REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Sede Napoli, Sezione settima con l’intervento dei signori Magistrati: Francesco Guerriero - Presidente Michelangelo Maria Liguori - Consigliere Carlo Polidori - Primo Referendario - estensore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 637/2005 proposto da DI MARZO Sofia, nella qualità di familiare di Ignudi Anna, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Luigi Marra, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Napoli, Centro Direzionale, Edificio G1; contro - la ASL Napoli 5, nella persona del Direttore generale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Saverio Afeltra e Eduardo Martucci, con la quali è domiciliato in Napoli, presso la Segreteria di questo Tribunale; - la Regione Campania, nella persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Calabrese, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, via S. Lucia n. 81; per l’annullamento della deliberazione n. 629 in data 12 ottobre 2004 del Direttore Generale della ASL Napoli 5, con il quale è stato adottato l’elenco dei disabili beneficiari del contributo previsto dall’art. 26 della legge regionale 15 marzo 1984, n. 11, nonché di ogni altro atto preordinato, connesso o collegato; Visto il ricorso ed i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti; Visti gli atti tutti di causa; Relatore il Primo Referendario Carlo Polidori; Uditi alla pubblica udienza del 23 aprile 2008 i procuratori delle parti presenti, come da separato verbale; FATTO 1. Con il ricorso in esame, la signora Sofia Di Marzo, nella dichiarata qualità di rappresentante del familiare Ignudi Anna ed avente diritto al contributo previsto dall’art. 26 della legge regionale 15 marzo 1984, n. 11, ha impugnato la deliberazione n. 629 in data 12 ottobre 2004 del Direttore Generale della ASL Napoli 5 (con la quale è stato adottato l’elenco dei disabili beneficiari del predetto contributo) perché non include il suo familiare tra gli aventi diritto al contributo. Di tale provvedimento la ricorrente chiede l’annullamento per i seguenti motivi. I) Incompetenza. La ricorrente sostiene che la competenza ad adottare il provvedimento previsto dall’art. 26 della legge regionale 15 marzo 1984, n. 11, spetta in via esclusiva alle UU.SS.LL. e non alle AA.SS.LL.. II) Violazione delle leggi regionali n. 11/1984 e n. 16/1989; eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità di causa e contraddittorietà. L’impugnata graduatoria, considerata “provvedimento conclusivo”, sarebbe un provvedimento parziale e non completo, in quanto in essa non risulterebbero compresi gli aventi diritto già inseriti nei vecchi elenchi. III) Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, motivazione insussistente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria; nonché eccesso di potere sotto più profili, quali falsità dei presupposti, sviamento di potere, illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, mancanza di richiamo della scheda e dei presupposti. I provvedimenti impugnati sarebbero carenti nella motivazione, nei loro elementi essenziali, ed altresì non sarebbero stati anticipati dalle necessarie istruttorie, amministrativa e medico-legale. Le UU.SS.LL. alle quali è stata demandata la gestione della concessione del contributo in questione avrebbero dovuto procedere, sulla base di idonea istruttoria, ad individuare i criteri soggettivi e oggettivi per emettere il provvedimento di concessione del beneficio in autonomia, senza essere limitate dalla Regione, così come invece avvenuto con la delibera di G.R. n. 3152 del 2002. IV) Eccesso di potere sotto diversi profili, quali difetto di istruttoria, mancanza di presupposti, mancata convocazione; violazione di legge; eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei requisiti socio-sanitari ex art. 26 della legge regionale n. 11/1984. Il provvedimento impugnato non sarebbe stato anticipato da necessaria istruttoria e non sarebbe stata effettuata la convocazione a visita medica della disabile per verificare la sussistenza dei requisiti dopo la modifica dei criteri di riconoscimento del beneficio. IV) Violazione e falsa applicazione delle leggi regionali n. 11/1984 e n. 16/1989, anche in relazione alla D.R. n.3152 del 2002. La legge demanderebbe alla gestione della ex U.S.L. la concessione del contributo in argomento, e, dopo l’attivazione del relativo procedimento, tale potere non potrebbe essere limitato dalla Regione, come invece avvenuto con la delibera di G.R. n. 3152 del 2002. 2. La ASL NA 5 si è costituita in giudizio in data 18 marzo 2005, contestando la fondatezza del ricorso. Anche la Regione Campania si è costituita in giudizio in data 4 agosto 2005. Inoltre in data 11 aprile 2008 ha depositato una memoria difensiva nella quale viene, tra l’altro, evidenziato che “la ASL NA 5 ha proceduto alla corretta individuazione dei beneficiari del contributo, predisponendo conseguentemente gli elenchi dei soggetti disabili gravissimi ritenuti meritevoli, così come graduati, secondo i nuovi criteri per l’effettuazione della visita” e viene conseguentemente eccepita l’inammissibilità e l’improcedibilità del presente gravame per carenza di interesse a ricorrere e per tardività. In particolare - secondo quanto affermato in corso di giudizio dalla Regione Campania e rimasto incontestato - con DGRC n. 2166 del 31 dicembre 2005, sulla base degli elenchi predisposti dalle varie AA.SS.LL. è stata determinata la provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi (per l’anno 2005 ammontante ad euro 1.000.000,00); è stato dato incarico al Dirigente del Settore Assistenza Sociale, Programmazione e Vigilanza sui servizi sociali di ripartire “lo stanziamento annualmente disponibile alle varie AA.SS.LL., in rapporto proporzionale al numero dei soggetti ritenuti idonei alla percezione del contributo”; le AA.SS.LL. sono state autorizzate, nei limiti della provvista trasferita, “ad erogare il contributo agli aventi diritto nella misura determinata secondo l’ordine di graduatoria unica predisposta da ogni singola A.S.L.”. Inoltre con i successivi Decreti Dirigenziali n. 125 in data 3 marzo 2006, n. 615 in data 11 settembre 2006 e n. 192 in data 8 maggio 2007 la Regione ha impegnato, liquidato e ripartito tra le varie AA.SS.LL. ulteriori somme (rispettivamente euro 1.000.000,00, 1.050.000,00 ed 1.050.000) per gli anni successivi. 3. Alla pubblica udienza del 23 aprile 2008 il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO 1. Prima di procedere all’esame del presente ricorso - incentrato sull’impugnazione della deliberazione n. 629 in data 12 ottobre 2004, a firma del Direttore Generale della ASL Napoli 5, con la quale è stato adottato l’elenco dei disabili beneficiari del contributo previsto dall’art. 26 della legge regionale 15 marzo 1984, n. 11 - è opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento, anche alla luce delle disposizioni applicative adottate dalle Amministrazioni interessate. 1.1. L’art. 26 della legge n. 11/1984, recante “Norme per la prevenzione, cura e riabilitazione degli handicaps e per l’inserimento nella vita sociale”, ha previsto per un periodo transitorio di durata triennale (aprile 1984 - marzo 1987) l’erogazione di un contributo economico da parte delle Unità Sanitarie Locali (oggi sostituite dalle Aziende Sanitarie Locali) in favore delle famiglie che provvedevano “direttamente all’assistenza di soggetti non autosufficienti portatori di handicap psico-fisici, incapaci di provvedere ai propri bisogni primari e richiedenti un’assistenza intensa e continuativa”. L’erogazione di tale provvidenza risulta finalizzata, ai sensi del secondo comma dell’art. 26, a consentire il rientro dei portatori di handicap nei propri nuclei familiari, in modo da assecondarne la risocializzazione con l’ambiente circostante, ed a sollevare parzialmente le famiglie dagli oneri economici connessi alla loro assistenza, mentre il comma successivo dispone che “il contributo economico alle famiglie è pari al 25% dell’importo della retta giornaliera di assistenza per l’internato a tempo pieno”. In seguito l’articolo unico della legge regionale 25 agosto 1989, n. 16, ha fornito un’interpretazione autentica del primo comma dell’art. 26, stabilendo che il contributo “non è destinato alle famiglie di coloro che sono genericamente bisognosi di assistenza, per i quali sono previsti altri tipi di intervento in leggi nazionali e regionali”, bensì che esso deve essere erogato “esclusivamente alle famiglie di quei soggetti portatori di handicap, a carico dei quali le UU.SS.LL. medesime abbiano accertato la sussistenza di handicap gravissimi, tali da richiedere cure ed assistenza intense a continuative 24 ore su 24, stante la non autosufficienza del soggetto assistito e la totale sua incapacità di provvedere ai bisogni primari”. 1.2. A tali disposizioni ha fatto seguito una serie di provvedimenti attuativi adottati dal Consiglio e dalla Giunta regionale della Campania, a partire dalla delibera di Giunta n. 1426 del 19 marzo 1984, recante i primi criteri applicativi per l’assegnazione dei contributi. Successivamente, la Giunta regionale con la delibera n. 1426 del 19 marzo 1991 ha approvato la circolare n. 12 del 1991, al fine di rideterminare criteri e modalità di applicazione dell’art. 26 della legge n. 11/1984, come interpretato dalla legge n. 16/1989. La Giunta regionale è quindi nuovamente intervenuta con la delibera n. 3152 del 2002, con la quale è stato, tra l’altro, stabilito di demandare ai Direttori Generali delle AA.SS.LL. della Campania (competenti secondo l’accorpamento territoriale delle ex UU.SS.LL.) la formulazione di distinte graduatorie degli aspiranti al contributo ed è stato previsto - al fine di omogeneizzare i criteri e le modalità di valutazione delle richieste di concessione del beneficio - l’utilizzo della scheda prevista dalla delibera n. 1426 del 1991 e dalla circolare n. 12 del 1991. Tale scheda risulta articolata in sei sezioni, ciascuna delle quali prevede quesiti specifici cui corrisponde l’attribuzione di un punteggio fisso, sicché il punteggio complessivo varia da un minimo di zero ad un massimo di 28,45 punti. All’interno di tale fascia di punteggio, il valore soglia corrispondente all’handicap gravissimo previsto dalla legge regionale n. 19/1989 e dalla delibera di Giunta n. 3152 del 2002 è stato discrezionalmente individuato dall’Amministrazione nel punteggio di 16,00. Più di recente, con DGRC n. 2166 del 31 dicembre 2005, sulla base degli elenchi predisposti dalle varie AA.SS.LL. è stata determinata la provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi (per l’anno 2005 ammontante ad euro 1.000.000,00); è stato dato incarico al Dirigente del Settore Assistenza Sociale, Programmazione e Vigilanza sui servizi sociali di ripartire “lo stanziamento annualmente disponibile alle varie AA.SS.LL., in rapporto proporzionale al numero dei soggetti ritenuti idonei alla percezione del contributo”; le AA.SS.LL. sono state autorizzate, nei limiti della provvista trasferita, “ad erogare il contributo agli aventi diritto nella misura determinata secondo l’ordine di graduatoria unica predisposta da ogni singola A.S.L.”. Inoltre con i successivi Decreti Dirigenziali n. 125 in data 3 marzo 2006, n. 615 in data 11 settembre 2006 e n. 192 in data 8 maggio 2007 la Regione ha impegnato, liquidato e ripartito alle varie AA.SS.LL. ulteriori somme (rispettivamente pari a euro 1.000.000,00, 1.050.000,00 ed 1.050.000) per gli anni successivi, in conformità a quanto stabilito dal legislatore regionale all’art. 27 della stessa legge n. 11/1984, ove è previsto che l’onere per l’attuazione del precedente art. 26 si sarebbe proiettato anche per gli anni futuri. 2. Sulla base di tale quadro normativo la giurisprudenza ha più volte affermato (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1872) che il contributo in questione costituisce oggetto di un’obbligazione pubblica che non trae origine direttamente dalla legge, ma nasce da un provvedimento amministrativo di natura concessoria e di carattere discrezionale (riguardo all’an dell’elargizione finanziaria), reso all’esito di una preventiva verifica, non solo delle condizioni e dei presupposti di fatto indicati dalla norma, ma anche da una valutazione degli interessi pubblici comparati a quelli privati (Cons. Stato, Sez. V, 3 giugno 2002, n. 3056). Altresì aspetti di discrezionalità possono essere individuati anche con riferimento al quando, posto che lo stesso legislatore regionale, come già evidenziato, con l’art. 27 della legge n. 11/1984 ha preventivato che l’onere per l’attuazione dell’art. 26 si sarebbe proiettato anche per gli anni seguenti e ha dato indicazione per i futuri stanziamenti di bilancio (Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2007, n. 3125). Pertanto la posizione soggettiva di chi aspira al contributo in questione non è di diritto soggettivo - nel qual caso la previsione di una graduatoria e l’attribuzione di un punteggio non avrebbero senso perché tutti gli aspiranti dovrebbero essere in ogni caso soddisfatti - bensì di interesse legittimo, e tale posizione perdura fino alla effettiva erogazione del contributo da parte delle competenti AA.SS.LL. (Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1872; T.A.R. Campania, Sez. VII, 4 maggio 2007, n. 4753), per conto della Regione, alla quale spetta comunque il compito di assicurare la necessaria provvista finanziaria (Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2007, n. 3125; 16 luglio 2002, n. 3959). Stante il ruolo essenziale svolto dalla Regione nell’ambito dell’articolato procedimento finalizzato all’erogazione del contributo, deve quindi ritenersi che anche gli atti adottati dalla Regione presentano uno specifico rilievo per gli aspiranti al contributo, in quanto in definitiva incidenti sugli interessi di costoro, con conseguente capacità di lederne le posizioni soggettive. Ne consegue che un’autonoma valenza lesiva nei confronti dell’odierna ricorrente deve riconoscersi alla delibera di Giunta Regionale n. 2166 del 31 dicembre 2005, poiché questa, oltre ad aver disposto una provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi sulla base degli elenchi formati dalle varie AA.SS.LL., dei quali ha preliminarmente preso atto (in tal modo confermandoli), ha anche autorizzato le AA.SS.LL., nei limiti della provvista trasferita, ad erogare il contributo agli aventi diritto (nella misura determinata) proprio secondo l’ordine di detti elenchi. Pari valenza lesiva hanno anche i successivi Decreti Dirigenziali n. 125 in data 3 marzo 2006, n. 615 in data 11 settembre 2006 e n. 192 in data 8 maggio 2007, con i quali la Regione, per la medesima causale, ha impegnato, liquidato e ripartito alle AA.SS.LL. ulteriori somme per gli anni successivi. 3. Stante quanto precede il Collegio ritiene che la ricorrente avrebbe dovuto impugnare anche tali sopravvenuti atti del procedimento, al fine di rimuovere la rinnovata lesione ai propri interessi da essi scaturente a seguito della ribadita validità degli elenchi predisposti dalle AA.SS.LL., nonché dell’adozione di determinazioni ulteriori su questi fondate. Tuttavia ciò non è avvenuto, con la conseguenza che nessuna utilità potrebbe recare alla ricorrente un eventuale annullamento dei provvedimenti in questa sede impugnati (rimanendo comunque quali ostacoli per l’ottenimento del contributo le determinazioni contenute nei citati atti sopravvenuti). Ne consegue che allo stato il presente ricorso risulta improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e tale deve essere dichiarato in questa sede. 4. Sussistono comunque giuste ragioni per disporre la compensazione integrale delle spese del giudizio tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 637/2005 lo dichiara improcedibile. Dispone la compensazione di tutte le spese di giudizio tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 23 aprile 2008.