TAR_13010

n. 7-2008 - © copyright

T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II BIS - Sentenza 23 luglio 2008 n. 7302
Pres. Pugliese, Es. Caminiti
C. Fancelli ed altri (Avv. ti V. Cerulli Irelli e A. Costantini) c/
Comune di Anzio (Avv.ti G. Lavitola e G. Lais), Regione Lazio (Avv. R.M. Privitera)

1. Edilizia ed Urbanistica – Strumenti Urbanistici – Procedimento di formazione – Controdeduzioni del Comune – Delibera - Autonoma impugnabilità – Non sussiste – Motivi

2. Edilizia ed Urbanistica – Strumenti Urbanistici – Discrezionalità – Sussiste – Sindacato G.A. – Limiti

3. Edilizia ed Urbanistica – Strumenti Urbanistici – Approvazione – Modifiche da parte della Regione - Necessità di nuova pubblicazione – Sussiste - Condizioni

1. La deliberazione comune resa in sede di formazione di uno strumento urbanistico, contenente le controdeduzioni alle osservazioni offerte dai privati, non è atto autonomamente impugnabile atteso il suo contenuto non provvedimentale; con essa, infatti, l’Ente si limita ad esporre la propria posizione, senza alcun pregiudizio per la sfera giuridica degli interessati.

2. Le scelte effettuate dalla P.A. in sede di pianificazione urbanistica sono connotate da una amplissima discrezionalità in quanto costituiscono apprezzamento di merito e, pertanto, sono sottratte al sindacato di legittimità del G.A., salvo che non siano inficiate da arbitrarietà, irrazionalità, irragionevolezza o travisamento dei fatti in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare.

3. Lo strumento urbanistico modificato dalla Regione in sede di approvazione necessita di ripubblicazione solo nel caso in cui vi sia stata una rielaborazione complessiva dello stesso e cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma – Sez. Seconda Bis

composto dai Magistrati
Eduardo PUGLIESE Presidente
Italo VOLPE Consigliere
Mariangela CAMINITI 1° Referendario - relatore
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso RG. n. 3385/2003, proposto dai signori Claudio FANCELLI, Rosa MAGISTRI, Marco FANCELLI, rappresentati e difesi dall’avv. prof. Vincenzo Cerulli Irelli e dall’avv. Alberto Costantini ed elettivamente domiciliati con gli stessi presso lo studio del primo in Roma, Via Dora, n. 1,

contro

- il COMUNE di ANZIO, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Lavitola e Giulio Lais ed elettivamente domiciliato con gli stessi presso lo studio del primo in Roma, via Costabella, n. 23,
- la REGIONE LAZIO, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Rosa Maria Privitera e con la stessa elettivamente domiciliata in Roma, via Marcantonio Colonna, n. 27, presso la sede dell’Avvocatura dell’Ente;

e nei confronti

della società IMMOBILIARE La Pineta a r.l., con sede in Roma, via Flaminia, n. 322, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Alessandro Pallottino e Alfredo Palopoli ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, via Oslavia n.12,

per l’annullamento, previa sospensiva,

della deliberazione del Consiglio Comunale di Anzio dell’11 dicembre 2002, n.53 con la quale è stato disposto “A) di considerare le premesse parte sostanziale ed integrante del presente atto; B) di modificare la denominazione dello strumento urbanistico adottato intestando VARIANTE al Piano Regolatore Generale (PRG) applicando le disposizioni di cui alla L.R. n.38/’99 (Piano Urbanistico Generale Comunale –P.U.G.C.) in riferimento alla Legge Urbanistica n.1150/’42; C) di formulare le controdeduzioni alle osservazioni presentate avverso la VARIANTE DI PRG (nuova denominazione) adottata con delibera di C.C. n.23 dell’11/3/2002 come riportate analiticamente nell’elenco allegato, che costituisce parte integrante del presente atto, il cui contenuto si ha per espressamente richiamato e trascritto; D) di considerare parte sostanziale e integrante del presente atto i seguenti elaborati redatti dal prof. Pier Luigi Cervellati. – ELENCO NUMERATO DELLE OSSERVAZIONI E PARERE TECNICO; - NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE EMENDATE; - DATI ZONE C E CALCOLO DEGLI STANDARDS URBANISTICI; - Tav. 1P ELENCO NUMERATO DELLE OSSERVAZIONI; - TAV. 2P ERRORI INDIVIDUATI E PARERE TECNICO ALLE OSSERVAZIONI Aggiornato con nota scritta in data 5 dicembre 2002 del progettista; - TAV. 5. 1° BENI DEL PATRIMONIO NATURALE E CULTURALE; - TAV. 5. 2° INDIVIDUAZIONE E RICOGNIZIONE DEI BENI TUTELATI PER LEGGE Queste due tavole integrano la TAV. 5 del P.U.G.C. (sistema dei vincoli ed aree permanenza); - TAV. 7 bis PERIMETRI L.47/’85 E L.28/’80”;
a) di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente alla suddetta deliberazione;

con motivi aggiunti
per l'annullamento, previa sospensiva,

- della deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n.1259 del 17 dicembre 2004, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio del 19 febbraio 2005, con cui è stato disposto di “Approvare la variante al PRG adottata dal Comune di Anzio (RM) con delibera del Consiglio Comunale n.23 dell’11.03.2002 secondo le modifiche, integrazioni e prescrizioni contenute nel parere del Comitato Regionale per il Territorio reso con il voto n.62/3 reso nelle sedute del 20-27 maggio e 3 giugno 2004 che costituisce parte integrante della presente deliberazione quale Allegato A ed in conformità alle prescrizioni di cui ai pareri in premessa riportati”;
- di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente alla suddetta deliberazione.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Anzio, della Regione Lazio, e della società Immobiliare La Pineta a r.l. e la documentazione prodotta dagli stessi;
Visto l’atto contenente i motivi aggiunti ritualmente notificato in data 20.4.2005;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Alla pubblica udienza del 20 marzo 2008, relatore il 1^ Referendario Mariangela Caminiti, e uditi, altresì, per le parti gli avvocati presenti, come da verbale di udienza allegato agli atti del giudizio;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti riferiscono che il Consiglio Comunale di Anzio ha adottato la deliberazione 11 marzo 2002, n.23 contenente il nuovo Piano Urbanistico Comunale Generale e che successivamente alla pubblicazione dello stesso sono state presentate osservazioni da parte di alcuni cittadini, tra i quali gli stessi ricorrenti.
In particolare, i signori Claudio e Marco Fancelli e la signora Magistri sono proprietari di appartamenti siti ai piani secondo e terzo della palazzina ubicata in Anzio, via delle Ondine, n.1, in un’area adiacente a Villa Adriana e ad una porzione di territorio compresa tra i numeri civici 116 e 118 di via Gramsci, qualificata secondo il nuovo PUCG come zona di completamento B/2, malgrado sia distante dalla battigia meno di 300 metri e destinata precedentemente a verde privato.
Pertanto, i ricorrenti hanno presentato al Comune osservazioni denunciando l’illegittimità e l’illogicità della nuova destinazione impressa all’area, osservazioni che sono state respinte nella seduta del Consiglio comunale del 9 dicembre 2002, in quanto ritenute dettate da esigenze personalistiche e con deliberazione del C.C. dell’11 dicembre 2002, n.53 l’Amministrazione ha proceduto, tra l’altro, a modificare la denominazione dello strumento urbanistico adottato intestando Variante al PRG in applicazione delle disposizioni di cui alla LR n.38 del 1999 in riferimento alla Legge Urbanistica n.1150 del 1942.
Avverso la predetta deliberazione del C.C. di Anzio n.53 del 2002, meglio descritta in epigrafe, i ricorrenti hanno proposto ricorso affidando il gravame ai seguenti articolati motivi:
1) Violazione di legge. Violazione degli artt. 146, 150 e 151 del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490. Violazione dell’art. 29 della L.R. n.39/’99. Eccesso di potere, per contraddittorietà e manifesta illogicità: il Piano adottato sarebbe in contrasto con il rubricato D.Lgs. n.490 del 1999, nella parte in cui prevedrebbe una consistente area destinata a zona di completamento B/2 (ossia, quella tra i numeri civici 116 e 118 di via Gramsci), all’interno di una zona situata entro la c.d. fascia di rispetto, in relazione alla quale l’art.151 del predetto T.U. prescrive la preventiva autorizzazione regionale per le opere da eseguire. Sotto altro profilo gli elaborati di piano sarebbero carenti con riferimento alla precisa disciplina dei comparti, con evidenti deroghe al regime edilizio ordinario.
2) Violazione di legge- Violazione dell’art.66, 1° comma, della L.R. 22 dicembre 1999, n.38 e degli artt. 3 e 4 della L.R. 12 giugno 1975, n.72 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria: con la delibera impugnata il C.C. di Anzio avrebbe approvato una pretesa diversa qualificazione dello strumento urbanistico già adottato l’11 marzo 2002, oggetto di osservazioni da parte dei soggetti interessati. Non sarebbe comprensibile secondo i ricorrenti come l’intera procedura seguita per l’adozione sia della prima che della seconda deliberazione del C.C di Anzio possa essere considerata come adozione di mera “variante”, per quanto di carattere generale, all’originario Piano regolatore della città approvato nel 1974, modificando i criteri, senza indicare le esigenze che hanno determinato il cambiamento. La riqualificazione, ora per allora, dello strumento urbanistico adottato quale variante generale al PRG e non quale PUGC sembrerebbe rispondere alla logica di superare le censure mosse alla delibera di adozione con analoghi ricorsi presentati da cittadini di Anzio.
3) Violazione di legge – Violazione dell’art.41-quinquies della L.Urbanistica n.1150 del 1942 e violazione degli artt. 3 e 4 del DM n.1444 del 1968 – Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti, contraddittorietà e manifesta illogicità, sviamento di potere: nelle zone previste a verde sarebbe compreso anche il complesso Tor Caldara-Riserva Puccini, una riserva naturale vincolata, che non corrisponderebbe alle caratteristiche dello standard di verde pubblico nella accezione del DM rubricato. Inoltre, l’Amministrazione da un lato ammetterebbe che per la realizzazione del Parco urbano sarebbero richiesti impegni enormi, dall’altro però ipotizzerebbe una sorta di convenzionamento con il proprietario della Riserva Puccini per lo scambio tra l’attribuzione allo stesso del diritto ad edificare ampi manufatti e la cessione gratuita al Comune della proprietà della maggior parte della stessa riserva, senza però un progetto di utilizzo da parte del Comune. Medesime considerazioni andrebbero avanzate anche riguardo l’accoglimento dell’osservazione n.323, proposta dalla società ALA ’97 Spa e RIF G.P. spa, contenuto nella deliberazione impugnata.
4) Violazione di legge – Violazione dell’art.9 della L.Urbanistica n. 1150/1942: le scelte urbanistiche in tema di verde pubblico, ma anche gli altri aspetti del governo del territorio modificati rispetto alla delibera di adozione dello strumento urbanistico nonché la ridenominazione dello stesso in Variante al PRG dimostrerebbe la vera natura della delibera impugnata che costituirebbe la nuova adozione dello strumento urbanistico comunale.
5) Violazione di legge – Violazione degli artt. 17 e 41-quinquies della legge n.1150/1942, degli artt. 29, 33 e 60 della L.R. n.38/99 e del DM 2 aprile 1968, n.1444. Eccesso di potere, per contraddittorietà manifesta, difetto di istruttoria e travisamento delle circosatanze di fatto: secondo i ricorrenti permarrebbe la mancanza di una effettiva individuazione delle zone territoriali omogenee, malgrado dalla lettura delle nuove norme tecniche allegate al piano, la definizione della zona A sembrerebbe adesso apparentemente più rispondente al dettato normativo. Lamentano, inoltre, che la nuova perimetrazione sarebbe più apparente che effettiva, in quanto sarebbero mantenute all’interno del centro urbano, zone e/o fabbricati individuati come zone B e C. Per quanto concerne le zone C sarebbe previsto un significativo aumento dell’indice di edificabilità all’interno dei comparti destinati a zona B/2 con un incremento della percentuale della superficie coperta massima rispetto a quella utile, il tutto senza considerare la conseguente alterazione degli standards di cui al DM 1444 del 1968.
6. Eccesso di potere, per contraddittorietà, manifesta illogicità, sproporzione e ingiustizia nonché disparità di trattamento: il Piano adottato sarebbe viziato con riferimento alle previsioni relative alla zona compresa tra la ferrovia e via delle Calcare, attesa la destinazione a Zone G-Aree per servizi, pur nella dichiarata consapevolezza che la stessa risulta già interamente edificata, senza prevedere piani di recupero dell’esistente. I lamentati vizi emergerebbero anche dal confronto della destinazione alla zona adiacente “Anzio Colonna”, separata dalla precedente dalla Ferrovia, per la quale si conferma la destinazione di piano, e cioè la destinazione a zona B/1.
7. Violazione di legge – Violazione dell’art.29 della legge 28 febbraio 1985, n.47 e degli artt. 1,2, 4 e ss della L.R. 2 amggio 1980, n. 28 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria: la tardiva perimetrazione delle aree abusive comporterebbe la violazione della L.R. n.28 del 1980 rubricata che detta specifiche modalità e termini del procedimento di perimetrazione e relativi adempimenti.
Il Comune di Anzio si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e ha chiesto la reiezione dello stesso.
Anche la società Immobiliare La Pineta si è costituita in giudizio contrastando il gravame e chiedendone il rigetto.
Con atto contenente motivi aggiunti, notificato in data 20.4.2005, i ricorrenti hanno impugnato la delibera della Giunta Regionale del Lazio n.1259 del 17 dicembre 2004 (in Boll.Uff. della Regione Lazio del 19 febbraio 2005), con la quale è stata approvata la variante al PRG adottata con delibera del C.C. dell’11 marzo 2002, n.23, secondo le modifiche, integrazioni e prescrizioni contenute nel parere del Comitato Regionale per il Territorio reso con il voto n.62/3 nelle sedute del 20-27 maggio e 3 giugno 2004 nonché ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente alla suddetta deliberazione, deducendo analoghi motivi già proposti con il ricorso introduttivo e inoltre la violazione del DPR n.380 del 2001, come modificato dal D.Lgs n.301 del 2002; la violazione dell’art.29 della L.n.47 del 1985 e degli artt. 1,2,4 e 16 della L.R. 2 maggio 1980, n.28; violazione dell’art.31 della L.n.47 del 1985; la violazione dell’art.10 della L.n1150/1942, come modificato dall’art.2 della legge n.765 del 1967: i ricorrenti lamentano la illegittimità del parere del Comitato Regionale per il Territorio, istituito presso la Regione Lazio-Dipartimento del Territorio, in quanto recepirebbe supinamente le indicazioni del progettista contenute nelle nuove norme tecniche allegate al nuovo Piano urbanistico del Comune e non risolverebbe in alcun modo il problema dell’osservanza dello standard di verde pubblico né le modalità volte al rispetto di detto standard. Inoltre, detto parere risulterebbe viziato con riferimento alle zone B aree edificate laddove prevedrebbe limitazioni alla cubatura in caso di ristrutturazioni e demolizioni ciò in contrasto con la normativa di cui al TU in materia edilizia, anche con riferimento alla disciplina di sanatoria degli abusi edilizi.
In prossimità dell’udienza pubblica di discussione del gravame le parti hanno depositato memorie conclusive e documentazione; in particolare, il Comune di Anzio ha eccepito pregiudiziali profili di inammissibilità del ricorso introduttivo, in quanto proposto avverso un atto endoprocedimentale, non suscettibile di autonoma impugnativa, rispetto al procedimento di pianificazione urbanistica. Secondo la difesa comunale la inammissibilità del ricorso introduttivo travolgerebbe anche l’atto contenente motivi aggiunti, non dotato di autonoma vita processuale; inoltre, ha contestato le censure proposte dai ricorrenti ritenendole infondate e ha concluso, comunque, per la reiezione del ricorso.
I ricorrenti hanno replicato alla memoria della difesa comunale confutando l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario, attesa la valenza immediatamente lesiva della delibera impugnata (del. C.C. n.53 del 2002) riguardante le controdeduzioni sulle osservazioni dei privati (tra cui quelle dei ricorrenti) alla Variante al PRG che potrebbero essere rinnovate o reiterate dalla successiva delibera regionale di approvazione, ma non modificate. Concludono, comunque, per l’accoglimento del ricorso e dei connessi motivi aggiunti proposti.
Alla pubblica udienza del 20 marzo 2008, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Ordine logico impone la preliminare disamina delle questioni pregiudiziali sollevate dal Comune di Anzio in ordine all’ammissibilità del ricorso introduttivo e dell’atto contenente motivi aggiunti.
1.1. In particolare, con il ricorso introduttivo i ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del C.C. di Anzio dell’11.12.2002, n. 53 con la quale sono state formulate le controdeduzioni alle osservazioni presentate dai privati avverso il PUGC adottato con la citata delibera consiliare n.23 del 2002. Secondo la difesa comunale, detto atto impugnato avrebbe natura endoprocedimentale, rispetto al procedimento di pianificazione urbanistica e, quindi, non sarebbe suscettibile di autonoma impugnativa.
Osserva il Collegio, in aderenza a tale rilievo, che la deliberazione con la quale il Consiglio Comunale, presa visione delle osservazioni dei privati, esprime le proprie controdeduzioni, è un atto interno al procedimento, dal quale non deriva alcun effetto immediato, spettando all’Autorità regionale in sede di approvazione dello strumento urbanistico adottato dal Comune pronunciarsi conclusivamente sulle osservazioni.
Nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico si inseriscono le osservazioni dei privati ai progetti urbanistici che costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione di detti strumenti e non danno luogo a peculiari aspettative; infatti, dette osservazioni non si configurano come rimedi giuridici, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una specifica motivazione essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2007, n. 2577; idem, 11.10.2007, n. 5357; idem, 9 giugno 2008, n. 2837; Tar Campania, Napoli, sez. I, 2 luglio 2007, n. 6414).
In questo contesto risultano non vincolanti le controdeduzioni del Comune alle osservazioni dei privati, non imprimendo le stesse un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva (né un arresto procedimentale capace di frustare le aspettative dell’istante, tra l’altro nel caso non rilevate e dimostrate) ne deriva che la predetta deliberazione contenente le controdeduzioni del Comune non è autonomamente impugnabile, in quanto non avente contenuto provvedimentale, giacchè con essa l’Ente si limita ad esporre la propria posizione, senza alcun pregiudizio per la sfera giuridica degli interessati che è semmai da imputarsi alla successiva delibera di approvazione di tale strumento urbanistico (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 15 settembre 2006, n. 5385; idem, 4 febbraio 2008, n. 296; Tar Lazio, Latina 25 luglio 1991,n. 714; idem, 2 dicembre 1995, n. 839; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 24 giugno 2004, n. 2660; Tar Campania, Napoli, sez. III, 14 settembre 2006, n. 8103; Tar Lazio, Roma, 25 gennaio 2007, n. 553).
Pertanto, alla stregua delle precedenti considerazioni il ricorso introduttivo avverso la predetta delibera di C.C. n.53 del 2002 va dichiarato inammissibile.
Il Collegio esamina di seguito gli ulteriori profili rituali dedotti, sempre in via pregiudiziale dall’Amministrazione comunale resistente, volti alla dichiarazione di inammissibilità dell’atto contenente motivi aggiunti, per effetto della inammissibilità del ricorso introduttivo, in quanto si asserisce che lo stesso non sarebbe dotato di “vita processuale” autonoma.
Al riguardo, occorre richiamare il principio comune in giurisprudenza secondo cui l’inammissibilità del ricorso introduttivo non coinvolge anche i motivi aggiunti perché questi costituiscono espressione di un autonomo diritto di azione, hanno cioè indipendenza e pari dignità rispetto al ricorso iniziale, il che comporta che non risentono della sua inammissibilità (cfr. Tar Puglia, sez. I, 19 luglio 2006, n. 2894). A ciò va aggiunto che anche dopo l’entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n.205, è consentito al giudice, per salvaguardare le evidenti ragioni di economia processuale, di disporre la conversione dei motivi aggiunti in autonomi ricorsi che, anche se sono rivolti avverso un nuovo atto sopravvenuto connesso a quello principalmente impugnato, equivalgono ad un ricorso principale, accessorio nella forma, ma autonomo nella sostanza. Da tali considerazioni discende conseguentemente che, in caso di inammissibilità del ricorso principale, l’atto contenente motivi aggiunti deve essere considerato quale autonomo gravame, costituendo espressione di un autonomo diritto di azione (cfr. Tar Lombardia, Milano, sez. I, 10 maggio 2006, n.1183).
1.2. Pertanto, l’esame passa all’atto contenente motivi aggiunti che richiama, tra l’altro, le analoghe censure già espressamente formulate con l’atto introduttivo.
In via generale, rispetto alle successive ragioni del decidere, meritano di essere evocati alcuni principi in materia urbanistica considerati rilevanti sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza e, in particolare, la sussistenza dell’interesse a ricorrere avverso strumenti urbanistici nonché la sindacabilità delle scelte di pianificazione.
Ed invero, riguardo al primo è orientamento comune della giurisprudenza che l’impugnazione di un atto di pianificazione urbanistica presuppone necessariamente la lesione di situazioni giuridicamente rilevanti di cui sia titolare il soggetto che si duole delle previsioni in esso contenute.
Infatti, in tema di urbanistica, l’interesse al ricorso va riconosciuto nelle ipotesi in cui sussista un collegamento tra il ricorrente e una situazione concreta sulla quale incidono gli effetti dell’atto impugnato; detto collegamento può derivare da un rapporto reale, obbligatorio o di altra natura, ad esempio anche da un rapporto di insediamento abitativo, per la difesa dello status quo o per la pretesa a una determinata modificazione di questo con la conseguenza che la proposizione del gravame deve essere supportata dalla deduzione di una lesione concreta ed attuale delle posizioni giuridiche dei ricorrenti (cfr. Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, 17 novembre 2005, n. 2060; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 22 dicembre 2003, n. 2728). Con riferimento a tale profilo dell’interesse al gravame, si rileva la sussistenza dello stesso in capo ai ricorrenti, titolari di proprietà immobiliare nel Comune, riguardo le scelte pianificatorie attinenti, tra le altre, all’area nella quale è ricompreso l’immobile di proprietà degli stessi.
In relazione a dette scelte pianificatorie e alla destinazione delle singole aree non va sottaciuta però la consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo sui limiti di sindacabilità delle stesse, sulla adeguatezza della motivazione di scelte anche peggiorative, sulla natura delle limitazioni e vincoli che, nel caso di specie, appaiono essere di tipo conformativo e non già espropriativo.
Al riguardo, si rileva che le scelte effettuate dall’Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica sono connotate da un’amplissima discrezionalità in quanto costituiscono apprezzamento di merito e sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano inficiate da arbitrarietà, irrazionalità o irragionevolezza, ovvero dal travisamento dei fatti in relazione alle esigenze che si intendono concretamente soddisfare (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 19 febbraio 2007, n. 861; idem, 21 maggio 2007, n. 2571; idem,11 ottobre 2007, n. 5357; Tar Puglia, Lecce, sez. III, 9 ottobre 2007, n. 3457; Tar Campania, Napoli, sez. VII, 5 febbraio 2008, n. 556).
Qualora nelle scelte di pianificazione, che inevitabilmente valorizzano alcune aree limitando le prospettive di utilizzazione di altre (con effetti anche sul valore di scambio), non siano ravvisabili contrasti con l’impostazione tecnico-urbanistica dello strumento urbanistico o non si evidenzi la contrarietà ai principi della logica, è da escludere che possano ritenersi inficiate le scelte edificatorie e non può darsi ingresso a censure di elusione della normativa in materia di pianificazione urbanistica con riferimento alla nuova perimetrazione delle aree e alla qualificazione delle stesse.
1.2.1. Ci si riferisce, nella specie, a quanto dedotto con il primo motivo secondo cui l’impugnato Piano non rispetterebbe la norma vigente in materia di individuazione delle zone territoriali omogenee con particolare riferimento alle zone A e B, senza distinzione tra centro e periferia, facendo rientrare nella zona A alcuni edifici degli anni ’40 del 1900 nonché giardini e ville storiche, ritenute intangibili e contestualmente si manterrebbero nel centro urbano zone e fabbricati individuati come zone B e C, con conseguenze derivanti da tale qualificazione. Detta censura non è condivisibile, in disparte la sindacabilità della scelta adottata dall’Amministrazione da parte di questo giudice sulla base di quanto precedentemente rilevato, posto che detta scelta urbanistica incide su una ampia area del territorio e trova una razionale e coerente giustificazione delle linee portanti della pianificazione nei documenti a corredo del piano (relazione pag. 99) nonché trova conferma nella delibera regionale di approvazione della variante (pagg. 17 e 18) per quanto riguarda la zona A, mentre per le censure formulate in ordine alla zona B e all’aumento dell’indice di edificabilità all’interno dei comparti destinati a zona B/2 (tra cui l’area compresa tra i numeri civici 116 e 118 di via Gramsci adiacente a quella su cui insiste l’immobile di proprietà dei ricorrenti, area comunque sottoposta a vincolo “generico”, non comportante una inedificabilità assoluta), va rilevato che le stesse appaiono, allo stato, inconferenti posto che la Regione in sede di approvazione dello strumento pianificatorio ha limitato l’incremento di cubatura all’ipotesi della demolizione e ricostruzione, escludendo i casi di ristrutturazione e parziale demolizione che avrebbero aumentato in percentuale la cubatura esistente.
Peraltro, va posto in rilievo che, in generale, la programmazione urbanistica deve tendere ad una cura integrale del territorio comunale attraverso previsioni che favoriscano una sistemazione omogenea del territorio, unita ad uno sviluppo ordinato e armonico di questo e, in particolare, la ripartizione del territorio comunale in zone omogenee è prevista dalla legge in funzione dell’applicazione degli standard urbanistici e non può rappresentare un limite all’attività pianificatoria del Comune, il quale è libero di imprimere alle varie parti del suo territorio la destinazione urbanistica che ritiene più confacente ai bisogni della propria collettività (senza necessità, tra l’altro, di apposita motivazione, salvo particolari situazioni di affidamento meritevoli di considerazioni, situazioni che non si rinvengono in modo specifico in relazione a posizioni di aspettativa dei ricorrenti o impegni assunti dall’Amministrazione mediante convenzioni o piani attuativi né risultano provate dagli stessi) (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 giugno 2006, n. 3466; idem, 8 ottobre 2007, n.5204; idem, n.5210/2007).
1.2.2. Parimenti infondato appare il secondo motivo, con il quale i ricorrenti hanno censurato il mancato rispetto da parte dell’impugnato Piano dello standard del verde pubblico di cui al DM n.1444 del 1968, ricomprendendo anche il complesso Tor Caldara-Riserva Puccini, una riserva naturale vincolata non corrispondente alle caratteristiche proprie del verde pubblico. Anche riguardo tale rilievo va osservato che la stessa delibera di approvazione del Piano da parte della Regione ha confermato il rispetto della normativa a pag. 16 riguardo le dimensioni delle aree a Verde Pubblico di Ha 181,46 pari a 15,37 mq/ab>9,00 mq/ab di norma ; aree per parcheggi di Ha 29,94 pari a 2,52 mq/ab>2,50 mq/ab di norma, ritenendo possibile sommare a tali superficie quelle relative alla prevista destinazione ad uso pubblico delle aree per verde e parcheggi derivanti dalle zone B3, B4, B5 stimati in complessivi Ha 70 circa, di cui 0,60 per verde (Ha 42) e 0,40 per parcheggio (Ha 28).
Né appaiono convincenti le argomentazioni avversarie per ritenere invalide le scelte di pianificazione attesa la circostanza della carenza di risorse del Comune per realizzare un parco urbano. Ed invero, la destinazione di area a “verde pubblico” costituisce espressione della potestà conformativa (e senza vincolo preordinato all’espropriazione) del pianificatore, avente validità a tempo indeterminato, laddove è consentita la realizzazione, anche ad iniziativa del proprietario, di opere e strutture intese all’effettivo godimento del verde e alla piena utilizzazione da parte della generalità degli utenti, circostanza questa che esclude la configurabilità di uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2008, n. 2159; Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 28 agosto 2006, n. 445; idem, 7 aprile 2008, n. 378). Sulla base di ciò non sono condivisibili le censure sul mancato rispetto dello standard del verde pubblico con riferimento al computo nella zona del Verde anche dell’area relativa alla Riserva di Tor Caldara e alla Riserva Puccini, zone vincolate e non attrezzate a verde, ma che possono essere utilizzate dalla generalità degli utenti (Tor Caldara è già di proprietà comunale e risulta in parte attrezzata e aperta al pubblico, mentre Riserva Puccini è di proprietà privata, da acquisire a titolo gratuito dal Comune in cambio dell’attribuzione di una certa edificazione), previa realizzazione delle opere connesse al verde pubblico attrezzato (accessi, viali pedonali ecc.) .
1.2.3. Anche il rilievo del contrasto del Piano con i vincoli del PTP, di cui al terzo motivo, sarebbe superato dalla conformità e compatibilità delle previsioni del PRG con il PTP riscontrato dalla Regione in sede di approvazione, anche con riferimento alla Pineta Gallinara nel cui ambito insiste una struttura adibita a campeggio, esistente da tempo e, quindi, autorizzato, con la conseguenza che non sarebbe consentito con il nuovo PRG alcuna nuova costruzione, come asserito, in spregio alle norme di tutela paesaggistica.
1.2.4. Con il quarto motivo i ricorrenti deducono che il parere del Comitato per il territorio risulta viziato nella parte in cui accoglie supinamente le indicazioni del progettista in contrasto con la normativa di cui al T.U dell’edilizia prevedendo con riferimento alle zone B-Aree edificate e/o di completamento l’incremento del 15 per cento della cubatura esistente, limitandolo alla cubatura regolarmente assentita, nella sola ipotesi di totale demolizione e successiva ricostruzione di uno o più edifici, escludendo l’ipotesi sia di parziale demolizione che di ristrutturazione (considerati invece nello strumento urbanistico adottato). In tal caso, in disparte la sindacabilità della scelta di pianificazione, non può rilevarsi la illegittimità della previsione regionale per contrasto con la normativa di cui al TU edilizia, atteso che quest’ultima definisce gli interventi edilizi considerando anche quelli di ristrutturazione, che è una ipotesi omnicomprensiva in quanto nel proprio ambito e nel rispetto di certi parametri vi rientra anche la demolizione e la ricostruzione.
1.2.5. Riguardo il quinto motivo con il quale i ricorrenti lamentano la tardiva perimetrazione delle aree abusive e in violazione dello schema procedimentale di cui alla legge n.28 del 1980, il Collegio rileva la non fondatezza atteso che risulta dalla stessa delibera di approvazione regionale che il Comune dopo aver individuato 37 nuclei abusivi con la perimetrazione e il procedimento di cui alla L.R. n.28 del 1980, ha approvato le perimetrazioni stesse con specifiche delibere di consiglio comunale e, successivamente alla prevista pubblicazione, lo stesso consiglio ha provveduto all’esame delle osservazioni (vedi pag. 26 della delibera), senza così incorrere in violazione del procedimento di cui alla L.R. n.28 del 1980.
1.2.6. Infine, con l’ultimo motivo i ricorrenti lamentano che la Regione Lazio avrebbe introdotto, in sede di approvazione delle modifiche sostanziali al Piano che ne stravolgono le caratteristiche essenziali, in violazione dell’art.10 della legge n. 1150 del 1942.
Al riguardo, va premesso che spetta al Comune, nell’ambito di una sua valutazione ampiamente discrezionale, lo ius variandi che è connaturale al potere di programmazione urbanistica per le ragioni sopravvenute che determinano la totale o parziale inattuabilità del piano regolatore o la convenienza di migliorarlo attraverso lo strumento della variante; tale procedimento non incontra limiti in ordine alla scelta dello strumento adottabile e all’ampiezza delle aree prese in considerazione attesa la facoltà discrezionale di incidere su precedenti destinazioni urbanistiche, senza un obbligo di motivazione specifico e analitico, ma solo in termini generali.
Con riferimento alla censura dedotta nell’interpretazione dell’art.10 della Legge n.1150 del 1942, occorre rilevare preliminarmente che la Regione nel caso dell’approvazione del PRG ha il compito di coordinare a livello superiore le scelte territoriali ed economiche adottate dal Comune ed è titolare di una attività di controllo che accede all’esercizio del potere di pianificazione territoriale, completandone la portata e assicurando che il suo esercizio si svolga entro i parametri della discrezionalità fissati dalla legge. Al riguardo, va evidenziato che in tale sede di approvazione regionale dello strumento urbanistico la giurisprudenza è costante nel ritenere che la Regione ben può apportare modificazioni al piano, con la limitazione che sia necessaria la ripubblicazione dello stesso solo nel caso in cui vi sia stata una rielaborazione complessiva del piano medesimo e cioè un mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione risiedono (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 febbraio 198, n. 301; idem, 5 settembre 2003, n. 4977; idem, 25 novembre 2003, n. 7782; Tar Puglia, Lecce, sez. I, 25 gennaio 2007, n. 162).
Rispetto a queste considerazioni non appaiono condivisibili i generici rilievi dedotti dai ricorrenti con riferimento alle prescrizioni relative alla tutela paesaggistica (cfr. pagg. 31-32 del parere) nonché le prescrizioni, indicate dal Comitato, da riportare nelle N.T.A per le aree B3, B4, B5 (cfr. pag 18-20 del parere), ritenute innovazioni sostanziali, posto che, sulla base di quanto sopra esposto, non è preclusa la previsione delle stesse nella fase di approvazione regionale in quanto sono da considerare le prime indispensabili (e quindi, obbligatorie, ai sensi dell’art.10 cit.) per la tutela del paesaggio, mentre le seconde non possono essere considerate prescrizioni tali da recare un mutamento sostanziale delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che alla sua impostazione risiedono, tali da comportare la ripubblicazione del piano urbanistico. Pertanto, anche tale ultimo motivo, in quanto infondato, non va accolto.
2. In conclusione, il ricorso introduttivo è inammissibile e l’atto contenente motivi aggiunti va respinto, in quanto infondato.
Quanto alle spese di giudizio, ritiene il Collegio che sussistano giusti motivi per disporne l’integrale compensazione delle stesse tra le parti.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Roma – Sez. Seconda Bis – pronunciandosi sugli atti proposti dai ricorrenti e indicati in epigrafe dichiara inammissibile il ricorso introduttivo e respinge l’atto contenente motivi aggiunti .
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 20 marzo 2008.
Eduardo Pugliese PRESIDENTE
Mariangela Caminiti ESTENSORE