TAR_12889

n. 7-2008 - © copyright

T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE II - Sentenza 23 giugno 2008 n. 1263
R. Panunzio - Presidente; A. Plaisant – Estensore
G. C., M. L. C., S. C. e D. C., i quali agiscono nella loro qualità di procuratori
della Sig.ra M. M. (avv.ti A. Corda e P. Perisi) nonché G. C. (avv. M. A. Ghiani) c/
il Comune di Quartucciu (avv. L. Pinna)

1. Competenza e giurisdizione – Giurisdizione esclusiva del G.A. - In materia di espropriazione illegittima – Provvedimenti autoritativi degradatori divenuti inefficaci ex lege con effetti retroattivi – Sussiste.

2. Espropriazione per p.u. – Espropriazione illegittima – Domanda di restituzione dei terreni e di risarcimento del danno da occupazione illegittima – In carenza di previa impugnazione degli atti della procedura espropriativa – Per periodi successivi alla data del decreto di esproprio - Inammissibilità.

3. Espropriazione per p.u. – Espropriazione illegittima – Domanda di risarcimento del danno da occupazione illegittima – Per periodi anteriori alla data del decreto di esproprio - Ammissibilità.

1. Le controversie che attengono a lesioni del diritto di proprietà, cagionate in area urbanistica dall’esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno a seguito di sopravvenuta inefficacia ex lege o a ritiro del provvedimento di occupazione, appartengono ancora alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

2. In tema di espropriazione illegittima, sono inammissibili, in ossequio al canone giurisprudenziale della cd. pregiudizialità amministrativa, sia la domanda risarcitoria che quella di restituzione, laddove non precedute o accompagnate da richiesta di annullamento degli atti amministrativi asseritamene lesivi (le domande restitutorie e risarcitorie dei ricorrenti, senza previa impugnazione degli atti della procedura e, in primis, del decreto di esproprio, si appuntavano sull’iniziale difetto d’indicazione dei termini di inizio e conclusione della procedura ablatoria, nonché sulla loro (asseritamente illegittima) apposizione con atto successivo nonché sulla mancanza di un efficace decreto di occupazione, a seguito dell’annullamento dell’unico originariamente emesso).

3. In tema di espropriazione illegittima, è ammissibile la domanda risarcitoria relativamente al periodo di occupazione sine titulo anteriore alla data di emanazione del decreto di esproprio non impugnato.

Sent. N.1263/2008
Ric. N. 35/2002

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SARDEGNA
-SEZIONE SECONDA

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 35/02, proposto dai signori

Gesuina Corona, Maria Laura Corona, Salvatore Corona e Delio Corona, i quali agiscono nella loro qualità di procuratori della Sig.ra Mariangela Marongiu, tutti elettivamente domiciliati in Cagliari, via Alghero n. 19, presso lo studio degli avv.ti Alessandro Corda e Paola Perisi, che li rappresentano e difendono, come da atto di costituzione di nuovo difensore depositato in data 6 ottobre 2005, nonché dalla sig.ra Giovanna Corona, elettivamente domiciliata in Cagliari, via Cugia n. 14, presso lo studio dell’avv. Maria Assunta Ghiani, che la rappresenta e difende, come da atto di costituzione di nuovo difensore depositato all’udienza del 7 maggio 2008,

contro

Comune di Quartucciu, in persona del Sindaco pro-tempre, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Pinna, presso il cui studio, in Cagliari, via Pitzolo n. 45, è elettivamente domiciliato,

per l’accertamento e la declaratoria
dell’illiceità dell’occupazione del terreno di proprietà della ricorrente, sito nel Comune di Quartucciu e distinto in catasto al foglio N. 10, mapp. 500 ex 245/a, disposto, senza titolo, dal Comune di Quartucciu, nonché per la condanna della stessa Amministrazione alla restituzione alla legittima proprietaria del terreno in oggetto ed all’integrale risarcimento di danni subiti.

Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartucciu.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Nominato relatore per la pubblica udienza del 7 maggio 2008 il Primo Referendario Antonio Plaisant ed uditi i difensori delle parti come da separato verbale.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti agiscono in veste di procuratori della sig.ra Mariangela Marongiu, proprietaria di area edificabile in Comune di Quartucciu e distinta al foglio 10, mappale n. 500 ex 245/a.
Con deliberazione del Consiglio comunale di Quartucciu 4 dicembre 1990, n. 68, l’area era stata oggetto di dichiarazione di pubblica utilità in vista della realizzazione di un impianto sportivo, nonché di occupazione d’urgenza disposta con decreto sindacale in data 24 maggio 1993 ed eseguita il 25 giugno 1993.
Il provvedimento di occupazione era stato poi annullato d’ufficio, con decreto 5 agosto 1993 dello stesso Sindaco di Quartucciu, a seguito della proposizione di ricorso giurisdizionale, ma il terreno aveva continuato ad essere di fatto occupato dal Comune resistente, il quale - con deliberazione del Consiglio Comunale 11 novembre 1993, n. 59 - aveva proceduto ad approvare nuovamente il progetto esecutivo, omettendo però d’indicare i nuovi termini entro cui avrebbero dovuto essere effettuati espropriazioni e lavori.
Detti termini sono stati, infatti, introdotti solo con successiva deliberazione 27 ottobre 1994, n. 43, ove sono stati previsti: - 24 mesi per l’inizio dei lavori a decorrere dal 14 settembre 1994; - 54 mesi per la fine dei lavori a decorrere dal 14 settembre 1994; - 24 mesi per l’inizio delle espropriazioni a decorrere dall’1 marzo 1994; - 60 mesi per la fine delle espropriazioni a decorrere dall’1 marzo 1994.
In base a tale ricostruzione dei fatti i ricorrenti deducono il carattere sine titulo dell’occupazione di fatto compiuta dall’amministrazione, sulla base di tre distinti profili: - assenza di un provvedimento di occupazione, a seguito dell’intervenuto annullamento di quello originariamente adottato; - mancante indicazione dei termini di conclusione del procedimento nell’originaria dichiarazione di pubblica utilità; - violazione dei termini all’uopo successivamente introdotti, non essendo mai stata realizzata l’opera prevista, il che impedisce anche il perfezionarsi del meccanismo dell’accessione invertita e, con esso, del passaggio di proprietà alla mano pubblica.
Domandano, pertanto, disporsi la restituzione del terreno ed il risarcimento del danno connesso all’illegittima occupazione del fondo, a decorrere dal 25 giugno 1993 (data in cui ebbe inizio l’occupazione) e fino alla sua effettiva restituzione.
In data 7 febbraio 2003 si è costituito in giudizio il Comune di Quartucciu, eccependo l’inammissibilità della domanda di restituzione dell’immobile per mancata impugnazione del D.P.G.R. 28 luglio 1999, n. 5/87, con cui si era successivamente proceduto all’esproprio, nonché l’intervenuta prescrizione della domanda di risarcimento del danno.
In data 6 ottobre 2005 si sono costituiti in giudizio gli avv.ti Alessandro Corda e Paola Perisi, quali nuovi difensori dei ricorrenti, ed in data 6 maggio 2008 si è costituita in giudizio l’avv. Maria Assunta Ghiani, quale nuovo difensore della sola Giovanna Corona.
All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

È opportuno riassumere schematicamente le vicende oggetto del ricorso.
Il terreno di proprietà della sig.ra Marongiu è stato oggetto di una prima dichiarazione di pubblica utilità nel 1990, poi reiterata, cui ha fatto seguito l’adozione di un decreto di occupazione di urgenza, concretamente eseguita il 25 giugno 1993; la stessa è poi ininterrottamente proseguita, anche dopo l’annullamento d’ufficio del decreto di occupazione in data 5 agosto 1993, mai successivamente reiterato.
Con deliberazione 59/1993 è stata nuovamente decretata la pubblica utilità dell’opera, ma senza indicare i termini di conclusione del procedimento ablatorio; questi ultimi sono stati fissati solo con successiva deliberazione 43/1994; con decreto 5/97 del 1999, mai impugnato, è stato, infine, disposta l’espropriazione dell’area.
L’occupazione d’urgenza è, quindi, iniziata sulla base di un efficace provvedimento di occupazione ma è poi proseguita anche dopo l’annullamento d’ufficio dello stesso, avvenuto il 5 agosto 1993, fino all’adozione del decreto di esproprio in data 28 luglio 1999.
I ricorrenti, senza impugnare alcuno dei citati provvedimenti, chiedono il risarcimento del danno e la restituzione delle aree, sul presupposto che la proprietà delle stesse non sia mai passata alla mano pubblica, stante la mancata irreversibile trasformazione del fondo e la conseguente non configurabilità dell’accessione invertita.
Prima di esaminare il merito della controversia è opportuno illustrare gli aspetti che radicano la giurisdizione di questo Tribunale, pur non avendo il ricorso ad oggetto l’impugnazione di provvedimenti bensì esclusivamente domande risarcitorie e di restituzione del bene.
È opportuno ricordare, al riguardo, le due distinte pronunce - 6 luglio 2004, n. 204, e 11 maggio 2006, n. 191 - con cui la Corte costituzionale ha disegnato l’assetto fondamentale della materia in esame.
Con l’ultima delle citate pronunce, in particolare, avente ad oggetto la legittimità costituzionale dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia di espropriazione per pubblica utilità - Testo B), trasfuso nell'art. 53, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità - Testo A), la Corte ha statuito che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative a "comportamenti" (di impossessamento del bene altrui) collegati all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, mentre rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative a quei “comportamenti" posti in essere in carenza di potere ovvero in via di mero fatto.
Il caso di specie rientra nella prima ipotesi e, quindi, ricade nella giurisdizione del giudice amministrativo: viene in rilievo, infatti, una condotta d’impossessamento del bene dell’interessata, posto in essere in attuazione di provvedimenti amministrativi espressione di un pubblico potere (delibera di approvazione del progetto contenente la dichiarazione di pubblica utilità e decreto di occupazione d’urgenza), benché successivamente annullati o gravemente illegittimi.
In sostanza il Collegio aderisce all’orientamento espresso dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con decisione 30 agosto 2005, n 4, secondo cui le controversie che attengono a lesioni del diritto di proprietà, cagionate in area urbanistica dalla esecuzione di provvedimenti autoritativi degradatori, venuti meno a seguito di sopravvenuta inefficacia ex lege o a ritiro del provvedimento di occupazione, appartengono ancora alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: l'elemento che la radica è, infatti, conformemente al citato insegnamento del Giudice delle leggi, l’esplicazione di un pubblico potere, il che rappresenta una linea di demarcazione certa rispetto a tutta l'area dei meri comportamenti materiali della pubblica amministrazione, che si esplichino al di fuori di alcun titolo legittimante la procedura ablatoria.
Accertata la giurisdizione di questo Tribunale, si deve passare all’esame dell’eccezione d’improcedibilità proposta dal Comune resistente, che fa leva sulla mancata impugnazione dell’atto di esproprio 5/87 del 1999.
Giova, al riguardo, ricordare che le doglianze dei ricorrenti si appuntano sull’iniziale difetto d’indicazione dei termini di inizio e conclusione della procedura ablatoria, nonché sulla loro (asseritamente illegittima) apposizione con atto successivo e sulla mancanza di un efficace decreto di occupazione, a seguito dell’annullamento dell’unico originariamente emesso.
Tali censure non sono state, tuttavia, accompagnate dall’impugnazione di alcuno dei provvedimenti adottati nel corso della procedura ablatoria e neppure del provvedimento di espropriazione, che ha comportato il definitivo passaggio della proprietà delle aree in capo all’Amministrazione resistente.
Ne consegue che in relazione al periodo successivo al 28 luglio 1999 (data di adozione del decreto di esproprio) sia la domanda risarcitoria che quella di restituzione (alla quale ultima, peraltro, tutti i ricorrenti hanno espressamente rinunciato nel corso dell’odierna udienza, ad eccezione della sig. Giovanna Corona) devono essere dichiarate inammissibili, in quanto non precedute o accompagnate da richiesta di annullamento degli atti amministrativi asseritamene lesivi. Il Collegio, infatti, condivide pienamente la tesi della cd. pregiudiziale amministrativa - largamente maggioritaria in seno alla giurisprudenza amministrativa - secondo cui la domanda volta ad ottenere il risarcimento del danno derivante da attività provvedimentale ha come presupposto indefettibile di ammissibilità il previo o contestuale annullamento dei provvedimenti lesivi (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 18 giugno 2002 n. 3338, Consiglio di Stato, Ad. Pl., 26 marzo 2003, n. 4; Consiglio di Stato, Ad. Pl., 15 settembre 2005, n. 7; Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 maggio 2007 n. 2136; Consiglio di Stato, Sez. IV, 8 giugno 2007, n. 3034).
Quanto, invece, al periodo precedente all’adozione dell’atto di acquisizione coattiva della proprietà, l’ammissibilità delle domande proposte dai ricorrenti non trova ostacolo in alcun provvedimento amministrativo, per cui le stesse devono essere esaminate nel merito.
Non può trovare accoglimento, in primo luogo, l’istanza di restituzione delle aree occupate, in quanto ciò presupporrebbe che i ricorrenti (o meglio la sig. Marongiu, da essi rappresentata) fossero tuttora proprietari delle stesse, il che non può dirsi a causa della successiva adozione del decreto di espropriazione, mai impugnato e tuttora produttivo di effetti: le aree in oggetto sono oggi di proprietà dell’Amministrazione, per cui l’azione di restituzione deve essere respinta.
Discorso differente vale, invece, per la domanda di risarcimento del danno.
Nella fase precedente al decreto di esproprio, infatti, il danno subito dai ricorrenti a causa della occupazione dei loro terreni da parte dell’Amministrazione assume carattere d’illiceità, data l’assenza di un valido titolo di occupazione.
A seguito dell’annullamento dell’originario decreto (con effetti, peraltro, retroattivi), infatti, l’occupazione è proseguita in via di mero fatto e senza che neppure si fosse compiuta l’irreversibile trasformazione del fondo, la quale avrebbe quanto meno comportato l’acquisto della proprietà da parte della pubblica amministrazione in virtù del meccanismo dell’accessione invertita. Si è trattato, in altre parole, di una vera e propria occupazione sine titulo di bene altrui, certamente produttiva di un danno ingiusto alla legittima proprietaria delle aree interessate.
Né l’accoglimento della domanda risarcitoria può trovare ostacolo nella prescrizione del relativo diritto, eccepita dal Comune resistente.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Collegio pienamente condivide, infatti, l’occupazione sine titulo di un terreno privato costituisce illecito permanente, in costanza del quale il termine quinquennale di prescrizione del diritto al risarcimento del danno non può iniziare a decorrere (ex multis, T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. II, 31 gennaio 2008, n. 83, T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 29 ottobre 2007, n. 10202; T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 29 ottobre 2007, n. 10202; Consiglio Stato, Sez. IV, 27 giugno 2007, n. 3752; Consiglio Stato, Sez. IV, 27 giugno 2007 , n. 3752; Consiglio Stato, Sez. IV, 10 novembre 2003, n. 7135). In altre parole la decorrenza del termine è sospesa fino a che perduri una situazione di concreta illiceità - sia essa legata ad occupazione espropriativa o, come nel caso di specie, a semplice occupazione illegittima del terreno del privato - perché essa comporta una continua ed ininterrotta reiterazione dell’ingiusta condotta lesiva. Solo nel momento in cui la situazione di illiceità sarà terminata, sul piano fattuale o per la sopravvenienza di un titolo giustificante l’occupazione, il termine di prescrizione potrà cominciare a decorrere.
A ciò consegue, nel caso di specie, l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione sollevata dal Comune resistente in quanto l’occupazione sine titulo del fondo di proprietà della sig. Marongiu può dirsi cessata solo con l’adozione del decreto di esproprio, intervenuto in data 28 luglio 1999, per cui la proposizione del ricorso, notificato il 17 dicembre 2001, è intervenuta prima della scadenza del termine quinquennale di prescrizione e l’ha validamente interrotto.
La domanda di risarcimento del danno merita, quindi, accoglimento limitatamente al periodo di occupazione anteriore alla data di adozione del decreto di esproprio (cioè in relazione al periodo 25 giugno 1993 - 28 luglio 1999).
Quanto alla determinazione dell’importo da corrispondere a titolo di risarcimento, il Collegio ritiene opportuno ricorrere al meccanismo previsto dall'art. 35, commi 1 e 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, e s.m.i., in virtù del quale l’Amministrazione resistente dovrà proporre ai ricorrenti, entro il termine di 90 giorni dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza, il pagamento della somma che risulti congrua, da calcolarsi in base alle seguenti voci:
- danno da mancata disponibilità e godimento del terreno in relazione al periodo di occupazione 25 giugno 1993 - 27 luglio 1999, tenendo conto della destinazione urbanistica del bene ed in un importo comunque non inferiore al valore dell’indennità di occupazione;
- interessi legali e rivalutazione monetaria sulla somma di cui sopra, a decorrere dalla data di maturazione della somma dovuta fino al soddisfo.
Qualora il Comune e i ricorrenti non dovessero concludere alcun accordo, questi ultimi potranno chiedere alla Sezione l’esecuzione della presente decisione, per la conseguente adozione delle misure consequenziali, ivi compresa la nomina di un commissario ad acta (con l’eventuale trasmissione degli atti alla Corte dei Conti, per le valutazioni di competenza in ordine al danno per il Comune derivante dal comportamento dei suoi funzionari).
Le spese processuali, stante il parziale accoglimento del ricorso, possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE SECONDA

Accoglie in parte il ricorso ed in parte lo rigetta; condanna il Comune di Quartucciu al risarcimento dei danni relativi al periodo di occupazione sine titulo del fondo dei ricorrenti: 25 giugno 1993 - 28 luglio 1999, da quantificarsi con i criteri e le modalità precisati in motivazione.
Compensa tra le parti le spese processuali
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio del 7 maggio 2008 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, con l' intervento dei signori:
Rosa Panunzio, Presidente,
Franco Scano, Consigliere,
Antonio Plaisant, Consigliere, estensore.

Depositata in Segreteria oggi 23/06/2008