REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 28 del 2008, proposto da: Rocco Bueti, rappresentato e difeso dall'avv. Carmela Latella, con domicilio eletto presso Segreteria T.A.R. in Reggio Calabria, viale Amendola, 8/B; contro Equitalia E.T.R., rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Mazzotta, con domicilio eletto presso Giuseppe Mazzotta Avv. in R.C., via Filippini,38; Avverso il diniego di Equitalia E.Tr. s.p.a. di Reggio Calabria, di accesso agli atti espresso con la nota emessa in data 16.11.07 in risposta all’istanza del ricorrente del 6.11.07 Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Equitalia E.T.R.; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nella camera di consiglio del giorno 17/07/2008 il dott. Desirèe Zonno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO Il ricorrente ha proposto istanza protocollata il 6.11.07 e indirizzata all’Equitalia ETR s.p.a., agente per la riscossione dei tributi per la provincia di Reggio Calabria, per ottenere l’esibizione di alcune cartelle esattoriali con le relative relate comprovanti l’avvenuta notifica. La Equitalia ha risposto in data 16.11.07, indirizzando al procuratore legale dell’istante - suo domiciliatario- una nota, ricevuta il 21.11.07, con cui si trasmetteva copia di un (solo) avviso di ricevimento di una raccomandata indirizzata al sig. Bueti (vedila allegata al controricorso della Equitalia). Per le altre cartelle la Equitalia precisava, nella suindicata nota, che per alcune – puntualmente indicate-, erano in corso ricerche presso i propri archivi, mentre per le altre non era stata scaricata la notifica nel sistema informatico, in quanto spedite con lettera non raccomandata. Ritenuta non esaustiva la nota in questione, il Bueti proponeva ricorso a questo Tar avverso il “silenzio” serbato da Equitalia in relazione all’istanza di accesso proposta. Costituitasi la resistente, ha chiesto il rigetto del ricorso, contestando di aver serbato un comportamento silente avverso l’istanza di accesso e producendo copia della risposta inviata al ricorrente con allegata copia dell’unico avviso di ricevimento già esibito (va precisato, però, che anche dal tenore della risposta inviata il 21.11.07 emerge che l’ostensione ha riguardato un unico avviso di ricevimento e non anche copia notifica e copia cartella n. 09420000036380834000, erroneamente indicata nell’atto di costituzione della Equitalia spa); negando la sussistenza dell’interesse attuale e concreto del ricorrente in quanto era ormai spirato il termine per impugnare le cartelle esattoriali indicate in ricorso e, peraltro, non era stato avviato alcun tipo di procedimento esecutivo nei confronti del Bueti. La difesa del ricorrente, in vista dell’udienza di discussione del 17.7.08, ha depositato memoria con cui contestava la conducenza e rilevanza anche dell’unica relata esibita, in quanto non accompagnata dalla cartella esattoriale di riferimento (e dagli estremi della relativa raccomandata di spedizione) e, pertanto, priva di qualsivoglia elemento che consentisse di verificare a quale cartella si riferisse l’avviso di ricevimento in questione. All’udienza del 17.7.08 la causa è stata trattenuta in decisione. Il ricorso è fondato e merita accoglimento. Pur non potendosi qualificare quale silenzio il comportamento tenuto da Equitalia, in quanto l’istanza di accesso ha trovato tempestiva ed espressa risposta (il silenzio, come è noto, presuppone un comportamento inerte che, nella specie, non si è verificato), tuttavia il tenore della nota di risposta pervenuta il 21.11.07 è tale da potersi qualificare quale “motivato” (ma non giustificato) rifiuto di esibizione degli atti richiesti. Infatti, pur essendo specificate le ragioni della mancata ostensione, la risposta si è sostanziata nella comunicazione che, allo stato, gli atti diversi dall’unico avviso di ricevimento prodotto in copia non sarebbero stati esibiti. Ciò posto ricorrono tutti i presupposti per l’accoglimento del ricorso. Infatti: ricorre la qualifica soggettiva di “pubblica amministrazione”, richiesta dall’art. 22 lett. e), perché Equitalia spa, pur se soggetto di diritto privato, svolge attività di pubblico interesse, essendo agente per la riscossione dei tributi; essa è stabile detentore dei documenti richiesti; sussiste l’interesse diretto concreto ed attuale dell’istante, in quanto la documentazione è funzionale ad esercitare (eventualmente) il diritto, costituzionalmente garantito dall’art. 24 Cost., di agire in giudizio avverso pretese esattoriali nei confronti del ricoprrente, risultando estranea al presente giudizio ogni indagine in ordine alla proponibilità od alla fondatezza del ricorso da proporsi, non potendosi operare alcun previo giudizio prognostico circa l’esito dell’azione stessa (v. in tal senso CdS 6681/06); il rifiuto di esibizione non riguarda atti rientranti nelle ipotesi di cui all’art. 24 l. 241/90 Ciò non è contraddetto dalla circostanza che il diritto di accesso , ai sensi dell'art. 24 della legge n. 241/1990, resta escluso nei procedimenti tributari. Al riguardo deve osservarsi che, come già chiarito da questo TAR in analoga fattispecie (v. TAR RC sent. 225/08) , secondo l'originario testo dell'art. 24, sesto comma, della legge n. 241/1990, non era ammesso l' accesso agli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti di cui all'art. 13 (il cui secondo comma contemplava i procedimenti tributari ), salvo diverse disposizioni di legge. In proposito il Consiglio di Stato (IV, n. 3825 del 9 luglio 2002) aveva chiarito che, in applicazione del combinato disposto degli artt. 13 e 24, sesto comma, della legge 7 agosto 1990, n. 241, doveva considerarsi illegittimo il diniego d' accesso di un atto interno facente parte di un procedimento tributario conclusosi con il processo verbale di constatazione, cui aveva fatto seguito la notifica del conseguente avviso di rettifica e la proposizione del ricorso da parte dell'interessato, in quanto l'esclusione dell' accesso ai documenti amministrativi si riferiva solo agli atti preparatori del provvedimento terminale allorché fosse in corso il relativo procedimento tributario e questo non si fosse ancora concluso con l'adozione di un atto di imposizione, dovendo consentirsi la visione dei documenti all'interessato nel momento in cui, conclusosi il procedimento, fosse stato adottato l'atto impositivo. In sostanza, vigente l'originaria formulazione del citato art. 24, sesto comma, della legge n. 241/1990, non sorgeva alcun dubbio né in ordine al diritto dell'interessato di accedere, una volta emanato l'atto di imposizione, ai documenti interni all'accertamento tributario, né in ordine al suo diritto di accedere agli atti del procedimento di riscossione coattiva (ruolo, cartelle esattoriali, relate di notifica delle cartelle, etc.), posto che il secondo procedimento, come è ovvio, presupponeva (e presuppone) il compiuto esperimento della fase di accertamento e l'intervenuta emanazione dell'atto di imposizione (che costituiva il discrimine temporale fra esclusione dell' accesso e possibilità di esercitare il diritto). L'art. 24, primo comma, lett. b), della legge n. 241/1990, come riformulato per effetto dell'art. 16 della legge n. 15/2005, prevede oggi l'esclusione del diritto di accesso nei procedimenti tributari , "per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano". In giurisprudenza (T.A.R. Firenze, I, n. 5143 del 20 dicembre 2007) si è recentemente affermato che, a seguito del citato intervento legislativo, il divieto di accesso opera adesso anche se sia stato emanato il "provvedimento conclusivo del procedimento" (il caso all'attenzione del Tribunale riguardava, comunque, accertamenti e controlli effettuati dall'Agenzia delle Entrate nei confronti di terzi). Tale affermazione (sia essa condivisibile o meno) è riferita dal T.A.R. di Firenze al procedimento di accertamento tributario, in cui confluiscono tutte le attività istruttorie prodromiche (come gli accessi, le ispezioni documentali, gli inviti a comparire o a rispondere a questionari, il processo verbale di constatazione, etc.) e che culmina nell'atto di imposizione. Nel caso in esame, occorre, invece, chiedersi se il riferimento ai procedimenti tributari di cui all'art. 24, primo comma, lett. b), della legge n. 241/1990 riguardi anche il procedimento di riscossione. Il Collegio ritiene che la nuova formulazione dell'art. 24, primo comma, lett. b), della legge n. 241/1990 si riferisca alla fase di accertamento del procedimento tributario, con esclusione, per le ragioni di seguito indicate, del procedimento di riscossione. Al riguardo deve, infatti, osservarsi che la specialità dell'accertamento tributario, ove vengono in rilievo poteri istruttori e investigativi sostanzialmente analoghi a quelli tipici delle indagini preliminari nel procedimento penale (in via di principio sottoposte a segreto istruttorio), giustifica (anzi, impone) l'inapplicabilità della disciplina sul diritto di accesso di cui alla legge n. 241/1990, mentre identica affermazione non si giustifica con riferimento alla fase della riscossione, anche ai sensi della specifica disciplina di cui alla legge n. 212/2000 ("Statuto dei diritti del contribuente") e di alcune previsioni di rango superprimario, come quelle di cui agli artt. 24 e 97 della Costituzione. Al fine di evidenziare le peculiarità dell'accertamento tributario e le intrinseche esigenze di "riservatezza" ad esso connesse, si consideri, a mero titolo di esempio, che: a) in materia di imposte dirette, ai sensi dell'art. 31-bis, primo comma, del d.p.r. n. 600/1973, l'Amministrazione finanziaria provvede allo scambio con le altre autorità competenti degli Stati membri dell'Unione europea delle informazioni necessarie per assicurare il corretto accertamento delle imposte sul reddito e sul patrimonio e tali informazioni, ai sensi del successivo quarto comma, sono tenute segrete con i limiti e le modalità disposti dall'articolo 7 della direttiva 77/799/CEE in data 19 dicembre 1977, modificata dalla direttiva 2003/93/CE in data 7 ottobre 2003 e dalla direttiva 2004/56/CE in data 21 aprile 2004; b) ai sensi del citato art. 31-bis, sesto, settimo, ottavo e nono comma, l'Amministrazione può procedere a controlli simultanei con le Amministrazioni finanziarie degli altri stati membri e può individuare autonomamente i soggetti d'imposta sui quali intende proporre un controllo simultaneo, informando le autorità competenti degli altri Stati membri interessati circa i casi suscettibili di un controllo simultaneo, indicando, per quanto possibile, i motivi per cui detti casi sono stati scelti e fornendo le informazioni che l'hanno indotta a proporli; c) ai sensi dell'art. 32, primo comma, n. 5), del d.p.r. n. 600/1973, l'Amministrazione finanziaria, tra l'altro, può richiedere, agli organi e alle Amministrazioni dello Stato, agli enti pubblici non economici, alle società ed enti di assicurazione ed alle società ed enti che effettuano istituzionalmente riscossioni e pagamenti per conto di terzi, la comunicazione, anche in deroga a contrarie disposizioni legislative, statutarie o regolamentari, di dati e notizie relativi a soggetti indicati singolarmente o per categorie; alle società ed enti di assicurazione; per quanto riguarda i rapporti con gli assicurati del ramo vita, possono, poi, essere richiesti dati e notizie attinenti esclusivamente alla durata del contratto di assicurazione, all'ammontare del premio e alla individuazione del soggetto tenuto a corrisponderlo; d) ai sensi del successivo n. 6), l'Amministrazione può richiedere copie o estratti degli atti e dei documenti depositati presso i notai, i procuratori del registro, i conservatori dei registri immobiliari e gli altri pubblici ufficiali; e) ai sensi del successivo n. 7), l'Amministrazione, previa autorizzazione, può richiedere alle banche, alla società Poste italiane s.p.a,, per le attività finanziarie e creditizie, agli intermediari finanziari, alle imprese di investimento, agli organismi di investimento collettivo del risparmio, alle società di gestione del risparmio e alle società fiduciarie, dati, notizie e documenti relativi a qualsiasi rapporto intrattenuto od operazione effettuata, ivi compresi i servizi prestati, con i loro clienti, nonché alle garanzie prestate da terzi; alle società fiduciarie di cui alla legge 23 novembre 1939, n. 1966, e a quelle iscritte nella sezione speciale dell'albo di cui all'articolo 20 del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, può essere richiesto, tra l'altro, specificando i periodi temporali di interesse, di comunicare le generalità dei soggetti per conto dei quali esse hanno detenuto o amministrato o gestito beni, strumenti finanziari e partecipazioni in imprese, inequivocamente individuati; f) ai sensi dei successivi nn. 8), 8-bis) e 8-ter), l'Amministrazione può: richiedere ai soggetti indicati nell'articolo 13 dati, notizie e documenti relativi ad attività svolte in un determinato periodo d'imposta, rilevanti ai fini dell'accertamento, nei confronti di loro clienti, fornitori e prestatori di lavoro autonomo; invitare ogni altro soggetto ad esibire o trasmettere, anche in copia fotostatica, atti o documenti fiscalmente rilevanti concernenti specifici rapporti intrattenuti con il contribuente e a fornire i chiarimenti relativi; richiedere agli amministratori di condominio negli edifici dati, notizie e documenti relativi alla gestione condominiale. Poteri investigativi di analoga natura sono previsti in materia di IVA dagli artt. 51 e 52 e 63 del d.p.r. 633/1972, in materia di imposta di registro e di altre imposte dirette dagli artt.. 53-bis del d.p.r. n. 131/1986, 35 del d.p.r. n. 642/1972, 10 del d.p.r. n. 641/1972 e 21 del r.d. n. 3278/1923, in materia di imposte sulle successioni e donazioni dagli artt. 1 del r.d.l. n. 63/1926, 18, 19 e 20 del decreto ministeriale in data 16 luglio 1926 e nelle disposizioni di cui al decreto legislativo n, 346/1990, novellato dall'art. 69 della legge n. 342/2000 e in materia di diritti di confine dal decreto legge n. 223/2006, che rimanda al citato art. 51 del d.p.r. n. 633/1972. Appare chiaro che le finalità proprie di siffatte investigazioni risulterebbero frustrate dall'indiscriminata possibilità dell'interessato di accedere liberamente agli atti in questione (in analogia con quanto avviene nella fase delle indagini preliminari del procedimento penale), da cui la necessità di escludere l'applicazione, in materia di accertamento tributario, della generale disciplina di cui alla legge n. 241/1990. Per quanto attiene, invece, il procedimento di riscossione coattiva del credito tributario, ove le sopra indicate esigenze di "riservatezza" non assumono alcun rilievo, si impone una lettura non solo costituzionalmente orientata dell'art. 24, primo comma, lett. b), della legge n. 241/1990, ma anche coerente con la disciplina ancor più "garantista" di cui alla citata legge n. 212/2000. In proposito deve osservarsi che, in materia fiscale, l'Amministrazione, come è noto, si procura il titolo esecutivo senza controllo dell'autorità giudiziaria e tale titolo è il "ruolo" (salve limitate ipotesi in cui ancora sopravvive l'ingiunzione fiscale). L'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo è, invece, contenuta nella cartella di pagamento, che il concessionario della riscossione (prima dell'entrata in vigore dell'art. 3 del decreto-legge n. 203/005, che ha soppresso il sistema di affidamento in concessione) era tenuto a notificare al debitore. Appare chiaro che al contribuente, una volta salvaguardato il principio di "riservatezza" che governa parzialmente l'accertamento tributario, non può esser negato l' accesso ai documenti della "fase esecutiva", interamente nella disponibilità dell'Amministrazione finanziaria e del concessionario, pena la violazione dell'art. 97 Cost. che, nell'imporre il principio del "buon andamento", si riferisce anche alla trasparenza dell'azione amministrativa, e soprattutto dell'art. 24, primo e secondo comma, Cost., che garantiscono la possibilità di agire in giudizio e assicurano il diritto di difesa in ogni stato e grado del procedimento. L'interessato, infatti, una volta raggiunto da un'intimazione di pagamento o da un pignoramento, se privato della possibilità di conoscere il ruolo, la cartella esattoriale o la sua notifica, sarebbe costretto a proporre impugnazione "al buio" contro tali atti della riscossione (o in ordine a eventuali vizi derivati dell'intimazione di pagamento o del pignoramento). Tale conseguenza appare particolarmente irragionevole nell'ipotesi in cui, ad esempio, il contribuente, in assoluta buona fede, non abbia avuto effettiva conoscenza della cartella esattoriale, ancorché la stessa gli sia stata ritualmente notificata. In questo caso, invero, l'effettiva conoscenza dei documenti può evitare l'instaurazione di un inutile contenzioso, con beneficio per il buon andamento dell'azione amministrativa e piena attuazione dei principi di cui al citato art. 24, primo e secondo comma, Cost., il quale, nel prevedere la facoltà di agire in giudizio e garantendo il diritto di difesa in ogni stato e grado del procedimento, intende certamente consentire al cittadino una tutela prudente e consapevole delle sue posizioni giuridiche, evitando, da un lato, l'onerosa proliferazione di liti superflue e assicurando, dall'altro, la possibilità di una contestazione mirata e puntuale di provvedimenti che l'interessato, solo all'esito di adeguata ponderazione, ritenga illegittimamente lesivi. Un diversa conclusione, oltre a porsi in contrasto con le citate previsioni costituzionali, è sconfessata dalla disciplina particolarmente "garantista" di cui all'art. 6, primo comma, della legge n. 212/2000 ("Statuto dei diritti del contribuente"), il quale dispone che l'Amministrazione finanziaria (incluso il concessionario della riscossione, che dell'Amministrazione è una "longa manus") deve assicurare al contribuente l'effettiva conoscenza degli atti a lui destinati. Inoltre, secondo quanto previsto dal successivo art. 7 ("Chiarezza e motivazione degli atti"), i provvedimenti dell'Amministrazione finanziaria sono motivati ai sensi dell'articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (con indicazione, quindi, dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione), e, se nella motivazione si fa riferimento ad altro atto, questo deve essere allegato all'atto che lo richiama. La formulazione letterale di tale previsione, invero, sembra addirittura imporre al concessionario l'allegazione della cartella all'intimazione di pagamento, con la conseguenza che appare a maggior ragione inconcepibile la tesi secondo cui la cartella, oltre che non allegata all'intimazione, possa essere anche sottratta alla richiesta di accesso avanzata dal contribuente. Il menzionato art. 7, secondo comma, inoltre, dispone che gli atti dell'Amministrazione finanziaria e dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare: a) l'ufficio presso il quale è possibile ottenere informazioni complete in merito all'atto notificato o comunicato e il responsabile del procedimento; b) l'organo o l'autorità amministrativa presso i quali è possibile promuovere un riesame anche nel merito dell'atto in sede di autotutela; c) le modalità, il termine, l'organo giurisdizionale o l'autorità amministrativa cui è possibile ricorrere in caso di atti impugnabili. Siffatte ulteriori disposizioni indicano chiaramente che il concessionario non può occultare il titolo esecutivo o la cartella, inclusa la relata di notifica, restando altrimenti parzialmente impraticabile la possibilità dell'esercizio dell'autotutela in relazione all'intimazione di pagamento, il cui vizio può ben dipendere da un'illegittimità del titolo esecutivo o della cartella di pagamento, ovvero dall'irritualità della sua notifica. D'altronde, i procedimenti di riscossione esattoriale, in quanto strumenti particolarmente solleciti ed efficaci ai fini della realizzazione della pretesa sostanziale, sono anche impiegati, per espressa volontà legislativa, al fine di riscuotere crediti relativi a fattispecie non tributarie (basti pensare alle sanzioni amministrative pecuniarie di cui alla legge n. 689/1981) e risulterebbe incomprensibile, in assenza di effettive ragioni che giustifichino una peculiarità di disciplina, una distinzione in ordine al medesimo procedimento per quanto attiene l'esercizio del diritto di accesso a seconda che lo stesso venga utilizzato per finalità di natura fiscale ovvero di altro tipo. Le considerazioni che precedono inducono a ritenere che la disposizione di cui all'art. 26, quarto comma, del d.p.r. n. 602/19732, secondo cui i concessionari hanno l'obbligo di conservare le ricevute di consegne delle cartelle per cinque anni, (la quale, comunque, si riferisce alle sole imposte sui redditi), non esclude che queste siano conservate più a lungo, qualora sussistano ragioni di opportunità. In altri termini, se il contribuente provvede sollecitamente a pagare l'importo indicato in cartella, il concessionario, a dispetto della sostanziale definizione del rapporto tributario e persino se sia spirato il termine per un'eventuale richiesta di rimborso, è ugualmente tenuto, in forza della disposizione citata, a conservare le ricevute di consegna della cartella per un periodo di cinque anni. Qualora sia ancora pendente la pretesa tributaria, il concessionario, fermo l'obbligo di legge di conservare la ricevuta per almeno cinque anni, può, invece, onde evitare la soccombenza in un eventuale giudizio tributario, conservare la ricevuta per un più lungo periodo. Inoltre, la disposizione in esame si riferisce alla ricevuta di consegna della cartella e non alla cartella di pagamento, ragion per cui, sia detto incidentalmente, non vale in ogni caso a giustificare la mancata ostensione delle cartelle eventualmente richieste dal contribuente. Per le considerazioni che precedono il presente ricorso deve essere accolto nei termini sopra specificati. A fini di maggiore chiarezza va ulteriormente precisato che l’ostensione dovrà riguardare tutte le cartelle esattoriali indicate in ricorso e le relative relate di notifica (o atto equipollente in caso di trasmissione a mezzo posta). Infatti, in accoglimento delle considerazioni proposte dal ricorrente nella memoria depositata per l’udienza di discussione, non può ritenersi assolta l’istanza di accesso in ordine all’unico avviso di ricevimento esibito, in quanto esso non reca in alcun modo qualsivoglia elemento che lo renda riconducibile ad una specifica cartella esattoriale. Pertanto, la resistente dovrà provvedere ad esibire la relativa cartella con gli estremi della raccomandata, al fine di consentire la verifica della riferibilità dell’avviso di ricevimento alla cartella esattoriale de quo. Il Tribunale, pertanto, deve ordinare all'Equitalia E.TR.di Reggio Calabria di consentire al ricorrente l' accesso , anche mediante estrazione di copia, delle relate di notifica e delle cartelle di pagamento indicate in ricorso. In ragione della soccombenza di Equitalia E.TR., quest'ultima deve essere condannata a rifondere al ricorrente le spese di giudizio, che si liquidano in complessivi 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, così provvede 1) accoglie il ricorso 28/08 e ordina a Equitalia E.TR.spa di Reggio Calabria di consentire al ricorrente l' accesso , anche mediante estrazione di copia, delle relate di notifica e delle cartelle di pagamento indicate in ricorso; 2) condanna l'Equitalia ET.R. di Reggio Calabria a rifondere al ricorrente le spese del presente giudizio, che si liquidano in complessivi 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 17/07/2008 con l'intervento dei Magistrati: Giuseppe Caruso, Presidente FF Daniele Burzichelli, Consigliere Desire'e Zonno, Referendario, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 12/09/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)