REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia di Lecce PRIMA SEZIONE

composto dai Signori: Aldo Ravalli Presidente; Ettore Manca Primo Referendario; Massimo Santini Referendario, relatore

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso n. 158/2008 presentato dalla

ditta individuale Video Cafè del Prof. Nereo Pantaleo, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Giuseppe Rizzo e Massimiliano Silvestri, presso il cui studio in Lecce alla Via Oberdan n. 14 è elettivamente domiciliata;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;

per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 786 del 6 novembre 2007, con la quale si dispone la revoca, previo recupero di somme già corrisposte, del finanziamento concesso ai sensi del POR 2000-2006, misura 4.17 (Aiuti al commercio).

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli adempimenti istruttori dell’amministrazione intimata; Visti tutti gli atti di causa; Designato alla pubblica udienza del 4 giugno 2008 il relatore Massimo Santini, referendario, presente altresì l’Avv. Rizzo per il ricorrente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente veniva ammesso ad un programma di sostegno per le attività commerciali per un importo pari a 39.800 euro. Lo stesso beneficiava inoltre di un acconto pari al 40% della somma complessiva. A seguito di verifica da parte del soggetto istruttore, il quale aveva peraltro constatato l’ultimazione del programma, la Regione Puglia determinava in ogni caso la revoca del finanziamento ed il recupero della somma già erogata per i seguenti motivi: a) diverse fatture di spesa non erano state registrate nel c.d. libro cespiti; b) l’indicatore tecnologico, ossia il rapporto tra spesa per prodotti informatici e investimento complessivo, aveva subito uno scostamento (39%) superiore a quello consentito (30%): ciò era determinato da una spesa rivelatasi inferiore rispetto a quella preventivata in sede di ammissione al beneficio. Occorre da subito evidenziare che il soggetto istruttore aveva comunque evidenziato, nella sua relazione, che il predetto indicatore sarebbe stato invece rispettato qualora fosse stata altresì considerata la spesa di euro 380,00, rilasciata dalla ditta Ciocca srl per acquisto di programmi informatici, sostenuta dopo il termine di ultimazione del programma ma prima della verifica ispettiva. L’interessato interponeva dunque ricorso giurisdizionale sollevando le seguenti censure: 1) violazione di legge, nella parte in cui impone la tenuta di particolari registri (libri cespiti) ritenuti invece facoltativi dalla normativa in materia di contabilità semplificata; 2) violazione della norma sul bando nella parte in cui la Regione, pur avendo contezza della ultimazione del programma finanziato, ha comunque disposto la revoca integrale, e non solo parziale, del finanziamento, senza tenere in considerazione la richiamata fattura di euro 380,00 ai fini del rispetto degli indicatori di risultato elaborati in sede di ammissione al beneficio. Con ordinanza n. 142 del 20 febbraio 2008, questo Tribunale accoglieva l’istanza cautelare, limitatamente al recupero disposto, da un lato in quanto “la tenuta del libro cespiti, ai sensi dell’art. 12 del DPR n. 435 del 2001, non è obbligatorio per le persone fisiche che esercitano attività commerciali”; dall’altro lato ritenendo “che va valutato nella sede di merito se il numeratore che caratterizza l’indice di diffusione dell’innovazione tecnologica (cfr. all. 1 del bando pubblicato sul BURP n. 55 del 2003) debba essere composto delle sole spese ammissibili oppure di quelle comunque effettuate. E ciò tenuto soprattutto conto del fatto che il programma risulterebbe completato”. Con la medesima ordinanza il Tribunale disponeva altresì, in vista dell’udienza di merito, l’acquisizione da parte dell’amministrazione regionale della proposta di revoca del soggetto istruttore, insieme con la relazione di verifica. La Regione Puglia ottemperava al mezzo istruttorio depositando note, relazioni e documenti in data 22 maggio 2008. In quell’occasione l’amministrazione rilevava, tra l’altro: a) il difetto di giurisdizione da parte di questo giudice amministrativo; b) l’effettivo errore commesso nel pretendere la tenuta del libro cespiti; c) la circostanza che la fattura della ditta Ciocca srl, non inclusa nel numeratore dell’indicatore tecnologico, si riferiva a prodotti informatici comuni e non a prodotti operativi di base, ossia essenziali per il buon funzionamento delle infrastrutture fisiche. All’udienza pubblica del 4 giugno 2008, la causa veniva infine trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Si affronta preliminarmente l’eccezione di giurisdizione, pur se non ritualmente sollevata ma comunque esaminabile d’ufficio. In tema di revoca dei finanziamenti pubblici, il collegio è ben consapevole dell’esistenza di un orientamento in base al quale sussisterebbe, in materia, la giurisdizione dell’AGO. Tale indirizzo si fonda essenzialmente sulla considerazione che, mentre in vista della ammissione al beneficio l’attività della PA è connotata da poteri discrezionali (con conseguente individuazione di posizioni di interesse legittimo che, come tali, non possono che essere conosciute dal GA), all’esito della liquidazione del contributo economico si determina un credito dell’impresa, instaurandosi così un rapporto paritetico tra concedente e concessionario connotato da diritti e obblighi consistenti, per quel che riguarda il concessionario, nel diritto alla corresponsione del contributo e nell’obbligo di realizzare le opere per le quali il contributo è stato erogato; a sua volta il concedente, dopo la deliberazione e liquidazione del contributo, non ha più alcun potere discrezionale, ma solo il potere di controllare l’esatto adempimento degli obblighi del concessionario. In questa direzione, il procedimento di revoca disciplinato dalla normativa di riferimento rivestirebbe natura eminentemente vincolata, atteso che è la legge a predeterminare integralmente le ipotesi da cui scaturisce l’eventuale provvedimento restrittivo. Ritiene il collegio che la questione debba essere esaminata sotto una diversa angolazione. In via preliminare, si osserva come il richiamato indirizzo ricalchi il classico riparto in tema di contratti pubblici, ove si rinviene sia una fase autoritativa, prima dell’aggiudicazione (con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo), sia una fase paritetica, dopo la aggiudicazione stessa e in particolare a seguito della stipulazione del contratto di appalto (le cui controversie sono pacificamente attribuite all’AGO). Trasponendo siffatte coordinate sostanziali e processuali alla fattispecie de qua, emerge tuttavia che, in tema di contributi pubblici: a) non si stipula un contratto (la concessione rimane infatti regolata dall’atto di concessione, dunque non v’è incontro di volontà ma pur sempre adozione di atti unilaterali ed autoritativi da parte della PA); b) non si ravvisa un rapporto sinallagmatico in senso pieno atteso che il programma realizzato dal privato, anche a volerlo intendere in termini di controprestazione, resta tuttavia nella sua esclusiva disponibilità, senza che la collettività – diversamente da quanto avviene per le opere pubbliche – possa trarne utilizzo alcuno. In ulteriore e più approfondita analisi, si rileva come le ipotesi di revoca descritte dal bando di concorso non sembrino in effetti condizionate da alcuna valutazione discrezionale né tecnica (si veda in ogni caso la possibilità di accordare proroghe in merito al completamento del programma), dipendendo la stessa dal mero accertamento circa la sussistenza, o meno, di un presupposto normativamente predeterminato. Di qui la deduzione dell’esistenza, secondo il ricordato orientamento, di un vero e proprio diritto soggettivo in capo all'interessato, atteso che l’atto di revoca assumerebbe natura meramente dichiarativa, in quanto tale sfornito di quell’attitudine degradatoria che, sola, determina la nascita di posizioni di interesse legittimo. A tale riguardo il collegio evidenzia, tuttavia: in primo luogo, che “le valutazioni espresse dall'Amministrazione nell'espletamento dei suoi poteri pubblicistici, come riconosciuti da una norma, sono sempre sindacabili avanti al giudice amministrativo per i loro profili estrinseci, vale a dire in ordine alla loro logicità, non contraddittorietà o erroneità in fatto, sicché la circostanza per la quale la procedura per il riconoscimento dell'inadempimento del beneficiario di contributi pubblici sia attinente ad aspetti rigidamente predeterminati sul piano normativo, come evidenziato dall'Amministrazione resistente, di per sé non esclude, a priori, la possibilità di tutela avanti al giudice naturale, anche ai sensi del principio generale di cui all'art. 24 Cost., per la verifica dei profili sopra ricordati” (cfr. TAR Piemonte, sez. II, 17 settembre 2007, n. 2959). In secondo luogo, che l’acclarata natura vincolata dell'attività demandata all'amministrazione non comporta in modo automatico la qualificazione della corrispondente posizione soggettiva del privato in termini di diritto soggettivo, con ogni conseguenza processuale in chiave di riparto di giurisdizione. Come più volte evidenziato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. sentenze n. 18 del 1999 e n. 8 del 2007), sembra infatti doversi distinguere, “anche in seno alle attività di tipo vincolato, tra quelle ascritte all'amministrazione per la tutela in via primaria dell'interesse del privato e quelle, viceversa, che la stessa amministrazione è tenuta ad esercitare per la salvaguardia dell'interesse pubblico. Anche a fronte di attività connotate dall'assenza in capo all'amministrazione di margini di discrezionalità valutativa o tecnica, quindi, occorre avere riguardo, in sede di verifica della natura della corrispondente posizione soggettiva del privato, alla finalità perseguita dalla norma primaria, per cui quando l'attività amministrativa, ancorché a carattere vincolato, tuteli in via diretta l'interesse pubblico, la situazione vantata dal privato non può che essere protetta in via mediata, così assumendo consistenza di interesse legittimo”. In un’altra decisione della Adunanza Plenaria (sentenza n. 12 del 2007), è stato inoltre ritenuto che, per affermare la giurisdizione del giudice amministrativo, rileva non solo l’accertamento della qualifica di autorità del soggetto agente, ma anche “la strumentalità del suo agire ai fini della realizzazione degli scopi di interesse pubblico la cui cura è ad essa commessa”. Applicando alla fattispecie le esposte coordinate ricostruttive, ritiene questo collegio che la controversia debba essere correttamente ritenuta di competenza del giudice amministrativo. E ciò in quanto non pare revocabile in dubbio che l’attività amministrativa relativa alla concessione di contributi pubblici sia effettuata – anche e soprattutto nella fase di verifica circa l’effettivo utilizzo delle somme erogate – in funzione di “tutela dell’interesse pubblico alla miglior gestione ed allocazione delle risorse della collettività e non a quella privata ad acquisire un mero vantaggio” (cfr. TAR Piemonte, cit.). Più in particolare, l’interesse pubblico perseguito in via diretta dalla norma primaria, che si realizza anche mediante l’attività di accertamento successiva alla erogazione delle sovvenzioni, riguarda il corretto utilizzo di risorse pubbliche destinate ad un proficuo e virtuoso sviluppo dell’economia locale. È noto infatti come l’Unione Europea, per il tramite degli Stati membri, intervenga ai sensi del trattato istitutivo attraverso misure di sostegno alle attività imprenditoriali (c.d. fondi strutturali) in chiave di riequilibrio territoriale e, dunque, di coesione economica e sociale. L’obiettivo è in particolare quello di promuovere lo sviluppo e l'adeguamento strutturale delle aree in ritardo di sviluppo, nonché di sostenere la riconversione socioeconomica delle zone con difficoltà strutturali. Occorre soprattutto rimarcare come siffatti interventi, in funzione correttiva del mercato, non si limitino a risollevare unicamente le sorti dei singoli soggetti operanti sul mercato, ma siano altresì diretti a creare esternalità positive (o “economie esterne”): fenomeno, questo, con cui si intendono gli effetti che certe attività poste in essere da uno o più soggetti provocano su altri soggetti non direttamente coinvolti nell’esercizio di quelle attività. Lo sviluppo di una impresa che riceve contributi pubblici si riflette positivamente, infatti, su altre imprese (es. fornitori, artigiani) che si trovino ad operare con essa e attraverso la quale sono in grado di acquisire maggiori occasioni di lavoro (ordini, commesse, etc.). Di qui l’innescarsi, attraverso meccanismi di interdipendenza funzionale tra soggetti operanti anche su diversi segmenti di mercato, di uno sviluppo in senso virtuoso dell’economia locale (che in taluni casi può anche dare luogo alla nascita di un vero e proprio distretto industriale) che costituisce fondamentale obiettivo di politica economica e, dunque, interesse pubblico di primaria importanza. Le considerazioni appena svolte inducono a ritenere che la sovvenzione erogata in favore del singolo imprenditore non possa essere valutata e considerata isolatamente, ossia con esclusivo riferimento al diretto ed immediato beneficio da questo ottenuto, ma con riguardo altresì a quell’insieme di vantaggi che, attraverso un meccanismo di relazioni economiche interdipendenti, è in grado di acquisire l’intero sistema economico che ruota intorno ad esso. Da quanto sopra affermato ne deriva la giurisdizione del GA sulla revoca disposta in tema di sovvenzioni pubbliche, atteso che la finalità perseguita in via diretta dalla normativa di settore è quella di garantire il più corretto utilizzo di risorse pubbliche preordinate ad un proficuo e virtuoso sviluppo dell’economia, in questo caso di livello locale.

02. Nel merito il ricorso è peraltro fondato.

2. Con il primo motivo si deduce violazione di legge per avere l’amministrazione regionale illegittimamente preteso, per il tramite dell’istituto bancario convenzionato, l’iscrizione di alcune fatture nel libro cespiti. La stessa Regione, in sede di adempimento istruttorio, ha in effetti riconosciuto come erronea la suddetta pretesa. Il collegio non può dunque che ribadire quanto già affermato in sede cautelare, ossia che l’art. 12 del DPR n. 435 del 2001, recante semplificazione in materia di tenuta di registri contabili, dispone che i soggetti di cui all’art. 13, primo comma, del DPR n. 600 del 1973, tra cui rientra anche il ricorrente in qualità di persona fisica che esercita impresa commerciale (lett. d), hanno facoltà di non tenere tra l’altro il registro dei beni ammortizzabili di cui all’art. 16 dello stesso DPR n. 600. Né tale onere, come correttamente evidenziato dalla difesa del ricorrente, era obbligatoriamente previsto dal bando in questione. Il primo motivo deve dunque essere accolto.

3. Parimenti da accogliere è l’ulteriore censura che si appunta, a sua volta, sul secondo dei motivi su cui si fonda il provvedimento impugnato. Il ricorrente lamenta in particolare la violazione delle norme del bando nella parte in cui, pur essendo stato acclarato il completamento del programma, la regione ha provveduto alla revoca totale del finanziamento, in luogo di quella parziale, sulla base di una sola fattura non pagata nel termine prescritto di ventiquattro mesi. Esso, infatti, essendo stato escluso dal numeratore che compone l’indicatore tecnologico, ne ha determinato l’abbassamento percentuale oltre i limiti massimi consentiti dal bando. Si rammenta, al riguardo, che l’art. 5 del bando regionale prevede che “non possono essere agevolate spese effettuate successivamente il termine di cui sopra (ossia 24 mesi). Si considereranno, pertanto, revocate parzialmente le agevolazioni afferenti i titoli di spesa datati successivamente ai termini di ultimazione prescritti, comprensivi dell’eventuale proroga, fatta salva ogni ulteriore determinazione conseguente alle verifiche sull’effettivo completamento del programma e sul raggiungimento degli obiettivi prefissati”. L’Allegato 2 del bando (manuale sulle procedure sulle revoche) dispone a sua volta che nelle ipotesi sub d) (ma il riferimento è chiaramente alla mancata ultimazione del programma nei prescritti 24 mesi, ossia la lettera e) “la revoca delle agevolazioni è parziale e interessa le agevolazioni afferenti i titoli di spesa datati successivamente ai termini di ultimazione prescritti, comprensivi dell’eventuale proroga, fatta salva ogni ulteriore determinazione conseguente alle verifiche sull’effettivo completamento del programma e sul raggiungimento degli obiettivi prefissati... si precisa che nel caso in cui il programma non venga ultimato entro i termini prescritti, comprensivi di eventuale proroga, la revoca è parziale e interessa le agevolazioni afferenti i titoli di spesa datati successivamente a detti termini, fatta salva ogni ulteriore determinazione conseguente alle verifiche sull’effettivo completamento dell’investimento e sul raggiungimento degli obiettivi prefissati”. Dalle disposizioni del bando così formulate, nonché tenuto conto delle norme di cui al DM n. 527 del 1995 (cui le stesse sono chiaramente ispirate seppure con qualche difetto di coordinamento testuale, si veda in particolare il rapporto tra l’allegato 2 del bando e l’art. 8, comma 4, del citato DM), si deduce allora quanto di seguito ritenuto e considerato. Le spese effettuate oltre il termine di ventiquattro mesi non sono comunque rimborsate, ossia non vengono ammesse al finanziamento. Detta ipotesi di revoca parziale non è peraltro messa in discussione dal ricorrente. Alla revoca parziale potrebbe accompagnarsi anche quella totale qualora si riscontri altresì, in sede di verifica, la mancata realizzazione del programma (circostanza questa che invece si è concretizzata nella fattispecie, come pacificamente ammesso dall’istituto deputato al controllo). Ora, poiché la valutazione circa la realizzazione del programma va effettuata al momento della verifica (necessariamente posta a seguito dello spirare del termine di 24 mesi), deve potersi evincere – dal tenore delle richiamate disposizioni del bando (si veda in particolare l’All. 2) – che a tal fine occorre fare riferimento a tutte le spese che hanno in ogni caso concorso, sino a quel momento, al raggiungimento di tale obiettivo, e dunque non solo alle spese ammissibili ma anche a quelle comunque effettuate. Più in particolare, atteso che la valutazione circa il completamento del programma va effettuata – secondo gli schemi delineati dal PPBs (Planning, programming and budgeting system) – attraverso l’analisi del raggiungimento degli obiettivi fissati in sede di ammissione al beneficio, e considerato che la predetta analisi si esegue dal canto suo mediante l’esame degli indicatori di risultato, ne deriva che tale ultimo accertamento deve essere condotto tenuto conto del criterio di imputazione delle spese poc’anzi evidenziato. Tra gli indicatori di risultato vi è a sua volta l’indice di diffusione tecnologica [ossia quello il cui scostamento ha determinato nella fattispecie la revoca totale del finanziamento ai sensi dell’art. 14, lettera g), del bando]. Esso è formato: al numeratore, dalle spese che si intende sostenere in materia informatica; al denominatore, dall’investimento complessivo del programma da realizzare. Tale rapporto viene poi espresso in termini percentuali. Qualora la percentuale fissata in sede di ammissione al beneficio subisca, secondo quanto appurato in sede di verifica, un certo scostamento (a seconda delle ipotesi, 20% o 30%), determinato in altre parole da una spesa informatica rivelatasi inferiore rispetto a quella preventivata (dato questo che confluisce complessivamente nel numeratore dell’indicatore), si procede allora alla revoca totale del finanziamento. Sulla base di quanto sopra evidenziato, il numeratore dell’indice di diffusione tecnologica – che costituisce elemento di valutazione per il raggiungimento degli obiettivi e dunque per la realizzazione del programma – deve dunque essere composto non solo dalle spese ammissibili ma anche da quelle comunque effettuate. Si sottolinea peraltro come il bando stesso non specifichi, all’All. 1 (Schema di valutazione dei progetti) che in sede di verifica il numeratore debba essere necessariamente composto delle sole spese ammissibili. In conclusione, la spesa di 380 euro per acquisto di software, in quanto sostenuta dopo la scadenza del termine di 24 mesi ma prima della verifica circa il completamento del programma, da un lato doveva essere ritenuta non ammissibile, così dando luogo ad una ipotesi di revoca parziale; dall’altro lato doveva essere tuttavia inclusa nel numeratore dell’indicatore tecnologico, ai fini della valutazione del raggiungimento dell’obiettivo e dunque della effettiva realizzazione del programma: ciò che avrebbe consentito di evitare – come sottolineato dallo stesso soggetto istruttore – la ulteriore sanzione della revoca totale del finanziamento, atteso che in questo caso la percentuale che esprime l’indicatore tecnologico sarebbe risultata contenuta entro i limiti massimi consentiti. In ulteriore analisi, si osserva come una interpretazione in questi termini del bando risponda altresì a canoni di ragionevolezza e proporzionalità, dato che apparirebbe in ogni caso eccessivo che, pur a fronte di una spesa non elevatissima (380 euro peraltro liquidate seppure in ritardo) e considerato che il programma è stato ultimato, si possa poi procedere alla revoca integrale di un finanziamento, nella specie pari ad oltre 39.000 euro, ossia di una somma corrispondente a circa cento volte la spesa che avrebbe determinato la suddetta revoca. Né vale sostenere, come si afferma nella nota depositata con l’adempimento istruttorio, che non si trattava di acquisto di software operativo di base (necessario al funzionamento dell’hardware) quanto piuttosto di software applicativo di produzione (comune programma informativo), dato che la suddetta distinzione o specificazione non è contemplata in alcun modo nel bando di concorso. Si rileva infine che, pur a fronte di un dubbio interpretativo espresso dal soggetto istruttore in merito alla computabilità o meno della spesa poi defalcata dal numeratore dell’indicatore tecnologico, l’amministrazione regionale non si è premurata in alcun modo di svolgere al riguardo gli opportuni e quanto mai necessari approfondimenti circa la portata applicativa del bando (nei termini qui specificati), così ravvisandosi ulteriormente sia una vizio di istruttoria, sia un vizio di motivazione del provvedimento di revoca.

4. In conclusione il ricorso è fondato e merita di essere accolto. Per l’effetto, deve essere annullato l’atto dirigenziale n. 786 del 6 novembre 2007 della Regione Puglia. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Lecce, Prima Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 158/2008, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto dirigenziale n. 786 del 6 novembre 2007 della Regione Puglia. Liquida le spese del presente giudizio in euro 3.000 (tremila), da porre a carico della Regione Puglia. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 4 giugno 2008.