2) Ordine degli Avvocati di Orvieto e 3) Sergio Finetti, rappresentati e difesi dall'avv. Carlo Alberto Franchi, con domicilio eletto presso il medesimo in Perugia, via XX Settembre, 76;
4) Ordine degli Avvocati di Spoleto;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- del provvedimento, di estremi sconosciuti, assunto nella seduta amministrativa straordinaria del 3 aprile 2008, con cui il Consiglio Nazionale Forense ha designato gli avvocati per la composizione dei Consigli giudiziari distrettuali, limitatamente alla parte in cui sono stati nominati gli avvocati per il distretto della Corte di Appello di Perugia, mai comunicato e/o notificato all’ordine ricorrente;
- della nota N. 14-C-2008 del 4 aprile 2008 con cui il Consiglio Nazionale Forense ha reso noti i nominativi degli avvocati nominati nella seduta del 3 aprile 2008, mai comunicata e/o notificata all’ordine odierno ricorrente e conosciuta soltanto a seguito della pubblicazione sul sito web del C.N.F.;
- di ogni altro atto conseguente, presupposto e/o comunque connesso anche al momento non conosciuto all’odierno ricorrente relativo al procedimento di nomina dei componenti avvocati nel Consiglio giudiziario del Distretto di Corte di Appello di Perugia..
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consiglio Nazionale Forense;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli Avvocati di Perugia e dell’avv. Laura Modena;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli Avvocati di Orvieto e dell’avv. Sergio Finetti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 09/07/2008 il Pres. Pier Giorgio Lignani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. Il decreto legislativo n. 25/2006, art. 9 (mod. dalla legge n. 111/2007), disciplina la composizione dei consigli giudiziari della magistratura ordinaria, articolati per distretto.
Fra l’altro è previsto che ne facciano parte alcuni rappresentanti degli ordini degli avvocati. Nei distretti con meno di 350 magistrati (come nel caso della Corte d’appello di Perugia) i rappresentanti degli avvocati sono due.
Riguardo alla scelta dei rappresentanti, la norma primaria si limita a dire che essi sono «nominati dal Consiglio nazionale forense su indicazione dei consigli dell’Ordine degli avvocati del distretto» senza ulteriori precisazioni sulle modalità da seguire e i criteri della scelta.
Verosimilmente il legislatore delegato ha ritenuto più corretto demandare i criteri all’autonomia degli ordini professionali. Tuttavia questa soluzione presenta qualche inconveniente, giacché il numero degli ordini professionali di ciascun distretto è sensibilmente superiore a quello dei delegati da esprimere. Infatti gli ordini degli avvocati sono istituiti in corrispondenza dei tribunali, e così in ogni distretto vi sono tanti ordini (e tanti consigli) quanti sono i tribunali facenti capo alla rispettiva Corte d’appello. Il circondario del Tribunale solo occasionalmente coincide con la provincia; in effetti, nel distretto dell’Umbria vi sono due province ma quattro tribunali, e correlativamente quattro consigli dell’Ordine professionale.
Sicché è impossibile che ciascuno degli ordini costituiti nel distretto abbia un proprio rappresentante nel consiglio giudiziario. E’ pur vero che i membri designati rappresentano l’intera avvocatura del distretto e non gli ordini di rispettiva appartenenza; ma resta il problema pratico del procedimento di designazione e dei relativi criteri.
Conviene ricordare, in proposito, che l’ordinamento professionale concepisce i singoli ordini come organismi autonomi e pariordinati, senza gerarchie di sorta. E mentre prevede un Consiglio nazionale forense, non prevede organi analoghi a livello di distretto. Non esiste, neppure “de facto”, un “Consiglio distrettuale forense” o altro organismo rappresentativo di tutti gli ordini e dei rispettivi iscritti.
Solo su un piano puramente organizzativo funge talvolta da punto di riferimento e di raccordo il Consiglio dell’Ordine che ha sede nel capoluogo del distretto. Dalla lettura degli atti si apprende che gergalmente esso viene chiamato «Consiglio dell’Ordine distrettuale»; tale espressione, tuttavia, può risultare fuorviante in quanto potrebbe lasciar intendere che quell’organo sia in qualche modo l’espressione di tutti gli avvocati del distretto laddove rappresenta solo i propri iscritti.
2. Dovendo procedere, entro breve termine, alle nuove designazioni dei componenti dei consigli giudiziari, il Consiglio nazionale forense, il 17 marzo 2008 ha diramato la circolare n. 11/C/2008 rivolta ai presidenti dei c.d. consigli degli ordini distrettuali.
La circolare contiene disposizioni procedimentali che integrano (parzialmente) la lacunosa disciplina della norma primaria.
Tali disposizioni integrative, per quanto qui interessa, si possono così riassumere:
(a) spetta al Consiglio dell’Ordine c.d. distrettuale proporre al C.N.F. i nominativi che quest’ultimo designerà formalmente per la nomina;
(b) uno dei designati dovrà appartenere all’Ordine del capoluogo;
(c) i rappresentanti dovranno essere scelti «mediante la concertazione tra tutti i consigli dell’Ordine del distretto».
Le proposte dovevano essere fatte entro il 31 marzo 2008.
3. Di fatto è accaduto che il 23 marzo 2008 il Presidente del Consiglio dell’Ordine di Terni ha inviato una nota, direttamente al C.N.F., segnalando che «non è stato in alcun modo possibile concertare con l’Ordine distrettuale l’individuazione dei nominativi da proporre» in quanto «l’Ordine distrettuale non ha contattato né richiesto parere di sorta al Consiglio da me presieduto».
Fatta questa premessa, il presidente del Consiglio dell’Ordine di Terni ha proposto al C.N.F. il nominativo di un proprio iscritto, l’avv. Arnaldo Giocondi.
4. Il 3 aprile 2008, il C.N.F. ha formalmente deliberato le designazioni di sua competenza. In particolare, per il distretto della Corte d’appello di Perugia ha fatto proprie le candidature proposte dal Consiglio dell’Ordine degli avvocati di Perugia, e precisamente un avvocato del foro di Perugia (l’avv. Laura Modena), e uno del foro di Orvieto (l’avv. Sergio Finetti).
5. Con il presente ricorso, il Consiglio dell’Ordine di Terni impugna la delibera del C.N.F. del 3 aprile e tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti.
Resistono, con argomentate difese, il Consiglio nazionale forense, il Consiglio dell’Ordine di Perugia, quello di Orvieto, e i due avvocati designati.
In occasione della trattazione della domanda cautelare in camera di consiglio, le parti hanno aderito alla definizione immediata della controversia, ed il Collegio ritiene di poter procedere in tal senso.
6. In primo luogo si osserva che non si può considerare vizio della delibera del C.N.F. il fatto che la designazione fatta pervenire dal Consiglio dell’Ordine di Terni sia stata tacitamente disattesa e, di fatto, ignorata.
Ed invero, con la circolare n. 11 il C.N.F., si era autolimitato (o autovincolato) dichiarando che avrebbe preso in esame, e di norma accettato, le designazioni che sarebbero state inoltrate dai c.d. consigli distrettuali. In questa luce, la proposta fatta “per saltum” dal Consiglio dell’Ordine di Terni non si poteva considerare che come irrituale, e come tale non suscettibile di essere presa in considerazione.
7. Con ciò, tuttavia, la questione non è ancora risolta, perché con la circolare n. 11 non è stato dato ai c.d. consigli distrettuali il mandato di esprimere una proposta a loro discrezione, bensì di procedere nella forma della “concertazione” con tutti gli ordini del distretto.
“Concertazione”, si badi: e non “consultazione”.
In questo contesto la parola “concertazione” ha un significato preciso, ed allude alla necessità che i “tutti” i consigli del distretto esprimano le candidature “di concerto” fra loro – vale a dire con un accordo unanime.
E’ vero, peraltro, che la circolare nulla ha aggiunto riguardo ai criteri da adottare nell’ipotesi che non si raggiungesse l’accordo. Cosicché è avvenuto, di fatto, che da molti distretti sono stati indicati al C.N.F. nominativi in numero superiore a quello dei rappresentanti da nominare; e che il C.N.F., nella seduta del 3 aprile 2008, ha scelto esso stesso i rappresentanti, nell’àmbito delle “rose” pervenute per ciascun distretto, applicando criteri oggettivi enunciati nel contesto della delibera.
Il modo di procedere concretamente seguito dai consigli “distrettuali” e da quello nazionale, benché parzialmente difforme dalle indicazioni della circolare n. 11, può tuttavia essere considerato legittimo, nella misura in cui risulti comunque rispettata la “par condicio” fra tutti i consigli dell’Ordine (“distrettuali” e circondariali).
Ma è proprio quest’ultimo il punto sul quale cade la contestazione del Consiglio dell’Ordine di Terni. Esso infatti denuncia di non aver ricevuto alcuna richiesta o invito a partecipare alla “concertazione”.
La circostanza di fatto non è smentita dalle pur accurate difese delle parti resistenti, che anzi sembrano tacitamente ammetterla nel momento in cui invocano una presunzione di conoscenza. Del resto, se vi fosse stato un messaggio per fax o per posta elettronica (modalità di comunicazione tanto rapide quanto poco costose) sarebbe agevole documentarlo. Si può dunque ritenere confermato che da parte dell’Ordine di Perugia non siano state prese iniziative in tal senso.
Quanto all’invocata presunzione di conoscenza, si osserva che si potrebbe tenerne conto se la circolare n. 11 del 17 marzo 2008, oltre che ai consigli distrettuali, risultasse inviata “per conoscenza” anche a quelli circondariali (eventualmente anche con l’indicazione di un termine per presentare ai consigli distrettuali le rispettive proposte). Ma non risulta che tale comunicazione “per conoscenza” vi sia stata.
D’altra parte, il fatto stesso che l’Ordine di Terni abbia inviato la sua proposta “per saltum” al C.N.F., anziché all’Ordine di Perugia, rende più verosimile l’ipotesi che esso non fosse al corrente dell’”iter” da seguire.
8. Vi è stata dunque una violazione procedurale che ha impedito all’Ordine di Terni di esercitare le sue funzioni propositive nell’àmbito del procedimento di designazione dei rappresentanti.
Tale violazione non è meno rilevante, per quanto qui interessa, solo perché si riferisca a disposizioni dettate da una circolare interna del C.N.F., e non da un atto normativo di rango superiore.
Ed invero, in presenza di una disciplina lacunosa come quella della fonte primaria (d.lgs. n. 25/2006), era inevitabile o comunque ragionevole che il C.N.F. si autodisciplinasse. Ogni organo deliberante può farlo al fine di procedimentalizzare l’iter di formazione della propria volontà, fissando i tempi e i modi dei propri atti e, in una certa misura, anche quelli dei soggetti esterni dai quali vuole, o deve, acquisire pareri e proposte.
Il fatto che il C.N.F. abbia preso l’iniziativa di una circolare rivolta a questo scopo appare dunque, almeno in linea di principio, legittimo. Del resto, nessuno ha contestato la legittimità della circolare: non lo hanno fatto né i consigli c.d. distrettuali né quelli circondariali (gli uni e gli altri vi si sono attenuti) e non lo fa il ricorrente, il quale anzi lamenta che sia stata disattesa.
Infine, la stessa norma primaria, pur lasciandone indeterminate le modalità applicative, individua i consigli dell’Ordine (tutti: non solo quelli c.d. distrettuali) come titolari del potere-dovere di partecipare alla procedura di designazione, in condizioni di parità.
Donde la rilevanza del vizio che ha interferito nell’esercizio di tale potere-dovere.
9. Non sono pertinenti i richiami, fatti dalle parti resistenti, alla disciplina della partecipazione procedimentale di cui alla legge n. 241/1990, con particolare riferimento all’art. 21-octies.
Infatti l’Ordine ricorrente non doveva partecipare al procedimento quale titolare di un interesse privato, bensì quale (con)titolare delle competenze che in quel procedimento venivano esercitate.
10. Non è fondata neppure la tesi secondo la quale il ricorrente non avrebbe subito alcun pregiudizio effettivo, in quanto la decisione del C.N.F. non sarebbe stata comunque diversa, se la candidatura espressa dall’Ordine di Terni fosse stata regolarmente inoltrata attraverso il Consiglio dell’Ordine di Perugia.
Ed invero, secondo la circolare n. 11 il compito degli ordini c.d. distrettuali, così come non era quello di decidere autonomamente le candidature, non era neppure quello di fungere da meri portavoce delle proposte pervenute dagli ordini circondariali: dovevano, si è visto, promuovere la “concertazione” e giungere per questa via a proporre nominativi in numero pari (e non maggiore) a quello dei rappresentanti da nominare.
Pertanto il mancato invito alla “concertazione” ha comunque pregiudicato l’Ordine ricorrente, nel senso che non si può escludere che se vi fosse stata una vera concertazione aperta a tutti gli aventi diritto l’esito sarebbe stato diverso. Ad esempio, i quattro ordini interessati avrebbero potuto trovare l’accordo su una formula di rotazione estesa ai futuri mandati consiliari.
11. Si vuol dare tuttavia per pacifica la legittimità del procedimento concretamente seguito dal C.N.F., il quale, avendo ricevuto (diversamente da quanto previsto dalla circolare) candidature eccedenti il numero dei rappresentanti da nominare, le ha selezionate applicando criteri oggettivi. Nondimeno, questo Collegio non ritiene dimostrato che la candidatura espressa dall’Ordine di Terni sarebbe risultata comunque soccombente, in applicazione di quei criteri.
La tesi dei resistenti al riguardo è che sarebbe stato comunque preferito il candidato della sede di Orvieto, essendo quest’ultimo il presidente del relativo Consiglio forense. E fra i criteri oggettivi adottati dal C.N.F. vi era quello di privilegiare «in caso di pluralità di indicazioni, (...) i Presidenti dei Consigli e l’anzianità professionale».
Il Collegio osserva che testualmente la motivazione del C.N.F. è del seguente tenore: «Nell’ipotesi in cui sia mancato il concerto tra i diversi consigli, ovvero vi sia stato un concerto soltanto parziale o relativo ad alcuni nominativi, la designazione [del rappresentante o dei rappresentanti ulteriori a quello spettante di diritto all’Ordine del capoluogo] è avvenuta (....) tenuto conto del rilievo provinciale della sede dell’Ufficio giudiziario e, in caso di pluralità di indicazioni, privilegiando i Presidenti dei Consigli e l’anzianità professionale».
Dunque vi sono stati un criterio primario: quello del «rilievo provinciale della sede dell’Ufficio giudiziario», e un criterio secondario: quello dell’anzianità e della posizione soggettiva del candidato in seno all’Ordine di appartenenza. E in effetti in tale graduazione dei criteri vi è anche una certa razionalità.
Non rileva in contrario il fatto che solo per il secondo criterio si leggano nella delibera le parole «in caso di pluralità di indicazioni». Ed invero, logica vuole che anche il primo criterio (rilevanza della sede) in tanto entri in gioco, in quanto vi sia una eccedenza di candidature rispetto ai posti da assegnare; altrimenti il problema neppure si porrebbe. Pertanto, ad avviso del Collegio, le parole «in caso di pluralità di indicazioni» vanno interpretate come: «in caso di pluralità di indicazioni “da una stessa sede”». O anche, se si vuole: «in caso di pluralità di indicazioni “a parità di rilevanza della sede”».
Una piana lettura del testo della delibera del C.N.F. lascia dunque intendere che fra i due criteri enunciati (rilevanza della sede; anzianità e posizione soggettiva del candidato in seno all’Ordine di appartenenza) il primo prevalga sul secondo. Ma anche se fossero stati criteri concorrenti, il C.N.F. avrebbe dovuto decidere se, in concreto, preferire il candidato di Terni in ragione della rilevanza della sede, o quello di Orvieto in ragione della sua posizione soggettiva. Anche in questa prospettiva, dunque, resta confermato che la violazione procedurale ha inciso negativamente sulle prerogative dell’Ordine ricorrente.
12. In conclusione, il ricorso dev’essere accolto.
Conviene sottolineare che dall’accoglimento non deriva la sostituzione dell’avv. Finetti con l’avv. Giocondi quale componente del Consiglio giudiziario. Esso comporta solo l’annullamento della nomina dell’avv. Finetti e la necessità di una parziale rinnovazione del procedimento, con la riapertura della fase della “concertazione” fra gli Ordini del distretto, e con salvezza delle determinazioni conclusive del C.N.F. per l’ipotesi che il concerto non si realizzi.
Al contrario la designazione dell’avv. Modena (iscritta all’Ordine del capoluogo di distretto), essendo frutto di un criterio diverso ed autonomo non è coinvolta da alcuna contestazione né da alcun vizio e dunque permane pienamente efficace.
Si ravvisano giusti motivi per compensare le spese.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo dell’Umbria accoglie il ricorso nei sensi e nei limiti di cui in motivazione. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 09/07/2008 con l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente, Estensore
Annibale Ferrari, Consigliere
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 29/09/2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
