REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Seconda Quater – composto dai signori magistrati: Dott. Lucia Tosti Presidente Dott. Renzo Conti Consigliere Dott. Stefania Santoleri Consigliere, relatore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 6016/01, proposto dalla società OMNITEL PRONTO ITALIA S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Luigi Manzi e Franco Mastragostino ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo sito in Roma, Via F. Confalonieri n. 5. contro il MINISTERO PER I BENI E LE ATTITIVITA’ CULTURALI in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici di Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliato per legge. la SOPRINTENDENZA PER I BENI AMBIENTALI ED ARCHITETTONICI DI BOLOGNA, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici di Roma, Via dei Portoghesi n. 12 è domiciliata per legge. e nei confronti del COMUNE DI CASALECCHIO DI RENO (BO) in persona del Sindaco p.t., n.c. per l'annullamento - del decreto del Direttore Generale della Direzione Generale per i Beni Architettonici ed il Paesaggio, Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio – Bologna, adottato in data 12/4/01 e trasmesso in allegato alla nota prot. n. 6898 (pervenuta il 14/4/01), con cui il Soprintendente delegato ha disposto l’annullamento della concessione n. 11/01 del 26/3/01, rilasciata dal Comune di Casalecchio di Reno in favore della Omnitel Pronto Italia S.p.A., ai sensi dell’art. 151 del D.Lgs. 490/99; - di ogni altro provvedimento antecedente e/o successivo non cognito nonché per la condanna delle Amministrazioni Statali convenute al risarcimento del danno che Omnitel Pronto Italia S.p.A. si trova a subire in ragione del ritardo maturato nella realizzazione dell’impianto, oltre che nell’espletamento del servizio pubblico, per effetto dell’illegittimità dell’impartito annullamento. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto il D.P. di fissazione dell’udienza di discussione anteriore al D.L. n. 112/08, convertito in L. 133/08; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione resistente; Vista la memoria prodotta da parte ricorrente a sostegno delle proprie difese; Visti tutti gli atti di causa; Udita alla pubblica udienza del 7 luglio 2008 la relazione della Dott.ssa Stefania Santoleri, e uditi, altresì, l’Avv. P. Caruso su delega dell’Avv. Manzi per la parte ricorrente e l’Avv. dello Stato S. Varrone per l’Amministrazione resistente. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO La società ricorrente è concessionaria per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia cellulare. La ricorrente ha previsto l’installazione di una Stazione Radio Base per telefonia cellulare nel Comune di Casalecchio di Reno (BO) e ha chiesto al Comune il rilascio della concessione edilizia comprendente anche l’autorizzazione paesistica, atteso che la zona nella quale doveva essere realizzato l’intervento è sottoposta a vincolo paesaggistico. Con provvedimento n. 11/01 del 26/3/01, il Comune ha rilasciato la concessione edilizia comprensiva del nulla osta paesaggistico, ma quest’ultimo atto è stato annullato dalla Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di Bologna, con il decreto del 12/4/01. Detto provvedimento è stato impugnato con il presente ricorso per i seguenti motivi: 1) Violazione di legge con riferimento all’art. 151 D.Lgs. n. 490/99, all’art. 82 del D.P.R. n. 616/77, all’art. 1 della L. n. 431/85 e all’art. 7 della L. n. 1497/39. Eccesso di potere sotto il profilo della causa tipica e dell’erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Lamenta la ricorrente il difetto di motivazione del provvedimento di annullamento del nulla osta comunale, atto adeguatamente motivato. La Commissione Edilizia Comunale, infatti, avrebbe riconosciuto la compatibilità dell’intervento con il vincolo, tenuto conto che la S.R.B sarebbe stata costruita all’interno di un’area già dotata e destinata a contenere attrezzature tecnologiche (zona classificata come F6 destinata ad attrezzature pubbliche e di interesse pubblico); il manufatto – inoltre -, sarebbe inserito all’interno della Stazione Ferroviaria nella quale sarebbero presenti attrezzature tecnologiche di altezza superiore alla stazione radio base in questione. Infine, l’Amministrazione avrebbe svolto valutazioni di merito in ordine alla non compatibilità dell’intervento con lo stato dei luoghi, esulando dalle proprie competenze, atteso che la legge consente l’annullamento esclusivamente per ragioni di legittimità. 2) Violazione di legge con riferimento all’art. 3 della legge n. 241/90. Sostiene la ricorrente che il provvedimento ministeriale non sarebbe motivato, essendosi limitato il Soprintendente delegato ad affermare le sue personali convinzioni in ordine alla non compatibilità dell’intervento progettato con il provvedimento di autorizzazione, e non avrebbe tenuto in alcun conto delle reali condizioni dei luoghi. Insiste quindi la ricorrente per l’accoglimento del ricorso. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio ed ha chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza. Con ordinanza n. 3709/01 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare. All’udienza pubblica del 7 luglio 2008, su concorde richiesta delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO Come meglio dedotto in narrativa, la ricorrente ha impugnato il provvedimento con il quale il Soprintendente per i Beni Architettonici e per il Paesaggio di Bologna ha annullato l’autorizzazione paesaggistica n. 11/01 del 26/3/01, con la quale il Comune di Casalecchio di Reno ha autorizzato la costruzione di una stazione radio base da realizzarsi nel territorio comunale all’interno dell’area della stazione ferroviaria, soggetta a vincolo paesaggistico per effetto del D.M. 25/1/66. L’Amministrazione, nel disporre l’annullamento, ha rilevato che il provvedimento comunale sarebbe carente nella motivazione, non potendo ripercorrersi l’iter logico seguito nella sua adozione; ha poi rilevato che l’intervento – che comporta la posa in opera di un palo metallico di altezza pari a m. 30 -, sarebbe totalmente estraneo al contesto ambientale tutelato, e costituirebbe il manufatto più alto della zona, deturpando i caratteri paesaggistici del luogo, uno dei più belli vicino a Bologna. Con il primo motivo la ricorrente censura il contenuto del provvedimento impugnato, sostenendo che sarebbe viziato per eccesso di potere sotto diversi profili e per violazione di legge, avendo l’Amministrazione annullato l’autorizzazione comunale per ragioni di merito. La censura è fondata. Il provvedimento di autorizzazione impugnato richiama il parere della Commissione Edilizia Comunale del Comune di Casalecchio di Reno del 10/5/00, dalla cui lettura è possibile ripercorrere l’iter logico seguito dall’Amministrazione comunale nel rilascio del nulla osta paesistico: la Commissione Edilizia, infatti, ha rilevato che “l’intervento non viola il vincolo ambientale, essendo inserito all’interno di area già dotata, e destinata a contenere attrezzature tecnologiche”. Occorre infatti considerare, come si è premurata di dimostrare la ricorrente, che l’intervento in questione ricade all’interno dell’area ferroviaria, nella quale – ovviamente – già esistono altri impianti tecnologici realizzati con materiali similari ed altri manufatti di notevole altezza (anche superiore alla stazione radio base in progetto) -; ha poi rilevato la ricorrente che l’area classificata destinata alla realizzazione dell’intervento è classificata dal vigente piano regolatore comunale come zona F 6 – Aree da riservare a servizi urbani nel quadro di nuovi programmi attuativi e destinata ad “attrezzature pubbliche e di interesse pubblico definite nel piano dei servizi e meglio specificati nei PP e nel PPA”, e che l’intervento in questione, risulta inserito nel programma comunale per le installazioni per l’anno 2000, ai sensi della legge regionale n. 30/00. Ne consegue che, erroneamente la Soprintendenza ha ritenuto non motivato il provvedimento comunale, essendo compiutamente esposte le ragioni per le quali è stata ritenuta la compatibilità dell’intervento con il provvedimento di vincolo. Quanto alle ragioni per le quali è stato disposto l’annullamento, la ricorrente deduce che si tratterebbe di ragioni di merito e non di legittimità. La ricorrente ha richiamato a sostegno della propria censura l’orientamento della giurisprudenza, secondo cui l’Amministrazione statale può annullare l’autorizzazione paesistica rilasciata dal Comune per ragioni di legittimità, ma non può sovrapporre le proprie eventuali difformi valutazioni in ordine alla compatibilità dell’opera con le esigenze di salvaguardia della zona vincolata, ed ha precisato che tutte le ragioni addotte dalla Soprintendenza sono riconducibili ad un vero e proprio sindacato di merito sull’intervento progettato. Ritiene il Collegio che la censura sia meritevole di accoglimento. La giurisprudenza amministrativa ha ormai da tempo chiarito che il potere ministeriale di annullamento del nulla osta ambientale è circoscritto ai vizi di sola legittimità; nella sostanza, la natura di detto potere di annullamento soprintendizio non comporta un riesame complessivo, come tale astrattamente in grado di consentire la sovrapposizione o sostituzione di un proprio apprezzamento di merito, alle valutazioni discrezionali compiute in sede di rilascio del nulla osta da parte dell'ente locale. Si tratta, infatti, di un riesame estrinseco, con riferimento all'assenza di vizi di legittimità comprendenti quello di eccesso di potere nelle diverse forme sintomatiche, che non può rinnovarsi in un giudizio tecnico discrezionale sulla compatibilità paesaggistico-ambientale dell'intervento, che appartiene in via esclusiva all'Autorità preposta alla tutela del vincolo (cfr. ex multis, Tar Liguria, Sez. I, 13 febbraio 2004, n. 160; idem, 2 aprile 2004, n. 329; Tar Lazio, Roma, Sez. II, 16 maggio 2005, n. 3840; Tar Campania, Napoli, Sez. II, 28 febbraio 2006, n. 2486; Cons. Stato, Sez. VI, 29 ottobre 2004, n. 7046; idem, 24 gennaio 2006, n. 207, a cui va aggiunta anche la pronuncia dell'Adunanza Plenaria del Cons. Stato dec. 14 dicembre 2001, n. 9). Come ha rilevato l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione 14/12/01 n. 9, il potere esercitato dall’Amministrazione Statale sull’autorizzazione paesaggistica rilasciata dall’autorità regionale (o dalle autorità subdelegate come nel caso di specie), va definita in termine di “cogestione dei valori paesistici”, essendo l’autorità locale deputata alla valutazione della compatibilità paesistica dell’intervento ed il potere di intervento dell’Autorità Statale è limitato al solo controllo di legittimità che può comportare l’annullamento dell’atto per tutti i vizi di legittimità ivi compresi quelli relativi a tutte le figure di eccesso di potere (per sviamento, insufficiente motivazione, difetto di istruttoria, illogicità manifesta). L’Amministrazione statale può quindi verificare dall'esterno, la coerenza, la logicità e la completezza istruttoria dell'iter procedimentale seguito dall'Amministrazione emanante, ma non può sostituire i suoi apprezzamenti sulla compatibilità ambientale del manufatto con quelli espressi dall’autorità locale. Nel caso di specie, invece, la Soprintendenza nel disporre l’annullamento, ha svolto in via autonoma il giudizio di compatibilità del manufatto con il contesto ambientale, non tenendo peraltro conto della reale posizione della stazione radio base – inserita nell’area indicata dallo stesso strumento urbanistico del Comune di Casalecchio di Reno – all’interno di una zona (quale quella ferroviaria), già compromessa dalla preesistenza di altri impianti tecnologici. Risulta quindi fondato anche il secondo motivo di gravame, atteso che il giudizio di non compatibilità con il provvedimento di vincolo è stato reso – non soltanto in via diretta, tenendo conto delle sole convinzioni del Soprintendente delegato e non come mero riesame di legittimità sulle valutazioni dell’Amministrazione locale -, ma anche omettendo di verificare quale fosse la reale posizione del manufatto ed il contesto ambientale nel quale sarebbe stato inserito. Pertanto, il ricorso deve essere accolto perché fondato, disponendosi l’annullamento del provvedimento impugnato. Deve essere quindi esaminata la domanda risarcitoria. Lamenta la ricorrente che per effetto dell’annullamento del nulla osta paesaggistico i lavori sarebbero iniziati tardivamente, e ciò avrebbe comportato un ritardo nell’attivazione dell’impianto, con conseguenti danni derivanti dalla diminuzione dei ricavi da traffico telefonico. Nella memoria del 22 maggio 2001, la ricorrente ha quantificato i danni per perdite da diminuzione del traffico telefonico – in relazione al mese di marzo 2001 – in £. 324.000.000; nella memoria del 24 giugno 2008 ha richiamato i criteri di quantificazione in precedenza indicati, ma ha rideterminato l’entità del danno quantificandolo in € 85.000,00 oltre interessi e rivalutazione. Occorre innanzitutto precisare in punto di fatto che il provvedimento comunale – che, come è noto, non costituisce provvedimento definitivo sussistendo, in ogni caso, il potere di annullamento da parte dell’Autorità Statale, da esercitarsi entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricezione della documentazione – è stato rilasciato il 26/3/01, mentre il provvedimento di annullamento statale è datato 12/4/01; l’efficacia di detto atto è stato sospesa da questo Tribunale con ordinanza n. 3709 del 6/6/01, e detto provvedimento non è stato appellato. Risulta poi dagli atti del giudizio che la ricorrente ha comunicato l’inizio ai lavori in data 29/5/01 (prima dell’adozione del provvedimento del T.A.R.), ed ha ultimato i lavori in data 30/10/01 (cfr. doc. n. 3 e 4 depositati dalla ricorrente il 13/6/08). Considerata la tempistica dell’intervento risulta innanzitutto incongrua la quantificazione effettuata da parte della ricorrente con riferimento al mese di marzo 2001, atteso che, seppure non fosse mai intervenuto il provvedimento della Soprintendenza, mai avrebbe potuto l’impianto funzionare e produrre reddito nel mese di marzo 2001, tenuto conto che la concessione edilizia è datata 26/3/01 e per la realizzazione del manufatto sono stati impiegati ben cinque mesi. Occorre poi accertare se – a prescindere dalla totale inattendibilità dei parametri indicati dalla ricorrente per la quantificazione del danno (tenuto anche conto della enorme differenza delle due quantificazioni effettuate nel 2001 e nel 2008), - al momento in cui è stato adottato il provvedimento impugnato (12/4/01), potesse rinvenirsi nella determinazione dell’Amministrazione il requisito della colpa, necessario per integrare gli estremi della responsabilità aquiliana. Come ha correttamente rilevato il Consiglio di Stato nella decisione della Sezione VI del 23/5/03 n. 204, al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, l’orientamento della giurisprudenza sui limiti del sindacato dell’Amministrazione Statale in tema di annullamento di autorizzazioni paesaggistiche non era univoco, tant’è vero che la stessa Sesta Sezione, con ordinanza del 4 settembre 2001 n. 4639, aveva rimesso la questione alla decisione dell’Adunanza Plenaria. C’erano state all’epoca in giurisprudenza interpretazioni estensive della normativa relativa alla cogestione dei valori paesaggistici, ed era stato quindi ritenuto che la stessa Amministrazione statale potesse sovrapporre le proprie valutazioni di merito sul progetto assentito. Solo dopo l’adozione della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 9 del 2001 – nella quale è stata effettuata la complessa ricostruzione dell’istituto - , può ritenersi che fosse ormai delineato l’ambito di intervento dell’Autorità Statale in materia, escludendosi ogni valutazione di merito sulla compatibilità del progetto con il provvedimento di vincolo. Tenendo quindi conto del tempo in cui il provvedimento illegittimo è stato adottato, ritiene il Collegio di poter condividere quanto affermato dal Consiglio di Stato nella citata sentenza n. 204/03, in merito alla insussistenza del requisito della colpa in capo all’Amministrazione in caso di annullamento dell’autorizzazione paesistica per ragioni sostanzialmente di merito: la sussistenza di dubbi interpretativi in giurisprudenza sui limiti del sindacato dell’Autorità Statale comporta la sussistenza dell’errore scusabile e la conseguenza insussistenza del requisito della colpa in capo all’Amministrazione. Ne consegue che deve essere quindi respinta la domanda risarcitoria. Per le stesse ragioni deve disporsi la compensazione delle spese di lite. P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione Seconda Quater - accoglie il ricorso in epigrafe indicato e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato. Respinge la domanda risarcitoria. Compensa tra le parti le spese del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 luglio 2008. Lucia Tosti PRESIDENTE Stefania Santoleri ESTENSORE