REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania Sede di Napoli - sezione settima

composto dai signori: dott. Francesco Guerriero Presidente; dott. Arcangelo Monaciliuni Consigliere rel.; dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli Primo Referendario

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 666/2005 reg. gen, proposto da

Santoro Anna, in qualità di familiare di Romano Eleonora, rappresentata e difesa, per mandato a margine dell’atto introduttivo del giudizio, dall’avv. Alfonso Luigi Marra, presso il cui studio elettivamente domicilia, in Napoli, Centro Direzionale, Edificio G1;

contro

- la ASL Napoli 5 della Regione Campania, in persona del Direttore Generale p.t., rappresentata e difesa, anche disgiuntamente, dagli avv.ti Francesco Saverio Afeltra e Eduardo Martucci, e con costoro legalmente domiciliata presso la segreteria del giudice adito;

- la Regione Campania, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentata e difesa, per mandato in calce alla copia notificata del ricorso e giusta decreto di conferimento dell’incarico n. 98 del 23.2.2005 dall’avv. Giuseppe Calabrese, dell’Avvocatura regionale, nei cui uffici è elettivamente domiciliata in Napoli, via S. Lucia n. 81;

per l’annullamento - della deliberazione del Direttore Generale n. 629 del 12.10.2004 avente ad oggetto: “Adempimenti previsti dalla D.G.R.C. n. 3152 del 28.6.2002. Trasmissione elenco disabili aspiranti al contributo ex art. 26 L.R. n.11 del 1984”; - dell’elenco ex art. 26 l.r. n. 11 del 1984 allegato alla suddetta delibera; - della DGRC n. 3152 del 28.2.2002 richiamata negli atti impugnati; - della DGRC n. 1426 del 1991 richiamata negli atti impugnati; - di ogni altro provvedimento ad esso connesso o collegato e preordinato, atti tutti che si assumono né comunicati, né notificati, né pubblicati e nella precisazione che “la graduatoria costituisce un atto interno e che la stessa non ha limiti di impugnativa fin quando non venga emesso un provvedimento notificato ad ogni singolo interessato”, sicché l’odierna impugnativa viene proposta “in via cautelativa, avendone interesse”.

Visto il ricorso e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di entrambe le Amministrazioni intimate, e la documentazione prodotta; Visti gli atti tutti di causa; Relatore il Consigliere Arcangelo Monaciliuni; Alla pubblica udienza del 25 giugno 2008, uditi i difensori delle parti, presenti come da relativo verbale; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

Fatto

Con il ricorso in esame, notificato tra il 28 e il 30 dicembre 2004 e depositato il successivo 27 gennaio 2005, Santoro Anna, nella dichiarata qualità di familiare di Romano Eleonora, per l’assistenza prestata al quale assume di avere titolo al contributo ex art. 26 della legge regionale della Campania n. 11 del 15.3.1984, si duole dei provvedimenti, in epigrafe elencati, in quanto il familiare assistito non risulta inserito nell’elenco dei beneficiari aspiranti al contributo. All’uopo propone le seguenti doglianze: - incompetenza; violazione della legge regionale della Campania n. 11 del 1984 e n. 16 del 1989; eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità di causa e contraddittorietà: in sintesi, l’impugnata graduatoria, considerata “provvedimento conclusivo”, sarebbe un provvedimento parziale e non completo, in quanto in essa non risulterebbero compresi gli aventi diritto già inseriti nei vecchi elenchi; - violazione dell’art. 3 l. 241/1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, motivazione insussistente e comunque insufficiente, difetto di istruttoria; nonché eccesso di potere sotto più profili, quali falsità dei presupposti, sviamento di potere, illogicità, contraddittorietà e ingiustizia manifesta, mancanza di richiamo della scheda e dei presupposti: i provvedimenti impugnati sarebbero carenti nella motivazione, nei loro elementi essenziali, ed altresì non sarebbero stati anticipati dalle necessarie istruttorie, amministrativa e medico-legale; le UU.SS.LL. alle quali è stata demandata la gestione della concessione del contributo in argomento, avrebbero dovuto procedere, sulla base di idonea istruttoria, ad individuare i criteri soggettivi e oggettivi per emettere il provvedimento di concessione del beneficio in autonomia senza essere limitate dalla Regione, così come invece avvenuto con la delibera di G.R. n. 3152 del 2002; - eccesso di potere sotto diversi profili, quali difetto di istruttoria, mancanza di presupposti, mancata convocazione - violazione di legge – eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei requisiti socio-sanitari ex art.26 della L.R. n.11 del 1984: il provvedimento non sarebbe stato anticipato da necessaria istruttoria e non sarebbe stata effettuata la convocazione a visita medica del disabile per verificare la sussistenza dei requisiti dopo la modifica dei criteri di riconoscimento del beneficio; - violazione e falsa applicazione della l. reg. n. 11 del 1984 e della l. reg. n. 16 del 1989, anche in relazione alla delibera di giunta regionale n. 3 152 del 2002: la legge demanderebbe alla gestione della ex USL la concessione del contributo in argomento, e, dopo l’attivazione del relativo procedimento, tale potere non potrebbe essere limitato dalla Regione, come invece avvenuto con la cennata delibera di G.R. n. 3152 del 2002. La Azienda sanitaria locale Napoli 5 (Asl Na 5) si è costituita in giudizio, contestando la fondatezza del ricorso. Anche la Regione Campania si è costituita e ha controdedotto alle censure attoree premettendo che “la ASL NA 5 ha proceduto alla corretta individuazione dei beneficiari del contributo, predisponendo conseguentemente gli elenchi dei soggetti disabili gravissimi ritenuti meritevoli, così come graduati, secondo i nuovi criteri per l’effettuazione della visita” e quindi ponendo in via preliminare eccezioni di inammissibilità e improcedibilità del ricorso per carenza di interesse a ricorrere e per tardività, ferma in prosieguo la replica nel merito per negare la fondatezza del gravame. In punto di fatto va, a questo punto evidenziato che, secondo quanto affermato in corso di giudizio dalla Regione e rimasto incontestato, detto Ente, con delibera di giunta regionale n. 2166 del 31.12.2005, prendendo atto degli elenchi, ha disposto la provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi (per l’anno 2005 ammontante ad € 1.000.000,00); ha dato incarico al Dirigente del Settore Assistenza Sociale, Programmazione e Vigilanza sui servizi sociali di ripartire “lo stanziamento annualmente disponibile alle varie AA.SS.LL., in rapporto proporzionale al numero dei soggetti ritenuti idonei alla percezione del contributo”; ha autorizzato le AA.SS.LL., nei limiti della provvista trasferita, “ad erogare il contributo agli aventi diritto nella misura determinata secondo l’ordine di graduatoria unica predisposta da ogni singola A.S.L.”. Aggiungasi che, come divenuto ormai anche fatto notorio per questo Tribunale (cfr., da ultimo, ex multis, sentenza n. 5238 del 5.6.2008), e come esposto nella memoria di replica della Regione Campania, con decreti dirigenziali n. 125 del 3.3.2006, n. 615 dell’11.9.2006 e n. 192 dell’8.5.2007 la Regione ha quindi impegnato, liquidato e ripartito alle AA.SS.LL. anche le ulteriori somme necessarie (rispettivamente € 1.000.000,00; € 1.050.000,00; ed € 1.050.000) per i successivi anni. Alla pubblica udienza del 25 giugno 2008 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Diritto

1- Prima di procedere all’esame del ricorso -incentrato essenzialmente sull’impugnazione della deliberazione n. 629 in data 12 ottobre 2004, a firma del Direttore Generale della ASL Napoli 5, con la quale è stato adottato l’elenco dei disabili beneficiari del contributo previsto dall’art. 26 della legge regionale 15 marzo 1984, n. 11- è opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento, anche alla luce delle disposizioni applicative adottate dalle Amministrazioni interessate.

1.1- L’art. 26 della legge n. 11/1984, recante “Norme per la prevenzione, cura e riabilitazione degli handicaps e per l’inserimento nella vita sociale”, ha previsto per un periodo transitorio di durata triennale (aprile 1984 - marzo 1987) l’erogazione di un contributo economico da parte delle Unità Sanitarie Locali (oggi sostituite dalle Aziende Sanitarie Locali) in favore delle famiglie che provvedevano “direttamente all’assistenza di soggetti non autosufficienti portatori di handicap psico-fisici, incapaci di provvedere ai propri bisogni primari e richiedenti un’assistenza intensa e continuativa”. L’erogazione di tale provvidenza risulta finalizzata, ai sensi del secondo comma dell’art. 26, a consentire il rientro dei portatori di handicap nei propri nuclei familiari, in modo da assecondarne la risocializzazione con l’ambiente circostante, ed a sollevare parzialmente le famiglie dagli oneri economici connessi alla loro assistenza, mentre il comma successivo dispone che “il contributo economico alle famiglie è pari al 25% dell’importo della retta giornaliera di assistenza per l’internato a tempo pieno”. In seguito l’articolo unico della legge regionale 25 agosto 1989, n. 16, ha fornito un’interpretazione autentica del primo comma dell’art. 26, stabilendo che il contributo “non è destinato alle famiglie di coloro che sono genericamente bisognosi di assistenza, per i quali sono previsti altri tipi di intervento in leggi nazionali e regionali”, bensì che esso deve essere erogato “esclusivamente alle famiglie di quei soggetti portatori di handicap, a carico dei quali le UU.SS.LL. medesime abbiano accertato la sussistenza di handicap gravissimi, tali da richiedere cure ed assistenza intense a continuative 24 ore su 24, stante la non autosufficienza del soggetto assistito e la totale sua incapacità di provvedere ai bisogni primari”.

1.2- A tali disposizioni ha fatto seguito una serie di provvedimenti attuativi adottati dal Consiglio e dalla Giunta regionale della Campania, a partire dalla delibera di Giunta n. 1426 del 19 marzo 1984, recante i primi criteri applicativi per l’assegnazione dei contributi. Successivamente, la Giunta regionale con la delibera n. 1426 del 19 marzo 1991 ha approvato la circolare n. 12 del 1991, al fine di rideterminare criteri e modalità di applicazione dell’art. 26 della legge n. 11/1984, come interpretato dalla legge n. 16/1989. La Giunta regionale è quindi intervenuta nella materia, con la delibera n. 3152 del 2002, con la quale è stato, tra l’altro, stabilito di demandare ai Direttori Generali delle AA.SS.LL. della Campania (competenti secondo l’accorpamento territoriale delle ex UU.SS.LL.) la formulazione di distinte graduatorie degli aspiranti al contributo ed è stato previsto - al fine di omogeneizzare i criteri e le modalità di valutazione delle richieste di concessione del beneficio - l’utilizzo della scheda prevista dalla delibera n. 1426 del 1991 e dalla circolare n. 12 del 1991. Tale scheda risulta articolata in sei sezioni, ciascuna delle quali prevede quesiti specifici cui corrisponde l’attribuzione di un punteggio fisso, sicché il punteggio complessivo varia da un minimo di zero ad un massimo di 28,45 punti. All’interno di tale fascia di punteggio, il valore soglia corrispondente all’handicap gravissimo previsto dalla legge regionale n. 19/1989 e dalla delibera di Giunta n. 3152 del 2002 è stato discrezionalmente individuato dall’Amministrazione nel punteggio di 16,00. 1.3- All’esito delle rinnovate procedure, il soggetto portatore di handicap, di cui qui trattasi, non è stato inserito negli elenchi degli aventi diritto al contributo (cfr. nota in atti n. 364200 del 29 aprile 2008 a firma del dirigente del competente settore regionale).

2- Più di recente, con delibera di giunta regionale n. 2166 del 31.12.2005, prendendo atto degli elenchi predisposti dalle AA.SS.LL., la Regione ha disposto la provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi (per l’anno 2005 ammontante ad € 1.000.000,00); ha dato incarico al Dirigente del Settore Assistenza Sociale, Programmazione e Vigilanza sui servizi sociali di ripartire “lo stanziamento annualmente disponibile alle varie AA.SS.LL., in rapporto proporzionale al numero dei soggetti ritenuti idonei alla percezione del contributo”; ha autorizzato le AA.SS.LL., nei limiti della provvista trasferita, “ad erogare il contributo agli aventi diritto nella misura determinata secondo l’ordine di graduatoria unica predisposta da ogni singola A.S.L.”. Con decreti dirigenziali n. 125 del 3.3.2006, n. 615 dell’11.9.2006 e n. 192 dell’8.5.2007 l’Ente regionale ha quindi impegnato, liquidato e ripartito alle AA.SS.LL. anche ulteriori somme (rispettivamente € 1.000.000,00; € 1.050.000,00; ed € 1.050.000) per i successivi anni, in conformità a quanto stabilito dal legislatore regionale all’art. 27 della stessa legge regione Campania n. 11/1984, ove è stato previsto che l’onere per l’attuazione del precedente art. 26 si sarebbe proiettato anche per gli anni futuri.

3- Proprio sulla base di tale quadro normativo, la giurisprudenza ha più volte affermato (ex multis, Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1872) che il contributo in questione costituisce oggetto di un’obbligazione pubblica che non trae origine direttamente dalla legge, ma nasce da un provvedimento amministrativo di natura concessoria e di carattere discrezionale (riguardo all’an dell’elargizione finanziaria), reso all’esito di una preventiva verifica, non solo delle condizioni e dei presupposti di fatto indicati dalla norma, ma anche da una valutazione degli interessi pubblici comparati a quelli privati (cfr. Cass. sez. un. 7790 del 1992; Cons. Stato, sez. V, 3 giugno 2002, n° 3056). Aspetti di discrezionalità possono altresì essere individuati anche con riferimento al quando della corresponsione, posto che lo stesso legislatore regionale, come già sopra evidenziato, ha preventivato (cfr. art. 27 l. 11/1984) che l’onere per l’attuazione dell’art. 26 si sarebbe proiettato anche per gli anni seguenti, e ha dato indicazione per i futuri stanziamenti in bilancio (cfr. Cons. di Stato Sez. V, 12 giugno 2007, n° 3125; Cons. di Stato Sez. V, 16 luglio 2002, n° 3959). Pertanto la posizione soggettiva di chi aspira al contributo in discorso non è di diritto soggettivo -nel qual caso la previsione di una graduatoria e l’attribuzione di un punteggio non avrebbero senso perché tutti gli aspiranti dovrebbero essere in ogni caso soddisfatti- bensì di interesse legittimo; posizione che deve dirsi perdurante fino al concreto soddisfacimento degli interessati da parte degli Enti Erogatori (oggi le Aziende Sanitarie Locali: cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26 aprile 2005, n. 1872; T.A.R. Campania, Sez. VII, 4 maggio 2007, n. 4753) per conto della Regione, alla quale ultima spetta comunque di assicurare ai primi la necessaria provvista finanziaria (cfr. Cons. di Stato, Sez. V, 12 giugno 2007, n. 3125; Cons. di Stato, Sez. V, 16 luglio 2002, n° 3959; T.A.R. Campania Sez. V, 21 gennaio 1999, n. 101). Ed è proprio tale ruolo essenziale svolto dalla regione Campania nell’ambito dell’articolato procedimento a far sì che gli atti adottati da essa adottati presentino anch’essi uno specifico rilievo per gli aspiranti al contributo in questione, in quanto in definitiva incidenti sui loro interessi, con conseguente suscettività di lederne le posizioni soggettive. Appunto una valenza lesiva nei confronti dell’odierno ricorrente deve riconoscersi alla delibera di Giunta Regionale n. 2166 del 31.12.2005, poiché questa, oltre ad aver disposto una provvista finanziaria per l’erogazione dei contributi sulla base degli elenchi formati dalle varie A.S.L., dei quali ha in via preliminare preso atto (in tal modo confermandoli), ha anche autorizzato le AA.SS.LL., nei limiti della provvista trasferita, ad erogare il contributo agli aventi diritto (nella misura determinata) proprio secondo l’ordine di detti elenchi. E pari valenza lesiva hanno avuto i decreti dirigenziali n. 125 del 3.3.2006, n. 615 dell’11.9.2006 e n. 192 dell’8.5.2007, con i quali la Regione, per la medesima causale, ha impegnato, liquidato e ripartito alle AA.SS.LL. anche ulteriori somme (rispettivamente € 1.000.000,00; € 1.050.000,00; ed € 1.050.000) per successivi anni.

4- Così stando le cose, parte ricorrente avrebbe allora dovuto impugnare tali sopravvenuti atti del procedimento -costituenti snodi qualificanti e determinanti di questo- al fine di rimuovere la rinnovata lesione ai propri interessi da essi scaturente (a seguito della ribadita validità degli elenchi predisposti dalle AA.SS.LL., nonché dell’adozione di determinazioni ulteriori appunto su questi fondate). Ciò però non è avvenuto, il che ha determinato l’effetto di privare di ogni utilità per lui un eventuale annullamento dei provvedimenti in questa sede impugnati, frapponendosi all’ottenimento del contributo le determinazioni contenute nei citati atti sopravvenuti: di qui l’ulteriore e decisiva conseguenza del venir meno, per parte ricorrente, l’interesse alla definizione del presente giudizio (cfr, da ultimo, Tar Campania, Napoli, questa sezione settima, 5 giugno 2008, n. 5238 e la precedente giurisprudenza ivi richiamata). Il ricorso, sotto il profilo di cui si discute, risulta ormai improcedibile e di tanto va fatta declaratoria in questa sede.

5- La definizione in rito del giudizio in una al progrediente sopravvenire della normativa ed alla sua (abnorme) dilatazione temporale rendono peraltro equo disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – sede di Napoli, sezione settima, dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso sopra esaminato. Compensa le spese di giudizio. Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 25 giugno 2008.