T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 28 luglio 2008 n. 1822 G. Cicciò Pres. B. Massari Est. F. Malasoma ed altri (Avv.ti G. Cecchi Aglietti e F. Frati) contro la Provincia di Pisa (Avv.ti M.A. Antoniani, A. Cecchi e S. Salvini)

1. Giurisdizione e competenza - Sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ovvero di sua caducazione in sede giurisdizionale - Cattivo uso del potere - Occupazione appropriativa - Giurisdizione del giudice amministrativo – Sussiste - Dichiarazione di pubblica utilità annullata in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica - giurisdizione del giudice amministrativo anche per gli aspetti risarcitori della controversia - Sussistenza

2. Responsabilità e risarcimento – Risarcimento dei danni da responsabilità civile - Domanda - Si riferisce a tutte le possibili voci di danno originate dalla condotta che ha dato luogo ai danni - Espresso riferimento contenuto nella domanda al valore di mercato degli immobili - Sufficienza

3. Espropriazione e occupazione - Occupazione appropriativa – Risarcimento del danno – Momento di maturazione del credito - Va identificato con l'irreversibile trasformazione del fondo Quantificazione – Valore venale

1. In caso di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ovvero di sua caducazione in sede giurisdizionale, non si verifica una fattispecie di carenza di potere bensì, richiamando l’insegnamento tradizionale, di cattivo uso del potere, che da luogo ad occupazione appropriativa, relativamente alla quale sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo; diversamente, la fattispecie di occupazione usurpativa, su cui vi è giurisdizione del giudice ordinario, si verifica solo nell'ipotesi di appropriazione del bene in totale assenza del provvedimento amministrativo. Nella fattispecie, a fronte di una inizialmente valida dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare, ha fatto seguito il suo annullamento, in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con conseguente annullamento dell’intera procedura espropriativa, così radicando, anche per gli aspetti risarcitori della controversia, la giurisdizione del giudice amministrativo

2. In tema di risarcimento dei danni da responsabilità civile, l'unitarietà del diritto al risarcimento ed il suo riflesso processuale dell'ordinaria infrazionabilità del giudizio di liquidazione comportano che, quando un soggetto agisce in giudizio per chiedere il risarcimento dei danni cagionatigli da un determinato comportamento del convenuto, la domanda si riferisce a tutte le possibili voci di danno originate da quella condotta. Nella specie appare non generica la quantificazione del danno subito essendo sufficiente il riferimento espressamente contenuto nella domanda al valore di mercato degli immobili

3. In tema di risarcimento dei danni da occupazione appopriativa, il momento di maturazione del credito, cui va commisurato il valore dell'immobile e da cui decorrono gli interessi, va identificato con l'irreversibile trasformazione del fondo, che segna la perdita di ogni utilità per il proprietario, e non con la data della domanda di risarcimento. Tale momento va identificato con quello di ultimazione dei lavori. Circa la sua quantificazione il valore del bene la cui perdita va risarcita va identificato nel valore venale del terreno, tenuto conto della destinazione edilizia del medesimo, essendo peraltro dovuta anche l'indennità di occupazione dalla data di effettiva occupazione fino alla data di irreversibile trasformazione dell'area, ugualmente riferita al valore venale del bene

N. 01822/2008 REG.SEN. N. 02099/2002 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 2099 del 2002, proposto da:

sul ricorso n. 2099/02 proposto da Malasoma Franco, Biagioni Sara, Garzella Marisa, Malasoma Aldo, Malasoma Lico, Malasoma Maria Rita, Santucci Gina e Garzella Maria, rappresentati e difesi dagli avv. Gianluigi Cecchi Aglietti, Francesco Frati, con domicilio eletto presso Gianluigi Cecchi Aglietti in Firenze, via La Pira N. 21; contro Provincia di Pisa, rappresentato e difeso dagli avv. M. Antonietta Antoniani, Alessandro Cecchi, Silvia Salvini, con domicilio eletto presso Alessandro Cecchi in Firenze, via Masaccio 172; per l'annullamento del decreto n. 1214 del 4 aprile 2002 con cui il dirigente del settore, in relazione ai lavori per la realizzazione della viabilità di collegamento dell'area CNR – Ospedale Cisanello, nella Provincia di Pisa, ha disposto l’espropriazione dei terreni di proprietà dei ricorrenti, come individuati nel decreto medesimo; e per la condanna della Provincia di Pisa ritenuta l’illegittimità dell’intera procedura espropriativa ed accertato che il terreno per cui è causa è stato utilizzato e irreversibilmente trasformato “sine titulo”, al risarcimento del danno per i titoli corrispondenti, nella misura ritenuta di giustizia e tenendo conto del valore di mercato degli immobili. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Pisa; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 02/04/2008 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO I ricorrenti, proprietari ed usufruttuari di un appezzamento di terreno sito nel comune di San Giuliano Terme, in provincia di Pisa, ricevevano comunicazione di avviso, ai sensi dell'art. 10 della legge n. 865/1971, del deposito presso la segreteria del suddetto Comune degli atti relativi alle procedure di espropriazione e occupazione temporanea d'urgenza promosse dalla Provincia di Pisa al fine di eseguire i lavori per la realizzazione della viabilità di collegamento dell'area CNR – Ospedale Cisanello. Con deliberazione di Giunta n. 689 del 19 giugno 1996 la Provincia di Pisa approvava il progetto esecutivo relativo all’opera in questione, dando atto che tale approvazione, ex art. 1, l. n. 1/1978, equivaleva a dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza della medesima. Veniva altresì approvato il piano parcellare di esproprio. Avverso tali atti i ricorrenti proponevano ricorsi a questo T.A.R. rubricati ai nn.7/1998 e 1677/1998. Precedentemente, con ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato in data 24 ottobre 1997, i medesimi ricorrenti avevano impugnato l'occupazione di urgenza disposta con il decreto n. 1601 del 12 giugno 1996, nonché la deliberazione di Giunta del 19 giugno 1996 n. 680 con il quale era stata dichiarata la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell’opera da realizzare approvandone il progetto. Con decreto del Presidente della Repubblica dell’8 settembre 2004, previo conforme parere del Consiglio di Stato, sez. II, del 7 maggio 2003, il ricorso straordinario veniva accolto ritenendo fondata la censura relativa alla mancata partecipazione dei ricorrenti alla formazione dell’atto, con l’effetto ulteriore di travolgimento, per illegittimità derivata, di tutti gli ulteriori atti della procedura espropriativa de quo. Con il decreto dirigenziale in epigrafe veniva, infine, disposto l’esproprio definitivo dell’appezzamento di terreno di cui i ricorrenti sono proprietari e/o usufruttuari. Contro tale atto ricorre il sig. Malasoma e consorti chiedendone l’annullamento, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono: 1. Illegittimità derivata. Eccesso di potere per carenza di presupposti. 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della l. n. 1/1978 e dell’art. 13 della l. n. 2359/1865. Inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità. 3. risarcimento del danno. Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata opponendosi all’accoglimento del gravame. Alla pubblica udienza del 2 aprile 2008 il ricorso è stato trattenuto per la decisione. DIRITTO Con il ricorso in esame viene impugnato il decreto, in epigrafe specificato, con cui il dirigente del settore, in relazione ai lavori per la realizzazione della viabilità di collegamento dell'area CNR – Ospedale Cisanello, nella Provincia di Pisa, ha disposto l’espropriazione dei terreni nel possesso dei ricorrenti, come individuati nel decreto medesimo. Viene, altresì, domandata la condanna, previo accertamento del diritto, dell’Amministrazione provinciale di Pisa al risarcimento dei danni derivanti dalla irreversibile trasformazione senza titolo del bene in questione, nella misura ritenuta di giustizia e tenendo conto del valore di mercato degli immobili. Rileva il Collegio che con ricorso straordinario al Capo dello Stato, notificato in data 24 ottobre 1997, i medesimi ricorrenti avevano impugnato l'occupazione di urgenza disposta con il decreto n. 1601 del 12 giugno 1996, nonché la deliberazione di Giunta del 19 giugno 1996 n. 689 con il quale era stata dichiarata la pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell’opera da realizzare approvandone il progetto. Con decreto del Presidente della Repubblica dell’8 settembre 2004, previo conforme parere del Consiglio di Stato, sez. II, del 7 maggio 2003, il ricorso straordinario veniva accolto ritenendo fondata la censura relativa alla mancata partecipazione dei ricorrenti alla formazione dell’atto, con l’effetto ulteriore di travolgimento, per illegittimità derivata, di tutti gli ulteriori atti della procedura espropriativa de quo. Ne discende che, come correttamente rilevato dalla difesa dell’Amministrazione provinciale, nessun vantaggio gli odierni ricorrenti potrebbero trarre dall’eventuale annullamento degli atti impugnati. Per le considerazioni che precedono il ricorso, per tale capo della domanda, deve pertanto essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Quanto alla domanda risarcitoria, preliminarmente, in tema di giurisdizione, deve rilevarsi che le figure dell'occupazione appropriativa e dell'occupazione usurpativa sono riconducibili, l'una, alla irreversibile trasformazione del fondo in assenza di decreto di esproprio, pur a seguito di una dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, nell'ambito di una procedura di espropriazione; l'altra, alla apprensione - trasformazione del fondo in assenza, “ab initio”, della dichiarazione di pubblica utilità (cfr. da ultimo Cass. civ. Sez un., ord.ze nn. 13659 e 13660 del 13.6.2006 e 15 giugno 2006 n. 13911). Peraltro, secondo l'orientamento del Giudice d’appello, in caso di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ovvero di sua caducazione in sede giurisdizionale, non si verifica una fattispecie di carenza di potere bensì, richiamando l’insegnamento tradizionale, di cattivo uso del potere, che da luogo ad occupazione appropriativa, relativamente alla quale sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo; diversamente, la fattispecie di occupazione usurpativa, su cui vi è giurisdizione del giudice ordinario, si verifica solo nell'ipotesi di appropriazione del bene in totale assenza del provvedimento amministrativo (cfr., in termini, Cons. Stato, ad. Plen., 26 marzo 2003, n. 4; id. sez. IV, 26 aprile 2007, n. 1892; id. sez. VI, 4 agosto 2006, n. 4763). Nella fattispecie all’esame, a fronte di una inizialmente valida dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da realizzare, ha fatto seguito il suo annullamento, in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (decreto dell’8 settembre 2004, su conforme parere reso dal Consiglio di Stato sez. II, n. 2843 del 7 maggio 2003), con conseguente annullamento dell’intera procedura espropriativa, così radicando, anche per gli aspetti risarcitori della controversia, la giurisdizione del giudice amministrativo. Nel merito il ricorso è fondato nei limiti di seguito precisati. Costituendosi in giudizio la Provincia di Pisa ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità della domanda per la sua genericità in quanto i ricorrenti non avrebbero specificato né i titoli corrispondenti per i quali spetterebbe il ristoro, né la sua misura. La tesi non appare condivisibile. Quanto ai titoli di possesso viene precisato nel ricorso che i ricorrenti sono proprietari ed usufruttuari del terreno secondo le misure e i diritti individuati nel decreto di espropriazione emesso dalla stessa Amministrazione. Per ciò che concerne la quantificazione del danno subito appare sufficiente il riferimento espressamente contenuto nella domanda al valore di mercato degli immobili. Giova rammentare in proposito che, in tema di risarcimento dei danni da responsabilità civile, l'unitarietà del diritto al risarcimento ed il suo riflesso processuale dell'ordinaria infrazionabilità del giudizio di liquidazione comportano che, quando un soggetto agisce in giudizio per chiedere il risarcimento dei danni cagionatigli da un determinato comportamento del convenuto, la domanda si riferisce a tutte le possibili voci di danno originate da quella condotta (Cass. civ. , sez. III, 07 dicembre 2004, n. 22987). Tale riferimento, dunque, costituisce adeguato assolvimento dell’onere della prova in ordine alla quantificazione del danno in relazione alla specificità della fattispecie all’esame. Quanto all’accertamento del diritto azionato si osserva che è incontroverso che, per effetto della realizzazione dei lavori relativi alla viabilità di collegamento area CNR – Ospedale Cisanello nella provincia di Pisa, si è verificata l’irreversibile trasformazione del fondo dei ricorrenti con la conseguente estinzione del diritto di proprietà. E’ altrettanto indubitabile che l’occupazione illegittima, come nel caso di specie, di un fondo di proprietà privata per la costruzione di un'opera pubblica e la radicale trasformazione dello stesso comporta l'estinzione del diritto di proprietà e la contestuale acquisizione a titolo originario in capo alla Pubblica Amministrazione del diritto stesso (cd. accessione invertita), abilitando il privato a richiedere, nel termine di prescrizione quinquennale dalla data della trasformazione, il risarcimento del danno (Corte europea dir. uomo , 6 aprile 2004; Cons. Stato, sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7135). Accertata l’esistenza del danno e il suo carattere “contra ius”, occorre procedere alla determinazione del ristoro spettante ai soggetti danneggiati. In proposito è rilevante stabilire il tempo in cui tale radicale e irreversibile trasformazione si è verificata, atteso che è in tale momento che, estinguendosi il diritto dominicale dei ricorrenti, il danno si è realizzato. In altre parole, il momento di maturazione del credito, cui va commisurato il valore dell'immobile e da cui decorrono gli interessi, va identificato con l'irreversibile trasformazione del fondo, che segna la perdita di ogni utilità per il proprietario, e non con data della domanda di risarcimento (Cass. civ., sez. I, 21 aprile 2006, n. 9472). Tale data va identificata con quella di ultimazione dei lavori, ossia il 23 settembre 1999, come attestato dal verbale redatto dal direttore dei lavori (doc. n.27/bis dell’Amministrazione), atteso che nell’esecuzione dei lavori pubblici il collaudo svolge la diversa funzione di accettazione dell'opera a far tempo dalla quale decorre la possibilità di far valere difformità e vizi dell'opera, nonché la prescrizione dell'azione volta a far valere la garanzia per tali vizi (Cass. civ., sez. I, 10 giugno 2004, n. 7643). E’ alla data dell’ultimazione dei lavori, dunque, che occorre far riferimento per determinare il valore del bene la cui perdita va risarcita. Esso va identificato nel valore venale del terreno, tenuto conto della destinazione edilizia del medesimo, essendo peraltro dovuta anche l'indennità di occupazione dalla data di effettiva occupazione fino alla data di irreversibile trasformazione dell'area, ugualmente riferita al valore venale del bene (T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 30 marzo 2006, n. 323). Osserva il Collegio che, ai fini della quantificazione del valore venale dei terreni utilizzati per la realizzazione dell'opera pubblica, nell'individuazione della natura edificatoria o meno di un immobile deve tenersi conto dei vincoli generali, i quali, riguardando in modo generale tutte le aree aventi una certa allocazione topografica, hanno carattere conformativo della proprietà (Cass. civ., sez. I, 9 dicembre 1998 n. 12383). Rileva, dunque, ai fini di cui trattasi la destinazione dei beni come risultante dalla pianificazione urbanistica anteriore all’approvazione del Regolamento urbanistico posto che il Piano strutturale, approvato nel 1998, non è di per sé idoneo a determinare la sopravvenuta edificabilità dei suoli. Infatti, secondo la legge regionale toscana n. 5/1995 (artt. 24 e segg.), il Piano strutturale ha la funzione di definire i principi, gli obiettivi e gli indirizzi per la programmazione di governo del territorio, nonché le unità organiche elementari nelle quali il territorio è suddiviso, restando affidato al Regolamento urbanistico la concreta disciplina delle trasformazioni possibili, anche con riferimento al patrimonio edilizio e urbanistico esistente. In altre parole l’attività di governo del territorio si attua a mezzo di due distinti strumenti, tra loro integrati, con la conseguenza che il Piano strutturale, disponendo solo l’aspetto generale dell’assetto territoriale (fatta eccezione per le misure di salvaguardia), non determina, in assenza del Regolamento urbanistico che ne è atto concreto di amministrazione la vocazione edificatoria di un’area, con riferimento alla tipologia di edificazione consentita, alle superfici e agli standard urbanistici. Ne discende che, in tal caso, in conformità con la destinazione impressa ai terreni di cui trattasi dal previgente Piano regolatore generale approvato il 18 gennaio 1985 (per il quale il terreno ricadeva in zona agricola, sottozona E1) e dalla Variante organica approvata il 2 dicembre 1996 (che ne qualificava la destinazione a zona per infrastrutture viarie e fascia di rispetto della viabilità), il danno sarà commisurato al valore di mercato agricolo, con possibilità di tener conto, indicativamente, dei criteri di cui agli art. 15 e 16, l. n. 865 del 1971 (Cass. civ. sez. I, 28 aprile 2006, n. 9858). In siffatta guisa, infatti, deve essere stimato il valore venale del bene nel momento in cui ne è avvenuta l’irreversibile trasformazione (Cass. civ., 21 aprile 2006, n. 9472). A tali criteri, ex art. 35, comma 2, d.lgs. n. 80/1998, dovrà dunque attenersi l’Amministrazione provinciale nel determinare l’entità del risarcimento per la perdita del bene da corrispondere alla parte ricorrente, ciascuno per i propri legittimi titoli, detratte le somme già attribuite a titolo di indennità di espropriazione. Quanto al danno derivante dalla illegittima occupazione la Provincia di Pisa ne contesta il fondamento asserendo sostanzialmente l’inscindibilità della lesione arrecata al patrimonio degli interessati e, quindi, l’assorbimento del ristoro domandato in quello corrispondente alla perdita del diritto dominicale. La tesi non può essere condivisa. E’ evidente, infatti, ad avviso del Collegio, che i beni giuridici vulnerati dall’attività illegittima dell’Amministrazione restano differenti, anche con riferimento al momento di realizzazione dell’illecito (trattandosi dell’estinzione del diritto di proprietà del bene e del mancato godimento dello stesso) e richiedono, perciò, una altrettale, distinta trattazione in termini risarcitori (Cass. civ. sez. 21 aprile 2006, n. 9472). Invero, l’annullamento dell’intera procedura ablatoria ha fatto venir meno, sin dall’origine, la dichiarazione di pubblica utilità e, per l’effetto, la legittimità dell’occupazione del fondo con la conseguenza che, per il suo mancato godimento per tutto il periodo in cui essa si è protratta, fino alla data in cui il completamento dell’opera pubblica ha determinato la sua definitiva trasformazione, spetta alla parte ricorrente un risarcimento commisurato al valore del bene, come sopra individuato, e determinato con riferimento al tasso di interesse legale su detta somma calcolato annualmente. Trattandosi di un debito di valore (art. 1224 cod. civ.), sugli imposti dovuti per le causali di cui sopra, andrà corrisposta la rivalutazione monetaria dei relativi crediti sino alla data di deposito della sentenza, nonché gli interessi legali dalla maturazione sino alla data dell’effettivo pagamento (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 3 luglio 2007, n. 5985; TAR Campania, Salerno, 30 marzo 2006, n. 323). Conseguentemente, per le ragioni esposte, il ricorso deve essere accolto, disponendo in favore della parte ricorrente il risarcimento del danno oggetto della domanda secondo i criteri e le modalità sopra precisate. Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese di giudizio come da liquidazione fattane in dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, 1^ Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe: - dichiara improcedibile la domanda di annullamento; - accoglie la domanda di risarcimento del danno nei sensi in motivazione; - condanna la Provincia di Pisa al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in €. 3.500,00 (tremilacinquecento/00). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 02/04/2008 con l'intervento dei Magistrati: Gaetano Cicciò, Presidente Saverio Romano, Consigliere Bernardo Massari, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 28/07/2008