REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n° 129/2006 proposto da Nuova Ecocity S.r.l., ora Geap S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Antonello Rossi, con domicilio eletto in Cagliari via Bellini n. 26 presso lo studio del medesimo; contro Ministero della Difesa in persona del ministro in carica, nonché Comando III Regione aerea - Direzione territoriale di commissariato in persona del direttore in carica, rappresentati e difesi dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, presso i cui uffici, nella via Dante n. 23, sono domiciliati per legge; per l’annullamento della nota a firma del Direttore del comando III Regione aerea - Direzione territoriale di commissariato - 2° Ufficio casermaggio e materiali vari protocollo 520/138 del 16 gennaio 2006; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore per la pubblica udienza del 12 novembre 2008 il consigliere Silvio Ignazio Silvestri e uditi gli avvocati Antonello Rossi, per la società ricorrente e Lucia Salis per l'amministrazione; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. FATTO La Nuova Ecocity S.r.l., ora incorporata in Geap S.r.l., ha stipulato un contratto di appalto con il Ministero della Difesa in data 27 novembre 2000 per il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani e rifiuti derivanti da raccolta differenziata presso il comando di Decimomannu. Con istanza 18 aprile 2005 ha chiesto all'amministrazione intimata la revisione del corrispettivo pattuito ai sensi dell'articolo 44, comma 4, della legge 23 dicembre 1994 n. 724. Dopo una formale diffida a provvedere, il Direttore del comando III Regione aerea - Direzione territoriale di commissariato ha espresso il proprio diniego sull'istanza. Avverso tale atto, la Nuova Ecocity propone ricorso deducendo le seguenti censure. 1) violazione e falsa applicazione dell'articolo 6, comma 4, della legge 24 dicembre 1993 n. 537; difetto di istruttoria e dei presupposti legittimanti il diniego della revisione prezzi; motivazione erronea ed insufficiente; sviamento. L'amministrazione non ha accolto l'istanza della ricorrente sull'asserito rilievo che, da un lato, la richiesta di revisione del prezzo era stata inoltrata oltre il termine previsto dall'articolo 5 del contratto d'appalto e, dall'altro, che il rapporto intercorso tra le parti non sarebbe stato unico e comunque il contratto non rientrerebbe tra quelli ad esecuzione periodica e continuativa. La ricorrente sostiene invece che l'articolo 6 comma 4 della legge 24 dicembre 1993 n. 57, come modificato dalla legge n. 724/1994, sarebbe una norma imperativa rispetto alla quale la previsione quale quella dell'articolo 5 del contratto d'appalto, invocata dall'amministrazione, sarebbe da ritenere nulla. Sarebbe anche errata la considerazione che il rapporto inter partes non dipenda da un unico contratto ad esecuzione periodica o continuativa; ciò perché, in realtà, quello stipulato dalle parti costituirebbe il tipico contratto di durata, essendo dovute una molteplicità di prestazioni distinte ed autonome seppur proiettate nel tempo per soddisfare un interesse periodico o continuativo. 2) violazione e falsa applicazione dell'articolo 10 bis della legge 7 agosto 1990 n. 241. L'amministrazione non avrebbe comunicato alla ricorrente il preavviso di rigetto richiesto dalla normativa in rubrica. L'amministrazione intimata si è costituita in giudizio controdeducendo puntualmente e chiedendo una pronuncia di rigetto. Con una successiva memoria la ricorrente ha insistito in via principale sulla fondatezza del secondo motivo. All'udienza pubblica del 12 novembre 2008 il ricorso è stato spedito in decisione. DIRITTO La Nuova Ecocity S.r.l., ora incorporata in Geap S.r.l., impugna la nota del Direttore del Comando III Regione aerea - Direzione territoriale di commissariato – 2° Ufficio casermaggio e materiali vari con cui è stata rigettata la sua istanza di revisione prezzi in relazione al contratto d’appalto stipulato con il Ministero della Difesa in data 27 novembre 2000, la cui durata originariamente prevista per il periodo dal 27 novembre 2000 al 31 dicembre 2000 è stata successivamente prorogata fino al 31 marzo 2003. Con una memoria presentata in prossimità dell’udienza pubblica, la ricorrente ha qualificato come assorbente il motivo di ricorso concernente la violazione dell’articolo 10 bis della legge n. 241/1990; ciò induce il collegio ad esaminare in via preliminare la censura. La norma suddetta prevede che “nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda”. Invece l’amministrazione procedente ha adottato il provvedimento di diniego senza darne preavviso alla ricorrente affinché essa potesse portare elementi utili all’istruttoria procedimentale. Osserva il Collegio che, in fatto, la ricorrente aveva già esposto con la sua istanza e la successiva diffida le proprie argomentazioni sulla questione; comunque, anche se dovesse ritenersi necessario il preavviso di rigetto al fine di consentire all’interessato di partecipare in maniera più esaustiva al procedimento, nondimeno la mancanza non comporterebbe l’annullamento del provvedimento in tutti i casi in cui il suo contenuto non avrebbe comunque potuto essere diverso (Cons. St. V, 23 gennaio 2008 n. 143; VI, 13 marzo 2008 n. 1098). In ogni caso, la pretesa ad ottenere la revisione dei prezzi si configura, secondo la giurisprudenza prevalente, come un diritto soggettivo (Cons St. V, 13 marzo 2006 n. 1295; Tar Lazio Sez. I, 31 marzo 2005 n. 2367), pertanto l’eventuale accertamento di una violazione procedimentale non potrebbe incidere sul riconoscimento o meno del diritto. Va dunque esaminata la censura sostanziale al fine di verificare le ragioni della ricorrente. La ricorrente espone dunque di aver intimato la revisione del corrispettivo pattuito con istanza datata 18 aprile 2005, cui l'amministrazione non ha risposto, costringendola così a dare avvio al procedimento diretto ad accertare la fondatezza dell'istanza con nota in data 31 maggio 2005. Non essendo stato concluso il procedimento nel rituale termine di cui all'articolo 2 della legge 7 agosto 1990 n. 241, la Nuova Ecocity S.r.l. ha notificato all'amministrazione intimata un formale atto di diffida e messa in mora che ha portato al provvedimento di diniego impugnato. Vale la pena di precisare che, in realtà, la nota del 18 aprile 2005 non conteneva una formale richiesta di revisione, limitandosi ad analizzare la normativa di riferimento e alcune disposizioni del contratto stipulato; inoltre la nota concludeva con una richiesta di riscontro nei termini di cui all'articolo 2, comma 4 bis della legge 241/1990, sostituito dal comma 5 dello stesso articolo 2, ad opera del DL 14 marzo 2005 n. 35, convertito con legge 14 maggio 2005 n. 80. In ogni caso, a seguito di diffida, l'amministrazione ha risposto, negando la revisione perché essa era stata inoltrata oltre il termine perentorio previsto dall'articolo 5 del contratto, individuato nel sessantesimo giorno dalla definitiva conclusione del rapporto contrattuale, avvenuta in data 31 marzo 2002. Per quanto riguarda i successivi affidamenti del servizio, la revisione è stata negata in quanto sarebbero stati disposti a seguito di una autonoma procedura in economia e non a titolo di prosecuzione, rinnovo o proroga del contratto scaduto. La nuova Ecocity sostiene dunque che tutto il servizio svolto dal 27 novembre 2000 al marzo 2003 (e successivamente sino al marzo 2005) abbia origine dal contratto stipulato in data 27 novembre 2000 e, pertanto, dia luogo alla necessaria revisione prezzi prevista dall'articolo 6, comma 4, della legge 24 dicembre 1993 n. 537. La violazione del suddetto articolo 6 (come modificato dall'articolo 44 della legge 23 dicembre 1994, numero 724 ma poi definitivamente abrogato dall'articolo 256 del DLgs 12 aprile 2006 n. 163) viene ricondotta all'obbligo, previsto nel comma 4, di una clausola di revisione periodica del prezzo in tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuata; la disposizione rappresenterebbe un fondamentale canone della contabilità dello Stato ed avrebbe una valenza di ordine pubblico e, come tale, di carattere cogente e non derogabile neppure con il consenso delle parti. In virtù di tale disciplina a nulla potrebbe rilevare una contraria disposizione contrattuale in ordine alla invariabilità del prezzo dell'appalto e neppure l'omessa previsione circa l'adeguamento periodico del prezzo. Ciò anche in applicazione dell'articolo 1339 del codice civile secondo cui "le clausole, i prezzi di beni a di servizi imposti dalla legge sono di diritto inseriti nel contratto, anche in sostituzione delle clausole difformi apposte dalle parti; principio confermato anche dal successivo articolo 1419 in base al quale "la nullità di singole clausole non importa la nullità del contratto, quando le clausole nulle sono sostituite di diritto da norme operative". Alla luce di tali premesse, la ricorrente ritiene che la clausola prevista dall'articolo 5 del contratto originario debba considerarsi nulla per violazione della norma imperativa sopra ricordata. L'argomentazione non convince in quanto il termine di 60 giorni previsto per la richiesta di revisione prezzi non impedisce comunque l'ottenimento di tale revisione, essendo sufficiente che il soggetto interessato presenti tempestivamente l'istanza; d'altronde il termine di 60 giorni deve ritenersi ragionevole e congruo, posto che non è richiesta alcuna particolare e complessa procedura per inoltrare l'istanza (Cons. St. Sez. IV, 20 settembre 2006 n. 5497). Perciò il diniego di revisione riguardante il servizio svolto sino al marzo 2002 risulta giustificato dalla tardività della presentazione dell'istanza. Peraltro vale la pena di rilevare che il rinnovo operato per tutto il 2001, con la successiva proroga per i primi tre mesi del 2002, era espressamente applicativo dell’articolo 27, comma 6, della legge 23 dicembre 1999 n. 488 che prevedeva (prima dall’abrogazione ad opera dell’articolo 3, comma 166 della legge 24 dicembre 2003 n. 350) la possibilità di rinnovare i contratti per acquisti e forniture di beni e servizi delle amministrazioni statali “a condizione che il fornitore assicuri una riduzione del corrispettivo di almeno il 3%”. Avendo la ricorrente beneficiato di una speciale disposizione con la riduzione prevista dalla legge, non può poi invocare una diversa normativa per ottenere la revisione dei prezzi, eliminando così, di fatto, lo sconto accettato (Cons. St. Sez. VI, 25 luglio 2006 n. 4640). Con riferimento ai periodi ancora successivi, la ricorrente insiste nel richiedere la revisione dei prezzi per aver continuato il servizio sino al marzo 2003. Secondo la sua prospettazione, l'unico aspetto rilevante (e sufficiente per riconoscere il diritto alla revisione prezzi) sarebbe appunto la circostanza che il servizio sia stato svolto per tutto il periodo indicato. Invece, ritiene il Collegio che dalla disposizione sopra ricordata non possa automaticamente dedursi l'esistenza di un diritto alla revisione periodica dei prezzi ogni qualvolta la prestazione di un servizio venga protratta oltre il termine previsto da un originario contratto, dovendosi volta per volta verificare se sussistano tutti i presupposti per l'applicazione della norma ed in particolare la mancanza di circostanze che, nel caso concreto, la escludono. La natura imperativa della norma e la sua conseguente capacità di imporsi ai patti contrari non può comportare l’irrilevanza di eventuali accordi successivi tra le parti, che modifichino per il futuro l’assetto dei rapporti contrattuali in relazione allo svolgimento di un servizio. Come si è visto il rapporto contrattuale, scaduto il 31 dicembre 2000, era stato rinnovato per tutto il 2001 ai sensi dell'articolo 27 della legge n. 488/1999; successivamente veniva prorogato fino al 31 marzo 2003 alle stesse condizioni di esecuzione. Da quella data, nelle more dello svolgimento di una nuova gara, il Comando assicurava il servizio in economia, attraverso affidamenti per mezzo di "lettera di ordinazione" della durata di tre mesi ciascuna, sino al marzo 2003. Occorre ricordare che la revisione periodica del prezzo prevista dal comma 4 dell'articolo 6 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, "viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili della acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui al comma 6"; tale comma espressamente stabilisce che "per orientare le pubbliche amministrazioni nell'individuazione del miglior prezzo di mercato, l'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), avvalendosi, ove necessario, delle Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, cura la rilevazione e la elaborazione dei prezzi del mercato dei principi beni e servizi acquistati dalle pubbliche amministrazioni, provvedendo alla comparazione, su base statistica, tra questi ultimi e i prezzi di mercati. Gli elenchi dei prezzi rilevati sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, per la prima volta entro il 31 marzo 1995 e successivamente, con cadenza almeno semestrale, entro il 30 giugno e il 31 dicembre di ciascun anno". Alla luce di tali disposizioni, la revisione prezzi può operare solo per quei contratti ad esecuzione periodica o continuativa la cui effettiva durata non sia inferiore a sei mesi perché è semestrale il termine (30 giugno e 31 dicembre di ogni anno) di pubblicazione degli elenchi dei prezzi rilevati che rappresentano il necessario ed indispensabile elemento di riferimento per l'attività istruttoria finalizzata all'accertamento da parte delle pubblica amministrazione delle variazioni di prezzo eventualmente giustificatrici della revisione dei prezzi. Invece, nel caso di specie, le lettere di ordinazione hanno avuto sempre durata mensile o trimestrale, il che già di per sé esclude l'ammissibilità della richiesta di revisione prezzi (Cons. di St. sez. IV, 20 settembre 2006 , n. 5497). Inoltre, vale la pena di rilevare che le singole lettere di ordinazione hanno previsto analiticamente tutte le condizioni del servizio, stabilendo il prezzo e le modalità di esecuzione, perciò, evidentemente, si pongono come nuove ed autonome obbligazioni, del tutto indipendenti dal contratto originario; perciò, per lo svolgimento del servizio sulla base di esse, non può invocarsi una convenzione precedente che ha ormai concluso i suoi effetti. Le considerazioni che precedono conducono a rigettare la richiesta di revisione anche per il periodo successivo al marzo 2002. In definitiva il ricorso risulta infondato e deve essere rigettato. La particolarità della questione induce il collegio a compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio. P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA – SEZIONE PRIMA Rigetta il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 12 novembre 2008 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’intervento dei Signori: Paolo Numerico, Presidente Silvio Ignazio Silvestri, Consigliere – estensore; Alessandro Maggio, Consigliere. Depositata in segreteria oggi 11/12/2008