REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 350 del 2008, proposto da: Co.Ge.Imm. S.r.l., rappresentata e difesa dall'avv. Luca De Pauli, con domicilio eletto presso Segreteria Generale T.A.R. in Trieste, piazza Unita' D'Italia n. 7; contro Comune di Aiello del Friuli, rappresentato e difeso dall'avv. Stefano Trabalza, con domicilio eletto presso Segreteria Generale T.A.R. in Trieste, piazza Unita' D'Italia n. 7; per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione sull'atto di significazione e diffida dd. 8.4.2008, e per l'annullamento della nota prot. 3482 dd. 3.6.2008 del Segretario Generale del Comune di Aiello del Friuli, con la conseguente condanna dell'Amministrazione;. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Aiello del Friuli; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 08/10/2008 il cons. Rita De Piero e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. - La ricorrente espone di essere proprietaria di un’area in censuario di Aiello del Friuli, sulla quale - a tenore del vigente P.R.G. - è prevista, previa presentazione di un P.R.P.C., la realizzazione di una casa di riposo per anziani non autosufficienti. A seguito di autorizzazione edilizia del 1999 e successiva D.I.A., sono iniziati i lavori si restauro di una esistente palazzina. Nel 2001 l’istante ha presentato il P.R.P.C. di iniziativa privata, approvato con atto n. 9 del 19.4.02, al quale sono seguite la relativa convenzione, che prevede espressamente la realizzazione della casa per anziani, e la costruzione delle opere di urbanizzazione, regolarmente assentite. 1.1. - Nel frattempo era entrata in vigore la L.r. 8/01 che prevede la sospensione dei procedimento per il rilascio delle autorizzazioni alla realizzazione di strutture per anziani, fino alla data di esecutività del provvedimento giuntale - da adottarsi entro 120 giorni - con cui si sarebbero dovute stabilire le procedure per il rilascio delle autorizzazioni medesime, ad eccezione dei procedimenti il cui iter autorizzativo risultava iniziato prima del 15.1.02. 1.2. - Seguivano varie vicende e un fitto scambio di corrispondenza tra la ricorrente (che ritiene il procedimento avviato in tempo utile per evitare il blocco previsto dalla L.r. 8/01, i cui atti applicativi, merita sottolinearlo, non sono ancora intervenuti), il Comune, che - nel dubbio e a seguito di chiarimenti regionali non del tutto perspicui - ha mantenuto una posizione di cauta attesa, e la Regione medesima, che ha chiesto delucidazioni sulla vicenda, ma non si è mai espressa in modo conclusivo; finchè l’istante, in data 8.4.08, ha diffidato formalmente il Comune ad esprimersi sulla richiesta di titolo edilizio presentata ancora il 10.5.07. Il Comune, con atto del 24.4.08, faceva presente di essere in attesa dei chiarimenti regionali in ordine all’interpretazione da dare alla norma di cui si controverte e che, in ogni caso, avrebbe assunto la propria determinazione entro 30 giorni dalla data della comunicazione. In realtà, non interveniva - in merito alla richiesta del permesso di costruire - alcun atto definitivo da parte del Comune. Di qui, il ricorso avverso il silenzio-inadempimento, asseritamente maturato a seguito dello spirare dei termini di conclusione del procedimento per l’emanazione del titolo. 2. - Il Comune, costituito, puntualmente controdeduce nel merito del ricorso, concludendo per la sua reiezione. A sua giustificazione, espone di aver fatto quanto in suo potere per chiarire la situazione “seguendo l’iter (della pratica) presso l’Ente regione, sollecitando quest’ultimo a operare secondo le proprie competenze e funzioni, e assicurando che, alla fine dell’istruttoria, provvederà all’assunzione degli atti di propria competenza”. Fa, in ogni modo, presente che, a suo parere, la realizzazione della struttura di cui si controverte, deve ritenersi sospesa a tenore della L.r. 8/01. 3. - Il ricorso è fondato, nei termini che verranno in prosieguo esposti. 3.1. - Il “silenzio” contro cui l’azione è diretta è, secondo al prospettazione della ricorrente, quello serbato dal Comune sulla sua richiesta di rilascio del titolo edilizio per la realizzazione di una struttura per anziani. Dispone, in proposito, l’art. 13 del D.P.R. 380/01 (applicabile anche alla Regione Friuli Venezia Giulia in virtù dell’art. 37 della L.r. 5/07) che “il permesso di costruire è rilasciato dal Dirigente o responsabile del competente ufficio comunale, nel rispetto delle leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici”, quindi appartiene alla competenza funzionale del Comune (nella Regione Friuli - Venezia Giulia: “al Sindaco o ad un suo delegato”, a tenore dell’art. 43 della L.r. 5/07). Va da sé che il Comune - titolare esclusivo del potere di rilascio dei titoli edilizi - non può, in ogni caso, sottrarsi a tale suo obbligo, adducendo presunte inadempienze della Regione. 3.2. - Va, peraltro, ricordato - quanto alla procedura di rilascio dei permessi di costruire - che già in vigenza della precedente L.r. 52/91, l’art. 82, prevedeva che “scaduto il termine previsto al comma 5 senza che sia stato notificato l'avviso di cui al medesimo comma 5 o il diniego di cui al comma 10, l’interessato ha diritto di ricorrere contro il silenzio-rifiuto”. Il procedimento di rilascio del titolo edilizio attualmente in vigore (per il quale la legge regionale parimenti richiama le disposizioni statali - cfr. art. 52) è disciplinato dall’art. 20 del D.P.R. 380/01, che, al comma 9, dispone che “decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-rifiuto”. In altre parole, in materia di titoli edilizi, il decorso del termine per la conclusione del procedimento senza che l’Amministrazione si sia pronunciata esplicitamente sulla domanda, non viene a costituire mero fatto di inadempimento (cui è possibile opporsi con la speciale actio per silentium di cui all’art. 21-bis), bensì è - ope legis - un vero e proprio provvedimento di diniego, autonomamente impugnabile in quanto tale, con rito ordinario. Pertanto, nella specie, non sarebbe configurabile alcun silenzio dell’Amministrazione da rimuovere con una pronuncia di condanna ad esprimersi in modo esplicito, ma sussisterebbe piuttosto un espresso atto a contenuto negativo (qualificato e reso significativo dalla norma), da annullare previa impugnazione solo nell’ordinaria sede generale di legittimità (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 1037/06, e sez.. IV, n. 3373/08). Con la conseguenza che il ricorso avverso il presunto silenzio della P.A. (che va, invece, più correttamente qualificato atto di diniego), attivato con la speciale azione del silenzio sarebbe inammissibile. 3.3. La giurisprudenza, tuttavia (cfr. TAR Lazio, sez. II bis, n. 5436/07; Tar Puglia - Lecce n. 2020/07) ha ritenuto che anche in questo caso (ove non vi sarebbe spazio per l’utilizzo dello strumento previsto dall’art. 21-bis) sia possibile attivare il rimedio dell’actio per silentium (evidentemente sul presupposto che la situazione sia suscettibile di doppia tutela: con rito ordinario, ove si intenda ottenere una valutazione nel merito del diniego; con il rito di cui all’art. 21 bis al limitato fine di ottenere la dichiarazione dell’obbligo del Comune di concludere il procedimento con un provvedimento espresso). Affermano infatti le ricordate pronunce, che l’art. 21 del D.P.R. n. 380/2001 oltre ad aver previsto - in caso di inerzia del Comune - la facoltà per l’interessato di richiedere l’intervento sostitutivo regionale, stabilisce anche che “resta comunque ferma la facoltà di impugnare in sede giurisdizionale il silenzio-rifiuto formatosi sulla domanda di permesso di costruire…. La riportata normativa di riferimento non dà adito ad apprezzabili dubbi interpretativi: decorsi i termini di legge per l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento per il rilascio del permesso di costruire, si forma il silenzio-rifiuto immediatamente impugnabile in sede giurisdizionale. … Come già chiarito, sussistendo l’obbligo per la P.A. di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento espresso, che consenta all’interessato di comprendere le ragioni della scelta operata dall’Amministrazione e che quindi gli garantisca idonea tutela giurisdizionale, il silenzio serbato dal Comune … deve ritenersi illegittimo. Il ricorso va quindi accolto, ai limitati fini di ordinare al Comune … di provvedere all’adozione del provvedimento conclusivo entro un termine” fissato dal Tribunale. La soluzione prospettata (per se non del tutto in linea col dettato normativo di cui al D.P.R. 380/01) pare al Collegio da condividere, in quanto idonea a far conseguire agli interessati la più ampia tutela: invero, nella specie operano due distinti principi: quello (formale) che impone alla P.A di emettere un provvedimento esplicito a conclusione di ogni procedimento attivato (che trova tutela al silenzio-inadempimento col rimedio di cui all’art. 21 bis e la dichiarazione dell’obbligo della P.A. di emettere un atto espresso); e quello (sostanziale) che, attraverso la mediazione del provvedimento di contenuto negativo, mira conseguimento del bene della vita cui si aspira (attivabile con il ricorso contro il silenzio-rifiuto, nell’ordinaria sede di legittimità). Sta all’interessato valutare quale soluzione risulti più adatta alla soddisfazione dei suoi interessi. 3.4. - Nella specie, la ricorrente ha optato per la richiesta di dichiarazione dell’obbligo di emettere un atto espresso. In questa limitata prospettiva, il ricorso è fondato va conseguentemente accolto, con dichiarazione dell’obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi sulla richiesta della ricorrente, con atto espresso, entro 30 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione, se anteriore. 4. - Sussistono tuttavia giuste ragioni, anche in ragione dei dubbi esistenti in giurisprudenza sull’ammissibilità del ricorso, per disporre la totale compensazione, tra le parti, delle spese e competenze di giudizio. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli - Venezia Giulia, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, e, per l’effetto, dichiara l’obbligo del Comune di Aiello del Friuli di pronunciarsi in modo esplicito sulla richiesta di permesso di costruire presentata dalla ricorrente. Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 08/10/2008 con l'intervento dei Magistrati: Vincenzo Antonio Borea, Presidente Oria Settesoldi, Consigliere Rita De Piero, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 27/10/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)