previsioni contenute nella circolare del 2006, in materia di ricevitorie isolate, sono da riconsiderarsi non più applicabili.
In sostanza, dalla motivazione del provvedimento impugnato, si evince che, a sostegno della revoca della concessione, l’amministrazione intende far valere l’inapplicabilità della precedente circolare che fissava, per le ricevitorie isolate, il limite minimo annuo di 15.000 euro.
Invero, la circolare di cui trattasi – n. 13466 del 21.4.2006 – disponeva, per le ricevitorie c.d. isolate (e cioè ubicate oltre 600 metri da quella più vicina), una soglia di raccolta inferiore a quella fissata per le altre ricevitorie, in base ad una valutazione di svantaggio confermata anche dal successivo decreto direttoriale del 16.5.2007, il quale fissa soglie di raccolta delle giocate in ragione della popolazione comunale, mantenendo la deroga per le ricevitorie isolate (confermata a favore delle ricevitorie che si trovino ad una distanza maggiore di 1.000 metri e che raggiungano una raccolta pari a 20.658,28 euro).
Le circolari citate traggono fondamento dal decreto del Direttore generale 12.12.2003 il quale, all’art. 4, ha previsto la revoca delle concessioni relative alle ricevitorie che, negli ultimi due esercizi, abbiano effettuato una raccolta del gioco del lotto inferiore al limite annuo di Euro 20.658,28 nel caso in cui operano in comuni provvisti di un numero di ricevitorie superiore a due; nel caso di nuove concessioni attribuite dopo l’entrata in vigore del decreto direttoriale 30 dicembre 1999, la disposizione si applica con esclusione dei titolari di ricevitorie operanti in comuni provvisti di un solo punto di raccolta.
La fattispecie, peraltro, resta regolata dai parametri fissati con la citata circolare del 21.4.2006 (600 metri di distanza e 15.000 euro di raccolta), la quale pertanto impone la revoca della concessione ove la soglia minima non sia raggiunta negli ultimi due esercizi consecutivi.
Come affermato in ricorso e non contestato dall’amministrazione, la ricevitoria di che trattasi si trova ad una distanza di circa 2.000 metri dalla congenere più vicina.
Negli ultimi due esercizi consecutivi 2004-2005 (considerati nel provvedimento impugnato), la raccolta è stata, rispettivamente, di euro 18.841,50 e di euro 14.379,50.
Pertanto, contrariamente a quanto affermato dall’amministrazione, solo per un anno essa è risultata inferiore alla soglia minima nella specie applicabile (euro 15.000 per le ricevitorie isolate).
Ne consegue che, per il biennio in questione, sulla scorta della disciplina vigente, non sussistevano i presupposti per la revoca della concessione.
Ciò era stato già riconosciuto dalla stessa amministrazione, la quale (con una precedente determinazione datata 1° giugno 2006) aveva archiviato il provvedimento di revoca già avviato, preso atto del carattere “isolato” della ricevitoria in questione (accertato previo sopralluogo) e della trascurabile entità della differenza tra l’importo realizzato e quello determinato a favore delle c.d. ricevitorie isolate (erroneamente riferito, nella predetta determinazione, all’anno 2004 anziché all’anno 2005).
Ciò nonostante, come si legge nel provvedimento impugnato, l’ufficio sovraordinato ha ritenuto giustificata la revoca della concessione sul presupposto che le previsioni contenute nella circolare del 2006, in materia di ricevitorie isolate, fossero da riconsiderarsi non più applicabili.
Conseguentemente, per il biennio 2005-2006, l’amministrazione ha ritenuto che la raccolta delle giocate sia stata, per entrambe le annualità, inferiore alla soglia minima annua di riferimento (e cioè a quella di 20.658,28).
Così facendo, lo stesso anno 2005 è stato, una prima volta, ritenuto congruo (quanto alla raccolta delle giocate) e non suscettibile di determinare la revoca della concessione (sulla base della disciplina vigente); una seconda volta, lo stesso anno è stato compreso in un diverso biennio con la conseguenza che il medesimo importo è stato ritenuto incongruo e tale da determinare (in uno con la raccolta del 2006) la revoca della concessione siccome inferiore alla soglia minima.
Ritiene il Collegio che il provvedimento non abbia fatto corretta applicazione della disciplina applicabile in relazione alle annualità considerate.
Invero tutti i decreti richiamati prevedono soglie differenziate, il cui mancato raggiungimento per un biennio ne comporta la revoca, in favore delle ricevitorie ubicate in comuni provvisti di un solo punto di raccolta ovvero ubicate ad una determinata distanza dall’esercizio congenere.
Ciò stante, ritiene il Collegio che, ove il parametro di riferimento (individuato nella soglia minima annuale di raccolta il cui mancato raggiungimento, nel corso di due esercizi annuali consecutivi, determina il presupposto della revoca della concessione) non muta nel tempo, nulla osta a verificare, anno per anno, il raggiungimento della soglia di raccolta, prendendo di nuovo in considerazione, come primo anno del biennio successivo, quello che era stato valutato come secondo anno del biennio precedente.
Infatti, lo scopo della verifica è quella di accertare che non si sommino due esercizi annuali consecutivi inferiori alla soglia prevista.
Nel caso, invece, in cui la soglia venga aumentata (come accade nella fattispecie), non sembra logico né adeguato al tipo di accertamento imposto dalla norma riconsiderare il secondo anno del precedente biennio (risultato superiore alla soglia previgente o comunque ritenuto congruo dall’amministrazione) ai fini della verifica del raggiungimento della diversa e superiore soglia successivamente determinata (fissata in euro 20.000 dal decreto direttoriale del 2007, che ha mantenuto la deroga della soglia superiore a favore delle ricevitorie “isolate”).
In altri termini, l’anno 2005 era già stato oggetto di verifica positiva, ai fini che qui interessano; pertanto, lo stesso anno non può costituire, insieme con quello successivo, il presupposto per ritenere integrato il presupposto dei due esercizi consecutivi inferiori alla soglia di raccolta, al fine di disporre la revoca della concessione, senza esporre l’azione amministrativa al vizio di contraddittorietà (come dedotto in ricorso).
Nel contesto descritto, l’amministrazione avrebbe dovuto disporre una nuova verifica della sussistenza dei presupposti per il mantenimento della concessione, avendo come riferimento il biennio 2006-2007, anziché quello 2005-2006 sul quale è basato il provvedimento impugnato.
Conclusivamente, sulla base delle ragioni esposte, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.
La domanda di risarcimento dei danni avanzata dalla ricorrente riguarda la perdita dell’aggio spettante sulla raccolta delle giocate effettuate, per il periodo dal 1° ottobre 2007 all’effettivo ripristino avvenuto in data 2 ottobre 2008, nonché il danno da perdita dell’avviamento dell’attività come conseguenza dell’interdizione della stessa per tutto il periodo di efficacia dell’atto impugnato. Sul punto, il Collegio rileva che il danno subito dalla ricorrente non deriva dall’efficacia del provvedimento impugnato, la cui sospensione è stata disposta da questo Tribunale con ordinanza del 18 dicembre 2007, bensì dal ritardo con il quale l’amministrazione ha provveduto al ripristino della situazione ex ante, avvenuta solo con la effettiva consegna del terminale, delle relative schede e degli scontrini, la cui disponibilità ha consentito alla ricorrente l’effettuazione delle giocate (cfr. memoria datata 8 10.2008 il cui contenuto non è stato contestato, sotto il profilo in esame, dalla difesa dell’amministrazione ).
Pertanto, l’inottemperanza all’ordinanza cautelare ha comportato la diretta responsabilità della pubblica amministrazione nella causazione del danno derivante dalla perdurante efficacia dell’atto illegittimo.
Ne consegue che la domanda risarcitoria si palesa fondata.
Ritiene il Collegio che, per l’anno trascorso, sulla base delle giocate effettuate negli ultimi due esercizi, riferiti agli anni 2005 e 2006 (pari, rispettivamente, ad euro 14.379,50 e ad euro 15.598,50), possa ritenersi congruo il parametro di euro 15.000 (quindicimila), sul quale calcolare l’aggio spettante alla ricorrente.
Ad esso, calcolato nella misura di legge, va ragionevolmente aggiunta una somma, a titolo di perdita della clientela che si è presumibilmente prodotta a causa del blocco dell’attività della ricevitoria, protrattosi per circa un anno, che si determina, in via equitativa, in Euro 100 (cento) mensili.
Conclusivamente, sul punto in esame, la domanda di risarcimento del danno va accolta, nei sensi e nei limiti sopra precisati.
Spese ed onorari di giudizio, secondo la regola generale, vanno posti a carico della parte soccombente e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato; condanna l’amministrazione resistente al risarcimento del danno, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.
Condanna l’amministrazione al pagamento delle spese e degli onorari di giudizio che si liquidano nella misura complessiva di Euro 3.000,00 (tremila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23/10/2008 con l'intervento dei Magistrati:
Gaetano Cicciò, Presidente
Saverio Romano, Consigliere, Estensore
Carlo Testori, Consigliere
