REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 02052/2008 REG.SEN. N. 00777/2004 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 777 del 2004, proposto da:

Soc. Anas S.p.A. (già ANAS – Ente Nazionale per le Strade) con sede legale in Roma, in persona del rappresentante avv. Gian Claudio Pilardi in virtù dei poteri conferitigli con procura speciale rilasciata con atto del notaio Paolo Castellini di Roma 29 maggio 2003 rogito 13318, rappresentata e difesa dall'avv. Federico Bucci di Roma, con domicilio eletto presso Patrizio Pellegrini in Firenze, via G. Marconi 87;

contro

il Comune di Vecchiano (PI), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Carmelo D'Antone, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Firenze, via Ricasoli N. 40;

nei confronti di

del Consorzio di Bonifica Versilia Massaciuccoli, in persona del legale rappresenante, con sede a Viareggio (LU), nonché della Autostrade S.p.A. - Direzione 4° Tronco-Firenze, in persona del legale rappresentante, Cambi Bisenzio, non costituitisi;

per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, dell’ordinanza 27 gennaio 1004 n. 10 (notificata il 3 febbraio al Compartimento ANAS-Toscana) con la quale il dirigente UO. Ambiente del Comune di Vecchiano (PI) intimava in solido all’ANAS – Comp. Toscana, al Consorzio di Bonifica per la Versilia Massaciuccoli ed alla Soc. Autostrade S.p.A. – Dir- 4° Tronco – Firenze di provvedere a recintare i terreni posti in Comune di Vecchiano, loc. Legnaio in prossimità del sottopasso dell’Autostrada Firenze-Mare per impedire il ripetersi di ulteriori accumuli nonché di adottare interventi di messa in sicurezza d’emergenza, presentando, altresì, il progetto di bonifica delle aree inquinate entro 30 giorni dalla notifica dell’ordinanza, nonché di tutti gli atti connessi.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vecchiano; Vista la memoria difensiva presentata dalla ricorrente; Visti tutti gli atti della causa; Relatore designato il Consigliere Lydia Ada Orsola Spiezia; Uditi, alla pubblica udienza del 27 febbraio 2008, i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1- Con l’ordinanza 27 gennaio 2004 n. 10 il dirigente dell’Unità Operativa Ambiente del Comune di Vecchiano (PI) ha ordinato all’ANAS – Azienda Compartimento Toscana – in qualità di proprietaria dei terreni in prossimità del sottopasso dell’autostrada Firenze – Mare (distinti al N.C.T. al mappale 5, particelle 39,46,145,146,143 e 142) ed in solido con il Consorzio di Bonifica Versilia Massaciuccoli (in qualità di gestore delle strade adiacenti) e con la Soc. Autostrade – Direz. 4° Tronco Firenze (in qualità di concessionario dell’autostrada) di provvedere a recintare con rete di altezza di cm. 150 l’area meglio sopra indicata al fine di impedire l’accumulo ulteriore di rifiuti e di adottare interventi di messa in sicurezza d’emergenza nonché di provvedere a presentare al Comune, alla Provincia ed all’ARPAT di Pisa il progetto di bonifica delle aree in questione entro 30 giorni dalla notifica dell’ordinanza. Avverso tale ordinanza l’ANAS S.p.A. (già Ente nazionale per le strade, con sede a Roma che ne ha avuto conoscenza solo il 13 febbraio 2004) ha proposto il ricorso in epigrafe, chiedendone l’annullamento, previa sospensione, per i seguenti articolati motivi: 1) Violazione del D.leg.vo n. 267/2000 art. 50, commi 4 e 5, e del D. Leg.vo 5.2.1997 n. 22, art. 14, comma 3, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, inesistenza dei presupposti e difetto di legittimazione passiva. Non sarebbe applicabile l’art. 50, comma 5, del D. Leg.vo n. 267/2000 che richiederebbe i presupposti dell’urgenza e dell’individuazione esatta del legittimato passivo, quali – invece – non sussisterebbero nel caso di specie; né sarebbe applicabile nei confronti dell’ANAS l’art. 14, comma 3, del D. Leg.vo n. 22/1997 che contempla l’obbligo solidale della rimozione dei rifiuti a carico dell’autore del deposito abusivo e del proprietario dell’area quando a quest’ultimo ... sia addebitabile il dolo o la colpa in ordine alla violazione dell’obbligo di non consentire lo scarico abusivo di rifiuti: infatti nessuna condotta colposa o dolosa sarebbe imputabile alla ricorrente ANAS che, quale soggetto incolpevole, non avrebbe alcun obbligo di rimozione dei rifiuti in questione, mentre, per altro verso, sarebbe solo il gestore delle strade (vedi art. 2 statuto ANAS), che sono di proprietà dello Stato e, quindi, non sarebbe il legittimato passivo dell’ordine di ripristino dello stato dei luoghi impugnato. 2) Violazione della Legge n. 241/1990 art. 3, in quanto l’ordinanza impugnata non illustra i presupposti richiesti dall’art. 14 D. Leg.vo n. 22/1997. 3) Violazione del D. Leg.vo n. 267/2000, art. 50, e del D. Leg.vo n. 22/1997, artt. 21 e 7, comma 2, lett. D), nonché eccesso di potere per carenza di presupposti. Non sussisterebbero i requisiti dell’intervento urgente ed eccezionale, non trattandosi di rifiuti tossici. 4) Incompetenza del dirigente del Settore Tecnico comunale, in quanto l’art. 13 del D. Leg.vo n. 22/1997, norma generale rispetto all’art. 14, riserva al Sindaco il potere di adottare ordinanze contingibili ed urgenti in conformità al principio generale di analogo contenuto.

1.1- Si è costituito in giudizio il Comune di Vecchiano che preliminarmente ha eccepito la sopravvenuta carenza di interesse sia alla misura cautelare sia a ricorrere in quanto, nel frattempo, la Soc. Autostrade aveva già redatto il progetto di messa in sicurezza e di ripristino ambientale intimato dal Comune di Vecchiano ai tre soggetti destinatari in solido dell’ordinanza dirigenziale impugnata; inoltre il ricorso sarebbe irricevibile perché il termine per l’impugnazione dovrebbe decorrere dalla data di notifica del provvedimento impugnato al Compartimento ANAS per la Toscana, anche se si tratta solo di un’articolazione interna; nel merito, poi, il Comune resistente ha chiesto il rigetto del ricorso con ampie controdeduzioni. Con memoria difensiva del gennaio 2008 l’ANAS S.p.A. ha replicato alle avverse eccezioni preliminari e nel merito ha insistito per l’accoglimento del ricorso, precisando che, a norma dell’art. 13, comma 6 bis, del D.P.R. 115/2002 (aggiunto dall’art. 21 del D.L. 223/2006 conv. in legge n. 248/2006), anche nel caso di compensazione delle spese di lite, l’onere del pagamento del contributo unificato “è dovuto in ogni caso dalla parte soccombente”. Nella pubblica udienza del 27 febbraio 2008, uditi i difensori presenti per le parti, la causa è passata in decisione. 2- Quanto sopra premesso in fatto, in diritto vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di irricevibilità e di sopravvenuta carenza di interesse sollevate dal Comune resistente e che, comunque, vanno disattese. In primo luogo il ricorso risulta tempestivo rispetto alla data della conoscenza dell’ordinanza da parte della sede legale dell’ANAS S.p.A., a Roma, avvenuta in data 13 febbraio 2004: infatti, premesso che l’ANAS con legge 8.8.2002 n. 178 (in attuazione della legge n. 448/2001) è stata trasformata da ente pubblico economico in società per azioni, va dato atto che il relativo Statuto ne prevede la sede legale a Roma e la rappresentanza “ a fronte di qualunque autorità giudiziaria e amministrativa” in capo al Presidente del Consiglio di Amministrazione; pertanto la notifica dell’ordinanza effettuata dal Comune di Vecchiano al Compartimento ANAS per la Toscana il 3 febbraio 2004 è nulla ai sensi dell’art. 145 cod. proc. Civ. che per le persone giuridiche prevede la notifica “nella loro sede” mediante consegna di copia dell’atto al rappresentante o alla persona incaricata di ricevere le notificazioni; trattandosi di società per azioni, infatti, non può trovare applicazione l’art. 144 cod. proc. civ. concernente le amministrazioni dello Stato né alcuna altra disposizione che, nei confronti di una pubblica amministrazione, preveda la possibilità che il privato indirizzi l’impugnazione ad un organo che, pur non avendone la rappresentanza, ne costituisca comunque un’articolazione organica con rilevanza esterna; d’altra parte, già all’epoca in cui l’ANAS non era ancora società per azioni, la giurisprudenza amministrativa aveva chiarito che i compartimenti ANAS non sono organi periferici dell’ente, bensì meri uffici privi di rappresentanza esterna e di autonomia di indirizzo, visto che lo Statuto dell’ente indica quali organi solo il Consiglio, l’amministratore ed il Collegio dei revisori e contempla l’articolazione in uffici periferici di natura interna in quanto costituiti secondo le modalità del regolamento di attuazione (vedi C.d.S., IV, 3.9.2001 n. 4627 ex multis).

2.1- Quanto poi alla circostanza che i competenti organi dell’ANAS avrebbero avuto comunque conoscenza del problema oggetto dell’ordinanza del Comune di Vecchiano a seguito della articolata fase istruttoria, che aveva coinvolto il suddetto compartimento regionale, il Comune resistente non ha fornito alcun elemento di prova circa la pretesa conoscenza del contenuto del provvedimento impugnato da parte dei vertici societari ANAS in momento antecedente alla data del 13.2.2004 risultante dal timbro di ricezione (con relativo protocollo) apposto dalla Dir. Affari Generali di Roma.

Quindi l’impugnazione, notificata in data 8 aprile 2004, risulta tempestiva. 2.1.2- Né sussiste incertezza circa la persistenza dell’interesse a ricorrere, nonostante che alla rimozione dei rifiuti nel sottopasso (dell’autostrada Firenze Mare) nelle more del giudizio abbia provveduto la Soc. Autostrade, anch’essa destinataria dell’ordinanza ed obbligata in solido a darle esecuzione unitamente alla ricorrente ed al Consorzio di Bonifica Versilia – Massaciuccoli. Appare infatti evidente che (a differenza di quanto asserisce il Comune resistente), ove l’ordinanza in questione si consolidasse, la ricorrente non potrebbe contestare in altro giudizio né la sussistenza della propria responsabilità per l’abbandono di rifiuti né la propria soggezione agli effetti del vincolo solidale nell’ipotesi in cui la Soc. Autostrade esercitasse l’azione di rivalsa nei confronti dell’ANAS per le spese sostenute né tanto meno potrebbe invocare (come causa di giustificazione) l’illegittimità del provvedimento con riguardo ai profili della vicenda penalmente rilevante.

2.2- Nel merito il ricorso appare fondato con specifico riferimento alle censure di violazione dell’art. 14 D. Leg.vo n. 22/1997 e di eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti, dedotti con il primo articolato motivo. In primo luogo la ricorrente ANAS S.p.A., destinataria dell’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati nel sottopasso, in quanto proprietaria asserita dei terreni distinti nel N.C.T. al mappale 5, partic. 39 – 46 – 142 – 143 – 145 e 146, in effetti non è proprietaria della rete stradale (e della relativa fascia di rispetto) in quanto ha – a termini di statuto – soltanto il compito di gestire e mantenere la rete stradale ed autostradale nazionale, mentre, come è noto, le strade e le autostrade, ai sensi dell’art. 822 cod. civ., fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, e, in quanto bene demaniale, fanno capo all’Agenzia del Demanio. 2.2.1- Per quanto, poi, riguarda i terreni adiacenti alla sede stradale del sottopasso, non sussistono nei confronti della ricorrente ANAS S.p.A. (individuata come proprietaria dei terreni meglio sopra indicati, sui quali ignoti hanno abusivamente abbandonato “rifiuti pericolosi e non”), i presupposti per l’imposizione dell’obbligo di interventi di messa in sicurezza d’emergenza e della predisposizione del progetto di bonifica della aree inquinate ai sensi dell’art. 17 D. Leg.vo n. 22/1997. Infatti, come è noto, la citata disposizione si riferisce a chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti accettabili di contaminazione ovvero determina il pericolo concreto ed attuale del superamento dei detti limiti, mentre nel caso specifico, sotto il profilo soggettivo, la ricorrente ANAS non è mai considerata autrice della contaminazione e , sotto il profilo oggettivo, non si fa cenno di contaminazione o di pericolo concreto ed attuale neanche nelle informative ARPAT 2 e 16 dicembre 2003 (vedi le premesse dell’ordinanza impugnata) che si riferiscono alla “presenza di rifiuti pericolosi sui terreni sopraindividuati” (pare si trattasse di lastre di cemento-amianto abbandonate). Quindi, considerato anche che l’ordinanza in questione trova espresso fondamento nell’art. 5 del Reg. Com. del Servizio Rifiuti che vieta l’abbandono di rifiuti per possono creare inconvenienti igienico-sanitari o degrado dell’ambiente, appare plausibile che, in realtà, il Comune di Vecchiano abbia voluto dare applicazione all’art. 14 del D. Leg.vo n. 22/1997 che, per l’appunto, dopo aver vietato l’abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo, al comma 3 obbliga alla rimozione dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi l’autore dello scarico abusivo “in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa”. Tale conclusione interpretativa viene surrogata dalla documentazione relativa all’esecuzione dell’ordinanza da parte di Autostrade S.p.A. (esibita in giudizio dal Comune resistente) ed in particolare dal provvedimento della Provincia di Pisa, Area governo e territorio, U.O. smaltimento rifiuti, che nel caso di specie ha ritenuto trattarsi di “abbandono di rifiuti in aree non custodite da soggetto non identificabile, disciplinato dall’art 14 del D. Leg.vo n. 22/1997” ed ha preso atto che “i proprietari delle aree, non responsabili del suddetto abbandono, si sono attivati per il ripristino dello stato dei luoghi”.

2.3- Peraltro, una volta stabilito che il Comune di Vecchiano intendeva esercitare i poteri previsti dall’art. 14 (e non 17) del D. Leg.vo n. 22/1997, il collegio ritiene che la ricorrente ANAS S.p.A. non poteva, comunque, essere destinataria né dell’obbligo di recinzione dei terreni né di quello di rimozione dei rifiuti: infatti (come si rileva dalla nota ANAS – Compartimento Toscana 05/02/2004 per la Direzione centrale) le particelle catastali indicate nell’ordinanza corrispondono in realtà alla fascia di pertinenza dell’Autostrada A11 – Firenze Mare e risultano accatastate a nome ANAS Firenze in quanto la suddetta autostrada fu realizzata su una tratta gestita in origine dall’ANAS; in secondo luogo, poi, va comunque ricordato che (secondo la consolidata giurisprudenza cui questa Sezione si conforma; vedi in termini Sez. II, 18 ottobre 2007 n. 3279), il proprietario dell’area, su cui sono stati abbandonati i rifiuti, risulta responsabile (in solido con l’autore dello scarico abusivo) solo ove la situazione possa essergli addebitata almeno a titolo di colpa, non potendosi configurare a suo carico una responsabilità oggettiva oppure di posizione indipendentemente dalla concreta verifica della addebitabilità al proprietario o titolare di diritto di godimento, almeno del mancato esercizio della diligenza del buon padre di famiglia. Anche la giurisprudenza penale ritiene che la semplice “consapevolezza” del fatto che terzi hanno abbandonato rifiuti sul proprio fondo sia insufficiente a configurare in capo al proprietario del fondo medesimo il reato di abbandono di rifiuti previsto dall’art. 51 D. Leg.vo n. 22/1997, atteso che la condotta omissiva potrebbe dare luogo ad ipotesi di responsabilità solo nel caso in cui ricorrono gli estremi dell’art. 40, comma 2, cod. pen. (vedi Cass. Pen. , III, 09.01.2007 n. 137).

2.4- Infine anche l’ordine di recinzione dell’area risulta viziato da difetto di legittimazione passiva dell’ANAS S.p.A., atteso che – come si è sopra detto – l’area da recintare non è di proprietà della stessa, ma rientrerebbe nella fascia di pertinenza dell’autostrada Firenze Mare la cui concessionaria non sarebbe indicata come titolare dominicale nel catasto terreni a causa della mancata voltura dell’intestazione delle particelle.

3- Concludendo, quindi, respinte le eccezioni di irricevibilità ed improcedibilità, nel merito il ricorso va accolto nei sensi illustrati e, pertanto, l’ordinanza impugnata va annullata per quanto di interesse della ricorrente ANAS Spa, destinatario della medesima unitamente alla Soc. Autostrade S.p.A. – 1 Direzione 4° tronco ed al Consorzio di Bonifica Versilia – Massaciuccoli, Viareggio. Ricorrono, peraltro, giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti costituite in relazione alle caratteristiche di fatto della vicenda; nulla da statuire nei confronti delle controparti che, pur ritualmente intimate, non si sono costituite; il Comune soccombente è, comunque, tenuto a rimborsare alla ricorrente la somma corrispondente al contributo unificato versato dalla medesima (vedi art. 13, comma 6 bis D.PR. n.115/2002).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Seconda Sezione, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza impugnata limitatamente agli effetti nei confronti della ricorrente ANAS S.p.A. Compensa tra le parti costituite gli oneri di lite; nulla è dovuto dalle parti non costituite, fermo restando l’onere del Comune di Vecchiano di rimborsare alla ricorrente il contributo unificato versato. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 27/02/2008 con l'intervento dei Magistrati: Giuseppe Petruzzelli, Presidente Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere, Estensore Alessandro Cacciari, Primo Referendario DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 19/09/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)