T.A.R. ABRUZZO - PESCARA - Sentenza 3 luglio 2008 n. 643 U. Zuballi – Presidente ed estensore Punta Penna S.A.S. (avv. A. Tascione) c/ la Regione Abruzzo (Avv. Dist. St.) e nei confronti del Comune di Vasto (avv. N. Zaccaria); il Consorzio Per Lo Sviluppo Industriale del Vastese (avv. L. Falorio)

1. Ambiente e territorio - Aree naturali protette e parchi – Normativa regionale abruzzese – L.R. Abruzzo 21 giugno 1996 n. 38 - Riserva naturale di Punta Aderci – Caratteristiche e rilevanza.

2. Ambiente e territorio - Aree naturali protette e parchi – Normativa regionale abruzzese – L.R. Abruzzo 21 giugno 1996 n. 38 - Piano di assetto naturalistico della riserva naturale di Punta Aderci – Finalità.

3. Processo amministrativo – Giudice amministrativo – Sindacato – In materia di tutela del paesaggio - Portata e criteri.

4. Ambiente e territorio - Aree naturali protette e parchi – Normativa regionale abruzzese – L.R. Abruzzo 21 giugno 1996 n. 38 - Piano di assetto naturalistico della riserva naturale di Punta Aderci - Termine per l’approvazione – Natura perentoria – Non sussiste.

5. Procedimento amministrativo – Provvedimento tacito – Principio del silenzio-assenso e relative deroghe – Dopo la L. 14 maggio 2005 n. 80 – Assumono valenza generale ed abrogano le norme precedenti incompatibili.

1. La riserva naturale protetta di Punta Aderci riveste notevole pregio ambientale (per i particolari habitat, per la flora, la fauna e per la circostanza che interessa uno dei pochi tratti di costa abruzzese rimasti intatti) e risulta anche particolarmente delicata per gli equilibri ecologici, di talché essa merita una speciale protezione; ne consegue che, anche in relazione agli impegni comunitari, a fronte all’evidente interesse pubblico alla difesa ambientale, devono in qualche modo sacrificarsi i pur validi interessi privati.

2. La riserva naturale protetta di Punta Aderci è un'area caratterizzata da eccezionale interesse naturalistico, di talché il Piano di Assetto Naturalistico (P.A.N.), previsto dall’art. 22, comma 1, della L. R. Abruzzo 21 giugno 1996 n. 38 si configura come strumento attuativo di settore, volto a disciplinare l'utilizzazione delle risorse presenti, con precipuo riferimento ad attività compatibili con le finalità della riserva stessa, e ad interventi di riassetto e risanamento.

3. Il Giudice amministrativo, nel sindacato su atti di pianificazione di settore in materia paesaggistica, non può impingere nel merito di scelte discrezionali riservate alla P.A., qualora esse non confliggano con gli usuali canoni di ragionevolezza e logicità; in tale scrutinio, il giudice amministrativo deve considerare che, nella graduatoria dei valori costituzionalmente garantiti, la tutela ambientale assume un valore preminente rispetto alla tutela della proprietà privata e al suo sfruttamento economico, e questo vale altresì nella valutazione della gerarchia dei vari strumenti pianificatori che tutelano detti valori.

4. L'art. 22, comma 1, della L. R. Abruzzo 21 giugno 1996 n. 38, secondo cui entro il termine fissato dalla legge istitutiva deve essere elaborato dall'Ente preposto alla gestione il Piano di Assetto Naturalistico della riserva naturale di Punta Aderci, non prevede un termine perentorio. 5. A seguito dell’introduzione della generalizzazione dell’istituto del silenzio assenso, con la L. 14 maggio 2005 n. 80, deve ritenersi altrettanto generalmente applicabile anche la clausola limitativa ed escludente, relativa al patrimonio paesaggistico e l'ambiente, di cui all’art 20, comma 4, L. 7 agosto 1990 n. 241, con conseguente abrogazione delle norme incompatibili.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA Sul ricorso numero di registro generale 66 del 2008, proposto dalla: Punta Penna -S.A.S., rappresentata e difesa dall'avv. Arnaldo Tascione, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Pescara, via Lo Feudo N. 1; contro La Regione Abruzzo, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distr.le L'Aquila, domiciliata per legge in L'Aquila, via Portici S.Berardino; nei confronti di Il Comune di Vasto, rappresentato e difeso dall'avv. Nicolino Zaccaria, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Pescara, via Lo Feudo N. 1; il Consorzio Per Lo Sviluppo Industriale del Vastese, rappresentato e difeso dall'avv. Lorenzo Falorio, con domicilio eletto presso Tar Segreteria in Pescara, via Lo Feudo N. 1; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, DELLA DELIBERA N.79/2 DEL 25.09.2007 CON LA QUALE IL CONSIGLIO REGIONALE ABRUZZO APPROVA IL PIANO DI ASSETTO NATURALISTICO DELLA RISERVA NATURALE GUIDATA DI "PUNTA ADERCI" DEL COMUNE DI VASTO; DELLA DELIBERA N.794/C DEL 26.09.2007 CON LA QUALE LA GIUNTA REGIONALE PROPONE L'APPROVAZIONE DI DETTO PIANO, DEI PARERI POSITIVI ESPRESSI DAI VARI COMITATI; DELLA DELIBERA N.67 DEL 28.02.2000 CON LA QUALE IL C.C. DI VASTO APPROVA IL DOCUMENTO PRELIMINARE DEL PIANO; DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO E CONNESSO. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Vasto; Visto l'atto di costituzione in giudizio di Consorzio Per Lo Sviluppo Industriale del Vastese; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19/06/2008 il presidente Umberto Zuballi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con il presente ricorso la società ricorrente chiede l’annullamento dei seguenti atti: 1. Deliberazione di C.R. n.79/2 del 25 settembre 2007, con la quale è stato approvato il Piano di Assetto Naturalistico della Riserva Naturale Guidata "Punta Aderci", nel territorio del Comune di Vasto; 2. Deliberazione di Giunta Regionale n.794/C del 26/09/2003, con cui si propone al Consiglio Regionale l'approvazione del Piano di Assetto Naturalistico della Riserva Naturale Guidata "Punta Aderci", nel territorio del Comune di Vasto; 3. Provvedimento della Giunta Regionale Direzione Territorio Urbanistica Beni Ambientali Parchi Politiche e Gestione dei Bacini Idrografici n.8712/03 del 11/07/2003, con il quale il Direttore dell'area Territorio esprime il proprio avviso favorevole con prescrizioni, ai sensi dell'art.150 del D.Lgs.490 del 29/10/99 sul Piano di Assetto Naturalistico Riserva Naturale "Punta Aderci", nel territorio del Comune di Vasto; 4. Parere n.2003/4941 del 08/07/2003 espresso dal Comitato Regionale per i Beni Ambientali ai sensi della L.R. n.2 del 13/02/2003, art.2 comma 4; 5. Parere n.5/2003 del 20/05/2003 del Comitato Tecnico Scientifico per le Aree Naturali Protette, con il quale, ai sensi dell' art.5 della L.R.38/96 si esprime parere favorevole con prescrizioni sul Piano di Assetto Naturalistico della Riserva Naturale "Punta Aderci"; 6. Parere n.167 del 07/04/03, con il quale il Comitato di Coordinamento Regionale per la Valutazione di Impatto Ambientale esprime all'unanimità parere favorevole sul Piano di Assetto Naturalistico Riserva naturale "Punta Aderci". 7. Deliberazione del Consiglio Comunale di Vasto n.67 del 28/02/2000, avente ad oggetto:"Piano di Assetto Naturalistico Riserva Naturale Guidata Punta Aderci. — Approvazione del Documento preliminare ai sensi dell'art.22 della L.R.38/96 e con gli effetti dell'art.6 e segg. L.R.18/83, nel testo in vigore — Proposta elaborata dalla Cogecstre". La ricorrente premette che la Regione Abruzzo, in applicazione dell'art.19 commi 1 e 4 della L.R. 21 giugno 1996 n.38, recante:"Legge Quadro sulle Aree Protette della Regione Abruzzo per l'Appennino Parco d'Europa", con la legge n. 9 del 20 febbraio 1998, pubblicata sul BURA del 13 marzo 1998 ed in vigore dal giorno successivo a tale pubblicazione, ha istituito la Riserva Naturale Guidata di "Punta Aderci", nel territorio del Comune di Vasto per una superficie 285 ettari circa. Con Deliberazione di Consiglio Comunale n.67 del 28/02/2000, il Comune di Vasto adottava il Piano di Assetto Naturalistico, nel cui ambito veniva individuata anche una fascia di rispetto esterna alla perimetrazione operata dalla Legge regionale istitutiva della Riserva, sulla scorta della previsione contenuta nell'art.4 comma 4 della stessa L.R.9/98, che dispone:"Il Piano di Assetto Naturalistico potrà definire e regolamentare anche una fascia di rispetto o area contigua". Tale fascia di protezione amplia notevolmente l'area da tutelare. Nei termini previsti dai commi 3, 3-bis e 3-ter dell'art.22 della L.R.38/96 la ricorrente, Punta Penna S.n.c., presentava istanza per ottenere la rettifica della previsione del piano di Gestione, relativamente alle aree di sua proprietà, posto che lo stesso inseriva tali terreni tra quelli da assoggettare alla disciplina di cui alla disposizione contenuta nell'art.19 Titolo II delle N.T.A. "B6 –Interventi urbanistico-edilizi, usi ed attività nelle aree di rilevante interesse paesaggistico da riqualificare già destinate ad uso industriale". Nel caso specifico, infatti, i suoli interessati ricadevano nelle previsioni del Piano Territoriale del Consorzio che aveva disposto per la zona, insediamenti a "verde attrezzato", di limitato impatto urbanistico ed ambientale. La ditta ricorrente considera illegittimi i provvedimenti gravati per i seguenti motivi: I. Violazione dei principi in materia di procedimento amministrativo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Illogicità e contraddittorietà della motivazione. Abnormità delle conseguenze. La società ricorrente spiega di trovarsi nella situazione di un'azienda che avendo già realizzato gran parte dell'intervento destinato alla sua attività ed avendo la necessità di ampliare la stessa, dopo i faticosi tempi procedimentali per ottenere i necessari pareri e, quindi il definitivo permesso di costruire, di fatto viene privata della concreta possibilità di completare l'intervento, poiché una parte di questo ampliamento, ricadente all'interno della riserva, viene giudicato non compatibile con i regimi di intervento disciplinati dal P.A.N. Per tutto quanto sopra esposto, la motivazione contenuta nel parere del Comitato Tecnico Scientifico e riferita all'osservazione presentata dalla ricorrente sarebbe palesemente illogica e contraddittoria rendendo di conseguenza illegittima la determinazione del C.T.S. sotto il profilo dell'eccesso di potere e della violazione della legge sul procedimento amministrativo. II. Violazione dell'art.97 Costituzione e dell'art.l della L.241/90 ed eccesso di potere per violazione del procedimento in merito al buon andamento, efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa. Violazione dell'art.2 della L.n.1187/1968; Falsità dei presupposti e carenza di motivazione. Violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione ed eccesso di potere per sviamento della causa tipica. Violazione dell'art.22 comma 3 della L. 394/91. Falsità dei presupposti. Irrazionalità e contraddittorietà dell'azione amministrativa. Secondo la ditta ricorrente, dal momento dell'adozione del documento preliminare del Piano di Assetto Naturalistico della Riserva "Punta Aderci", avvenuta con Delibera di Consiglio Comunale n.67 del 28/02/2000, al momento dell'approvazione da parte del Consiglio Regionale con atto verbale n.79/2 del 25/09/2007, sono trascorsi più di sette anni. Il Piano andava invece redatto, adottato ed approvato secondo la procedura disciplinata dal combinato disposto dell'art.4 della L.R. 9/98 e dell'art. 22 della L.R.38/96, cosicché il mancato rispetto della procedura prevista, sotto il profilo dei tempi indicati dal legislatore regionale, ancorché tali termini non siano perentori, assume rilevanza giuridica sicura, in relazione all'efficacia temporale delle norme transitorie di salvaguardia previste e disciplinate dall'art. 9 della L.R.9/98, che pone una serie di pesanti divieti e di prescrizioni conformative della proprietà. III. Violazione dell'art.2 della L.241/93 ed eccesso di potere per violazione del principio del divieto di aggravio del procedimento. Violazione dell'art.13 della L.394/91 ed eccesso di potere per violazione della normativa statale di principio. Falsità dei fatti presupposti. Illogicità e contraddittorietà manifesta. Violazione dell'art.3 della Costituzione ed eccesso di potere per disparità di trattamento. Ingiustizia manifesta. Secondo la ditta ricorrente, l'arretramento della disciplina del silenzio-assenso, nel testo emendato in sede consiliare, si traduce in un assetto normativo per cui, trascorsi 60 giorni dalla presentazione all'amministrazione di un istanza, sulla quale la stessa sarebbe tenuta a provvedere, il comportamento omissivo della PA, assume il valore di silenzio-inadempimento. IV. Violazione dei principi in materia di pianificazione urbanistica, in particolare violazione della normativa posta dal Titolo VII della L.R.18/83 ed eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà. Violazione dell'art.5 della L.R.38/96 e dei principi generali dell'atto amministrativo. Illegittimità derivata. Incompetenza. Difetto di istruttoria e di motivazione. Sviamento di potere. Secondo la ditta ricorrente, il provvedimento impugnato si palesa illegittimo sotto il triplice profilo della violazione di legge e dei principi generali in materia di pianificazione urbanistica; dell'eccesso di potere per sviamento della causa tipica e carenza di motivazione; dell'eccesso di potere per irragionevolezza e contraddittorietà. Resistono in giudizio con apposite articolate memorie la Regione, il Comune e il COASIV che contestano in dettaglio le tesi di parte ricorrente. Nel corso della pubblica udienza del 19 giugno 2008 la causa è stata trattenuta per la decisione. DIRITTO 1. Va doverosamente premesso che si controverte della riserva naturale protetta di Punta Aderci, che risulta di notevole pregio ambientale, per i particolari habitat, per la flora e la fauna e infine per la circostanza che interessa uno dei pochi tratti di costa abruzzese rimasti intatti. Si tratta infine di una zona particolarmente delicata per gli equilibri ecologici, per cui essa merita una speciale protezione; ne consegue che, anche in relazione agli impegni comunitari, a fronte all’evidente interesse pubblico alla difesa ambientale, devono in qualche modo sacrificarsi i pur validi interessi privati. Inoltre, in presenza di un'area caratterizzata da eccezionale interesse naturalistico, il P.A.N. si configura come strumento attuativo di settore, volto a disciplinare l'utilizzazione delle risorse presenti, con precipuo riferimento ad attività compatibili con le finalità della Riserva stessa, e ad interventi di riassetto e risanamento. 2. Ciò premesso, risulta evidente che questo Collegio non intende, non deve e non può entrare nel merito di scelte discrezionali attinenti al merito amministrativo, se non ove esse confliggano con gli usuali canoni di ragionevolezza e logicità; quale corollario di quanto testé enunciato, si osserva che nella graduatoria dei valori costituzionalmente garantiti, la tutela ambientale assume un valore preminente rispetto alla tutela della proprietà privata e al suo sfruttamento economico, e questo vale altresì nella valutazione della gerarchia dei vari strumenti pianificatori che tutelano detti valori. 3. Va subito osservato che il ricorso risulta infondato. Come sopra enunciato, l'approvazione del "Piano" implica la valutazione della preminenza dell'interesse pubblico su quello privato, ritenendo il bene pubblico dell'ambiente, paesaggistico, naturalistico e archeologico prevalente rispetto ad altri interessi. Ovviamente il Comune ha la facoltà ampiamente discrezionale di modificare le previsioni urbanistiche, e non necessita di motivazione specifica, salvo che in ipotesi particolari, non ricorrenti nel caso in esame. Quanto alla circostanza che gli atti impugnati di fatto impedirebbero alla ditta ricorrente di completare l’iter edilizio di una ristrutturazione aziendale già in stato di avanzata predisposizione, a parte la genericità della doglianza, basta aggiungere che la conformità allo strumento urbanistico deve risultare non solo al momento della domanda ma altresì a quello del rilascio del titolo edilizio, non ancora avvenuto. 4. In ordine al profilo del mancato rispetto dei termini di approvazione del PAN, ad avviso di questo Collegio, i termini di cui alla normativa di riferimento per l'elaborazione, adozione e successiva approvazione del Piano non rivestono carattere perentorio, difettando una espressa previsione normativa in tal senso e in quanto lo stesso tenore letterale della legge fa propendere per la natura ordinatoria degli stessi. Invero l'art. 22, comma I, della Legge Regionale 21.06.1996 n. 38, così recita :"Entro il termine fissato dalla legge istitutiva deve essere elaborato dall'Ente preposto alla gestione...il Piano di Assetto Naturalistico della riserva", ma lo stesso articolo al comma 2 prosegue: "In caso di inadempienza la Giunta Regionale, sollecitato l'Ente gestore, affida...". Dall'inciso "sollecitato l'Ente gestore", si deduce la non perentorietà del termine, in quanto la norma, in caso contrario, non avrebbe potuto prevedere la possibilità di un sollecito. 5. Circa poi la trasformazione del silenzio assenso in silenzio inadempimento la questione merita un approfondimento. Va osservato che la legge n. 80 del 2005 ha rivoluzionato l'intero sistema del silenzio, assegnando il valore generalizzato di silenzio assenso al comportamento inerte dell'Amministrazione, con l'unica eccezione dei settori - quali quello ambientale si cui si controverte – nei quali, invece, viene escluso ratione materiae l'accoglimento tacito della domanda. Indubbiamente la nuova disciplina del silenzio assenso (che in precedenza costituiva un’eccezione al sistema) è concepita come legge generale che regola l'intera materia e ad essa devono adeguarsi ed armonizzarsi tutte le norme procedimentali di settore: ne consegue che nel contrasto tra le due norme - il cui contenuto è evidentemente incompatibile - non si può fare ricorso al principio di specialità che postula l'equivalenza tra le norme stesse, ma deve necessariamente applicarsi il criterio cronologico, in base al quale la legge successiva prevale su quella precedente, anche se speciale. In altri termini, facendo corretta applicazione della disposizione dell'art. 15 delle preleggi - in presenza di una nuova legge che regola l'intera materia già regolata da una legge anteriore - non può che sussistere l'abrogazione della norma precedente incompatibile. Quindi, in presenza di una scelta del legislatore diretta alla semplificazione amministrativa e all'accelerazione delle decisioni da parte della P.A., che però in particolari materie - quali quella riguardante il patrimonio paesaggistico e l'ambiente - esclude espressamente il ricorso all'accoglimento tacito dell'istanza per effetto del mero decorso del termine, non può che ricorrere la figura dell'abrogazione tacita per nuova regolamentazione, applicandosi, pertanto, la legge successiva (si veda in un caso analogo T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 19 febbraio 2008 , n. 1512). In sostanza, dal momento dell’introduzione della generalizzazione dell’istituto del silenzio assenso avvenuta nel 2005, deve ritenersi altrettanto generalmente applicabile anche la clausola limitativa ed escludente di cui al comma quarto dell’articolo 20 della legge 241 del 1990, riguardante la protezione paesaggistica, con conseguente abrogazione delle norme incompatibili. 6. Quanto poi al cosiddetto premio di cubatura reintrodotto dalla contestata normativa, va osservato da un lato che la censura appare inconferente, in quanto non si vede il danno che deriverebbe alla ricorrente da tale disposizione, e d’altro lato infondata in quanto si tratta anche in tal caso di una scelta discrezionale di spettanza dell’amministrazione. 7. Quanto infine alla normativa costituzionale citata in vari punti del ricorso, basta rilevare come la tutela ambientale costituisce anche a livello costituzionale ed europeo un principio cardine, per cui a tale tutela vanno sacrificati anche gli interessi economici privati. Per tutte le su indicate ragioni il ricorso va rigettato, anche se la complessità e parziale novità delle questioni trattate inducono il Collegio a compensare le spese di giudizio tra le parti in causa. P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo – Sezione di Pescara – rigetta il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 19/06/2008 con l'intervento dei Magistrati: Umberto Zuballi, Presidente, Estensore Michele Eliantonio, Consigliere Dino Nazzaro, Consigliere