T.A.R. PUGLIA - LECCE - SEZIONE I - Sentenza 23 ottobre 2008 n. 3067 Pres. Ravalli, Rel. Santini. SOGET s.p.a. (Avv.ti S. Della Rocca, N. Carnevale) c/ Comune di Massafra (Avv. P. Scaligna), Equitalia s.p.a. (n.c.), Equitalia servizi s.p.a. (Avv.ti F. Marchetti, A. M. Papa Malatesta, F. Flascassovitti).

1. Enti locali - Codice della strada – Sanzioni - Riscossione coattiva – Modalità - Ingiunzione fiscale – Applicabilità – Sussiste.

2. Contratti della p.a. – Servizio di riscossione entrate enti locali – Regime transitorio – Affidamento diretto alla società beneficiaria – Presupposto – Attività già svolta dall’ex concessionaria - Insussistenza – Gara – Necessità.

1. La riscossione coattiva delle sanzioni amministrative dovute per violazione delle norme del codice della strada, può avvenire non già solo mediante lo strumento del ruolo ma anche tramite il sistema della c.d. ingiunzione fiscale di cui al r.d. 639/1910. In tal senso depone, da ultimo, anche la norma d’interpretazione autentica di cui all’art. 1, co. 477, legge finanziaria 2006, che, nel chiarire la portata delle disposizioni di cui all’art. 4, co.2decies, d.l. 209/02, precisa altresì che i concessionari iscritti all’albo ministeriale di cui all’art. 53 d.lgs. 446/97 –ai quali è riservato solo lo strumento dell’ingiunzione fiscale-, possono procedere, tra l’altro, alla riscossione, volontaria o coattiva, di tutte le entrate degli enti pubblici “comprese le sanzioni amministrative a qualsiasi titolo irrogate dall’ente medesimo”.

2. In tema di riscossione delle entrate degli enti pubblici territoriali, il regime transitorio, di cui all’art. 3, co. 24, d.l. 203/05, conv. nella L. 248/05, che consente l’affidamento diretto di siffatte entrate alla società beneficiaria, si applica solo in caso di prosecuzione di attività di riscossione già svolte, prima della riforma, dalla ex concessionaria del servizio nazionale della riscossione, e non già in caso di interruzione di un servizio ad altri affidato e poi successivamente revocato. In tale ultima ipotesi, viceversa, sussiste l’obbligo di precedere all’affidamento del servizio in questione mediante procedura ad evidenza pubblica.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA DI LECCE Prima sezione

composto dai Signori: Aldo Ravalli Presidente; Luigi Viola Consigliere; Massimo Santini Referendario, relatore

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso n. 416/2008 presentato dalla

SOGET s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, sig.ra Maria Piccoli, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Sergio Della Rocca e Noemi Carnevale ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultima in Lecce alla Via Oberdan n. 107;

contro

il Comune di Massafra (TA), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Pietro Scaligina, giusta delibera G.C. n. 93 del 27 marzo 2008 ed elettivamente domiciliato in Lecce alla Piazzetta Montale presso lo studio dell’Avv. Cosimo Perrone, resistente;

e nei confronti di

Equitalia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita;

Equitalia servizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Fabio Marchetti, Alfonso Maria Papa Malatesta e Francesco Flascassovitti ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Lecce alla via 95° Rgt. Fanteria n. 1, controinteressata;

per l’annullamento della delibera della Giunta del Comune di Massafra n. 9 del 14 gennaio 2008, con la quale è stato affidato alla Equitalia Servizi s.p.a. il servizio di riscossione coattiva a mezzo ruolo delle sanzioni amministrative pecuniarie non oblate in favore del Comune.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Massafra e di Equitalia Servizi s.p.a.; Viste le memorie rispettivamente prodotte dalle parti costituite; Visti tutti gli atti di causa; Designato alla pubblica udienza del 18 giugno 2008 il relatore Massimo Santini, referendario, uditi altresì gli Avv.ti Della Rocca e Carnevale per la società ricorrente e l’Avv. Papa Malatesta per la società controinteressata; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorso in epigrafe indicato si inscrive nel percorso di riforma del sistema della riscossione dei tributi, come descritto dall’art. 3 del decreto legge n. 203 del 2005, convertito nella legge n. 248 del 2005. Per una migliore comprensione delle ragioni che hanno indotto la società ricorrente a lamentare la illegittimità del provvedimento gravato, si ritiene qui opportuno – analogamente alla impostazione adottata nello stesso ricorso introduttivo – delineare brevemente i tratti essenziali della predetta riforma. Il citato art. 3 ha così previsto, a decorrere dal 1° ottobre 2006, la soppressione del sistema di affidamento in concessione dell’attività di riscossione coattiva, attribuendone la titolarità alla nuova società pubblica (c.d. new.co.) denominata “Riscossione s.p.a.” (le cui azioni sono detenute dall’Agenzia delle Entrate e dall’INPS). A tale società pubblica è riservato in via esclusiva lo strumento del ruolo quale mezzo di riscossione coattiva. Si è inoltre previsto che, per il periodo transitorio, questa nuova società pubblica acquisti almeno il 51% del pacchetto azionario di ciascuno degli ex concessionari della riscossione, ai quali saranno a loro volta cedute, entro il complessivo limite del 49% della proprietà, quote di azioni della medesima new.co.: questo nuovo soggetto societario (composto oggi dai soci pubblici prima menzionati e dalle vecchie concessionarie) prende così il nome di “Equitalia s.p.a.”. In questo modo il servizio nazionale della riscossione è stato sostanzialmente pubblicizzato, attraverso la costituzione di una società pubblica che si è resa poi acquirente delle società ex concessionarie [art. 3, comma 4, lettera a), della riforma]. Nel 2010 terminerà la fase transitoria, da un lato attraverso il riacquisto, da parte dei soci pubblici, delle quote vendute (nel limite del 49%) della new.co.; dall’altro lato mediante l’acquisto, sempre da parte dei soci pubblici, delle restanti quote delle ex concessionarie ancora in mano ai privati. Gli stessi soci pubblici potranno poi cedere a privati le quote di Riscossione s.p.a., entro il limite del 49%, mediante procedure ad evidenza pubblica. Il citato decreto legge, oltre a riformare il sistema della concessione su base nazionale, è intervenuto con specifiche disposizioni dedicate altresì alla fiscalità locale. Esse sono in particolare dirette a disciplinare non solo la fase a regime ma anche quella transitoria della riforma. Per quanto attiene alla fase transitoria – che durerà sino al 31 dicembre 2010 – ai fini che qui interessano si distinguono due ipotesi: l’una, in cui le vecchie concessionarie (oggi confluite in Equitalia s.p.a.) abbiano preventivamente o contestualmente a tale confluenza ceduto il ramo d’azienda relativo alla fiscalità locale ad una diversa società, sempre derivante da essa (c.d. beneficiaria); l’altra, in cui tale scorporo non sia avvenuto. Nel primo caso (scorporo) l’attività di riscossione in favore degli enti locali già svolta dalla vecchia concessionaria sarà esercitata – salvo diversa determinazione dell’ente locale – dalla società beneficiaria. Essa potrà operare in linea generale non mediante ruolo (strumento affidato in via esclusiva alla new.co. pubblica) ma soltanto mediante ingiunzione fiscale ai sensi del R.D. n. 639 del 1910 (art. 3, comma 24). Nel secondo caso (mancato scorporo) il servizio di riscossione potrà invece essere affidato, sempre in via transitoria e sempre salva diversa determinazione dell’ente locale, ad Equitalia s.p.a. (ossia la new.co. derivante dalla provvisoria rimodulazione proprietaria tra Riscossione s.p.a. e vecchie concessionarie) [art. 3, comma 25]. Terminato il periodo transitorio, dal 1° gennaio 2011 la riscossione coattiva potrà essere esercitata: a) in forma diretta dagli enti locali tramite il sistema dell’in house providing (art. 52 del decreto legislativo n. 446 del 1997, ritenuto tuttora applicabile); b) soltanto a seguito dello svolgimento di procedure ad evidenza pubblica (art. 3, comma 25-bis), tramite affidamento a Riscossione s.p.a., alle società da questa partecipate, alle società beneficiarie o ancora ai soggetti abilitati di cui all’art. 53 del decreto legislativo n. 446 del 1997. Fatte queste premesse sul quadro normativo attualmente vigente si osserva, nel caso di specie, che SOGET s.p.a. (Società Gestione Entrate e Tributi) era dal 1995 il concessionario della riscossione per la provincia di Taranto, individuato dal Ministero delle finanze secondo le procedure comparative di cui al DPR n. 43 del 1988 e all’uopo scelto dal Comune di Massafra. Tale concessione è stata oggetto di proroga legale per due volte, in particolare sino al 31 dicembre 2006, per effetto di due successivi interventi normativi (d.lgs. n. 112 del 1999 e legge n. 311 del 2004); data poi anticipata al 30 settembre 2006 ai sensi dell’art. 3, comma 38, del decreto 203. Al momento dell’entrata in vigore della riforma la stessa società gestiva in particolare, per il comune di Massafra, la riscossione della TARSU e dell’ICI, nonché altre entrate su richiesta del comune stesso. Non era invece espressamente prevista la riscossione delle sanzioni amministrative pecuniarie, che per il predetto comune risultavano affidate allo studio legale tributario Saltalamacchia-Coviello. Con l’entrata in vigore della riforma si è assistito in questo caso al richiamato scorporo aziendale. Dunque, un lato dell’azienda è confluita in Equitalia s.p.a., secondo il sistema descritto, mentre il ramo fiscalità locale (c.d. beneficiaria, che continua ad essere denominata SOGET) ha continuato a gestire, anche dopo il 31 dicembre 2006 e a tutt’oggi (e presumibilmente sino al termine del periodo transitorio) le attività di riscossione tributi prima assegnate alla società madre (ICI, TARSU ed entrate su richiesta). Ciò premesso, con la delibera impugnata del 14 gennaio 2008 il Comune di Massafra, nel revocare l’affidamento allo studio legale suddetto, decideva di affidare in via diretta ad Equitalia Servizi, per il tramite dell’agente di riscossione territorialmente competente, Equitalia Pragma, il servizio di riscossione coattiva a mezzo ruolo delle sanzioni amministrative pecuniarie non oblate in favore del Comune. Il provvedimento in oggetto stabilisce in sintesi che: a) l’attività di riscossione delle sanzioni amministrative era attribuito, sino alla data del provvedimento stesso, allo studio legale-tributario Saltalamacchia-Coviello, ma che per alcune illegittimità (non meglio precisate) si è ritenuto di revocare tale affidamento; b) per la riscossione delle predette sanzioni, in base al combinato disposto del d.lgs. n. 295 del 1992 (codice della strada) e della legge n. 689 del 1981 è previsto quale unico strumento il ruolo; c) ora, poiché tale mezzo è unicamente affidato – a seguito della riforma del 2005 – ad Equitalia s.p.a., si rende necessario affidare in via diretta a tale società la riscossione delle sanzioni derivanti dalla violazione del codice della strada; d) l’affidamento diretto sarebbe altresì consentito in base all’art. 17 d.lgs. n. 46 del 1999. La SOGET s.p.a. (ossia la società beneficiaria del ramo fiscalità locale) interponeva dunque ricorso giurisdizionale sottolineando, in via preliminare, la propria legittimazione a ricorrere stante la possibilità, ora legislativamente accordata, di riscuotere le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria anche per il tramite dell’ingiunzione fiscale (unico mezzo esperibile da parte delle beneficiarie) e non solo attraverso il ruolo (esclusivamente riservato alla nuova società pubblica di riscossione). Per quanto attiene ai motivi di ricorso deduceva, poi: a) la violazione dell’art. 3, comma 24, del decreto legge n. 203 del 2005, atteso che l’affidamento diretto di siffatte entrate – in ossequio al periodo transitorio prima descritto – poteva trovare applicazione unicamente nei suoi confronti, in quanto società beneficiaria, e non anche della società pubblica di riscossione; b) a prescindere dalle citate norme transitorie, l’attribuzione del servizio in favore di SOGET doveva in ogni caso avvenire secondo la previsione dell’art. 3, comma 6, del decreto legislativo n. 112 del 1999, in base al quale in caso di mancato esercizio dell’art. 52 del decreto legislativo n. 446 del 1997 (ossia espletamento gara), l’affidamento diretto è consentito unicamente nei riguardi del concessionario nazionale della riscossione: soggetto, questo, che a seguito della riforma, per quanto attiene la fiscalità locale, non può che ricondursi alla società beneficiaria nelle ipotesi in cui si è proceduti allo scorporo aziendale; c) in via subordinata, la violazione in ogni caso delle regole dell’evidenza pubblica, e ciò nella ipotesi in cui il Comune avesse deliberato di affidare ad altri soggetti diversi dalla beneficiaria, ossia in ipotesi di “diversa determinazione” ai sensi dell’art. 3, comma 24, del decreto 203, il servizio di riscossione in parola; d) la conseguente violazione delle garanzie partecipative di cui all’art. 7 della legge n. 241 del 1990, atteso che la decisione di affidare ad altri il servizio – di cui sarebbe stata legittima destinataria la società ricorrente – non era stata ad essa preventivamente comunicata. La ricorrente proponeva infine istanza di risarcimento per i danni ingiustamente subiti per effetto della macroscopica violazione della normativa sopra menzionata e dei principi che presiedono alla libera concorrenza. Si costituivano in giudizio il Comune di Massafra ed Equitalia Servizi s.p.a., in qualità di controinteressata. Il primo eccepiva: a) la carenza di interesse a ricorrere, dato che la sanzione amministrativa derivante dalle violazioni del codice della strada può essere riscossa soltanto mediante ruolo, non anche tramite ingiunzione fiscale: unico mezzo, quest’ultimo, utilizzabile da SOGET s.p.a.; b) la circostanza che il regolamento comunale sulle entrate tributarie preveda la possibilità, a discrezione dell’amministrazione locale, di scegliere lo strumento del ruolo oppure quello dell’ingiunzione fiscale. La seconda deduceva invece che: a) in via preliminare, la riscossione delle sanzioni amministrative non era gestita, prima della riforma, da SOGET nella veste di concessionaria nazionale della riscossione, ma dallo studio legale tributario Saltalamacchia-Coviello (affidamento poi revocato in vista della successiva delibera 14 gennaio 2008); b) continua ad applicarsi, pur a seguito della riforma, la previgente disciplina normativa di cui al decreto legislativo n. 446 del 1997, in base al quale il concessionario della riscossione viene scelto con procedure ad evidenza pubblica, oppure, in caso di mancata applicazione di tale decreto, si fa ricorso all’automatismo legislativo di cui al decreto legislativo n. 112 del 1999, per cui il servizio di riscossione viene in ogni caso garantito dal concessionario nazionale, oggi Equitalia; c) poiché ogni ente locale ha il potere di autodeterminarsi in ordine al mezzo (ruolo oppure ingiunzione fiscale) ritenuto più idoneo per conseguire il proprio scopo (acquisire entrate per l’ente locale), e considerato che lo strumento del ruolo è appannaggio esclusivo di Equitalia, ne deriva che in questo caso, avendo il Comune di Massafra optato per lo strumento del ruolo, la scelta non poteva che ricadere sulla new.co. Equitalia; d) in ogni caso, il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse in capo alla SOGET, e ciò in quanto le sanzioni del codice della strada sono riscuotibili soltanto a mezzo ruolo. Strumento, questo, il cui utilizzo è legalmente precluso alle società beneficiarie. Né è ipotizzabile al riguardo alcuna possibile assimilazione tra ruolo ed ingiunzione fiscale, trattandosi di strumenti ontologicamente differenti. Alla pubblica udienza del 18 giugno 2008 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni e la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

01. L’esame del collegio si articolerà sui seguenti punti: a) stabilire se le sanzioni del codice della strada siano riscuotibili anche mediante ingiunzione fiscale (punto n. 1); b) in caso di risposta affermativa, valutare l’esistenza di un obbligo di affidare il servizio di riscossione in parola direttamente a SOGET, nella veste di beneficiaria, in applicazione delle norme sul periodo transitorio (punto n. 2); c) in caso di risposta negativa, stabilire quali siano effettivamente le modalità di affidamento ex novo di un servizio di riscossione – ossia con soluzione di continuità rispetto a precedenti gestioni – prima della scadenza del periodo transitorio (31 dicembre 2010). In particolare, se si debba applicare il meccanismo di cui all’art. 3, comma 6, del decreto legislativo n. 112 del 1999, il quale prevede(va) l’affidamento nei confronti del concessionario nazionale della riscossione, oppure se debba trovare anticipatamente attuazione, nella sostanza, il principio dell’evidenza pubblica di cui all’art., comma 25-bis, del decreto legge n. 203 del 2005 (punti nn. 3 e 4).

1. Occorre in via preliminare valutare, dunque, se le sanzioni amministrative possano essere riscosse anche attraverso lo strumento dell’ingiunzione fiscale. Questione che assume rilievo pregiudiziale al fine di stabilire l’interesse a ricorrere della SOGET. 1.1. Si rammenta al riguardo che i sistemi di riscossione coattiva delle entrate fiscali e patrimoniali previsti dal nostro ordinamento sono sostanzialmente due: quello della c.d. “ingiunzione fiscale” di cui al RD 639/1910 e quello del ruolo, che ha subito nel corso del tempo incisive trasformazioni normative. Le differenze procedimentali fra i due sistemi (simile il primo all’ordinario procedimento monitorio previsto dagli artt. 633 ss. c.p.c., improntato a regole del tutto speciali e meno garantistiche il secondo) con il tempo si sono via via attenuate, anche a seguito della entrata in vigore del D.L. n. 209 del 2002 (art. 4, comma 2) che ha esteso anche alla ingiunzione fiscale la procedura esattoriale prevista dal D.P.R. n. 602 del 1973, in precedenza riservata ai soli crediti iscritti al ruolo. Nel tempo, il modello centralizzato di riscossione dei tributi mediante ruolo ha dunque perduto il carattere di universalità con cui era stato originariamente concepito: esso rimane oggi l’unico sistema di introito coattivo delle entrate dello Stato, mentre con riguardo agli enti locali rimane solo una fra le opzioni cui le province e i comuni possono ricorrere nella gestione dei propri servizi di riscossione.

1.2. Con particolare riferimento alle sanzioni amministrative dovute per violazione delle norme del codice della strada, la tesi contraria alla loro riscossione tramite ingiunzione fiscale si attesta sul dato letterale derivante dal combinato disposto dell’art. 203 del decreto legislativo n. 285 del 1992 e dell’art. 27 della legge n. 689 del 1981, ove si fa riferimento allo strumento del ruolo ai predetti fini.

1.3. Diversi sono invece gli argomenti posti a sostegno della tesi favorevole.

1.3.1. Già un primo indirizzo aveva ravvisato la possibilità che si potesse procedere alla riscossione mediante ingiunzione fiscale in base alla legge delega n. 662/96 e all’art. 52 del decreto legislativo n. 446/97 (di attuazione della predetta delega), per cui la potestà comunale di organizzazione delle proprie entrate si riferisce indiscriminatamente a tutte le tipologie di entrata, tenuto conto che in tale ambito concettuale sono incluse “anche” (e quindi non solo) quelle tributarie. Ad analoga conclusione è pervenuta la giurisprudenza amministrativa, seppure in tema di riscossione volontaria e non coattiva, che proprio in riferimento ai proventi delle sanzioni derivanti dalla violazione di norme del codice della strada ha affermato che essi devono ritenersi compresi nella sfera di applicazione dell’art. 52 del D.Lgs 446/02, poiché “non pare dubbio che la previsione comprenda qualsivoglia forma di entrata quale che ne sia la natura; l’ampia dizione utilizzata dal legislatore delegante (“tutte le fonti delle entrate locali”) e da quello delegato (“tutte le altre entrate”, oltre quelle tributarie) non consente di ritenere che le entrate di cui si tratta possano andare escluse da siffatto, ampio, ambito revisionale” (TAR Campania Sent. n. 17907 del 2004).

1.3.2. Fondamentale, sul piano della assimilazione tra i due strumenti, è inoltre la legge 22 novembre 2002, n. 265 (di conversione, con modificazioni, del decreto legge n. 209 del 2002), la quale ha consentito ai comuni e ai concessionari iscritti all’albo ministeriale (ex art. 53 d.lgs. 446/97) di effettuare la riscossione coattiva delle ingiunzioni fiscali ex R.D. n. 639/1910 secondo le disposizioni contenute nel titolo II del D.P.R. 602/1973, che disciplina appunto la “riscossione coattiva” c.d. esattoriale. Tale intervento normativo rende quindi possibile l’applicazione del procedimento (più snello) dell’espropriazione forzata previsto dal DPR 602/73, senza dover più utilizzare la procedura ordinaria prevista dal RD 639/1910. A tal fine è stata peraltro introdotta la nuova figura dei funzionari responsabili per la riscossione, che esercitano le funzioni demandate agli ufficiali della riscossione, i quali a loro volta esercitano, ai sensi dell’art. 49, terzo comma, del DPR 602/73, le funzioni demandate agli ufficiali giudiziari.

1.3.3. In ogni caso la questione deve ora ritenersi definitivamente risolta con l’entrata in vigore della legge finanziaria 2006. La norma di interpretazione autentica contenuta nell’art. 1, comma 477, introdotta al fine di potenziare l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici, chiarisce la portata delle disposizioni contenute nell’art. 4, comma 2-decies, del decreto legge n. 209/2002, precisando altresì che i concessionari iscritti all’albo ministeriale di cui all’art. 53 del d.lgs. 446/97 (ai quali è riservato unicamente lo strumento dell’ingiunzione fiscale) possono procedere tra l’altro alla riscossione, volontaria o coattiva, di tutte le entrate degli enti pubblici, “comprese le sanzioni amministrative a qualsiasi titolo irrogate dall’ente medesimo, con le modalità ordinariamente previste per la gestione e riscossione di entrate tributarie e patrimoniali dell’ente”. Con quest’ultimo inciso trova così conferma l’orientamento che ritiene possibile effettuare la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative non tributarie attraverso la c.d. ingiunzione fiscale.

1.4. Peraltro, la devoluzione della disciplina del servizio di riscossione delle entrate alla autonomia normativa degli enti locali, operata dal legislatore nel 1997, costituisce oggi un dato irreversibile e necessitato alla luce della riforma costituzionale operata con la novella del 2001. Ragione questa per cui una normativa statale che imponesse alle province ed ai comuni, dotati ora di una più accentuata autonomia organizzativa, normativa e finanziaria, una determinata modalità di gestione di un servizio o di una funzione non potrebbe più considerarsi conforme al nuovo quadro costituzionale.

1.5. Sulla base delle considerazioni svolte deve dunque affermarsi la possibilità di riscuotere sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada anche a mezzo di ingiunzione fiscale, sussistendo di conseguenza l’interesse a ricorrere della SOGET, alla quale è unicamente riservato detto strumento di riscossione coattiva.

2. Si affronta ora la questione relativa all’esistenza di un obbligo o meno per il comune di affidare, ai sensi dell’art. 3, comma 24, del decreto legge n. 203 del 2005, il servizio in parola alla SOGET, in qualità di soggetto beneficiario, piuttosto che ad EQUITALIA: in altre parole se trovino applicazione, nella specie, le norme dettate dalla riforma per la disciplina del periodo transitorio che prevedono di affidare le entrate, prima riscosse dalla ex concessionaria, alla società beneficiaria. Tale circostanza deve tuttavia escludersi in virtù della ratio che ispira il periodo transitorio stabilito dalla riforma del 2005, che è quella di consentire affidamenti diretti, in questa fase che dura sino al 31 dicembre 2006, soltanto per la prosecuzione di attività di riscossione già affidate alla ex concessionaria del servizio nazionale della riscossione (e fatta salva la diversa determinazione in questo senso da parte dell’ente locale, sulla quale si avrà modo di tornare più avanti). E ciò allo scopo sia di evitare discontinuità nella erogazione del servizio (fondamentale per la tenuta finanziaria di un ente locale), sia di eliminare ogni residuo di gestione, sia infine di garantire la redditività degli investimenti medio tempore realizzati dalle società private che gestiscono siffatti servizi (motivo quest’ultimo che è comunemente alla base di altri provvedimenti normativi in materia di liberalizzazione dei servizi pubblici locali). Ora, poiché è incontrovertibile nella specie che il servizio di riscossione delle sanzioni amministrative derivanti dalla violazione del codice della strada non fosse gestito, prima della entrata in vigore della riforma, dalla SOGET (in qualità di vecchio concessionario del servizio nazionale della riscossione), quanto piuttosto da uno studio legale, è evidente come non ricorrano nella specie gli estremi richiesti dalla normativa transitoria (art. 3, comma 24) affinché si possa procedere all’affidamento diretto, ossia la prosecuzione di attività già svolta, trattandosi al contrario di interruzione di un servizio affidato ad altri. Non rilevano dunque, nella specie, quelle stesse esigenze di continuità e di ritorno degli investimenti che sono alla base del periodo transitorio e che riguardano servizi già svolti in precedenza. Del resto, lo stesso Consiglio di Stato, nell’ordinanza n. 2229 del 2008, afferma che il passaggio automatico ed immediato, sino al 31 dicembre 2010, alla società beneficiarie riguarda le “attività inerenti la fiscalità locale già svolte, in regime di concessione, dalla società originaria, anteriormente alla scissione, salva l’instaurazione di un procedimento di gara ad evidenza pubblica”. In conclusione, SOGET non aveva titolo per ottenere l’affidamento del servizio in mancanza dei presupposti necessari per l’applicazione del periodo transitorio di cui all’art. 3, comma 24, cit. Il primo motivo di ricorso [rubricato sub a)] deve dunque essere rigettato.

03. Statuita l’impossibilità di applicare le disposizioni specificamente previste per il periodo transitorio, occorre a questo punto individuare le modalità di affidamento ex novo di un servizio di riscossione, durante il medesimo periodo, il quale subisca soluzioni di continuità rispetto a precedenti gestioni (per revoca, decadenza o altri motivi di interruzione del rapporto). In particolare occorre stabilire se risulti ancora applicabile il citato art. 3, comma 6, del decreto legislativo n. 112 del 1999 (ossia affidamento diretto al soggetto che ora sostituirebbe l’ex concessionario nazionale della riscossione), oppure se trovi applicazione sin da ora il meccanismo dell’evidenza pubblica di cui al decreto legge n. 203 del 2005. Si osserva in via preliminare come la normativa testé richiamata non contenga disposizioni espressamente preordinate a regolare la fattispecie in esame, occorrendo dunque procedere, a tal fine, sulla base dei principi ricavabili dalla riforma e dalle norme previgenti con essa compatibili.

3. Quanto alla prima delle prospettate soluzioni, ricorrente e controinteressata invocano al riguardo il combinato disposto di cui alle seguenti disposizioni: art. 52 del decreto legislativo n. 446 del 1997; art. 17, comma 2, del decreto legislativo n. 46 del 1999; art. 3, comma 6, del decreto legislativo n. 112 del 1999. Nell’ordine: a) l’art. 52 cit. dispone che le province ed i comuni possono disciplinare con regolamento le proprie entrate, anche tributarie. Detti regolamenti prevedono in particolare che, “qualora sia deliberato di affidare a terzi, anche disgiuntamente, l’accertamento e la riscossione dei tributi e di tutte le entrate, le relative attività sono affidate, nel rispetto della normativa dell’Unione europea e delle procedure vigenti in materia di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali”: previa gara, a soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53, comma 1; sempre previa gara, a società miste in cui l’ente locale detenga la maggioranza ed il socio privato sia scelto a sua volta con procedure ad evidenza pubblica; in affidamento diretto, a società in house; b) il comma 2 dell’art. 17 cit. afferma che “può essere effettuata mediante ruolo affidato ai concessionari la riscossione coattiva delle entrate delle regioni, delle province, anche autonome, dei comuni e degli altri enti locali”; c) infine, l’art. 3, comma 6, cit., stabilisce che “la riscossione coattiva delle entrate di province e comuni che non abbiano esercitato la facoltà di cui agli articoli 52 e 59, comma 1, lettera n), del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 , viene effettuata dai concessionari del servizio nazionale della riscossione”. Il comma 1 del medesimo articolo dispone(va) poi che “le concessioni del servizio nazionale della riscossione sono affidate, per ciascun ambito, mediante procedure di evidenza pubblica, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie”. In sintesi, secondo questo sistema gli enti locali potevano scegliere il proprio concessionario attraverso procedure ad evidenza pubblica aperte ai soggetti di cui all’art. 53 del decreto 446 ed a società miste, oppure mediante affidamento diretto a società in house; in mancanza di una determinazione in tal senso, da disciplinare con apposito regolamento, si poteva optare per l’affidamento diretto al concessionario (di ambito) del servizio nazionale della riscossione, il quale veniva comunque scelto “a monte”, da parte di organi ministeriali, con procedure ad evidenza pubblica (art. 3, comma 6, del decreto 112). In questo senso va letta la disposizione di cui all’art. 17, comma 2, del decreto legislativo n. 46 del 1999.

3.1. Sia la società ricorrente, sia la controinteressata sostengono che, nel caso di specie, non avendo il Comune optato, ai fini della scelta del nuovo soggetto che si occupi di sanzioni amministrative, per il primo dei meccanismi (procedura ad evidenza pubblica ex art. 52 del decreto 446), avrebbe trovato applicazione l’automatismo di cui all’art. 3, comma 6, del decreto 112, con conseguente individuazione del soggetto che oggi farebbe le veci dell’ex concessionario nazionale della riscossione. Ne deriva che: a) secondo la tesi della ricorrente, poiché in caso di scorporo le attività in materia di fiscalità locale del vecchio concessionario nazionale sono transitate alla società beneficiaria, quest’ultima sarebbe destinataria attuale della norma descritta dall’art. 3, comma 6, del decreto 112 (da notare come in questo modo parte ricorrente prospetti un ulteriore criterio interpretativo per ottenere l’affidamento diretto); b) secondo la tesi della controinteressata, invece, poiché la citata disposizione del decreto 112 tutelerebbe il diritto di “determinarsi per proseguire il rapporto con il regime della riscossione mediante ruolo”, e considerato che tale strumento (il ruolo) è di esclusivo appannaggio della nuova società pubblica di riscossione, il principio di cui all’art. 3, comma 6, deve ora intendersi riferito a sé stessa (Equitalia). In altre parole, secondo la prospettazione della ricorrente dovrebbe darsi prevalenza al profilo dell’attività svolta in precedenza (fiscalità locale), con la conseguente attribuzione diretta del servizio alla società beneficiaria; per la controinteressata dovrebbe essere invece preferito il criterio dello strumento utilizzato (il ruolo), per cui il servizio in questione dovrebbe essere direttamente affidato alla nuova società pubblica di riscossione, unica legittimata in questo senso. Si tratterebbe di un contrasto insanabile che tuttavia il collegio non ritiene di dover risolvere, stante in ogni caso l’infondatezza di entrambe le impostazioni.

3.2. Il sistema ante riforma testé delineato, unitamente al regolamento delle entrate eventualmente adottato dal comune, resta infatti valido compatibilmente con i principi dalla medesima introdotti. Si rammenta in proposito che dal 1° gennaio 2011 l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici territoriali potranno essere svolte dalle società cessionarie del ramo di azienda (beneficiarie), da Riscossione s.p.a., da società da questa partecipate oppure dai soggetti ex art. 53 soltanto a seguito di procedure ad evidenza pubblica (cfr. art. 3, comma 25-bis, del decreto 203). Quindi, sia la riscossione volontaria che la riscossione coattiva verranno affidate secondo le modalità previste dall’art. 52 D.Lgs. n. 446/97.

3.3. Tra i principi cardine della riforma vi è allora la tutela della concorrenza. Principio del resto già contenuto nel vecchio sistema ed ora ulteriormente rafforzato nonché esteso anche alla nuova società pubblica di riscossione, secondo il noto principio comunitario in base al quale le imprese pubbliche sono ammesse ad operare in determinati settori nella misura in cui non godano di indebiti vantaggi rispetto ad altri operatori del medesimo segmento di mercato. Dunque, se l’affidamento mediante procedure ad evidenza pubblica costituisce presupposto indefettibile del nuovo sistema, ne consegue che ogni eccezione a tale principio deve essere suscettivo di stretta interpretazione ed applicazione, secondo un criterio di tassatività. Si è già detto al riguardo che le uniche forme di affidamento diretto ammesse dalla riforma: a) riguardano il periodo transitorio (sino al 31 dicembre 2006); b) si debbono riferire ad attività già svolte dal vecchio concessionario; c) nel caso del concessionario nazionale della riscossione, possono riguardare le società frutto dello scorporo (c.d. beneficiarie) oppure direttamente Equitalia in caso di mancato scorporo. Secondo questa lettura non dovrebbero ammettersi ulteriori deroghe al sistema della evidenza pubblica. Sarebbe così da escludere l’ipotesi, rinvenibile nella specie, in cui non si tratti di affidare un servizio già svolto dalla vecchia concessionaria, ma di un servizio ad altri affidato e successivamente revocato. Come già detto, si verte qui in un caso di interruzione, e non di prosecuzione: conseguentemente dovrebbe trovare applicazione il “principio cardine” della gara pubblica.

3.4.1. Del resto, non si trascuri che anche nel precedente sistema il concessionario nazionale della riscossione veniva scelto, “a monte”, in base a procedure ad evidenza pubblica, c.d. gara d’ambito (art. 3, comma 1, del decreto 112): il meccanismo dell’affidamento diretto previsto dal successivo comma 6 si giustificava dunque in base al rispetto, comunque presente, delle regole della concorrenza. Qui invece si è dinanzi a due nuovi soggetti giuridici, la società beneficiaria e la new.co., che rappresentano due nuove ed ulteriori compagini, sul piano soggettivo, rispetto alla vecchia concessionaria, frutto di operazioni societarie rispettivamente di scorporo aziendale oppure di nuova costituzione e acquisizione incrociata (elemento questo ancor più rilevante per Equitalia, costituita da soggetti pubblici che fanno il loro primo ingresso nel settore specifico): soggetti che non sono mai stati sottoposti, a qualunque fine, ad alcuna procedura ad evidenza pubblica. E ciò in quanto per tale nuova società il principio della gara non viene più rispettato “a monte”, nel momento della gara d’ambito, ma “a valle” del procedimento, ossia nella fase di scelta, caso per caso, del singolo affidatario del servizio della riscossione (art. 3, comma 25-bis, del decreto 203).

3.4.2. Concludendo sul punto, l’art. 17 del decreto legislativo n. 46 del 1999, richiamato nella delibera qui impugnata, postulava, ai fini dell’affidamento diretto al concessionario nazionale della riscossione, che quest’ultimo fosse stato previamente sottoposto ad una gara d’ambito, ossia ad una procedura ad evidenza pubblica (art. 3, comma 1, decreto 112) ai fini della sua scelta quale soggetto competente alla riscossione per talune aree geografiche. Questo sistema è oggi venuto meno, in quanto al vecchio concessionario (privato) si sostituisce ora un nuovo soggetto (Riscossione spa) costituito da amministrazioni di livello centrale o nazionale non scelte con gara ma direttamente individuate dal legislatore. Di qui l’assoggettamento di tale soggetto pubblico alle regole della concorrenza, se non “a monte”, quanto meno “a valle” del procedimento, ossia nella fase di scelta, caso per caso, del singolo affidatario da parte dell’ente locale. 3.5. Ne deriva che le tesi in tal senso sostenute dalla ricorrente [rubricata al punto b) dei motivi di ricorso] e dalla controinteressata [rubricata al punto b) delle controdeduzioni], entrambe fondate – pur se con obiettivi opposti – sulla persistente applicazione del’art. 3, comma 6, del decreto 112 cit., non possono essere condivise.

4. Per quanto attiene invece all’obbligo di gara, è già stato anticipato come sia ictu oculi evidente che la fattispecie in esame non trovi una sua diretta regolazione all’interno della norme contenute nell’art. 3 del decreto legge n. 203 del 2005. Ragione per cui occorre riallacciarsi, a tal fine, ai principi che sono alla base della riforma e della previgente disciplina con essa compatibile. In tale prospettiva, l’inciso “salvo diversa determinazione” contenuta nei commi 24 e 25 è stato unanimemente interpretato come volontà dell’ente locale di non accedere all’automatismo legislativo che, in caso di attività di riscossione già svolta dalla vecchia concessionaria, vede affidare direttamente il servizio per il periodo transitorio alla società beneficiaria (in caso di avvenuto scorporo) oppure alla nuova società di riscossione (in caso di mancato scorporo). Nella particolare ipotesi di avvenuto scorporo, poi, il servizio potrà sì essere affidato ad altro soggetto diverso dalla beneficiaria (tra cui anche, ma non solo, Equitalia), ma soltanto all’esito di procedura ad evidenza pubblica. Così si è espresso il Consiglio di Stato (ord. n. 2229 del 2008, cit.), questo tribunale amministrativo e la stessa Equitalia nella circolare n. 2 del 15 novembre 2006. In particolare questo TAR, con sentenza n. 3825 del 2007 ha ritenuto, in primo luogo, che “la procedura deve essere disciplinata da un regolamento interno, non potendosi certo ammettere che un ente pubblico operi in assenza di disposizioni organizzative (ché, in tal caso, le scelte operative sarebbero rimesse all’arbitrio dei soggetti che ricoprono pro tempore cariche sociali); in secondo luogo, però, le norme regolamentari in questione non potrebbero comunque non prevedere, per l’affidamento del servizio in questione, l’obbligo del ricorso a procedure lato sensu selettive, costituendo principio generale dell’ordinamento quello per cui i soggetti pubblici, allorquando debbono operare scelte che possano favorire un soggetto privato a scapito di altri, sono tenuti ad operare in modo imparziale e trasparente, la qual cosa, allorquando si tratta dell’affidamento di appalti e/o servizi, può essere garantita solo dal ricorso a procedure ad evidenza pubblica (si veda anche l’art. 12 della L. n. 241/1990)”. Dunque, se il principio della gara (valevole per tutti i soggetti pubblici o privati) viene applicato prima della scadenza del periodo transitorio in caso di volontà espressa dall’ente locale nel senso di non accedere all’automatismo legislativo previsto dai commi 24 e 25 dell’art 3 del decreto 203, a fortiori si deve ritenere che tale sostanziale anticipazione della disciplina a regime trovi ingresso nella diversa ipotesi di impossibilità oggettiva di ricorrere al predetto automatismo legislativo, ossia laddove manchino – come nella specie – i presupposti per la sua concreta attuazione (id est, prosecuzione del servizio già svolto).

4.1. Né è possibile sostenere, in ulteriore analisi, che il ruolo possa assurgere a criterio identificativo del soggetto chiamato a gestire un determinato servizio di riscossione. La possibilità che taluni soggetti possano o meno utilizzare tale strumento potrà senz’altro costituire elemento di valutazione, in termini comparativi, nella fase di scelta del concessionario della riscossione, senza per questo poter rappresentare l’unico criterio discretivo in vista dell’affidamento di cui si discute. D’altra parte, in questo caso si ammetterebbe l’esistenza – come correttamente evidenziato dalla difesa di parte ricorrente – di un regime di monopolio non altrimenti contemplato dal disegno di riforma, dato l’obbligo di partecipare a gara anche per la new.co. e data la sostanziale assimilazione tra ingiunzione e ruolo. Pertanto, come non può trovare ingresso tale criterio nella fase a regime, allo stesso modo esso non potrebbe trovare applicazione in questa fase di anticipazione sostanziale della suddetta disciplina.

4.2. Circa l’obbligo di procedere quanto meno all’indizione di una gara, sostenuta in via subordinata dalla società ricorrente [punto sub c) dei motivi di ricorso], la risposta non può dunque che essere positiva, alla luce di quanto testé affermato. Con la precisazione che, diversamente dalla prospettazione della difesa stessa, la mancata applicazione del regime transitorio (ossia l’affidamento diretto alla società beneficiaria) non è ascrivibile alla volontà dell’ente di riferimento quanto piuttosto alla oggettiva impossibilità di darvi luogo, attesa la mancanza dei presupposti a tal fine previsti, ossia la prosecuzione di attività di riscossione già svolta dalla società madre. Ne deriva ad ogni buon conto l’accoglimento di tale specifica censura.

5. Deve infine rigettarsi il motivo sub d), concernente la mancata comunicazione di avvio del procedimento di affidamento diretto in favore di Equitalia, dato che la SOGET – come poc’anzi dimostrato – non aveva alcun diritto a vedersi attribuito il servizio per effetto del comma 24 dell’art. 3 del decreto 203, trattandosi di entrata (sanzioni amministrative) certamente estranea, come più volte detto, alla sfera di attività della ex concessionaria.

6. Per tutte le ragioni che precedono, il ricorso indicato in epigrafe deve in conclusione essere accolto in parte qua, ossia con esclusivo riferimento all’obbligo per il comune di procedere all’indizione di una gara per l’affidamento del servizio di riscossione delle sanzioni amministrative derivanti dalle violazioni del codice della strada. Per l’effetto, deve essere annullato l’atto in epigrafe indicato, con il quale si affida direttamente il medesimo servizio alla società Equitalia–Pragma.

7. Si ritiene poi di respingere l’istanza risarcitoria, sia per la sostanziale genericità della richiesta (non altrimenti suffragata da elementi concreti e circostanziati); sia per l’assenza dell’elemento soggettivo (il comune di Massafra è stato a ciò indotto, probabilmente, dalla non felice formulazione del testo legislativo di riforma sullo specifico punto, nonché dalla presenza di circolari, come quella della Regione Puglia in data 3 agosto 2007, n. 1344, ispirate ad una impostazione che il collegio non ritiene di condividere); sia infine per la mancata dimostrazione della spettanza del bene della vita, ossia l’affidamento del servizio, al quale si potrà eventualmente accedere soltanto all’esito del richiamato procedimento di gara.

8. Sussistono infine giusti motivi, in ragione della novità e della complessità della questione, per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Prima Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 416/2008, lo accoglie nei sensi e nei limiti indicati in parte motiva e, per l’effetto, annulla la delibera della Giunta del Comune di Massafra n. 9 del 14 gennaio 2008. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 18 giugno 2008.