REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 5 del 2007, proposto da: Baccetti Paolo, rappresentato e difeso dall'avv. Claudio Fiori, con domicilio eletto presso Paolo Piemontese in Firenze, via Lamarmora N. 55; contro Comune di Grosseto, in persona del Sindaco del Comune di Grosseto, rappresentati e difesi dall'avv. Paolo Stolzi, con domicilio eletto presso Paolo Stolzi in Firenze, via dei della Robbia N. 67; Ministero della Salute Dipartimento, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliata per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4; nei confronti di Regione Toscana in persona del Presidente P.T., rappresentato e difeso dall'Avv. Enrico Baldi, domiciliata per legge in Firenze, piazza dell'Unita' Italiana N. 1; Asl 9 - Grosseto, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Brogi, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli N. 40; per l'annullamento dell’ordinanza 27 ottobre 2006 n. 525 con la quale il Comune di Grosseto, nell’ambito del programma di sorveglianza nazionale dell’influenza aviaria, dispose il vincolo sanitario degli avicoli presenti nell’allevamento del ricorrente in loc. Principina Terra (Grosseto), nonché dell’ordinanza 2 novembre 2006 n. 528 con la quale il Comune di Grosseto dispose nel suddetto allevamento il sequestro ed il successivo abbattimento di “tutto l’effettivo delle varie specie aviarie” presenti sull’area con l’obbligo di distruggere i prodotti zootecnici e le strutture non disinfettabili, presenti in allevamento nonché di condizionare i tempi ed i modi dell’eventuale ripopolamento dell’allevamento al conforme parere del Dipartimento Prevenzione Az. U.S.L. 9 di Grosseto e del Centro di Referenza per l’influenza aviaria di Padova, nonché di tutti gli atti presupposti. e per la condanna del Sindaco di Grosseto al risarcimento del danno patito, sotto più profili dal ricorrente e quantificabili nella misura di € 1 900.000,00 oppure di quella minore o maggiore che risulterà di giustizia. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista l’ordinanza 16 gennaio 2008 n. 18 con cui questa Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio mediante notifica dell’atto introduttivo al Ministero della Sanità (recte Salute), alla Regione Toscana ed all’Azienda U.S.L. (recte U.S.L.-9) di Grosseto, cui il ricorrente ha provveduto in data 4-28 e 29 febbraio 2008. Visto l’atto di costituzione in giudizio del Sindaco di Grosseto, quale autorità sanitaria locale, della Reg. Toscana, dell’Az. U.S.L. 9 di Grosseto e del Ministero della Salute prima e di poi del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali; Viste le memorie difensive presentate dalle parti costituite; Visti tutti gli atti di causa; Designato relatore il Cons. Lydia Ada Orsola Spiezia; Uditi, alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, i difensori presenti per le parti. Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. Nell’ambito del Programma nazionale di monitoraggio per l’influenza aviaria, disposto dal Min. Salute nel maggio 2006, il Dipartimento prevenzione dell’Az. U.S.L. 9 di Grosseto, Servizio Veterinario, effettuò due controlli, in aprile ed ottobre 2006, presso l’allevamento di germani reali all’aperto situato in loc. Principina a Terra di cui è titolare da oltre 15 anni il sig. Paolo Baccetti, che lo gestisce personalmente. L’allevamento, che è situato al centro di un vasto sistema di zone umide (di interesse anche internazionale) e nelle vicinanze di un luogo (frequentato da cacciatori) ed a circa Km 2 dalla discarica pubblica in loc. Strillaie, si estende per circa 3 ettari, è frazionato in settori mediante sbarramenti a reti verticali ed è completamento delimitato da reti perimetrali ed aeree, predisposte per impedire l’allontanamento degli animali; l’allevamento è popolato anche da fagiani, codoni, anatre mandarine e spose, oche e alzavole con una popolazione avicola complessiva stimabile, all’epoca dei prelievi sierologici del 2006, in circa 10.000 esemplari (vedi memoria Az. USL-9 Grosseto). A seguito del secondo controllo, in data 13 ottobre 2006 (effettuato su capi non resi identificabili), l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale, riscontrata la presenza di anticorpi di influenza aviaria (H5) su 19 dei 40 campioni esaminati, trasmise tempestivamente l’esito dell’accertamento (con nota 26 ottobre 2006) al Servizio Veterinario della Azienda U.S.L. 9 di Grosseto. Pertanto in conformità alle direttive contenute nel Piano di monitoraggio sierologico, il Sindaco di Grosseto, quale autorità sanitaria locale, con ordinanza 27.10.2006 n. 525 dispose il vincolo sanitario dell’allevamento del sig. Baccetti, unitamente alle altre misure connesse necessarie per le ulteriori verifiche cliniche e diagnostiche (previste dallo specifico Regolamento di sorveglianza nazionale dell’influenza aviaria), mentre in pari data al proprietario veniva altresì notificato il verbale di vincolo sanitario e quello di ispezione effettuata dall’Az. Sanitaria 9 di Grosseto in cui si dava atto del prelievo di 40 temponi cloacali e tracheali e 7 campioni di feci (e del censimento degli esemplari di germani reali, computato in 8300), inviati, poi, per le analisi al Centro di Referenza nazionale di Padova. 1.1. Poiché il Centro Referenza di Padova in data 30 ottobre 2006 aveva comunicato di aver identificato nei campioni prelevati un virus del sottotipo H5 (appartenente ad un ceppo a bassa patogenicità), la Regione Toscana chiese indicazioni specifiche al Ministero Salute, Dipartimento Sanità pubblica Veterinaria, che (in data 31 ottobre 2006 ed in conformità all’avviso espresso dallo stesso Centro di Referenza Nazionale) esprimeva parere favorevole allo abbattimento dei capi presenti nell’azienda in questione, completato dall’adozione di tutte le misure igienico-sanitarie volte alla decontaminazione successiva; in pari data 31 ottobre 2006 la Regione Toscana trasmetteva il parere all’Azienda USL 9 di Grosseto che il 2 novembre 2006 (con nota A. 1/2411) invitava formalmente il Sindaco di Grosseto ad adottare il conseguente provvedimento di abbattimento dei germani reali dell’allevamento in questione, allegando anche i modelli di ordinanza; quindi, facendo espresso riferimento al contenuto del parere espresso al Ministero Salute dal Centro di Referenza per l’influenza aviaria di Padova, il Sindaco di Grosseto ha ordinato il sequestro dell’allevamento del sig. Baccetti nonché l’abbattimento di tutte le specie aviarie ivi presenti e – tra l’altro – la distruzione dei prodotti zootecnici e delle strutture non disinfettabili, disponendo altresì, che l’eventuale ripopolamento sia definito, quanto ai tempi e modi su parere conforme del Dipartimento prevenzione dell’Az.USL 9 di Grosseto e del Centro di Referenza di Padova. 1.2. Avverso le ordinanze del Sindaco di Grosseto 27 ottobre 2006 n. 525 e 2 novembre 2006 n. 528, nonché gli atti connessi, ha proposto il ricorso in epigrafe il proprietario dell’allevamento in questione, chiedendone l’annullamento per i seguenti articolati motivi: 1) Incompetenza del Sindaco, quale autorità sanitaria locale, a disporre l’abbattimento di tutte le specie aviarie presenti nell’allevamento per violazione della legge n. 218/1988, art. 2, e del DPR n. 656/1996 art. 5. Ad avviso del ricorrente la legge n. 218/1988, art. 2, attribuirebbe all’allora Ministro della Sanità la competenza a disporre l’abbattimento degli animali infetti o sospetti di infezione o contaminazione; categorie individuate dal DPR n. 656/1996. 2) Difetto d’istruttoria e carenza presupposti per disporre il vincolo sanitario dell’allevamento(con specifico riferimento all’ordinanza n. 525/2006). In primo luogo i risultati delle analisi svolte dall’Istituto Zooprofilattico del Lazio e della Toscana(anticorpi presenti in bassa concentrazione in 15 dei 40 campi esaminati) non giustificherebbero l’ordinanza di vincolo; in secondo luogo, poi, mancherebbe il presupposto per l’adozione di provvedimenti restrittivi, consentiti solo in presenza di “volatili sospetti di infezione”. 3) Difetto d’istruttoria, carenza dei presupposti per il sequestro dell’allevamento nonché contrarietà ai principi di buona amm.ne per violazione dei criteri indicati nella direttiva C.E.2005/94. Poiché dei 40 campioni prelevati uno solo aveva dato risultato positivo per la presenza del virus H5, l’abbattimento di oltre 10.000 esemplari di germano reale sarebbe stata disposta senza sapere che il virus apparteneva al ceppo N, e cioè a bassa patogenicità (LPA), ma soltanto sulla base della convinzione che tale specie avicola sarebbe un naturale serbatoio, mentre, per altro verso, in contrasto con la direttiva C.E. 2005/94 non si sarebbe tenuto conto né del fatto che si trattava di influenza aviaria a bassa patogenicità né di altri elementi quale il numero di aziende nella zona, i rischi per la salute pubblica ed altri simili; irragionevolmente, tra l’altro, l’Azienda sanitaria non avrebbe compiuto accertamenti né sui fagiani e sulle altre specie avicole presenti (fagiani risultati negativi ai test compiuti dopo l’abbattimento) né sui volatili selvatici reperibili negli appostamenti lacustri di caccia vicini all’area dell’allevamento né sull’acqua prelevata all’interno dell’allevamento e dai laghi confinanti. 5) (recte 4) violazioni del DPR n. 656/1996, art. 9, con specifico riguardo alla clausola dell’ordinanza n. 528/2006 che subordina l’eventuale ripopolamento dell’allevamento ai pareri del Dipartimento Prevenzione dell’Azienda USL 9 di Grosseto e del Centro di Referenza di Padova. Illegittimamente l’amministrazione, in materia regolata dal DPR n. 656/1996, art. 9, (per la durata minima delle misure igieniche applicabili nella zona infetta dopo le operazioni di disinfezione), non avrebbe motivato la previsione di misure cautelative di durata temporale maggiore, utilizzando-invece- uno strumento contingente per giungere di fatto e senza motivo alla revoca delle autorizzazioni di cui il ricorrente conserva la titolarità. 1.2.1. Infine il ricorrente ha chiesto il riconoscimento del diritto al risarcimento dei danni derivatigli dall’illegittimità dell’ordinanza di abbattimento, quantificandolo in primo luogo in euro 70.850,00 quale ulteriore indennizzo(spettante ai sensi del D. Min. Salute 20.7.1989 n. 298) da sommare a quello già liquidatogli di euro 123.632,07 sulla base di un valore per il germano reale fissato dalla commissione in euro 16,40 a capo, anziché nel maggior importo di euro 60,00 a capo indicato dal ricorrente: in secondo luogo il pregiudizio da stress psicologico, da danno esistenziale, perdita di avviamento commerciale e perdita integrale dell’investimento fatto negli anni per la realizzazione della struttura ed i successivi ammortamenti viene computato in euro 1.700.000,00 e, quindi, complessivamente in euro 1.900.000,00, da cui va detratto l’importo di euro 123.632,70 già riconosciuto al ricorrente quale indennizzo determinato nella nota 21.11.2006 dalla Reg.Tosca Dir. Gen. Diritto Salute del D. Min. San. n. 298/1989, oppure nella somma minore o maggiore che risulterà di giustizia. Pertanto viene chiesta la corrispondente condanna del Sindaco di Grosseto al pagamento della somma come sopra determinata, previa consulenza tecnica di ufficio volta ad accertare(mediante l’esame dei rapporti di prova redatto dal Centro Nazionale di referenza di Padova) la carenza dei presupposti tecnici richiesti dalla normativa vigente per l’adozione dell’ordine di abbattimento nonché l’entità del danno patito alla luce dei profili illustrati nella domanda di risarcimento. 1.3. Si è costituito in giudizio nell’aprile 2007 il Sindaco di Grosseto, quale autorità sanitaria locale, che ha chiesto il rigetto del ricorso e di poi, con memoria del gennaio 2008, ha preliminarmente eccepito la carenza di legittimazione passiva del Sindaco e medesimo con riguardo alla domanda di risarcimento del danno di cui dovrebbero- a suo dire- rispondere lo Stato o la Regione oppure l’Azienda USL-9 di Grosseto(in qualità di soggetto erogatore degli indennizzi spettanti agli allevatori);nel merito ha puntualmente controdedotto alle avverse censure, insistendo per il rigetto in toto del ricorso. Con memoria del 5 gennaio 2008 il ricorrente ha chiesto che questo TAR Toscana disponga l’integrazione del contraddittorio mediante la chiamata in giudizio del Ministero della Salute e, comunque, ha ulteriormente illustrato le proprie doglianze. Con ordinanza 16 gennaio 2008 n. 18 questa sezione dispose l’integrazione del contraddittorio nei confronti del Ministero della Sanità(recte Salute) e dell’ASL di Grosseto(recte n. 9 di Grosseto), nonché della Regione Toscana; soggetti che si sono costituiti in giudizio nel giugno e luglio 2008, chiedendo il rigetto del ricorso. 1.3.1. Con successiva memoria difensiva il Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali (succeduto al Min. Salute a seguito dell’accorpamento di ministeri disposto con Decreto legge 16.5.2008 n. 85 conv. in legge 14.7.2008 n.121) ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva con riguardo alla domanda di risarcimento del danno, asserendo che le ordinanze impugnate, (configurabili come contingibili e urgenti) sarebbero rientrate nell’esercizio di funzioni di competenza dell’organo di vertice del Comune, e non dell’ufficiale di Governo; nel merito, poi, ha chiesto in via subordinata di respingere in toto il ricorso perché infondato. Con memoria del 3 luglio 2008 la Regione Toscana, dopo aver ribadito la competenza del Sindaco di Grosseto all’adozione delle ordinanze impugnate, con riguardo alla domanda di risarcimento del danno, ha eccepito l’inammissibilità di ogni doglianza in materia di indennizzo(calcolato dalla Commissione regionale in euro 123.632,00 circa) a causa della mancata impugnazione dell’atto di liquidazione, mentre, quanto al risarcimento vero e proprio, ha escluso la presenza dei presupposti della domanda sia perché i provvedimenti impugnati non erano illegittimi sia perché il ricorrente in via subordinata, non aveva offerto nessuna prova del danno subito; né poteva ammettersi la C.I.U. per colmare il deficit probatorio. Infine con memorie del 1 luglio e del 4 luglio 2008, nell’imminenza della trattazione della causa, il ricorrente ed il Sindaco di Grosseto hanno ulteriormente illustrato le proprie conclusioni, insistendo(rispettivamente) nell’accoglimento del ricorso, previa audizione di testi su alcuni fatti e disposizione di consulenza tecnica d’ufficio su altri, e nel rigetto del medesimo. Si è costituita in giudizio(in data 3 luglio 2008) anche l’Azienda USL 9 di Grosseto che dopo un’accurata ricostruzione dell’iter procedurale che si è concluso con l’adozione dei provvedimenti impugnati, ha puntualmente replicato alle censure del ricorrente, chiedendo, nelle sue conclusioni, che il ricorso sia respinto in toto, previa dichiarazione di inammissibilità della C.T.U. e che, in via ulteriormente subordinata, la condanna pro quota al risarcimento del danno sia limitata al solo danno patrimoniale da quantificarsi secondo equità e/o previa consulenza tecnica. Alla pubblica udienza del 15 luglio 2008, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione. 2. Premesso quanto sopra in fatto, in diritto la controversia concerne la pretesa illegittimità delle ordinanze con cui il Sindaco di Grosseto ha disposto, dapprima, il vincolo sanitario e, di poi, l’abbattimento nel più breve tempo possibile delle specie aviarie allevate dal ricorrente(circa 8.000 esemplari di germano reale oltre ad un centinaio di fagiani e di altre specie di anatidi) nella sua azienda in Loc. Principina Terra(Grosseto) che si estende su un’area di circa 3 ettari e comprende una serie di vasche di acqua a ricambio continuo, essendo situato al centro di un complesso sistema di zone umide(che divide la città di Grosseto dal mare) nel quale sono ricompresi coltivazioni di riso nonché;nella zona umida Loc. Strillaie a poche centinaia di metri dall’allevamento, la discarica a cielo aperto del Comune di Grosseto. 8.1. Preliminarmente va esaminata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva, sollevata dal Ministero della Salute, del Lavoro e delle Politiche sociali con la conseguente istanza di estromissione dal giudizio: ad avviso del Ministero, infatti, la chiamata in giudizio, a seguito di ordinanza collegiale che disponeva l’integrazione del contraddittorio, sarebbe basata sull’erroneo presupposto che, poiché le ordinanze di abbattimento impugnate sarebbero state emesse dal Sindaco di Grosseto come Ufficiale di Governo, e non come organo di vertice dell’ente locale, la domanda di risarcimento del danno formulata dal ricorrente doveva essere rivolta alla competente amministrazione statale, e non al Comune di Grosseto. L’eccezione non appare condivisibile. Invero, anche a prescindere dall’imputabilità delle ordinanze in questione all’attività svolta dal Sindaco quale autorità sanitaria locale(come si dirà innanzi), il collegio ritiene che il Ministero della Salute sia stato, comunque, correttamente chiamato in giudizio in quanto titolare di compiti e funzioni di prevenzione e tutela della sanità pubblica veterinaria e degli alimenti (in sede sia nazionale sia europea), nel cui svolgimento ha, tra l’altro, predisposto negli anni 2005 e 2006 specifici piani di monitoraggio nazionale dell’influenza aviaria nel pollame e nei volatili selvatici in ottemperanza alla necessità di controllo ed indagine rappresentate dalla Commissione europea nelle decisioni 2005/464/CE del 21 giugno 2005 e 2006/101/CE del 6 febbraio 2006. La Commissione europea, infatti, in attenta considerazione del rischio che i virus dell’influenza aviaria a bassa patogenicità(LPAI, sottotipi H5 e H7) possono mutare in virus ad alta patogenicità, se introdotti in popolazioni avicole domestiche anche a causa del passaggio di volatili selvatici migratori, ha da tempo predisposto un sistema di “sorveglianza attiva” strutturato in modo da garantire l’attivazione di un sistema di allerta rapido per la diagnosi precoce dell’eventuale presenza negli allevamenti dei suddetti sottotipi H5 e H7 dell’influenza aviaria. Alla luce degli esposti elementi, pertanto, il collegio ritiene che il Ministero della Salute abbia un qualificato interesse a sostenere la legittimità delle ordinanze impugnate, considerato anche che il Dipartimento per la Sanità pubblica veterinaria del Min. della Salute ha partecipato al procedimento per l’adozione dell’ordine di abbattimento, facendo proprio il parere in tali sensi espresso(su richiesta specifica della Regione Toscana) dal Centro di Referenza Nazionale per l’influenza aviaria al fine di mettere in atto “tutte le prescrizioni volte a ridurre il rischio sanitario nell’azienda in questione”(vedi nota Min. Sal. Uff. VIII ex D.G.V.A. del 31 ottobre 2006). Pertanto, con le precisazioni sopraesposte, ad avviso del collegio non sussistono i presupposti per disporre l’estromissione dal giudizio del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche sociali. 2.2.Passando al merito, in primo luogo, il ricorrente censura l’ordinanza di abbattimento per incompetenza del Sindaco la cui determinazione, nella misura in cui riguardava tutte le specie aviarie allevate nell’azienda del ricorrente(e non solo i capi per i quali era stata accertata l’infezione del virus H5), sarebbe in contrasto con la legge 2 giugno 1988 n. 218, art.2, nonché con il D.P.R. 15 nov. 1996 n. 656, art. 5; in ogni caso il provvedimento del Sindaco avrebbe dovuto essere preceduto da uno specifico decreto del Ministero della Salute in conformità al disposto del Decreto Min. Salute 28 sett. 2000 art. 1 , (richiamato nelle premesse dell’ordinanza di abbattimento) che attribuisce al Ministro la competenza a disporre l’abbattimento degli animali delle specie sensibili presenti sia nei focolai accertati di influenza aviaria sia negli allevamenti sospetti di infezione o contaminazione dal virus influenzale; inoltre, a sostegno della propria censura, il ricorrente richiama l’art. 2, della legge n. 218/1988 (richiamata anch’essa nell’ordinanza di abbattimento) che nel caso di afta attribuisce al Sindaco una competenza limitata all’abbattimento dei soli animali infetti oppure sospetti di infezione, mentre per le altre malattie con obbligo di denuncia(tra cui anche l’influenza aviaria) la stessa competenza (allargata ai casi di contaminazione) è attribuita al Min. Sanità. In realtà la ricostruzione del quadro normativo proposta dal ricorrente non appare condivisibile. Infatti, in primo luogo, è essenziale ricordare che il legislatore nazionale, (in attuazione del capo I della legge 15.3.1997 n. 59 c.d. legge Bassanini) ha attuato un generale conferimento di funzioni e compiti amm.vi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali con il Decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112, prevedendo, altresì, che nelle materie oggetto del conferimento le regioni e gli enti locali esercitano anche funzioni legislative o normative( nei sensi e nei limiti stabiliti dall’art. 2 della cit. legge n. 59/1997) e che(norma di chiusura) tutti i compiti e le funzioni, non espressamente conservati allo Stato con le disposizioni del decreto legislativo medesimo, sono conferiti alle regioni ed agli enti locali. Quanto, poi, alla specifica materia di sanità veterinaria l’art. 114 trasferisce alle regioni(secondo indicate modalità) tutte le funzioni ed i compiti amm.vi, prevedendo, altresì, all’art. 117 che, in caso di emergenza di igiene pubblica a livello esclusivamente locale, il Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, adotta le ordinanze contingibili e urgenti, ferme restando negli altri casi le ulteriori competenze di Stato e regioni in ragione della dimensione dell’emergenza. 2.2.1. Pertanto, a seguito dell’attribuzione di tali nuovi compiti in tema di sanità pubblica e veterinaria, con la legge regionale 25 febbr. 2000 n.16, la Regione Toscana procedeva al riordino del riparto delle competenze tra Regione ed enti locali, stabilendo- tra l’altro- che il Comune adotta tutti i provvedimenti di autorizzazione, concessione e prescrizione in materia di igiene e sanità pubblica e veterinaria, avvalendosi della competente struttura del dipartimento di prevenzione dell’Azienda USL quale organismo tecnico consultivo(art.4) e qualificando, inoltre, il Sindaco quale “autorità sanitaria locale” (art.7, competenza delle Aziende UU.SS.LL.) a cui il direttore generale della Azienda U.S.L., è tenuto a segnalare la presenza di fattori di rischio che possano investire la sua competenza. Dalla richiamata normativa appare, perciò, evidente che in tema di sanità veterinaria l’adozione di provvedimenti autorizzatori o l’imposizione di prescrizioni, oltre agli interventi d’urgenza di carattere locale, sono di competenza del Comune(ed in particolare del Sindaco per le ordinanze contingibili). La competenza del Sindaco(e non dell’autorità statale, come ritiene il ricorrente) ad adottare l’ordinanza di abbattimento impugnata si ritrova confermata anche dalla normativa(di rango regolamentare) recante specifiche misure di lotta contro l’influenza aviaria, contenuta nel D.P.R. 15 nov. 1996 n. 656: infatti, in tale regolamento(attuativo a livello nazionale della direttiva CE 92/40) all’art. 2 l’autorità competente ad adottare i provvedimenti di abbattimento(di cui all’art. 5 del regolamento medesimo) viene individuata nel Ministro della Sanità oppure nell’autorità cui siano delegate le funzioni di profilassi e polizia veterinaria ai sensi della legge n. 833/1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale; legge che delegava alle Regioni una serie di provvedimenti attuativi di prescrizione adottate dall’autorità sanitaria statale e le cui disposizioni costituiscono l’ambito del “Riordino in materia di igiene e sanità pubblica, veterinaria .......” che effettuato dalla Regione Toscana con la legge Reg. n. 16/2000 sopracitata. 2.2.2. Nè argomento a suffragio della competenza del Ministero della Salute possono trarsi dalla legge 2.6.1988 n. 218 recante Misure contro l’afta epizootica ed altre malattie epizootiche degli animali. Al riguardo, infatti, la Giunta Regione Toscana con delibera 26 giugno 2006 n. 464, premesso che la legge n. 218/1988 all’art. 2 disponeva una serie di interventi del Sindaco e della Azienda USL in caso di malattie epizootiche con obbligo di denuncia, ha provveduto alla definizione dei rispettivi compiti delle suddette autorità, individuando il Sindaco quale autorità locale competente ad emanare, su proposta del settore veterinario dell’Azienda USL competente per territorio, l’ordinanza per l’abbattimento degli animali infetti o sospetti di infezione nonché di tutti gli altri provvedimenti necessari anche per le operazioni conseguenti nell’ambito degli allevamenti interessati dall’intervento sanitario. Peraltro va tenuto presente che –anche nell’assetto previgente al D. leg.vo 112/1998- la stessa legge n. 218/1988 all’art. 4, comunque, indica il Sindaco, quale organo sanitario locale competente ad adottare il provvedimento finale di abbattimento degli animali (anche nei casi l’art. 2, comma 3) prevede un previo decreto ministeriale che stabilisca condizioni e modalità e che, nel caso di specie, la previa determinazione del Ministro della Salute, Dipartimento per la Sanità pubblica veterinaria, si è concretizzata nella nota a firma del direttore generale 31 ottobre 2006 Uff. VIII – ex DGVA n. 108 con cui il Ministero (con riferimento al D. Min. 28 sett. 2000) ha fatto proprio il parere favorevole all’abbattimento di tutti i volatili presenti nell’allevamento del ricorrente, espresso dal Centro di Referenza nazionale per l’influenza aviaria raccomandando l’adozione di tutte le misure di tipo igienico-sanitario volte alla decontaminazione dell’allevamento. 2.2.3. Né la competenza del Sindaco potrebbe essere correttamente limitata all’abbattimento dei soli capi infetti o sospetti di infezioni e, quindi, non estesa al depopolamento dell’intero allevamento dove è stata verificata la presenza del virus influenzale: infatti il regolamento n. 656/1996(che reca disposizioni attuative di misure comunitarie di lotta contro l’influenza aviaria) prevede, quando la diagnosi della malattia è ufficialmente confermata, l’immediato abbattimento in loco di tutti i volatili presenti nell’azienda; misura riprodotta anche nella più recente Direttiva CE 2005/94, art. 39, in presenza di un focolaio di LPAI e, comunque, già adottata dal Ministro della Salute con riguardo anche agli animali di specie sensibili presenti in allevamenti sospetti di infezioni o contaminazione da virus influenzale(pur se a bassa patogenicità) con il D. Min. Sal. 28.9.2000(Misure integrative di lotta contro l’influenza aviaria):Al riguardo il ricorrente ritiene tali misure non applicabili alla sua vicenda in quanto nega erroneamente la portata regolamentare del decreto ministeriale a causa di alcuni riferimenti a focolai in provincia di Verona; tale menzione, invece, più che rivelarsi ostativa alla portata regolamentare del provvedimento ministeriale, ad avviso del collegio rappresenta soltanto l’indicazione del contingente fattore di rischio di propagazione della malattia e, quindi, della ragione giustificatrice dell’adozione delle severe misure integrative di lotta all’influenza aviaria. Alla luce delle esposte argomentazioni si può, pertanto, concludere che la censura di incompetenza del Sindaco di Grosseto ad adottare l’ordinanza di abbattimento in controversia(formulata nel primo motivo) è infondata sotto tutti i profili. 2.3. Con il secondo motivo viene censurata l’ordinanza 27 ott. 2006 n. 525(che dispone il vincolo sanitario dell’allevamento del ricorrente) per difetto di istruttoria e carenza dei presupposti richiesti dal D.P.R. n. 656/1996, art. 4, per tale misura cautelare. Ad avviso del ricorrente, infatti, nell’ordinanza medesima si afferma che, in base ai riscontri sierologici effettuati dall’Istituto Zoopr. delle Regioni Lazio e Toscana e resi noti in data 26 ott. 2006 all’ASL 9 di Grosseto, non era possibile escludere la presenza di influenza aviaria nell’allevamento in questione e che, pertanto, erano a tal fine necessarie ulteriori indagini diagnostiche. Al riguardo, visti gli atti di causa, il collegio ritiene che la tesi del ricorrente non sia suffragata dai riscontri documentali. In vero appare indiscutibile che, su 40 campioni prelevati dall’allevamento del ricorrente nell’ambito del programma di sorveglianza nazionale, in quasi la metà è stata rilevata la presenza di anticorpi al virus della influenza aviaria sottotipo H5 e che, quindi, ricorrevano i presupposti previsti nelle direttive dettate dal Min. Salute a Regioni e Aziende Sanitarie, e trasmesse con la nota 23 maggio 2006, per l’attuazione del monitoraggio nazionale per l’anno 2006 per l’influenza aviaria; infatti, in caso di riscontro di sieropositività, il piano di monitoraggio - in conformità alla direttiva 2005/94, CE art.7- prevede l’imposizione del vincolo sanitario sull’allevamento in attesa della conferma di positività da parte del Centro di Referenza Nazionale. Quindi non devono trarre in inganno le locuzioni ipotetiche contenute nelle premesse dell’ordinanza n. 525/2006, poiché queste(“preso atto della necessità di espletare ulteriori indagini cliniche e diagnostiche per escludere la presenza della malattia....”) riproducono definizioni legali di situazioni presenti nella normativa sia nazionale che comunitaria e corrispondono ad una fase intermedia, di natura precauzionale, del procedimento di indagine diagnostica(volto ad accertare in via definitiva la presenza o meno di un focolaio di infezione da virus di aviaria) durante la quale si adottano misure di sicurezza sanitaria transitoria al fine di evitare la diffusione dell’infezione, ove gli ulteriori accertamenti ne confermassero la presenza. 2.4. Infine, quanto all’ordinanza di abbattimento di tutte le specie avicole presenti nell’allevamento del ricorrente, non appaiono fondate le censure di difetto di istruttoria, carenza dei presupposti e contrarietà di principi di buona amministrazione per violazione dei criteri indicati nella direttiva 2005/94/CE, dedotte nel terzo articolato motivo. In sostanza il ricorrente deduce una carenza d’istruttoria per la mancata effettuazione di esami sulle feci, per l’effettuazione di esami su tamponi congiuntivali anziché cloacali e per la mancata individuazione del ceppo dell’infezione. Al riguardo, in punto di fatto, va precisato che(come si rileva dagli atti depositati in giudizio) nel verbale di prelievo dei tamponi in allevamento per errore era stata riportata la dicitura “congiuntivali” anziché “cloacali”, ma già in data 29 ottobre 2006 l’Istituto zooprofilattico della Toscana – Sez. Grosseto aveva rettificato in tali sensi al Centro di Referenza Nazionale per l’influenza Aviaria la scheda di accompagnamento dei campioni inviata il 27 ottobre; analogamente nel rapporto di prova “comunicazione definitiva”(datato 7.12.2007) sono riportati i risultati dell’esame dei campioni di feci prelevati in allevamento, di cui invece non risultava traccia nel rapporto di prova di pari numero 06RS/1383 “comunicazione parziale” del 28 ott. 2006. 2.4.1. Né tanto meno risulta carente l’istruttoria svolta sulla presenza del virus influenzale per il fatto che l’Istituto Zooprof. Sper. delle Venezie- Centro di Referenza Nazionale dell’influenza aviaria si sia limitato ad identificare nei campioni il virus influenzale come appartenente al sottotipo H5, ceppo a bassa patogenicità, tralasciando, comunque, l’identificazione più precisa del ceppo. Infatti la normativa relativa alla lotta contro l’influenza aviaria a livello sia nazionale(vedi DPR n. 656/1996 cit.) sia comunitario(vedi Direttiva 2005/94/CE cit) definiscono “volatile sospetto di infezione” quello in cui è stata accertata la presenza del virus dell’influenza aviaria sottotipo H5 o H7 nonché “influenza aviaria a bassa patogenicità” L.P.A.I. l’infezione di volatile causato da virus influenzale dei sottotipi H5 e H7(senza l’aggiunta di ulteriori specificazioni in relazione al ceppo); ne consegue che è necessario e sufficiente(come si legge nelle direttive del Min. Salute per il piano nazionale di monitoraggio per l’anno 2006) per l’attivazione di un sistema di allerta rapido: la diagnosi precoce dell’eventuale introduzione negli allevamenti di virus identificati come appartenenti ai sottotipi H5 e H7 dell’influenza aviaria e ciò anche se lo stesso Min. Salute(nel definire i parametri per effettuare i campionamenti in sede sia di sorveglianza attiva sia di quella passiva per il 2006) si pone l’obiettivo più specifico di escludere la presenza di H5 N1 negli allevamenti e nei volatili selvatici legati alle zone umide. 2.4.2. Vale la pena di aggiungere, poi, che negli indirizzi operativi di sanità pubblica diffusi dalla Regione Toscana alle Aziende Sanitarie nel gennaio 2006 per la gestione di un eventuale focolaio di influenza aviaria, sospetto oppure accertato, si precisava che le misure indicate nel documento dovevano considerarsi non limitate al rischio legato al virus AH5N1, ma estese a tutti i sospetti di infezione da virus influenzali aviari in allevamenti e, al riguardo, richiamava le definizioni di allevamento sospetto di infezione o di contaminazione contenute nel regolamento n. 656/1996 che(come già detto) fa riferimento solo alla presenza del virus influenza aviaria sottotipo H5 o H7. Inoltre dalla normativa specifica in materia e dagli atti di coordinamento e programmazione sopra citati emerge che, quando la diagnosi della malattia è ufficialmente confermata, l’autorità competente deve disporre l’abbattimento in loco di tutti i volatili presenti nell’azienda a prescindere dall’entità numerica dei riscontri diagnostici; per tale ragione risulta irrilevante la circostanza che le analisi dei campioni prelevati nell’allevamento abbia dato risultato positivo per la presenza del virus H5 soltanto in pochi casi; non sussiste, pertanto, il dedotto difetto d’istruttoria ai fini dell’applicazione della misura dell’abbattimento di tutti gli avicoli presenti nell’allevamento in questione. 2.4.3. D’altra parte, poiché il monitoraggio periodico è preordinato ad ottenere un sistema di allerta rapido attraverso una diagnosi precoce della presenza del virus in questione, è evidente che la misura dell’abbattimento immediato non può essere limitata ai soli esemplari infetti, in quanto il virus ha un periodo di incubazione e, quindi, non è riscontrabile con la dovuta tempestività negli avicoli sospetti di contaminazione o sani recettivi, comportando il rischio dell’epidemia per il propagarsi dell’infezione anche successivamente all’identificazione del focolaio di virus influenzale. Al riguardo basti osservare che(come si legge nel Piano per il monitoraggio 2006 predisposto dal Min. Salute) l’epidemia di influenza aviaria del 2004 quasi certamente ha avuto origine dalla persistenza del virus in specie domestiche serbatoio di infezione, introdotto nel 2002 sul territorio nazionale da specie avicole selvatiche migratorie e che, dal 1997 al 2006 nelle aree a più elevata concentrazione avicola del Centro Nord sono riemersi 7 sottotipi del virus influenza aviaria, sottotipi H5 e H7, introdotti a seguito di contatto tra selvatico e volatili domestici o persistiti nel periodo interepidemico in un reservoir domestico: da tali elementi è intuibile la necessità che l’intervento di contrasto al virus influenzale debba essere improntato alla massima rapidità e rigorosità ed in tale linea si sono mosse le competenti autorità sanitarie nazionali che nel corso del 2007 hanno trasmesso le prescritte comunicazioni alla Commissione europea sugli immediati abbattimento di specie avicole (in varie regioni) disposti per allevamenti in cui i campioni prelevati per il monitoraggio avevano evidenziato la positività al virus influenzale(sottotipo H7) mentre la tipizzazione del virus era ancora in corso. 2.5. Né, infine, sussiste la dedotta violazione dei principi di buona amministrazione per violazione dei criteri indicati nella direttiva 2005/94/CE. Invero, in conformità ai criteri indicati dalla direttiva 2005/94/CE invocata dal ricorrente, l’ordinanza di abbattimento impugnata fa proprie le considerazioni poste dal Centro di Referenza Nazionale per l’influenza aviaria(nella nota 31 ottobre 2006 trasmessa al Min. Salute) a fondamento dell’avviso favorevole all’eliminazione di tutti i volatili presenti nell’allevamento: l’ordinanza, quindi, viene motivata con riferimento alle circostanze che l’allevamento è situato in una zona umida a rischio per la trasmissione della malattia a causa dei possibili contatti con volatili selvatici facilitato dalla vicinanza di un lago destinato alla caccia di uccelli acquatici con richiamo, che i capi risultati positivi al virus influenzale appartengono a specie ampiamente recettive a virus influenzali con alto rischio di diffusione del virus ad altre specie sensibili e che, a distanza di circa km 2 dall’allevamento è situata la discarica rifiuti di Grosseto(loc. Le Strillaie) sulla cui area si sono stabiliti i gabbiani(specie ricompresa tra quelle selvatiche sensibili indicate dalla decisione CE 2005/726 è sottoposta a sorveglianza passiva nel programma di monitoraggio nazionale 2006). 2.5.1. Inoltre le suddette caratteristiche della localizzazione dell’azienda(in area umida ed in asse con la direttrice delle rotte migratorie in provenienza dal Mar Caspio) erano inserite nell’ordinanza Min Salute 22 ott.2005(Misure ulteriori contro l’influenza aviaria) tra i parametri per la valutazione del rischio di introduzione del virus dell’influenza aviaria negli allevamenti all’aperto, così come gli anatidi(famiglia cui appartiene la specie germani reali allevati dal ricorrente), in quanto serbatoio naturale per il virus dell’influenza aviaria, sono stati compresi sia nell’allegato F della decisione Comm. C.E. 2005/726 tra le specie sensibili sia nell’elenco delle specie oggetto di sorveglianza passiva contenuto nel piano nazionale di monitoraggio per il 2006. Pertanto, da un lato, si può concludere che anche la commissione europea inserisce i germani reali tra le specie recettive considerate serbatoio del virus dell’influenza aviaria(per cui appare pienamente suffragato il dato scientifico preso in considerazione dall’autorità sanitaria nazionale sia ministeriale sia locale), mentre, dall’altro, le caratteristiche sopradescritte dell’allevamento, unitamente alla ulteriore circostanza che molti dei capi presenti nell’azienda erano destinati al ripopolamento per l’attività venatoria, consentono di ritenere rispettati sia il principio di buona amministrazione sia i criteri indicati nella direttiva 2005/94/CE, ALL. V°.(invocati dal ricorrente) alla luce di una corretta ponderazione dei contrapposti interessi incisi dal provvedimento e dei concomitanti obiettivi da perseguire a livello nazionale e comunitario. 2.6. Con il quinto motivo(recte quarto) l’ordinanza di abbattimento viene censurata anche per violazione del DPR n. 656/1996, art. 9, nella parte in cui dispone che l’eventuale ripopolamento sarà definito, quanto ai tempi ed ai modi, su parere conforme del Dipartimento di Prevenzione dell’Azienda USL ) di Grosseto e del Centro di Referenza per l’influenza aviaria di Padova. La censura, però, appare inammissibile per carenza attuale(all’epoca di instaurazione del giudizio) di un concreto interesse poiché il ricorrente- allo stato- non risulta aver presentato istanze o progetti di ripopolamento dell’azienda che non siano stati autorizzati oppure siano stati sottoposti a condizioni e tempi ritenuti dall’interessato non legittimi; solo al momento della determinazione dell’amministrazione sulla istanza di ripopolamento potrebbe configurarsi in capo al proprietario un interesse attuale e concreto a ricorrere avverso eventuali disposizioni ritenute illegittime. La censura, comunque sarebbe infondata ove solo si consideri che nell’allevamento del ricorrente sono state disposte le misure di biosicurezza indicate nell’Ordinanza del Ministero della Salute del 10 ottobre 2005 in cui è contemplata espressamente la valutazione della situazione da parte del Servizio veterinario competente ad esprimersi; ragione per cui appare pertinente l’ulteriore avviso anche del Centro di Referenza di Padova. Per le esposte considerazioni, quindi, le due ordinanze impugnate risultano immuni dai vizi dedotti. 2.7 L’infondatezza della domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati comporta l’inammissibilità della domanda di risarcimento dei danni per carenza di uno dei presupposti della relativa responsabilità rappresentato dall’illegittimità del provvedimento che li avrebbe causati(vedi ex multis C.d.S. A.P.12/2007 e A.P. n. 2/2006). Va, peraltro, precisato che resta impregiudicata ogni ulteriore azione innanzi al Giudice Ordinario(nei tempi e modalità prescritti) per qualsiasi diversa pretesa patrimoniale relativa al computo dell’indennizzo liquidato al ricorrente ai sensi del D.Min: San. 20.7.1989 n. 298. 3. Riepilogando, quindi, preliminarmente respinta nei sensi sopraillustrati l’eccezione di carenza di legittimazione passiva del Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche e negata, quindi, l’estromissione dal giudizio, nel merito il ricorso va respinto quanto alla domanda di annullamento delle ordinanze impugnate, mentre va dichiarato inammissibile quanto alla domanda di risarcimento del danno, salva ogni ulteriore azione innanzi al giudice ordinario per eventuali pretese ad un maggior indennizzo. Considerate le particolari caratteristiche della vicenda, nonché la frammentarietà dell’assetto normativo in tema di lotta all’influenza aviaria, si ritiene ricorrano giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di lite. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sez. Seconda, pronunciando sul ricorso in epigrafe, preliminarmente respinta l’eccezione sollevata dal Min. Salute, nel merito in parte lo respinge ed in parte lo dichiara inammissibile. Oneri di lite compensati tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 15/07/2008 con l'intervento dei Magistrati: Maurizio Nicolosi, Presidente Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore Alessandro Cacciari, Primo Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 03/11/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)