1. Il ricorso è fondato, nei sensi e nei limiti di seguito indicati.
Con i primi quattro mezzi di gravame - che possono essere trattati congiuntamente in considerazione della loro connessione argomentativa (essendo tutti rivolti a censurare gravi vizi del procedimento) - la società ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell’art.8 della L. n.396 del 1990, nonché incompetenza e carenza di potere deducendo:
- che l’Amministrazione ha lasciato decorrere i termini fissati per l’avvio e per la conclusione della procedura espropriativa e li ha poi illegittimamente ed inopinatamente prorogati, dichiarando surrettiziamente che riavviava la procedura ex novo, ma omettendo (contraddittoriamente) di riformulare (parimenti ex novo) la necessaria “dichiarazione di pubblica utilità”;
- che la Giunta Municipale non poteva modificare con propria delibera il termine fissato dal Consiglio Comunale per l’avvio della procedura espropriativa; e che, in ogni caso, la delibera n.157 del 30.7.1998 con cui è stato adottato il Piano Particolareggiato e con cui si è provveduto a prorogare i termini precedentemente indicati, non le è stata notificata.
Le doglianze sono da condividere, e per ciascuna di esse il ricorso merita accoglimento.
1.1. Com’è noto, la materia dell’espropriazione è regolata, fra l’altro, dai seguenti “principii-cardine”:
a) i termini per l’inizio e la conclusione delle procedure espropriative devono essere fissati fin dall’atto con cui si dichiara la pubblica utilità dell’opera (o con cui si approva il progetto che dà avvio alla procedura stessa). In mancanza di ciò l’espropriazione è illegittima;
b) l’inutile decorso dei termini fissati dall’Amministrazione per l’avvio e per la conclusione delle procedure espropriative, determina l’inefficacia della originaria dichiarazione di pubblica utilità, con conseguente illegittimità del decreto di espropriazione (che si ritiene adottato, anch’esso, fuori termine);
c) se l’Amministrazione intende prorogare il termine (per l’avvio o per la conclusione della procedura espropriativi) può farlo, purchè prima che il termine sia ormai scaduto; “motivando” in ordine alle ragioni che rendono necessaria la proroga, e semprechè il ritardo non sia dipeso da cause ad essa imputabili, ma da fatti dipendenti da forza maggiore o, comunque, di altre ragioni non dipendenti dalla sua volontà;
d) la proroga non può che essere accordata dallo stesso Organo che ha fissato il termine originario;
e) la proroga va notificata o comunque comunicata ai soggetti espropriandi, i quali devono essere coinvolti nel sub-procedimento che si innesta su quello principale e posto nelle condizioni di interloquire;
f) se il termine per l’avvio o per la conclusione della procedura espropriativa è inesorabilmente scaduto e non appare prorogabile (per mancanza dei presupposti sopra indicati), l’Amministrazione ben può rinnovare l’intera procedura, ma per farlo deve ricominciare (ex novo) dalla “dichiarazione di pubblica utilità”, non potendo ritenere ancora efficace quella concernente il procedimento estintosi per inutile decorso dei termini.
E invero, al riguardo la giurisprudenza afferma costantemente:
- quanto al principio enunciato sub a):
- che “la mancata indicazione dei termini per la conclusione dei lavori e della procedura espropriativa, di cui all'art. 13 l. n. 2359 del 1865 determina l'illegittimità ab origine dell'occupazione di urgenza e l'illiceità permanente dell'opera pubblica, dovendosi escludere che vi possano essere successive indicazioni di detti termini ovvero atti di sanatoria della dichiarazione di pubblica utilità in cui essi siano omessi” (Cassazione civile , sez. un., 30 marzo 2007 , n. 7881);
- che “la mancata indicazione dei termini per l'inizio e la conclusione della procedura espropriativa e dei lavori nella delibera consiliare di avvio della procedura espropriativa, vizia "in radice" il provvedimento ablatorio (Consiglio Stato , sez. IV, 20 marzo 2000 , n. 1498);
- che “dall'annullamento giurisdizionale della delibera di proroga dei termini per il compimento delle operazioni espropriative, deriva in via immediata e diretta l'illegittimità, del decreto di espropriazione, per caducazione dell'atto presupposto, ovvero dell'atto di proroga dell'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità” (Consiglio Stato , sez. IV, 31 luglio 2000 , n. 4215”;
- che “nella dichiarazione di pubblica utilità dell'opera devono essere espressamente indicati, oltre ai termini di inizio e di conclusione della procedura espropriativa, anche quelli concernenti l'avvio ed il compimento dei lavori” (Consiglio Stato , sez. V, 18 marzo 2002 , n. 1561);
- che “la necessità di prefissione di termini delle procedure di espropriazione risponde alla necessità di carattere costituzionale di limitare il potere discrezionale delle p.a. al fine di evitare che i beni dei privati siano sottoposti ad uno stato di soggezione per un tempo indeterminato” (Consiglio Stato , sez. VI, 04 aprile 2003 , n. 1768);
- che “l'indicazione dei termini entro i quali dovranno cominciarsi e concludersi le espropriazioni ed i lavori, ai sensi dell'art. 13 l. n. 2359 del 1865, deve figurare nell'atto con il quale si dichiara un'opera di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza, all'evidente fine di far sì che la p.a. la quale decida di disporre della proprietà privata con l'espropriazione, ponga essa stessa dei limiti temporali per l'inizio e la conclusione dell'opera che poi dovrà rispettare” (T.A.R. Veneto Venezia, sez. I, 25 giugno 1998 , n. 1206; cfr., inoltre: T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484; T.AR. Lazio Roma, sez. II, 21 giugno 2007, n. 5656; T.A.R. Salerno, sez. I, 08 settembre 2006, n. 1330; T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 11 giugno 2002, n. 457; T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 20 maggio 2002, n. 302; Consiglio di Stato, sez. V, 25 gennaio 2002, n. 399; Consiglio Stato, sez. IV, 17 aprile 2000, n. 2283; Consiglio Stato, sez. V, 11 gennaio 1999, n. 1758; Consiglio Stato, sez. IV, 27 novembre 1997, n. 1326 ) ;
- quanto al principio enunciato sub b):
- che “l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484);
- che “qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione, nel provvedimento che ha dichiarato la pubblica utilità dell'opera e debba escludersi una valida proroga degli stessi (…) cessa la legittima occupazione dell'area destinata all'espropriazione e diviene irrilevante qualunque proroga del periodo d'occupazione successivamente disposta per legge (Cassazione civile , sez. I, 17 luglio 2001 , n. 9700;
- quanto al principio enunciato sub c):
- che“il prolungamento dell'efficacia di un termine presuppone necessariamente che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, per cui i termini fissati nella dichiarazione di pubblica utilità dall'art. 13, l. 25 giugno 1865 n. 2359 possono essere prorogati dall'amministrazione al fine di prolungare l'efficacia della dichiarazione di pubblica utilità stessa, a condizione che la proroga si perfezioni prima della scadenza del termine che si intende prorogare” (Consiglio Stato , sez. IV, 22 dicembre 2003 , n. 8462; cfr., inoltre: Consiglio Stato, sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3025; Consiglio Stato, sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3025; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484; T.A.R., Sardegna, sez. II, 13 luglio 2007 n. 1618; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 13 ottobre 2006, n. 10374; T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 05 marzo 2003 , n. 857); che “l'istituto della proroga del termine, che per il suo carattere generale deve trovare applicazione anche ai termini stabiliti nelle ipotesi di pubblica utilità "ex lege", potrà operare solo se la proroga venga disposta prima della scadenza del triennio per l'inizio dei lavori, senza che possa attribuirsi alcun rilievo all'eventuale maggior termine ancora in corso fissato per l'ultimazione dell'opera, che comporta a sua volta l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità se i lavori, iniziati tempestivamente, non vengono ultimati nel maggiore termine fissato all'atto dell'approvazione del progetto” (Cassazione civile , sez. I, 08 maggio 2003 , n. 6979);
- che “ … il provvedimento di proroga deve essere motivato e non è sufficiente l'indicazione che il protrarsi delle procedure non consente il rispetto dei termini originariamente fissati circostanza quest'ultima che potrebbe essere imputabile all'amministrazione” (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484);
- che “(…) … l'istituto della proroga riveste caratteri eccezionali, e la sua operatività deve essere giustificata dalla reale sussistenza di oggettive difficoltà al compimento di atti espropriativi, e comunque non dipendenti dalla volontà dell’Ente espropriante” (Consiglio Stato , sez. VI, 04 aprile 2003 , n. 1768; (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443; Cfr., inoltre: Consiglio Stato , sez. IV, 28 dicembre 2000 , n. 6997; Consiglio Stato, sez. IV, 23 novembre 2000 , n. 6221; T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 08 marzo 2001 , n. 213);
- che “in base all'art. 13 l. 25 giugno 1865 n. 2359, … (…) non costituisce valida ragione giustificativa la generica motivazione relativa al protrarsi delle procedure espropriative, che non abbia consentito il rispetto dei termini originariamente fissati” (T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 05 marzo 2003 , n. 857; cfr., inoltre: Consiglio Stato, sez. VI, 04 aprile 2003 , n. 1768; Consiglio Stato , sez. IV, 28 dicembre 2000 , n. 6997); e che “è illegittimo il provvedimento con cui l'amministrazione dispone la proroga dei predetti termini, limitandosi a dare atto dell'impossibilità di concludere le procedure per l'esistenza di un contenzioso (non meglio specificato nel contesto del provvedimento), trattandosi di circostanza non riconducibile al concetto di forza maggiore o di impedimento obiettivo ed insuperabile” (T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 08 marzo 2001 , n. 213);
- quanto al principio enunciato sub d):
- che “qualora siano scaduti i termini fissati per il compimento dell'espropriazione”, la proroga - ove possa essere disposta - “… deve provenire dalla stessa autorità che ha dichiarato la pubblica utilità ed ha fissato i termini originari …” (Cassazione civile , sez. I, 17 luglio 2001 , n. 9700);
- che è illegittima la proroga dei termini per la conclusione delle espropriazione che non sia stabilita dalla medesima autorità che ha dichiarato di pubblica utilità (Consiglio Stato, sez. VI, 02 maggio 2006 , n. 2423);
- quanto al principio enunciato sub e):
- che “quando un sub-procedimento non fa parte dell'ordinaria sequenza procedimentale, come nel caso in cui riguardi la proroga dei termini per il completamento dei lavori di un'opera pubblica e della dichiarazione di pubblica utilità, l'amministrazione deve inviare ai diretti interessati un apposito avviso di inizio del procedimento ex art. 7 l. n. 241 del 1990” (Consiglio Stato , sez. IV, 16 marzo 2001 , n. 1578);
- che “la comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta necessaria anche nel procedimento finalizzato a prorogare i termini del provvedimento di dichiarazione di pubblica utilità, stante la sua natura di sub procedimento autonomo all'interno di quello più generale volto alla dichiarazione di pubblica utilità, anche se implicito, nell'approvazione del progetto di opera pubblica. (…) Del resto la proroga è un provvedimento discrezionale, rispetto al quale la partecipazione del privato non è inutile e può servire ad evidenziare la sussistenza degli eccezionali presupposti per l'adozione del provvedimento. Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443;
- che “è illegittima la proroga dei termini della dichiarazione di pubblica utilità non preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento” (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443);
- che “nell'ambito di un procedimento espropriativo, il provvedimento che proroga i termini per l'intervento ablativo costituisce il frutto di un autonomo sub procedimento eventuale e straordinario rispetto al procedimento tipico; pertanto, in tal caso, l'amministrazione ha l'obbligo di comunicare l'avvio del sub procedimento col quale si proroga il termine di assoggettamento del bene privato all'intervento ablativo” (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 13 ottobre 2006 , n. 10374);
- che “anche in relazione al procedimento di proroga dei termini per l'espropriazione deve essere consentita la partecipazione degli eventuali interessati, potendo l'atto di proroga influire su diversi aspetti, tra cui quello del momento del pagamento dell'indennità” ( Consiglio Stato , sez. VI, 05 dicembre 2007 , n. 6183),
- quanto al principio enunciato sub f):
- che “è illegittimo il provvedimento che, in luogo di rimuovere l'intera procedura, disponga la proroga dei termini per l'inizio della procedura espropriativa stabiliti nel decreto di dichiarazione di pubblica utilità in sanatoria dell'avvenuta scadenza di termini stessi” (Consiglio Stato , sez. IV, 23 novembre 2000 , n. 6221);
- che “la rinnovazione della procedura espropriativa a differenza dell'istituto della proroga dei termini - opera sempre in soluzione di continuità rispetto alla pregressa fase, alla quale non ha la possibilità di raccordarsi con effetti "ex tunc"; conseguentemente - necessario che alla data di adozione del provvedimento di riapprovazione sussistano le condizioni di attualità e concretezza dell'interesse pubblico che si intendono conseguire con la realizzazione dell'opera” (Consiglio Stato , sez. IV, 24 luglio 2003 , n. 4239);
- che “l'art. 13 l. n. 2359 del 1865 dispone che il decreto dichiarativo della pubblica utilità deve contenere anche i termini entro i quali devono iniziarsi e completarsi le espropriazioni ed i lavori; scaduti tali termini, la dichiarazione di pubblica utilità diviene inefficace e non può procedersi all'espropriazione se non in base ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità” (Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 n. 5443; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10 maggio 2005 , n. 3484; ; cfr., anche, Consiglio Stato , sez. VI, 02 maggio 2006 , n. 2423; Consiglio Stato , sez. IV, 23 novembre 2000 , n. 6221; Consiglio Stato , sez. IV, 24 luglio 2003 , n. 4239; T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 13 novembre 2002 , n. 2699; Consiglio Stato , sez. VI, 10 ottobre 2002 , n. 5443);
- che “seppure è in facoltà dell'espropriante condurre a realizzazione un progetto di opera pubblica, di cui siano scaduti i termini obbligatoriamente indicati per il compimento dei lavori, è necessario che la riapprovazione dia luogo ad una nuova dichiarazione di pubblica utilità, con un nuovo avvio del procedimento finalizzato a tale dichiarazione e con una nuova fissazione dei termini, essendo insufficiente la mera proroga dei termini originariamente fissati” (Cassazione civile , sez. un., 26 aprile 2007 , n. 10024).
1.2. Orbene, come emerge dalla narrativa dei fatti, nella fattispecie per cui è causa i predetti principii sono stati tutti disattesi.
1.2.1. La delibera di CC n.226 del 1994, con la quale è stato approvato per la prima volta il Programma Triennale (poi scaduto) per la realizzazione delle opere per le quali si rendevano necessari gli espropri per cui è causa - Programma che ha comportato la implicita “dichiarazione di pubblica utilità” del progetto - non ha fissato espressamente le date di inizio e di conclusione delle procedure espropriative, limitandosi laconicamente e genericamente a prevedere che esso (programma) avrebbe avuto validità quinquennale.
E così pure la delibera n.157 del 30.7.1998 con cui il Consiglio Comunale ha provveduto ad adottare il Piano Particolareggiato relativo al “Comprensorio Tiburtino” (entro la cui area ricadono i beni della ricorrente), non ha previsto espressamente il termine di inizio e conclusione dei lavori e delle procedure espropriative.
Tali originarie lacune sembrano già di per sé sufficienti per stigmatizzare come illegittimo l’intero procedimento.
Ma quest’ultimo è costellato di altre e più gravi illegittimità.
1.2.2. La proroga introdotta con la delibera n.556 del 26.10.2006 è sopraggiunta ben oltre tre anni dopo l’avvenuta scadenza del termine (verificatasi il 15.8.2003) fissato dalla precedente delibera (la delibera di C.C. n.67 del 27.7.2001); e cioè allorquando la validità del programma pluriennale era ormai venuta meno e, correlativamente, la “dichiarazione di pubblica utilità” non era più efficace.
E poiché l’Amministrazione non la ha reiterata, la proroga non ha potuto raggiungere l’effetto sperato.
Sicchè anche sotto questo profilo il decreto di espropriazione non può che apparire illegittimo e meritevole di annullamento. (Consiglio Stato , sez. IV, 31 luglio 2000 , n. 4215).
1.2.3. E v’è di più.
Quand’anche la suddetta “proroga” potesse essere considerata perfetta - ciò che non è, per quanto precedentemente rilevato - non può sfuggire:
a) che il definitivo decreto di espropriazione (determina dirigenziale n.260 del 10.10.2007) è stato notificato alla società interessata (solamente il 20.11.2007 e cioè) allorquando il termine perentorio per la “conclusione” della procedura (fissato nel 26.10.2007, dalla più volte citata delibera n. 556 del 26.10.2006) era ormai inutilmente scaduto;
b) e che alla data di notifica del predetto decreto (di espropriazione) non risultava ancora effettuata neanche alcuna trascrizione presso la Conservatoria degli Uffici immobiliari.
Sicchè, poiché non è revocabile in dubbio che la procedura espropriativa non può ritenersi “conclusa” fino a quando il proprietario espropriato e i terzi non siano stati posti a conoscenza - con gli appositi strumenti predisposti dall’Ordinamento - dell’avvenuto trasferimento del bene (rectius: dell’avvenuta acquisizione del bene da parte dell’Amministrazione), anche sotto questo profilo non resta che concludere per la illegittimità dell’impugnato provvedimento, intervenuto allorquando il relativo potere (di conferire ad esso definitiva efficacia mediante gli atti di pubblicità a ciò rivolti) si era ormai inesorabilmente ed inutilmente consumato.
1.2.4. Del pari condivisibile si appalesa, poi, il profilo di doglianza relativo al difetto di motivazione.
La motivazione utilizzata dall’Amministrazione per pervenire alla proroga non appare infatti sufficiente, essendo fin troppo evidente che la pendenza di procedimenti giudiziari in esito ai quali si perviene all’annullamento di provvedimenti illegittimi non può essere considerata, in pregiudizio dei cittadini che hanno promosso l’azione a loro tutela, una “giusta causa” di proroga dei termini procedimentali (TAR Toscana, Firenze, III, 5.3.2003 n. 857 cit.. TAR Calabria, Reggio Calabria, 8.3.2001, n. 213, cit.).
Contrariamente opinando, infatti, si giungerebbe all’assurda conclusione di far “scontare” ai cittadini gli effetti dell’illegittima condotta dell’Amministrazione, e di vanificare il risultato delle azioni difensive da essi vittoriosamente condotte.
1.2.5. Se a ciò si aggiunge, infine, che il provvedimento con cui l’Amministrazione ha prorogato il termine è stato adottato dalla Giunta Municipale anziché dal Consiglio Comunale, che è l’organo competente e che aveva fissato il termine originario, e che non è stato notificato - contrariamente a quanto prescritto (e richiesto dalla giurisprudenza) - alla ricorrente (interessata a conoscerlo, in quanto soggetto espropriando), non resta che concludere definitivamente che il provvedimento di espropriazione impugnato non resiste all’impugnativa sotto alcuno dei dedotti profili di doglianza.
2. In considerazione delle superiori osservazioni, il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
In ragione del comportamento tenuto dalla ricorrente nell’ultima fase del procedimento (allorquando ha comunicato che intendeva accettare l’idennità proposta, per poi revocare la sua dichiarazione in tal senso), si ravvisano giuste ragioni per compensare le spese fra le parti.