REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO (Sezione II quater) ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 12633/2003 proposto da MONTANARI Getulio, rappresentato e difeso prima dall’avv. Giorgio Giarè e poi dall’avv. David Bacecci e domiciliato presso la Segreteria della Sezione ai sensi dell’art. 35, II c., R.D. 26.6.1924, n. 1054; contro il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITÀ CULTURALI, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è legalmente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12; e nei confronti del Comune di Tivoli, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Marco Macci e domiciliato presso la Segreteria della Sezione ai sensi dell’art. 35, II c., R.D. 26.6.1924, n. 1054; per l’annullamento - del decreto del Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio, adottato in data 13.8.2003, recante annullamento del provvedimento del Comune di Tivoli n. 67/03 in data 11.6.2003 (prot. 464 del 28.4.98), con cui si esprime parere favorevole ai sensi dell’art. 32 della legge 47/85 e dell’art. 39 della legge 724/94 relativamente ad un manufatto ad uso rimessa agricola realizzato nel predetto Comune; -nonché di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso o consequenziale: Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Comune di Tivoli; Viste le memorie prodotte dal ricorrente e dal Comune di Tivoli a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore all’udienza pubblica del 29 ottobre 2008 il Consigliere Floriana Rizzetto; Udite le parti come da verbale d’udienza; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue: FATTO Con il decreto indicato in epigrafe il Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio del Lazio ha annullato il provvedimento del Comune di Tivoli , inteso ad esprimere parere favorevole, ai sensi degli artt. 32 della legge 47/85 e 39 della legge 724/94, in merito alla domanda di sanatoria di un manufatto ad uso rimessa agricola realizzato nel predetto Comune in Strada di Palazzo s.n.c., su terreno distinto al catasto al foglio 85 particella 137. Il gravame è affidato ai seguenti motivi: 1) Violazione degli artt. 7 della L. 241/1990 e dell’art. 4 del d.m. n. 495 del 13.6.1994 (omessa comunicazione dell’avvio del procedimento); 2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 82 del dpr. n. 616/77; Violazione dell’art. 1 della legge regionale n. 59/1995; Violazione dell’art. 151, 4° comma, D.Lgs. 29.10.1999, n. 490; 3) Violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 – Illogicità, perplessità e genericità della motivazione - Eccesso di potere per travisamento dei fatti- sviamento – difetto di istruttoria - per contraddittorietà tra più atti- per carenza di motivazione. Violazione del combinato disposto degli artt. 145 e 146 del d.lvo n. 490/99; 4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del r.d. 1357 del 3.6.1940. Si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, chiedendo il rigetto del gravame, in quanto infondato nel merito. Si è costituto, ad adiuvandum, il Comune di Tivoli. Con ordinanza n. 2065 del 7.4.2004 è stata respinta l’istanza di sospensiva. Con memoria in vista dell’udienza le parti hanno ulteriormente approfondito le proprie difese. All’udienza pubblica del 29 ottobre 2008 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO Con il ricorso in esame viene impugnato il decreto del Soprintendente per i Beni Ambientali ed Architettonici del Lazio indicato in epigrafe, con cui è stato annullato il provvedimento del Comune di Tivoli inteso ad esprimere parere favorevole, ai sensi dell’art. 32 della legge 47/1985 e dell’art. 39 della legge 724/1994, sulla domanda di sanatoria di un fabbricato abusivamente realizzato nel predetto Comune in area classificata dal P.T.P. n. 7 B1 “tutela delle aree di notevole valore paesistico e/o naturalistico coperte da vegetazione mista” all’interno della quale l’art. 27 delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) prescrive precisi limiti per la trasformazione dei luoghi (in particolare in merito alla dimensione del lotto minimo, dell’indice di edificazione e l’altezza massima) volte a conservare la vocazione agricola tipica del luogo. Con il primo motivo il ricorrente lamenta l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento prescritta, a garanzia del diritto di partecipazione dell’interessato dall’art. 7 della legge 7.8.1990 n. 241 e dall’art. 4 del d.m. n. 495 del 13.6.1994. La censura è infondata. L’art. 4, primo comma, del D.M. 13.6.1994 n. 495 (con il quale è stato emanato il regolamento per l’attuazione degli artt. 2 e 4 della legge n. 241/1990), che prevedeva l’obbligo per l’Amministrazione di comunicare l’avvio del procedimento in relazione alla generalità degli atti dalla stessa emanati, è stato successivamente integrato dal D.M. 19.6.2002 n. 165 (pubblicato nella G.U 2.8.2002 n. 180) che, nel dettare modifiche al citato D. M. n. 495/1994, ha aggiunto, all’art. 4 di quest’ultimo, il comma 1 bis, secondo il quale “La comunicazione prevista dal comma 1 non è dovuta per i procedimenti avviati ad istanza di parte, ed in particolare, per quelli disciplinati dagli articoli” nello stesso indicati, tra i quali l’art. 151 del D.Lgs. 29.10.1999 n. 490, che appunto al comma 4 prevede l’obbligo della Regione (nonché dei Comuni dalla stessa delegati) di dare comunicazione alla Soprintendenza delle autorizzazioni rilasciate ed il potere della stessa Soprintendenza di “annullare, con provvedimento motivato, l’autorizzazione regionale entro i sessanta giorni successivi alla ricezione della relativa comunicazione”. Ne consegue che alla ricorrente non giova invocare l’art. 7 della legge n. 241/90 atteso che nella fattispecie era già entrato in vigore il citato D.M. 19.6.2002 n. 165, e non essendo stato impugnato detto decreto, non vi era alcun obbligo per la Soprintendenza di comunicare l’avvio del procedimento di secondo grado di cui al citato art. 151, comma 4, del D.Lgs. n. 490/1999, volto alla verifica della legittimità dell’autorizzazione rilasciata dal Comune. Ciò precisato si osserva, tuttavia, che successivamente al predetto D.M. n. 165/2002, lo stesso Legislatore con l’art. 159, primo comma, del D.Lgs. n. 42/2004, ha espressamente disciplinato la questione partecipativa di cui trattasi. Detta norma, dopo aver previsto l’obbligo dell’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica di comunicare alla Soprintendenza le autorizzazioni rilasciate, espressamente dispone che “La comunicazione è inviata contestualmente agli interessati, per i quali costituisce avviso di inizio del procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 7 agosto 1990, n. 241”. Ne consegue che, dalla data di entrata in vigore della predetta disposizione, l’onere dell’avviso di inizio del procedimento di rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche è assolto con la comunicazione agli interessati, da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, dell’avvenuta trasmissione alla Soprintendenza dell’autorizzazione rilasciata. Nella fattispecie, il ricorrente era stato avvisato dell’inizio dell’attività procedimentale conclusasi con il provvedimento in contestazione dall’avvertenza, ben evidenziata, in calce al parere comunale che tale atto sarebbe stato “inviato alla competente Soprintendenza per i Beni Ambientali e architettonici ai fini dell’eventuale esercizio del potere di annullamento previsto dal comma 4 dell’art. 151 del d.lvo 490/99, potere da esercitarsi entro 60 gg.dal ricevimento, da parte della stessa Soprintendenza, della documentazione completa. Entro il medesimo termine di 60 gg. è consentita al richiedente la partecipazione al procedimento anche mediante la presentazione di documenti e memorie illustrative”. Ne consegue che, stante il contenuto dell’atto soprariportato, il ricorrente non può certo dolersi di non essere stato informato dal Comune della dovuta trasmissione degli atti al Ministero ed avvisato dell’imminente esercizio del potere di controllo da parte dell’Amministrazione resistente (che ovviamente poteva anche essere di segno negativo e quindi comportare l’annullamento del provvedimento comunale sottoposto al suo esame) nonché della possibilità di rappresentare nel corso del relativo procedimento atti ed osservazioni scritte. Non sussisteva perciò in capo all’amministrazione resistente alcun obbligo di effettuare ulteriori comunicazioni in tal senso al ricorrente, potendosi ritenere l’apposizione, in calce al nulla osta, della formula predetta equipollente alla formale comunicazione richiesta dagli artt. 7 della legge n. 241/1990 e 4, comma 1, del D.M. n. 495/1994 (Cons.St., VI, 3.3.2004 n. 1063). Con il secondo mezzo di gravame il deducente lamenta che la Soprintendenza avrebbe disposto l’annullamento dell’autorizzazione comunale in base ad un riesame delle valutazioni tecnico-discrezionali riservate all’autorità comunale subdelegata dalla Regione ex art. 1 della legge regionale n. 59/1995, operazione preclusa in quanto il potere di annullamento d’ufficio attribuito al Ministero per i Beni e le Attività culturale dal comma 4 dell’art. 151 del d.lvo 490/99 consiste in un controllo di mera legittimità, e non di merito, dell’operato delle amministrazioni delegate. La censura è infondata, atteso che poggia su una errata interpretazione dell’atto in questione. Giova al riguardo premettere che il provvedimento impugnato è stato adottato sulla base delle seguenti considerazioni: 1) la località interessata dall’intervento ricade in area dichiarata di notevole interesse pubblico ex lege n. 1497/1939 ai sensi del D.M. 11.5.1955; 2) l’opera da sanare consiste in un manufatto realizzato in pannelli di legno e lamiera, edificato su un lotto di mq. 2230, anziché di 50.000, mq, come prescritto, ubicato in “zona agricola che, per quanto già compromessa da numerosi interventi manomissivi dell’ultimo decennio, conserva ancora chiaramente percepibili le originarie connotazioni del caratteristico paesaggio agricolo con uliveti secolari digradante verso il complesso archeologico di Villa Adriana con ampie visuali verso la piana e le colline ”; 3) il PTP di zona classifica l’area in questione come zona B1 per la quale l’art. 27 delle NTA prescrive i seguenti parametri edificatori: lotto minimo 50.000 mq.; indice di edificazione 0,010 mc/mq; altezza massima ml 7 f.t. nonché particolari cuatele volte alla conservazione dei valori tipici e tradizionali agricoli; 5) il Comune ha omesso di considerare le norme del suddetto strumento di pianificazione paesistica e non giustifica il contrasto dell’opera ed il contenuti del vincolo, non rilevando la discrepanza tra le dimensioni minime del lotto prescritte e quelle dell’opera. Sulla base delle richiamate considerazioni, il provvedimento comunale è stato ritenuto dalla Soprintendenza viziato da eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione in merito alla compatibilità de’’opera con le valenze del vincolo e la sua disciplina. Il decreto impugnato rappresenta pertanto un atto di esercizio del potere di annullamento del parere comunale per un tipico vizio di legittimità, qual’è, appunto, il mancato rilievo, da parte del Comune, della violazione di specifiche previsioni in materia di lotto minimo prescritte dal vigente PTP per le aree sottoposte a tutela (secondo le modalità di cui all’art. 27 delle N.T.A.del P.T.P), ed il difetto di motivazione del giudizio di compatibilità ambientale di un’opera in contrasto con i valori edificatori prescritti dal PTP. Consegue che i rilievi mossi non attengono alla valutazione di merito spettante al Comune, quale ente delegato dalla Regione in materia di rilascio di nulla osta paesaggistici. Sempre con il secondo mezzo il ricorrente evidenzia la contraddizione logica tra il richiamo la persistente valenza paesistica del sito ed il riconoscimento dell’avvenuta alterazione dello stato dei luoghi che ha indotto, in passato, l’autorità competente a concedere la sanatoria per interventi abusivi simili a quello in esame; l’insussistenza del valore paesaggistico del loco è attestata dall’insistenza in loco di complessi IACP e degli stabilimenti industriali Pirelli e dalla sanatoria di opere anche più recenti di quella realizzata dal ricorrente; il diniego in contestazione, motivato con riferimento a ragioni di carattere urbanistico (dimensioni del lotto minimo edificabile), sarebbe pertanto illegittimo. Tale motivo è meglio sviluppato nell’ambito del terzo ed ultimo mezzo di gravame, ove si denuncia, altresì, il difetto di motivazione dell’atto impugnato, nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e conseguente travisamento dei fatti ed insussistenza dei presupposti in cui sarebbe incorsa la Soprintendenza in quanto avrebbe annullato il nulla osta comunale in base ad una insufficiente conoscenza dello stato dei luoghi ed adducendo considerazioni generali ed astratte in merito alla necessità di non compromettere ulteriormente la valenza paesistica dell’area, senza neppure tener conto dell’intervenuto rilascio di pareri favorevoli alla sanatoria di opere eseguite in precedenza nella zona. La censura non merita adesione. Risulta incontestato che l’area su cui sorge l’opera abusiva in questione è classificata dal vigente PTP come zona B1 sottoposta a limiti edificatori, prescritti dall’27 delle norme tecniche di attuazione del piano paesistico di zona al fine di salvaguardarne il carattere di edificazione estensiva su lotti di grandi dimensioni; risulta del pari incontestato che il lotto su cui l’opera è stata edificata è di dimensioni assolutamente inferiori rispetto a quelle prescritte e che né la prescrizione né la violazione risultano essere state in alcun modo considerate dall’autorità comunale, che si è limitata ad esprimere il proprio parere in base alla generica e non meglio circostanziata considerazione che “non sussistono motivi di contrasto con il contesto paesistico e panoramico vincolato e con la normativa del PTP ambito n. 7”, condizionato al rispetto di generiche prescrizioni in merito al decoro esteriore del manufatto. Risulta perciò evidente che con l’atto gravato il parere favorevole comunale è stato annullato per l’omessa considerazione del contrasto dell’opera con gli indici prescritti dal PTP e per l’assenza delle dovute valutazioni in ordine alle conseguenze del mantenimento dell’opera in questione con il persistente valore paesistico della zona in sé e come visuale del paesaggio circostante nonché come quadro visivo in cui sono inseriti i resti dell’antica Villa Adriana. Il provvedimento impugnato risulta perciò adeguatamente motivato per effetto del rilevato contrasto con la normativa paesistica e della censurata carenza di motivazione del parere comunale impugnato. Quest’ultimo vizio, peraltro, è stato ritenuto dalla giurisprudenza, con riferimento ai provvedimenti in esame, come particolarmente grave e di per sé sufficiente a giustificare l’annullamento del nulla osta comunale: in considerazione della tendenziale irreversibiltà dell'alterazione dello stato dei luoghi, un’adeguata gestione dei vincoli paesistici impone che l'autorizzazione paesistica sia congruamente motivata, esponendo le ragioni di effettiva compatibilità degli abusi realizzati con gli specifici valori paesistici dei luoghi, con la conseguenza che il difetto di motivazione dell'autorizzazione giustifica per ciò solo il suo annullamento in sede di controllo (Cons. st., Sez. V n. 4552/2005; Sez. VI, 8 agosto 2000, n. 4345; Sez. VI, 9 aprile 1998, n. 460; Sez. IV, 4 dicembre 1998, n. 1734; Sez. VI, 9 aprile 1998, n. 460; Sez. VI, 20 giugno 1997, n. 952; Sez. VI, 30 dicembre 1995, n. 1415; Sez. VI, 12 maggio 1994, n. 771). A fine di completezza, va inoltre osservata la diversa intensità della motivazione del provvedimento impugnato – che riporta un’analitica descrizione dei caratteri dell’intervento in contestazione, riportandone chiaramente le qualità esteriori e le dimensioni del lotto edificato, richiamando esattamente le prescrizioni del PTP violate (circostanze di fatto e di diritto, queste, che non sono state contestate) – rispetto al parere comunale, reso genericamente nel senso di non doversi ravvisare un contrasto dell’opera – non meglio descritta - con il PTP di zona – di cui non viene richiamata neppure la specifica normativa vigente per l’area, limitandosi ad impartire prescrizioni del pari generiche per agevolarne l’inserimento nel contesto ambientale; prescrizioni, comunque, non atte a superare la incontestata violazione delle norme sul lotto minimo; in quanto attinenti al mero aspetto esteriore ed al decoro dell’edificio. Tale essendo la chiara, e sufficiente, ragione che ha determinato la Soprintendenza ad annullare l’atto comunale, la validità di tale motivazione non può ritenersi inficiata da eventuali, ulteriori ed ultronee considerazioni, contenute nel medesimo provvedimento, essendo queste aggiunte solo a fine rafforzativo ed ininfluenti sulla consistenza del percorso argomentativo principale, sopra riportato, di cui non rappresentano elementi costitutivi. Il motivo in esame va inoltre del pari disatteso nella parte in cui si invoca l’intervenuta alterazione dello stato dei luoghi, che avrebbero assunto un aspetto ormai urbanizzato. Come ripetutamente affermato dalla Sezione lo stato di compromissione dell’area oggetto di tutela non può considerarsi un corretto parametro per le valutazioni (di mera legittimità) dell’atto impugnato, che deve giudicare la legittimità del nulla osta comunale sulla base dei valori paesistici giuridicamente tutelati tralasciando “lo stato di fatto” della zona al momento della decisione dell’istanza di sanatoria. Non è infatti consentito al Comune di prescindere da tali valori, in considerazione della loro frequente violazione per effetto del fenomeno dell’abusivismo. Infatti, come di recente chiarito dal Consiglio di Stato “ove la trasformazione illecitamente realizzata in assenza di autorizzazione e di concessione edilizia dovesse condizionare - per le modificazioni introdotte, di fatto, al territorio - la valutazione paesaggistica, da un lato non avrebbe significato che il legislatore continui a condizionare la sanatoria alla previa autorizzazione paesaggistica, e, d’altra parte, vanificherebbe la tutela, sostanzialmente rimessa alla volontà degli amministrati di non perpetrare e realizzare interventi abusivi” (Cons. st., sez. V n. 40 del 10.1.2007). Lo stato di degrado attuale dell’area sottoposta a tutela, pertanto, potrebbe eventualmente indurre le autorità competenti a promuovere una revisione di uno strumento pianificatorio di rango superiore ai piani urbanistici ormai non più corrispondente all’effettivo stato dei luoghi, ma non ne giustifica la disapplicazione mediante provvedimenti di sanatoria concernenti sporadici interventi abusivi commessi da singoli individui. In tale prospettiva, è stato perciò precisato che l’avvenuta parziale compromissione di un’area vincolata non giustifica il rilascio di provvedimenti atti a comportarne l’ulteriore degrado, ma richiede, semmai, una maggiore attenzione da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo al fine di preservare gli spazi residui da un ulteriore vulnus dei valori ambientali tutelati. Va, di conseguenza, respinta anche l’ultima censura del motivo in esame, ove si denuncia la disparità di trattamento del ricorrente rispetto ai proprietari di fondi attigui nei confronti dei quali sarebbero state rilasciate autorizzazioni in sanatoria che la Sopraintendenza non ha ritenuto di dover annullare. Al riguardo va ricordato che, come affermato da costante giurisprudenza, l’illegittimità per disparità di trattamento in materia di diniego del nulla osta di cui all’art. 7 della legge n. 1497/1939 è configurabile solo in casi macroscopici e presuppone un’assoluta identità delle situazioni (cfr. Cons.St., V, 10.2.2000 n. 726), nella specie non dimostrata. In ogni caso l’accertata violazione di norme da parti di terzi, piuttosto che autorizzare l’amministrazione a tollerare ulteriori abusi, dovrebbe indurre quest’ultima ad adottare le dovute misure ripristinatorie e sanzionatorie al fine di salvaguardare il residuo valore paesistico delle aree ancora non del tutto compromesse; salva ovviamente, la possibilità di attivare il procedimento per la rimozione del vincolo qualora l’effettivo stato dei luoghi consente di adeguare lo strumento di pianificazione paesistica, ormai divenuto obsoleto, alle modifiche ambientali sopravvenute. Nella specie, peraltro, il lamentato trattamento discriminatorio non appare neppure adeguatamente dimostrato, essendosi il ricorrente limitato a produrre un provvedimento favorevole alla sanatoria di un’opera di cui non risultano riportate le descrizioni e le dimensioni dell’area di sedime. Con l’ultimo motivo viene infine dedotta la violazione dell’art. 16 del r.d. 1357 del 3.6.1940 in quanto il provvedimento impugnato non sarebbe stato preceduto dall’indicazione dei requisiti necessari per un inserimento delle opere in contestazione nel paesaggio e non avrebbe indicato i criteri per ottenere un positivo giudizio di compatibilità ambientale. Anche tale censura risulta inconferente. La norma è invocata dal ricorrente concerne infatti il diverso caso dell’autorizzazione (preventiva) all’esecuzione dei lavori - prevista dall'art. 7 della l. 29 giugno 1939 n. 1497-, rilasciata in base ad un progetto sottoposto a previo nulla-osta sindacale paesaggistico e sul quale la Soprintendenza può apportare le opportune variazioni. Detta norma non è pertanto invocabile nel caso in esame, in cui invece trattasi di autorizzazione postuma, rilasciata a sanatoria di opere abusivamente costruite, come chiarito dallo stesso art. 82 del dpr. n. 616/77, che fa anch’esso riferimento al potere di autorizzare i progetti di opere da eseguirsi (nel futuro) e non a quello di condonare abusi edilizi già perpetrati come si è gia chiarito da parte di questa Sezione (cfr. sentenze n. 10380 del 13.10.2006 e n. 3356 del 28.11.06). Neppure tale censura merita pertanto adesione. In conclusione, e per quanto sopra argomentato, il ricorso deve essere respinto in quanto complessivamente infondato. Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio, ivi compresi diritti ed onorari. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, respinge il ricorso indicato in epigrafe. Spese, diritti e onorari, compensati. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 29 ottobre 2008 con l’intervento di Magistrati: Lucia TOSTI - Presidente Renzo CONTI - Consigliere Floriana RIZZETTO - Consigliere, estensore