T.A.R. PIEMONTE - TORINO - SEZIONE I - Sentenza 24 ottobre 2008 n. 2675 Pres. Bianchi - Est. Correale Fontaneto Autoservizi spa (avv.ti Monteverde, Angelini, Barosio) c. Regione Piemonte (avv. Piovano) e Provincia di Novara (avv.prof. Gallo) e Provincia di Vercelli, Provincia di Biella, Provincia del Verbano Cusio Ossola

1. Servizi pubblici – Servizi di trasporto – Applicabilità diretta Regolamento CEE n. 1191/1969 – Esclusione.

2. Servizi pubblici – Servizi di trasporto – Concessionari – Diritto soggettivo alla compensazione – Esclusione.

3. Servizi pubblici – Servizi di trasporto – Concessionari – Provvedimenti di individuazione contribuzione annuale – Contestazione – Impugnazione.

1. Il Regolamento CEE n. 1191/1969 con riferimento ai servizi di linea urbani, extraurbani o regionali non è direttamente applicabile nei confronti dei privati in quanto non è autosufficiente e permette agli Stati membri di limitarne l’applicazione.

2. I concessionari del servizio di trasporto pubblico, in vigenza della L. 151/1981, non vantavano alcun diritto soggettivo alla compensazione degli oneri economici da essi sostenuti per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico.

3. I concessionari del servizio di trasporto pubblico, in vigenza della L. 151/1981, erano tenuti ad impugnare tempestivamente l’individuazione della contribuzione annuale effettuata dalla Regione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 02675/2008 REG.SEN.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 329 del 2008, proposto da:

FONTANETO AUTOSERVIZI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Monteverde, Alessandro Angelini e prof. Vittorio Barosio, con domicilio eletto presso lo studio del terzo in Torino, corso Galileo Ferraris 120;

contro

- la Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall'avv. Marco Piovano, con domicilio eletto presso il medesimo in Torino, piazza Castello, 165;

- la Provincia di Novara, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Carlo Emanuele Gallo, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Torino, via Pietro Palmieri, 40;

nei confronti di

Provincia di Vercelli, Provincia di Biella, Provincia del Verbano Cusio Ossola, in persona dei rispettivi Presidenti pro tempore, non costituite in giudizio;

per l'accertamento previa misura cautelare nella forma dell’ingiunzione, del diritto della Fontaneto Autoservizi s.p.a. di ricevere la somma di € 399.464,99 - o quell'altra somma che sarà determinata in corso di causa - a titolo di "compensazione" (a norma dei regolamenti C.E.E. n. 1191/1969 e n. 1893/1991) degli oneri economici da essa sostenuti nell'esercizio 1998 per l'adempimento degli obblighi di servizio pubblico imposti dalla Regione Piemonte (sia direttamente, sia tramite le Province di Novara, di Vercelli, di Biella e del Verbano Cusio Ossola per effetto della sottoscrizione dei rispettivi disciplinari di concessione); e per la condanna della Regione Piemonte a corrispondere alla Fontaneto Autoservizi s.p.a. (direttamente, o per il tramite delle suddette Province, a quell'epoca delegatarie e oggi titolari delle funzioni amministrative in materia di trasporti pubblici locali) le somme sopra indicate, oltre ad interessi e rivalutazione monetaria.

Visto il ricorso, con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione e memoria difensiva della Regione Piemonte, con la relativa documentazione; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Novara, con la relativa documentazione; Visto l’atto di costituzione di ulteriore difensore della società ricorrente; Viste le memorie difensive delle parti; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del 17 luglio 2008 il Primo Referendario Ivo Correale e uditi per le parti i difensori come specificato nel relativo verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso a questo Tribunale, notificato il 21 febbraio 2008 e depositato il successivo 4 marzo, la Fontaneto Autoservizi s.p.a. evidenziava di svolgere attività professionale di trasporto pubblico di persone su linee automobilistiche locali, in adempimento degli obblighi di servizio pubblico, esercitati, nel 1998, con oneri a carico della Regione Piemonte in virtù di appositi provvedimenti di concessione e relativi disciplinari, sottoscritti dalla medesima Regione e dalle Province indicate in epigrafe, nella qualità, all’epoca, di enti delegatari di una parte delle funzioni amministrative regionali in materia di trasporto pubblico locale. A decorrere dal 1999, poi, i relativi oneri erano a carico delle suddette Province in virtù di appositi contratti di servizio, a seguito del trasferimento integrale delle relative competenze. La società ricorrente, quindi, ricordava che l’imposizione degli obblighi di servizio pubblico comportava svantaggi economici a carico dell’impresa privata concessionaria, tenuto conto che i relativi costi non potevano essere integralmente remunerati dagli introiti derivanti dalle tariffe corrisposte dagli utenti, fissate dall’Amministrazione con criteri “politici”, inferiori al valore effettivo economico delle prestazioni. Per tale ragione la normativa comunitaria, individuata nel Regolamento CEE n. 1191/1969 del Consiglio del 26 giugno 1969, come modificato dal Regolamento CEE n. 1893/91, nonchè la successiva normativa italiana di cui al d.lgs. n. 422/1997, aveva previsto che gli oneri economici derivanti dall’adempimento dei suddetti obblighi dovevano essere rimborsati integralmente alle imprese esercenti dall’ente pubblico di riferimento mediante il meccanismo delle c.d. “compensazioni economiche”, recepito in Italia, però, solo dal richiamato d.lgs. n. 422/97 e dalla Regione Piemonte con la l.r. n. 1/2000. In precedenza, precisava la società ricorrente, la legislazione italiana prevedeva unicamente l’erogazione di contributi di esercizio calcolati in misura forfetaria, ai sensi degli artt. 6 e 9 l.n. 151/1981 e disposizioni regionali di attuazione, che costituivano il ristoro economico del servizio, unitamente alle tariffe imposte e, fino alla concorrenza del rimborso integrale, all’applicazione diretta degli artt. 10 e 11 dei sopra richiamati Regg. CEE, che quindi – secondo la ricostruzione della società ricorrente – concorrevano direttamente al ristoro, in misura pari alla differenza tra i costi complessivi del servizio pubblico e gli introiti percepiti (tariffe e contributi di esercizio forfetari). La Fontaneto Autoservizi spa evidenziava che le amministrazioni concedenti non avevano mai quantificato, ritenendo di non esserne direttamente obbligate, i rimborsi previsti dai suddetti regolamenti comunitari a titolo di “compensazioni”, contribuendo a determinare un andamento negativo dei suoi bilanci. In particolare, per l’anno 1998, ultimo di tale regime, gli importi dovuti a tale titolo risultavano pari ad euro 399.464,99. Pur avendo provveduto a richiedere in sede extragiudiziale direttamente alle amministrazioni tale somma al fine di ristabilire i propri equilibri contabili e riservandosi di agire in prosieguo per il recupero di somme relative agli esercizi successivi, la società ricorrente, in assenza di positivo riscontro, proponeva, dunque, la relativa domanda di accertamento e condanna, previa misura cautelare ingiuntiva ai sensi dell’art. 21 l.n. 1034/71 come modificato in seguito all’introduzione dell’art. 3 l.n. 205/2000, lamentando quanto segue. “I. Applicabilità del Regolamento C.E.E. n. 1191/1969 del Consiglio del 26.6.1969 (nel testo modificato dal Regolamento C.E.E. n. 1893/1991 del Consiglio del 20.6.1991 e, in particolare, degli artt. 1-2-5-6-9-10-11-13-14-20, nonché dei principi espressi nel 1°-2°-11°-12°-14°-15° “considerando” del Regolamento C.E.E. n. 1191/1969. Disapplicazione della disciplina interna (legislativa e regolamentare), nonché disapplicazione e/o invalidità degli atti amministrativi per contrasto con le fonti comunitarie. Rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia C.E. a norma dell’art. 234 lett. b del Trattato C.E.”. La Fontaneto Autoservizi spa evidenziava che tra gli obiettivi della normativa regolamentare comunitaria richiamata vi era quello della eliminazione delle disparità create dall’imposizione alle imprese, da parte degli Stati membri, di obblighi di pubblico servizio che potevano falsare le condizioni di concorrenza nel mercato di riferimento. Tali obblighi, infatti, non erano accettabili in astratto dalle imprese esercenti i servizi pubblici di trasporto, se consideravano solo il proprio interesse commerciale, e per tale ragione se gli Stati membri decidevano di mantenere attivi tali servizi in misura sufficiente a soddisfare le esigenze fondamentali della collettività, soprattutto nel settore dei servizi urbani, extraurbani e regionali di trasporto di passeggeri, i suddetti Regolamenti avevano previsto l’obbligo per gli Stati in questione di ristorare gli oneri che ne derivano per le imprese di trasporto, con relativo diritto di queste alla compensazione in questione, da effettuarsi secondo metodi comuni indicati nella Sezione IV del Reg. CE n. 1191/1969 cit., che prendevano in considerazione l’obbligo di esercizio e trasporto, l’obbligo di natura tariffaria, i costi complessivi del traffico al fine della copertura (tendenzialmente) integrale dei costi sostenuti per l’adempimento di tali obblighi. Tali compensazioni, poi, dovevano essere determinate in anticipo ogni anno, con possibilità di revisione dopo la chiusura della contabilità dell’esercizio dell’impresa. La società ricorrente, quindi, precisava che dai disciplinari sottoscritti con gli enti territoriali emergeva l’imposizione di tutti gli obblighi di servizio pubblico (di esercizio, di trasporto e tariffari) e che dal bilancio di esercizio per il 1998 emergevano svantaggi economici, nei termini previsti dall’art. 5 Reg. cit., con costi complessivi pari ad euro 399.464,99, corrispondenti al credito vantato verso la Regione Piemonte, direttamente o tramite le Province intimate, quali enti “pagatori” a norma degli artt. 10, 11 e 18 l.r.n. 1/1986 e della l.r. n. 1/2000. Né di ostacolo a tale conclusione poteva individuarsi la circostanza per cui la disciplina posta dal Regolamento n. 1191/1969 era stata espressamente recepita nell’ordinamento italiano solo con il d.lgs. n. 422/1997 e con la l.r. Piemonte n. 1/2000, in quanto l’art. 16 d.lgs. cit. prevede a carico delle Regioni – ed eventualmente anche delle Province per i servizi minimi integrativi da esse individuate - i costi relativi ai servizi minimi legati alla mobilità dei cittadini, l’art. 17 d.lgs. cit. (nonché l’art. 10 l.r. n. 1/2000) prevede che le Regioni, nei relativi contratti di servizio definiscano le corrispondenti compensazioni economiche, l’art. 19 d.lgs. cit. stabilisce che i contratti di servizio, a pena di nullità, prevedano la completa corrispondenza fra oneri per servizi e risorse disponibili al netto dei proventi tariffari. Pur volendo considerare tale normativa, come in effetti è, posteriore all’esercizio tariffario del 1998, la società ricorrente ricordava che la precedente legge in materia, n. 151/1981, prevedeva solo contributi di esercizio determinati in riferimento a parametri standardizzati – come confermato anche nelle leggi della Regione Piemonte n. 16/1982, n. 37/1985, n. 23/1997 e n. 22/1998, nella DGR n. 317-10885/1991 e nella DCR n. 413-10780/1997 che definivano solo parametri propri dell’impresa-tipo ammessa a fruire dei contributi regionali – e la DGR 16 novembre 1998 n. 74-25984 aveva cristallizzato i trasferimenti alle imprese in una cifra pari alla media degli acconti dei contributi in conto esercizio 1996-1997, considerate a titolo definitivo anche per il 1998 con l’art. 27 l.r. n. 1/2000. La società ricorrente, quindi, pur ammettendo che all’esercizio del 1998 si applicavano tali disposizioni normative, evidenziava che ciò non escludeva che l’ente pubblico di riferimento non dovesse aggiungere in aggiunta anche ulteriori somme fino a conseguire il rimborso integrale al fine di corresponsione delle “compensazioni economiche” di cui agli artt. 10 e 11 Reg. CE n. 1191/1969 cit. Infatti, secondo l’opinione della Fontaneto Autoservizi s.p.a., i contributi di esercizio della precedente normativa non coincidevano con le compensazioni economiche progettate a livello comunitario, non partecipando della stessa natura., come confermato anche della lettura dell’art. 1 d.l.n. 77/1989, conv. in l. n. 160/1989. La società ricorrente, sul punto, richiamava una decisione della Sezione Quinta del Consiglio di Stato (n. 5043/2006) che affermava che nessun ostacolo si incontra nella integrazione dell’ordinamento interno con le indicate disposizioni dell’ordinamento comunitario ai fini di una compensazione effettiva e piena dei maggiori costi sostenuti in stretta correlazione con lo svolgimento del servizio nel rispetto degli obblighi imposti dalle autorità concedenti. Poteva quindi invocarsi sempre l’applicazione dei Regolamenti CEE n. 1191/1969 e 1893/1991, secondo i criteri di cui ai richiamati artt. 10 e 11 che davano luogo, per il 1998, alla quantificazione sopra indicata. In subordine, la Fontaneto Autoservizi spa evidenziava che le richiamate normative nazionali e regionale, se fosse ritenuto che limitavano ai soli contributi di esercizio il ristoro per le imprese del settore, si sarebbero poste in contrasto con la normativa comunitaria in questione, con conseguente necessità di disapplicazione, ai sensi del principio giurisprudenziale costituzionale risalente alla sentenza n. 170 dell’8 giugno 1984. Così pure le richiamate delibere della Giunta e del Consiglio regionale, indipendentemente dalla loro regolamentare o meno, si palesavano illegittime per contrasto diretto con la normativa comunitaria ed erano ugualmente passive di disapplicazione “provvedimentale”. In ulteriore subordine, la società ricorrente chiedeva di rimettere alla Corte di Giustizia della Comunità Europea la questione pregiudiziale in ordine alle modalità di calcolo del ripiano dei disavanzi di esercizio e ai limiti della normativa nazionale. In ordine al “quantum” delle somme richieste, infine, la società ricorrente evidenziava che esse erano riconducibili al bilancio di esercizio 1998 come da estratto autentico delle scritture contabili. Si costituiva in giudizio la Regione Piemonte, rilevando l’inammissibilità e infondatezza del ricorso. Sotto il profilo della inammissibilità, la Regione ne evidenziava tre ragioni: 1) il ricorso non era stato notificato ad almeno un controinteressato, da identificarsi tra i soggetti del pari aventi interesse alla contribuzione analoga a quella della società ricorrente; il ricorso era anche tardivo perché con le determinazioni di spesa per l’annualità 1998 era stato identificato l’ammontare del contributo alla ricorrente e tali determinazioni non risultavano impugnate nei termini; 3) si era in presenza di un interesse legittimo alla corretta applicazione delle disposizioni di legge emanate in materia e non di un diritto soggettivo al ripianamento integrale del deficit per il 1998. La Regione quindi ricostruiva minuziosamente la normativa di cui al regime precedente al d.lgs. n. 422/97 e quella alla base di tale decreto di recepimento, evidenziando che non vi era una diretta applicabilità della normativa comunitaria, come invocata dalla ricorrente, secondo la conclusione cui era pervenuta anche la stessa Corte di Giustizia CE con decisione del 24 marzo 2003 (nel procedimento C-280/00, Altmark). Nel merito, la Regione Piemonte comunque rilevava l’infondatezza del ricorso, anche in ordine al “quantum debeatur”. Si costituiva in giudizio anche la Provincia di Novara rilevando anch’essa l’inammissibilità e infondatezza del ricorso, come specificato in una successiva memoria depositata per la camera di consiglio. Sotto il primo profilo, la Provincia ribadiva che il ricorso era volto a sostegno non di una posizione di diritto soggettivo ma di interesse legittimo, come rilevato dallo stesso Consiglio di Stato in decisioni coeve ma dissonanti rispetto a quella, isolata, richiamata dalla società ricorrente, per cui l’azione di accertamento non era proponibile. Inoltre, se pure fossero configurabili posizioni di diritto soggettivo, il ricorso era parimenti inammissibile per intervenuta acquiescenza, perché la società ricorrente non aveva mai sostenuto la pretesa per cui era causa durante l’espletamento del successivo contratto di servizio. Anche la Provincia, nel merito, evidenziava comunque l’infondatezza del “quantum” della pretesa creditoria. La trattazione della domanda cautelare, alla camera di consiglio del 20 marzo 2008, era differita a quella del merito. Con memoria di costituzione del 26 marzo 2008 si costituiva un ulteriore difensore per la Fontaneto Autoservizi spa In prossimità della pubblica udienza, sia la società ricorrente che la Provincia di Novara depositavano memorie ad ulteriore illustrazione delle proprie tesi difensive. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il Collegio, anche al fine di dirimere le questioni preliminari eccepite dalle parti intimate, ritiene necessario inquadrare brevemente i fondamenti normativi della materia in esame. La domanda di accertamento e condanna proposta dalla società ricorrente, infatti, si basa essenzialmente sulla esistenza di tre presupposti necessari e coesistenti, quali: a) la (ritenuta) diretta applicabilità del Reg.CEE n. 1191/1969, come successivamente modificato nel 1991, secondo la conclusione di cui alla decisione del Consiglio di Stato, Sez.V, n. 5043/2006; b) la presenza di relativi diritti soggettivi; c) la valutabilità degli stessi nella presente sede in virtù, evidentemente, di giurisdizione esclusiva anche dopo le pronunce della Corte Costituzionale nn. 204/2004 e 191/2006. Se solo uno di tali presupposti non sussiste, quindi, il ricorso si presenta inammissibile ed è proprio questa la conclusione cui tende il Collegio, pur non potendo ignorare la decisione del Consiglio di Staton. 5043/2006 cit. (che si presenta isolata, per la verità, in relazione al suo contenuto specifico rispetto alla maggioranza delle pronunce dello stesso Consiglio di Stato). Sotto il primo profilo, relativo alla diretta applicabilità delle norme regolamentari, il Collegio nutre decisive perplessità. Come infatti puntualmente ricostruito nelle sue difese dalla Regione Piemonte - tralasciando per un momento l’esame della normativa di cui al d.lgs. n. 422/1997 e della l.r. n. 1/2000, applicabili, secondo quanto riconosciuto anche dalla società ricorrente al periodo successivo a quello per cui è causa – nel precedente regime, che qui rileva, ove il servizio era gestito con lo schema della concessione amministrativa, era vigente il sistema con cui l’ente concedente ripianava proporzionalmente i debiti di gestione e assumeva gli oneri finanziari conseguenti al disavanzo tra le entrate del concessionario di cui alle tariffe (obbligatorie) applicate agli utenti e le relative uscite ovvero i costi complessivi di gestione del servizio, secondo quanto in dettaglio indicato dalla l. 10 aprile 1981 n. 151 e dalla relativa normativa regionale di recepimento. In particolare, gli artt. 5 e 6 l.n. 151/81 cit. avevano fissato, nel rispetto delle direttive generali di cui agli articoli che li precedevano, il principio dell’equilibrio economico dei bilanci degli esercenti i servizi di trasporto, prevedendo l’elargizione di contributi all’esercizio e contributi agli investimenti, da calcolarsi secondo parametri di riferimento specificati nell’art. 5, lett. a)-c). Lo stesso art. 5 cit. specificava che “Le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle singole imprese od esercizi di trasporto…”, per cui il legislatore nazionale aveva introdotto il principio dell’equilibrio finanziario dei bilanci degli esercenti assicurando la continuità operativa ma parametrandone il costo a criteri forfetari predefiniti in base a valutazioni legate a principi di efficiente gestione media. Quindi, come condivisibilmente osservato nelle sue difese dalla Regione Piemonte, per il sistema ancora vigente nel 1998, il disavanzo non ripianato dalla ordinaria contribuzione non costituiva un credito che le società concessionarie potevano pretendere, quale diritto soggettivo, in virtù di una norma sovraordinata comunitaria di diretta applicazione (ai sensi della richiamata sentenza della Corte Costituzionale n. 170/1984), in relazione ad un generico riferimento ad un obbligo di compensazione degli oneri derivanti dell’esercizio dell’impresa, ma coincideva con un residuo passivo di una gestione non adeguatamente efficiente, con riferimento ai parametri individuati dalle amministrazioni competenti in materia, in virtù dei poteri a loro attribuiti della legge attraverso la discrezionale determinazione del costo “standard” del servizio. Sulla base di tale impostazione, infatti, ancora di recente lo stesso Consiglio di Stato ha precisato che “…il diritto patrimoniale ai contributi di esercizio spettanti alle imprese che gestiscono i servizi di trasporto pubblico locale non nasce direttamente dalla legge, ma da una manifestazione di volontà della Regione espressa nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali; pertanto, la posizione delle suddette imprese, che lamentino la insufficiente espansione del proprio diritto, in conseguenza dell’illegittima determinazione del contributo, ha consistenza di interesse legittimo e la relativa azione rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo ora divenuta, nel settore del servizio pubblico dei trasporti, un campo di giurisdizione esclusiva” (Cons. Stato, Sez.VI, 3.2.06, n. 384 nonché T.a.r. Puglia, sez. I, 26-06-1995, n. 664). “La Corte di Cassazione ha confermato indirettamente tale principio quando ha statuito che in materia assegnazione di contributi e di sovvenzioni, previsti da leggi regionali a favore delle imprese concessionarie di servizi pubblici di trasporto, l’amministrazione regionale diviene titolare di un debito correlato ad un credito in capo alla impresa concessionaria, solo a partire dal momento in cui emana la delibera che determina l’entità del contributo spettante alla impresa medesima; tale credito dell’impresa è azionabile soltanto davanti al giudice ordinario (Cass., sez. un., 26-04-2000, n. 288).” “Nella specie, non trattandosi di esigere un contributo deliberato e non corrisposto, ma di accertare l’ammontare del giusto prezzo dovuto, non sussiste (già in astratto) alcun diritto soggettivo dell’azienda appellante.” “Ritiene il Collegio tuttavia che l’azione d’accertamento del diritto al contributo di un certo ammontare spetti (astrattamente) alla giurisdizione del giudice amministrativo - perché non avente ad oggetto non un tariffa relativa al rapporto non fra gestore ed utente ma un corrispettivo relativo al rapporto fra amministrazione e gestore – mentre va negato che la legge configuri il diritto del gestore ad un corrispettivo di un certo ammontare (nel ricorso ritenuto pari ai costi aziendali ammissibili), imponendo solo il rispetto di parametri di proporzionalità e di equilibrio finanziario delle gestioni, sicché l’azione risulta per questo verso infondata, ove diretta a richiedere l’accertamento di un preciso importo del corrispettivo dovuto” (Cons. Stato, Sez.VI, n.384/06 cit. nonché Cons. Stato, Sez. VI, 6.4.06, n. 1863 e 5.6.06, n. 3335). Chiarito ciò in ordine alla contribuzione regolata dalle leggi nazionali e regionali per il regime operante per il 1998, deve verificarsi se l’impostazione comunitaria di cui al Reg. 1191/1969 e successiva modifica sia da considerarsi in qualche modo concorrente e di diretta applicazione, così da giustificare la domanda di accertamento presentata nella presente sede in relazione a (ritenuti) diritti soggettivi, sia pure nel campo della giurisdizione esclusiva ex art. 33 d.lgs. n. 80/1998, in relazione alle somme individuate dall’esercente e al fine di compensare ugualmente le perdite di esercizio concrete che la contribuzione di cui alla l.n. 151/1981 (e relative leggi regionali piemontesi) non era idonea a soddisfare in quanto – come visto ed incontestato – legata a parametri sostanzialmente “medi” e “forfetari”. Sul punto, la già richiamata decisione della Sezione Quinta del Consiglio di Stato, n. 5043/2006 su cui si basa anche l’azione in questa sede della Fontaneto Autoservizi spa, appare netta, in quanto afferma che la risposta alla domanda sulla immediata applicabilità delle norme comunitarie richiamate “…non può che essere, a giudizio del Collegio, positiva per la considerazione essenziale della forza immediatamente dispositiva dei Regolamenti CEE negli ordinamenti degli Stati membri prevista nel Trattato istitutivo della Unione Europea e riconosciuta dalla Corte di Giustizia della CEE e dalla Corte Costituzionale in numerose pronunce…in forza delle quali il principio è oggi consolidato in modo pacifico. Da ciò consegue che la Società appellante ha una pretesa, avente la consistenza del diritto soggettivo in relazione alla puntualità, immediatezza e diretta pertinenza con cui le norme comunitarie qui richiamate disegnano la tutela della sua posizione di impresa di trasporto esercente una attività di pubblico servizio, che deve essere riconosciuta sulla base delle ricordate disposizioni del Regolamento CEE n. 1191/1969…Le norme comunitarie qui esaminate hanno una funzione diversa, di procedere al ristoro effettivo dei costi sostenuti…indipendentemente dal raggiungimento di posizioni di equilibrio di bilancio…ferma restando la spettanza dei contributi di esercizio nella misura determinata in provvedimenti amministrativi formali non può essere negata all’esercente il servizio pubblico la pretesa al ristoro dei costi effettivamente sostenuti in ragione dell’espletamento del servizio pubblico…”. Il Consiglio di Stato in tale decisione, quindi, ritiene che la dedotta applicazione del Regolamento comunitario sia “concorrente” con quella della contribuzione statale, ex l.n. 151/81, e “integrativa” dello stesso nonché di immediata applicazione per la natura stessa della specifica fonte comunitaria. Questo Collegio, pur nella consapevolezza dell’autorevolezza della pronuncia in questione, ritiene di discostarsene motivatamente per le ragioni che seguono, compiutamente illustrate anche nelle sue difese dalla Regione Piemonte. Infatti si osserva che la decisione sopra richiamata non si sofferma approfonditamente sulla ragioni della ritenuta applicabilità immediata e diretta del Regolamento comunitario in questione. E’ vero infatti, in linea di principio, che il Regolamento comunitario è fonte sovraordinata a quella nazionale e direttamente applicabile negli Stati membri – a differenza delle direttive che, tranne se “self-executing”, necessitano di recepimento negli Stati in questione - ma ciò solo se gli stessi si rilevano “autosufficienti”, in quanto dettanti una disciplina completa senza fare riferimento ad ulteriori interventi a carico delle autorità nazionali, cui è lasciato esplicitamente il compito di adottare provvedimenti (di tipo legislativo, regolamentare, amministrativo) necessari affinchè le singole disposizioni del Regolamento medesimo possano essere effettivamente applicate in concreto, residuando ai giudici nazionali di controllare la conformità delle disposizioni interne al contenuto della fonte comunitaria (Corte Giustizia CE, 29.9.1979, Eridania, in C-230/70). Non tutti i Regolamenti comunitari, quindi, in quanto tali, sono direttamente applicabili e quando richiedono una ulteriore attività allo Stato membro per l’adozione di misure in esso previste, i privati beneficiari di dette misure non possano far valere diritti sulla base delle sole disposizioni del Regolamento (Corte Giustizia CE, 11.1.2001, Monte Arcosu, in C-403/98). Come correttamente rilevato dalla Regione Piemonte, quindi – e su tale aspetto la decisione sopra richiamata n. 5043/06 non si sofferma – il “nomen iuris” di “Regolamento” non basta ad attribuire al medesimo il rango di fonte “self-executing” in quanto è comunque necessario sindacarne il contenuto e verificare che esso corrisponda ai caratteri che sono propri dell’atto con tali prerogative per una immediata attuazione sull’intero territorio comunitario. Ebbene, ad una approfondita analisi del testo comunitario, risulta che il legislatore sovranazionale, evidentemente consapevole delle difficoltà di dettare una disciplina uniforme di immediata applicazione in relazione alle variegate modalità di espletamento del servizio pubblico di trasporto di linea urbano ed extraurbano, già all’art. 1, n. 1, comma 2, ammetteva la possibilità di derogare, anche solo in parte, alla disciplina di settore, non sopprimendo gli obblighi di servizio e disciplinando la materia senza fare ricorso all’istituto del contratto di servizio, con la possibilità di non applicare sistemi di compensazione corrispondenti a quelli di cui alla Sezione IV del medesimo Regolmento, purchè le forme scelte dal legislatore nazionale fossero state certe ed estranee alla logica dei c.d. “aiuti di Stato”. Esaminando dunque il Regolamento in questione, emerge già nei “considerando” preliminari, che l’obiettivo primario deve conciliarsi con quello proprio di ogni realtà locale, laddove è specificato che è quindi “…necessario sopprimere gli obblighi di servizio pubblico definiti nel presente regolamento; che, tuttavia, il mantenimento di tali obblighi è indispensabile in alcuni casi per assicurare la fornitura di servizi di trasporto sufficiente; che tale fornitura si valuta in funzione dell'offerta e della domanda di trasporto esistenti, nonché delle esigenze della collettività (2° considerando). Inoltre è specificato in proposito “…che è necessario lasciare agli Stati membri l'iniziativa di adottare misure di soppressione o di mantenimento degli obblighi di servizio pubblico; che, tuttavia, poiché tali obblighi potrebbero comportare oneri per le imprese di trasporto, queste devono poter presentare le relativa domande di soppressione alle competenti autorità degli Stati membri (5° considerando); “…che il diritto delle imprese di trasporto alla compensazione degli oneri deve sorgere a decorrere dalla decisione degli Stati membri di mantenere un obbligo di servizio pubblico; che, tuttavia, in considerazione del carattere annuale del bilancio, tale diritto non può sorgere nel periodo iniziale di applicazione del presente regolamento, anteriormente al 1° gennaio 1971, e che tale data può essere prorogata in rapporto ad eventuali proroghe dei termini fissati per l'esame delle domande delle imprese di trasporto” (12° considerando)… che il presente regolamento si applica per ora alle attività di trasporto ferroviario delle sei imprese nazionali ferroviarie degli Stati membri e, per le imprese degli altri modi di trasporto, alle imprese che non effettuano in via principale trasporti a carattere locale o regionale…(ultimo considerando). A ciò si aggiunga, come detto, che anche la parte normativa del Regolamento, all’art. 1 prevede che “Il presente regolamento si applica alle imprese di trasporto che forniscono servizi nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. Gli Stati membri possono escludere dal campo di applicazione del presente regolamento le imprese la cui attività è limitata esclusivamente alla fornitura di servizi urbani, extraurbani o regionali.”. Analoga non vincolatività sul mantenimento degli obblighi di esercizio – su cui si rapportano le compensazioni in questione di cui all’art. 6 e 10 e segg. Reg. cit. - può poi riscontrarsi negli artt. 2,3 e 4. La stessa Regione Piemonte, poi, ricorda che in argomento si è espressa anche la Corte di Giustizia CE (con decisione 24.7.2003 Altmark, in C-280/00) la quale ha avuto appunto modo di dirimere, tra altre, proprio la questione pregiudiziale in ordine alla eventualità che il Regolamento in questione offrisse al legislatore nazionale la possibilità di consentire di gestire un servizio di linea nel settore del trasporto pubblico di persone a carattere urbano, extraurbano o regionale necessariamente dipendente da pubbliche sovvenzioni, senza tenere conto delle sezioni II,III,IV (quest’ultima proprio quella invocata dalla società ricorrente nella presente sede). Nello specifico era richiesto “in sostanza se il regolamento n. 1191/69, più in particolare il suo art. 1, n. 1, secondo comma, possa essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro di non applicare tale regolamento all'esercizio di servizi di linea urbani, extraurbani o regionali che dipendano necessariamente da sovvenzioni pubbliche e di limitarne l'applicazione ai casi in cui non sia altrimenti possibile fornire un servizio di trasporto sufficiente. Ebbene, la Corte di Giustizia ha specificato in proposito: “…Occorre rammentare che, come è stato illustrato ai punti 44-47 della presente sentenza, il regolamento n. 1191/69 instaura un regime cui gli Stati membri sono tenuti ad attenersi quando prevedono di imporre obblighi di servizio pubblico alle imprese di trasporto terrestre. Tuttavia, gli Stati membri possono stabilire una deroga alle disposizioni del regolamento n. 1191/69, in forza del suo art. 1, n. 1, secondo comma, a favore di imprese che forniscono servizi urbani, extraurbani o regionali”. Proseguendo, la Corte chiarisce ancor meglio: “…Da tali considerazioni risulta che uno Stato membro, sulla base della facoltà di deroga prevista dall'art. 1, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 1191/69, è legittimato non solo a escludere completamente i servizi di linea urbani, extraurbani o regionali dall'ambito di applicazione di tale regolamento, ma anche ad applicare tale deroga in modo più limitato. In altri termini, tale disposizione consente in linea di principio al legislatore tedesco di prevedere che, per servizi di trasporto forniti in regime di autonomia finanziaria, possano essere prescritti obblighi di servizio pubblico e accordate sovvenzioni senza rispettare le condizioni e le modalità stabilite da tale regolamento. Tuttavia la normativa nazionale deve chiaramente delimitare l'uso di tale facoltà di deroga affinché sia possibile determinare in quale situazione si applica la suddetta deroga e in quale situazione è applicabile il regolamento n. 1191/69. Infatti, come risulta da una costante giurisprudenza, è particolarmente importante, per garantire la certezza del diritto, che i singoli possano contare su una situazione giuridica chiara e precisa, che consenta loro di sapere esattamente quali sono i loro diritti e di farli valere, se del caso, dinanzi ai giudici nazionali (v. sentenze 23 maggio 1985, causa 29/84, Commissione/Germania, Racc. pag. 1661, punto 23; 9 aprile 1987, causa 363/85, Commissione/Italia, Racc. pag. 1733, punto 7; 30 maggio 1991, causa C-59/89, Commissione/Germania, Racc. pag. I-2607, punto 18, e 19 settembre 1996, causa C-236/95, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-4459, punto 13). Sulla base di tali specifiche premesse, che muovevano dal caso concreto legato ad iniziative del governo tedesco, la Corte ha concluso nel senso che segue: “…Occorre pertanto risolvere la terza parte della questione pregiudiziale nel senso che il regolamento n. 1191/69, più in particolare il suo art. 1, n. 1, secondo comma, deve essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro di non applicare tale regolamento all'esercizio di servizi di linea urbani, extraurbani o regionali dipendenti necessariamente da sovvenzioni pubbliche e di limitarne l'applicazione ai casi in cui non sia altrimenti possibile fornire un servizio di trasporto sufficiente, purché venga debitamente rispettato il principio di certezza del diritto.” Alla luce di tali principi, quindi, lo Stato italiano ben poteva, fino al 1998 compreso, derogare ai principi ora evidenziati senza per questo incorrere in violazione del Regolamento, che, come tale, non era direttamente applicabile in ogni sua parte ”sic et simpliciter” come ritenuto dalla società ricorrente, che, d’altronde, nel periodo di vigenza del precedente regime, fino al 1998, non si era mai attivata per una diversa conclusione. Ciò sia perché lo stesso Regolamento escludeva dai propri destinatari diretti le imprese di trasporto con attività regionale o locale sia perché il singolo Stato poteva delimitare l’ambito di applicazione della deroga per le imprese di trasporto regionali. A ciò si aggiunga anche quanto rilevato dalla stessa Corte di Giustizia nella pronuncia del 27.11.1973 (Nederlandse Spoorwegen, in 36/73), secondo cui “…Gli artt. 4 e 5 del regolamento 1191/69, senza escludere che ‘svantaggi economici’ ai sensi del regolamento stesso possano registrarsi nell’arco di un solo anno, e possano quindi dar luogo a una richiesta d’indennità, non escludono neppure che gli Stati membri possano valutare detti svantaggi nell’ambito della situazione economica generale e dei metodi di gestione di un’impresa di trasporto, e possano quindi rifiutare l’indennità per gli svantaggi puramente temporanei od occasionali, tali da poter essere compensati a lunga scadenza o eliminati mediante modifica dei metodi di gestione”. Tale conclusione – di non applicabilità diretta al fine di individuare diritti soggettivi azionabili dal privato nel senso richiamato nella presente sede dalla società ricorrente – è stata anche avallata in una Decisione della Commissione (n. 2005/842/CE del 28 novembre 2005) la quale ha precisato, al 17° “considerando” che “L'articolo 73 del trattato costituisce una lex specialis rispetto all'articolo 86, paragrafo 2. Esso stabilisce regole applicabili alle compensazioni degli obblighi di servizio pubblico nel settore dei trasporti terrestri. Tale articolo è sviluppato dal regolamento (CEE) n. 1191/69 del Consiglio, del 26 giugno 1969, relativo all'azione degli Stati membri in materia di obblighi inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile, che stabilisce condizioni generali per gli obblighi di servizio pubblico nel settore dei trasporti terrestri e fissa metodi di calcolo delle compensazioni. Il regolamento (CEE) n. 1191/69 prevede che tutte le compensazioni nel settore dei trasporti terrestri che soddisfano tali condizioni siano esentate dall'obbligo di notificazione di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. Esso consente altresì agli Stati membri di derogare a tali disposizioni qualora le imprese forniscano esclusivamente servizi di trasporto urbano, extraurbano o regionale. Quando si applica tale deroga, qualsiasi compensazione degli obblighi di servizio pubblico, nella misura in cui costituisce aiuto di Stato, è disciplinata dalle disposizioni del regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile. Secondo la giurisprudenza della sentenza «Altmark», le compensazioni che non rispettano le disposizioni dell'articolo 73 non possono essere dichiarate compatibili con il trattato in base all'articolo 86, paragrafo 2, o ad altra disposizione del trattato. Tali compensazioni non devono rientrare pertanto nel campo di applicazione della presente decisione”. Nuovamente, quindi, gli stessi organi della UE ribadiscono che gli Stati membri potevano derogare alle disposizioni del Regolamento 1191/1969 per le imprese che fornivano esclusivamente servizi di trasporto urbano, extraurbano o regionale, applicandosi, in tal caso, le disposizioni di cui al Regolamento 1107/1970, all’art. 3 prevedono: “…gli Stati membri adottano misure di coordinamento ovvero impongono servitù inerenti alla nozione di servizio pubblico comportanti la concessione di aiuti ai sensi dell'articolo 77 del trattato soltanto nei casi ed alle condizioni seguenti:… In materia di rimborso di servitù inerenti alla nozione di servizio pubblico: fino all'entrata in vigore delle regolamentazioni comunitarie ad essi relative: quando i versamenti sono effettuati ad imprese di trasporto per ferrovia, su strada e per via navigabile per compensare gli obblighi di servizio pubblico loro imposti dallo Stato o dagli enti pubblici e concernenti: - obblighi tariffari non considerati nell'articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 1191/69, - o le imprese o le attività di trasporto escluse dal campo di applicazione di tale regolamento.”. Tra tali imprese rientravano quelle per le quali gli Stati membri erano ammessi alla deroga di cui all’art. 1 del Reg. n. 1191/1969 ovvero le imprese esercenti il servizio di trasporto a livello urbano, extraurbano e regionale, per cui, per tale motivo, non si rileva l’applicabilità diretta al caso di specie del su citato regolamento – in quanto derogabile sul punto – ma quella del Regolamento n. 1107/1970. L’applicabilità della deroga, poi, comporta anche una coerente visione del sistema praticato fino al 1998, perché un’integrale adesione ai principi del Regolamento n. 1191/1969 avrebbe dovuto comportare, ai sensi del relativo art. 4, l’introduzione della conclusione di contratti di servizio, a cui sarebbe stata coerente l’applicazione delle compensazioni ora richieste, invece rimandata all’integrale recepimento dello Stato italiano mediante il d.lgs. n. 422/97. Come condivisibilmente osservato dalla Regione Piemonte, infatti, sarebbe del tutto illogico e contraddittorio riferirsi ai contenuti complessivi del Regolamento – ritenuti obbligatori per la stessa natura della fonte comunitaria di riferimento – solo per il meccanismo delle compensazioni integrative ma non per quello della stipula di contratti di servizio mediante gara. Infatti, se da un lato le imprese godevano della deroga sulla forma di gestione del servizio – ancora conservato in concessione nonostante il disposto generale del Regolamento – queste non potevano pretendere l’applicazione contemporanea di un meccanismo logicamente ancorato alla stipulazione di un contratto di servizio, quale quello delle compensazioni di cui agli artt. 5 e 6 del Regolamento, come desumibile soprattutto in seguito alla modifica del suddetto Regolamento ad opera del successivo n. 1893/1991, che ha definitivamente introdotto la nozione di “contratto” in luogo di quella più generale di “atto” contenuta del testo originario. Se vi era obbligo di servizio, e vi era contratto, era logico applicare il meccanismo relativo di compensazione, altrimenti tale applicazione non si desume dallo stesso testo comunitario nell’ipotesi di applicazione della deroga di cui all’art. 1 dello stesso sopra richiamata. E infatti, si rileva – come osservato compiutamente anche dalla Regione Piemonte – che nel precedente sistema concessorio adottato dallo Stato italiano non vi era enucleazione e scorporo degli obblighi di servizio in quanto i relativi parametri contributivi avevano a riferimento i costi di trasporto di linea nella loro integrità, senza specifica enucleazione dei costi relativi allo svolgimento di tali obblighi, come intesi ai sensi dell’art. 2 Reg. n. 1191/1969 cit. Infatti, come già evidenziato nella su ricordata decisione della Corte di Giustizia del 27.11.1973 (in 36/73 NV), l’imposizione tariffaria – come presente nel sistema italiano – non era di per sé considerabile un “obbligo di servizio”, inteso quale la differenza tra il ricavo che sarebbe derivato dall’applicazione della tariffa ordinaria di viaggio e il minor ricavo conseguente alla riduzione di tale tariffa ordinaria per determinate categorie di soggetti o di percorsi, da ripianarsi tramite il meccanismo delle compensazioni invocato dalla società ricorrente. Sempre in riferimento al periodo trascorso in vigenza del precedente regime concessorio, il Collegio non può fare a mano, ancora, di richiamare altra osservazione della Regione Piemonte, laddove questa evidenzia che l’art. 4, Sezione II, Reg. n. 1191/1969 cit. prevede che i soggetti esercenti il servizio di trasporto possano chiedere all’Autorità competente la soppressione totale o parziale di un obbligo di servizio pubblico qualora tale obbligo comporti per esse svantaggi economici. Non risulta che la società ricorrente abbia mai sollecitato la soppressione di alcun obbligo di servizio ritenuto svantaggioso economicamente che avrebbe comportato, al diniego, il riconoscimento della compensazione in questione determinata ex artt. 10 e segg. Reg. cit. Sul punto si rileva che lo stesso art. 6 Reg. cit. chiarisce che “Il diritto alla compensazione sorge dal giorno della decisione (di mantenimento dell’obbligo) delle autorità competenti” e che l’obbligo è soppresso se l’autorità non prende alcuna decisione nei termini. All’impresa interessata, quindi, era sufficiente chiedere la soppressione di un obbligo di servizio (non coincidente con l’onere tariffario) per ottenere o la soppressione o la compensazione. Non avendo svolto questa necessaria fase preliminare non è possibile per la stessa chiedere direttamente solo la corresponsione della compensazione a posteriori, come nel caso di specie. Alla luce di quanto finora dedotto, quindi, non pare al Collegio che possa riscontrasi un diritto soggettivo alla compensazione, come reclamato dalla società ricorrente, sia perché il Regolamento invocato non appare direttamente applicabile nei confronti dei privati per il solo specifico profilo in esame sia perché l’impresa, in materia, per l’esercizio 1998, vanta solo posizione di interesse legittimo legate allo svolgimento del servizio in forma di concessione e alla corresponsione di contribuzioni ordinarie, ai sensi delle leggi nazionali n. 151/81 e regionali nn. 16/82 e 37/85 (Cons. Stato, Sez. VI, 3.2.06, n. 384; 6.4.06, n. 1863 e 5.6.06, n. 3335). Per tale ragione non può trovare ingresso nella presente sede alcuna azione di mero accertamento e condanna, dovendo semmai la società ricorrente impugnare la discrezionale individuazione della contribuzione per il 1998 avvenuta con le determinazioni di spesa di cui all’anno in questione, esaurendosi con esse le risorse ordinarie poste a disposizione della Regione Piemonte. Alla luce di tale specifica interpretazione del diritto comunitario, ad opinione del Collegio, non residuano margini di sottoposizione di alcuna questione alla Corte di Giustizia, che si è già pronunciata in argomento nelle su richiamate decisioni. Per quanto esposto, quindi, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile in quanto non si riscontrano posizioni di diritto soggettivo come reclamate. Sussistono comunque giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite, attesa la peculiarità della vicenda e la complessità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, Sezione 1^ dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 17 luglio 2008 con l'intervento dei Magistrati: Franco Bianchi, Presidente Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Primo Referendario Ivo Correale, Primo Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 24/10/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)