REPUBBLICA ITALIANA In Nome del Popolo Italiano Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Roma, Sezione III, composto dai Signori: Domenico Lundini - Presidente f.f. rel. est. Giuseppe Sapone - Consigliere Alessandro Tomassetti - Referendario ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 7577/2008, proposto, ex art. 31 bis della legge n. 1034/1971, dal Codacons – Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’ambiente e dei consumatori, in persona del legale rappresentante p.t., e dell’Associazione Utenti dei Servizi Finanziari, Bancari e Assicurativi, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentati e difesi dagli Avv.ti Carlo Rienzi e Gino Giuliano ed elettivamente domiciliati presso l’Ufficio legale nazionale del Codacons, in Roma, Viale Mazzini n. 73; CONTRO -il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato; -il Ministero della Solidarietà Sociale, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato; -il Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del Ministro p.t.; -Intesa San Paolo S.p.A. – Sede Legale; per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalle Amministrazioni resistenti, nonché per la declaratoria dell’obbligo delle medesime Amministrazioni di voler provvedere all’emanazione del Regolamento di cui all’art. 2 comma 480 delle Legge finanziaria del 2008, la quale ha riconosciuto il diritto del mutuatario in difficoltà di sospendere il pagamento del mutuo acceso per l’acquiso della prima casa, sino a diciotto mesi, per non più di due volte, nonché per la nomina sin d’ora di apposito Commissario ad acta che provveda in tal senso qualora le Amministrazioni rimangano inerti; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni ministeriali intimate e la relativa memoria difensiva; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore, per la Camera di Consiglio del 12.11.2008, il Consigliere D. Lundini; Uditi alla Camera di Consiglio predetta gli Avvocati delle parti, come da verbale; Considerato e ritenuto, in fatto e in diritto, quanto segue: FATTO E DIRITTO 1.Con il ricorso in esame il Codacons, Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’ambiente e dei consumatori, e l’affiliata Associazione Utenti dei Servizi Finanziari, Bancari e Assicurativi instano dinanzi a questo Tar, ai sensi dell’art. 21 bis della legge n. 1034 del 1971, per l’accertamento dell’illegittimità dell’asserito silenzio rifiuto che si sarebbe formato sull’istanza/diffida da essi rivolta in data 14 febbraio 2008 al Ministero dell’Economia e delle Finanze e al Ministero della Solidarietà Sociale (con notifica effettuata anche nei confronti del Ministero dello Sviluppo Economico, per le sue funzioni di tutela dei consumatori e degli utenti) ai fini dell’adozione, nel termine di 30 gg. previsto dall’art. 2 della legge n. 241/1990, del Regolamento attuativo di cui all’art. 2 comma 475 della legge finanziaria 2008, istitutivo del Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa. In tale diffida i ricorrenti hanno rappresentato che il Parlamento, con la legge finanziaria del 2008 (art. 2 commi 475 e segg. legge n. 244/2007), ha riconosciuto il diritto del cittadino in difficoltà di sospendere, per non più di due volte e sino a 18 mesi, il pagamento del mutuo acceso per l’acquisto della prima casa, e che tuttavia per l’esercizio effettivo di tale diritto è necessaria la previa adozione del regolamento attuativo del Fondo previsto dall’art. 2, comma 475, della predetta legge. Hanno quindi diffidato i competenti Ministeri a provvedere all’adozione di tale Regolamento, prospettando che l’attesa di esso rischia di vanificare, in uno stato oltretutto di diffusa difficoltà debitoria delle famiglie, lo strumento introdotto nella finanziaria 2008, e che in caso di ulteriore inerzia, avrebbero adito questo Tribunale, ai sensi dell’art. 21 bis della legge n. 1034/71, per l’accertamento dell’illegittimità dell’eventuale silenzio serbato e per la conseguente pronunzia di riconoscimento di fondatezza della richiesta avanzata. 2.All’inerzia dei Ministeri di cui sopra, ha dunque fatto seguito, come era stato appunto preannunciato, il ricorso in trattazione, con il quale gli istanti, premessa la propria legittimazione e riassunti i termini della questione, nonché le finalità normative dell’istituzione del citato Fondo e l’imprenscindibilità per il funzionamento dello stesso del previo intervento del Regolamento per la sua attuazione, contestano l’illegittimità del silenzio al riguardo serbato dai Ministeri intimati, deducendo in proposito la violazione dell’art. 2 della legge n. 241/90, come modificato dall’art. 2 comma bis della legge n. 15/2005, eccesso di potere, la violazione, altresì, dei principi di imparzialità, buon andamento e correttezza, la violazione infine dell’art. 97 della Costituzione. 3.Ritiene peraltro il Collegio che il ricorso sia da dichiarare inammissibile, trattandosi di fattispecie in cui non è configurabile il silenzio rifiuto formatosi in ambito procedimentale e quindi la possibilità del soggetto istante di far valere, attraverso lo strumento appunto del silenzio significativo, l’obbligo di provvedere delle Autorità intimate. L’art. 2 comma 475 della legge 24.12.2007, n. 244 ha genericamente istituito, in effetti, presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa, mentre l’art. 2 comma 478 della legge stessa ha previsto che tale Fondo, nel caso che il mutuatario intenda avvalersi della facoltà (di sospensione del pagamento delle rate del mutuo per non più di due volte e per un periodo massimo complessivo non superiore a diciotto mesi nel corso dell’esecuzione del contratto) prevista dal comma 476, provvede, sulla relativa domanda presentata dal mutuatario medesimo per il tramite dell’intermediario, al pagamento dei costi delle procedure bancarie e degli onorari notarili necessari per la sospensione del pagamento delle rate in questione. A sua volta, il comma 479 ha stabilito che “per conseguire il beneficio di cui al comma 476, il mutuatario deve dimostrare, nelle forme stabilite dal regolamento di attuazione previsto dal comma 480, di non essere in grado di provvedere al pagamento delle rate del mutuo, per le quali chiede la sospensione, e degli oneri indicati al comma 478”. Con il comma 480, infine, è stato previsto che “con regolamento adottato dal Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro della solidarietà sociale, sono stabilite le norme di attuazione del Fondo di cui ai commi da 475 a 479”. I ricorrenti hanno appunto instato per l’emanazione di tale regolamento. 4.Tuttavia l’esercizio della potestà regolamentare demandata da disposizioni di legge ad autorità governative per l’attuazione della legge stessa costituisce espressione di un potere discrezionale rimesso in via esclusiva a dette autorità sulla base di scelte di carattere politico generale e non semplicemente tecnico-amministrativo. Sebbene, dunque, non possa disconoscersi la legittimazione, in astratto e in generale, delle Associazioni ricorrenti -in quanto preposte alla tutela dei consumatori e degli utenti, anche (proprio in riferimento alla problematica dei contratti di mutuo) sulla base del disposto di cui all’art. 7 comma 5 della legge n. 40/2007- ad attivarsi, nei modi consentiti dall’ordinamento, per rendere effettiva detta tutela, e sebbene non possa per altro verso negarsi che la perdurante mancanza di adozione del Regolamento di attuazione del ripetuto Fondo rischi di compromettere, in contrasto con la ratio della legge finanziaria 2008, le esigenze di tutela di talune categorie di cittadini considerate dalla legge stessa, tuttavia è proprio il tipo di atto per il quale i ricorrenti hanno instato che induce il Collegio, per le ragioni già dette, a ritenere che in relazione allo stesso non possa ontologicamente configurarsi alcuna fattispecie di silenzio rifiuto. Invero, per poter qualificare come silenzio impugnabile un comportamento asseritamente omissivo della P.A., occorre che la norma attributiva del potere definisca, in maniera specifica, anche la correlata posizione individuale del cittadino che fronteggia il potere pubblico, di modo che allo stesso possa riconoscersi lo ius agendi a tutela del proprio interesse. Ciò accade sicuramente, sulla base della stessa legge n. 241/1990 sul procedimento e sulla trasparenza, nel caso di attività amministrativa in senso stretto esercitata dai pubblici poteri ed alla quale pretensivamente o oppositivamente sia interessato il cittadino. Quando invece la norma attribuisce all’Autorità pubblica un potere discrezionale che si deve tradurre nell'adozione di atti normativo-regolamentari, come appunto quello per il quale i ricorrenti hanno instato nella vicenda di cui trattasi, non può essere riconosciuta ai singoli cittadini (o ad associazioni che ne rappresentino diffusamente gli interessi) una posizione differenziata, che li abiliti ad impugnare il silenzio dell’Autorità stessa che omette o ritarda l'esercizio del potere (cfr. TAR Puglia, Lecce, II, n. 2262 dell’1.4.2004). E questo nemmeno se si tratti di soggetti che possono ricavare un vantaggio dall'adozione del provvedimento regolamentare. 5.D’altra parte, che l’esercizio del potere regolamentare, per inconfigurabilità al riguardo di un silenzio rifiuto impugnabile, sia escluso dall’ambito applicativo di cui all’art. 21 bis della legge n. 1034/1971, trova conferma sulla base di una lettura sistematica della stessa legge sul procedimento n. 241/1990, ed in particolare degli artt. 7 e 13, che pongono, rispettivamente, la regola generale sulla partecipazione al procedimento amministrativo e le eccezioni a tale regola. Al riguardo, l'art. 13, comma 1, della L. n. 241/90 esclude che le regole sulla partecipazione si applichino nei confronti dell'attività amministrativa diretta all'adozione di atti normativi. Il che significa che, in questi casi (come del resto accade anche nei procedimenti di formazione delle leggi), il Legislatore ha ritenuto che la responsabilità delle scelte debba essere rimessa esclusivamente alla P.A. e che i cittadini possano interloquire solo nelle forme previste eventualmente in leggi speciali o nelle sedi istituzionali e comunque sempre sul terreno politico, ma non uti singoli facendo valere proprie posizioni differenziate. Ciò significa che il silenzio-rifiuto (che costituisce lo strumento per far valere in sede giurisdizionale l'inosservanza del dovere di concludere il procedimento, sancito dall'art. 2 della L. n. 241/90) è attivabile solo nei confronti delle omissioni di attività amministrative (cioè in relazione all'omessa adozione di provvedimenti che hanno specifici destinatari) e non anche per l'omessa adozione di atti normativi (nei quali la P.A. esprime scelte di natura politica, ossia aventi valenza generale) (vedi citata sentenza TAR Lecce ed anche CdS, IV, ord.za n. 3481 del 29.7.2004). D’altra parte, se non ammessa, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 24171990, alcuna partecipazione procedimentale nella fase formativa dell’attività regolamentare dell’Autorità governativa, non si vede perché dovrebbe essere invece al riguardo consentita addirittura l’attività sollecitatoria ai fini della formazione del silenzio rifiuto impugnabile ex art. 21 bis già citato, e cioè una forma d’ingerenza che di tale partecipazione costituisce l’espressione senz’altro più elevata, incisiva e significativa. 6.Premesso quanto sopra, il ricorso in epigrafe è dunque inammissibile perché il provvedimento di cui si chiede l'adozione da parte dei Ministeri intimati è un atto di carattere regolamentare, espressione di potere riservato all’Autorità governativa indicata dalla legge, secondo i canoni e i modelli di azione all’uopo previsti e senza alcuna possibilità di surrogazione mediante intervento di Commissari ad acta. Sussistono giusti motivi tuttavia, anche in relazione alla peculiarità della questione trattata, per la compensazione delle spese tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Roma, Sezione III, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Compensa le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 12.11.2008.