REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli Sezione Ottava composto dai magistrati dott. Evasio Speranza Presidente dott. Santino Scudeller Componente dott. Carlo Buonauro Componente ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 1614 dell’anno 2006, proposto dal Sig. Massimiliano Di Filippo, rappresentato e difeso dall’avvocato Eliseo Laurenza, elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Mattia Preti, n. 10; contro comune di Casal di Principe, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Egidio Lamberti, elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Costantino, n. 52 (presso dott. Massimo Lamberti); provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Ferraiuolo, elettivamente domiciliata in Napoli, alla Segreteria T.a.r.; regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difeso dall’avvocata Maria Vittoria de Gennaro, elettivamente domiciliata in Napoli, alla via S. Lucia, n. 81; per l’annullamento 1) del Decreto del Presidente della Provincia di Caserta in data 07.12.05, prot. n. 8644/GAB/Caserta, pubblicato sul BURC n. 68 del 27.12.05, che approva il Piano Regolatore Generale del Comune di Casal di Principe, adottato con delibera commissariale n. 01 del 19.02.03, con le modifiche, prescrizioni e raccomandazioni di cui al parere del Comitato Tecnico Regionale integrato per l’Urbanistica reso nella seduta del 25.03.05, verbale n. 08, decisione n. 01; 2) del Decreto del Presidente della Provincia di Caserta in data 07.12.05, prot. n. 8663/GAB/Caserta, pubblicato sul BURC n. 68 del 27.12.05, che approva il Regolamento Edilizio del Comune di Casal di Principe, adottato con delibera commissariale n. 09 del 16.12.98, con le modifiche, prescrizioni e raccomandazioni di cui al parere del Comitato Tecnico Regionale integrato per l’Urbanistica reso nella seduta del 25.03.05, verbale n. 08, decisione n. 01; 3) del parere del Comitato Tecnico Regionale integrato per l’Urbanistica reso nella seduta del 25.03.05, verbale n. 08, decisione n. 01; 4) della deliberazione del Consiglio Provinciale di Caserta n. 07 in data 31.03.05; 5) delle delibere del Commissario ad Acta nn. 1 del 19.02.03, 1 del 05.02.03, 2 del 18.05.04, 3 del 07.07.04 del 03.08.04; 6) del Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 32 in data 15.03.2006 di ammissione a condizione al visto di conformità del Piano Regolatore Generale del Comune di Casal di Principe, adottato con deliberazione commissariale n. 01 del 19.02.03; 7) del verbale della riunione in data 27.04.2006 presso il Settore Patologia del Territorio della Provincia di Caserta; 8) una agli atti preordinati, connessi e consequenziali fra i quali anche la nota prot. n. 265 in data 25.09.06 della Provincia di Caserta. Visto il ricorso con i relativi allegati. Vista la costituzione in giudizio del comune di Casal di Principe, della provincia di Caserta e della Regione Campania. Visti gli atti tutti di causa. Viste le memorie prodotte dalle parti. Uditi pubblica udienza del 21 aprile 2008 il relatore dott. S. Scudeller e per le parti gli avvocati come da verbale. Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue. FATTO 1 Il ricorrente, proprietario di un suolo sito in comune di Casal di Principe distinto in catasto al foglio 19, particella 5209 di estensione pari a 800 mq., contesta con atto notificato il 23/24 febbraio 2006, depositato il 9 marzo 2006, la destinazione di PRG a zona E2 - Agricola semplice. Sostiene la proposta domanda di annullamento con seguenti motivi: violazione di legge - violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione, degli artt. 7 e ss. della legge 1150/42, della legge regione Campania 20.02.82, n. 14, dell’art. 3 della legge 7.8.1990, n. 241, del D.P.R. 6.6.80, n. 380 - violazione dei principi generali in materia di edilizia ed urbanistica - eccesso di potere e difetto nei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità - manifesta ingiustizia - violazione e falsa applicazione della disciplina di cui agli artt. 7 e 35, comma 12, della L. 28.2.85 n. 47 - violazione del giusto procedimento ex artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990. 2 Con atto depositato il 7 aprile 2006, si è costituito il comune di Casal di Principe che ha poi (25 gennaio 2008) prodotto documentazione e memoria (6 febbraio 2008) con la quale ha argomentato l’infondatezza del ricorso. 3 Con atto depositato il 19 ottobre 2006, si è costituita la provincia di Caserta che ha prodotto documentazione ed opposto l’infondatezza della domanda. 4 Con atto notificato il 12 febbraio 2008, depositato il successivo 28, il ricorrente ha proposto motivi aggiunti con riguardo alla documentazione depositata dalla provincia di Caserta, in particolare nei confronti del decreto dirigenziale n. 32 del 15.03.2006 di ammissione a condizione al visto di conformità del piano regolatore generale del comune di Casal di Principe. 5 Con memoria depositata l’8 aprile 2008 si è costituita la regione Campania che ha argomentato l’infondatezza dei motivi aggiunti. 6 Il comune ed il ricorrente hanno prodotto in data 10 aprile 2008 memorie illustrative. 7 Alla pubblica udienza del 21 aprile 2008, il ricorso è stato chiamato ed introdotto per la decisione. DIRITTO 1 Il ricorrente, proprietario di un suolo sito in comune di Casal di Principe distinto in catasto al foglio 19, particella 5209 di estensione pari a 800 mq., contesta l’inclusione nel nuovo PRG in zona E2 - Agricola semplice; ha versato asseverazione atta a certificarne la contiguità alle zone D1, B3 e D2. Ciò posto con il primo motivo, articolato in tre distinti profili, dopo aver richiamato quanto osservato sullo stato dei luoghi e sulle proprie aspettative, deduce l’illogicità, il difetto di istruttoria, nonché la violazione dei principi al caso pertinenti, comportanti: [a] l’illegittimo esame congiunto di tutte le osservazioni; [b] l’immotivato rigetto, da parte della provincia, dell’osservazione a fronte di un parere sostanzialmente favorevole dei progettisti; [c] l’illegittima attribuzione alla provincia - titolare del solo potere di controllo - della definizione delle osservazioni. 2 L’analisi dei richiamati profili necessita di una ricostruzione delle fasi del procedimento. 2.1 Il progetto del nuovo prg è orientato verso determinati obiettivi fissati, per quanto qui interessa: nella riqualificazione e valorizzazione del nucleo storico; nella riqualificazione e valorizzazione delle zone edificate più recenti; nella individuazione di poche aree di ampliamento residenziale complementari alle zone edificate esistenti. Da tanto, il suo proporzionamento e quindi il dimensionamento del fabbisogno residenziale sostanziatosi nella fissazione del numero complessivo dei nuovi vani da costruire, nella sua ripartizione tra le varie zone omogenee (A; B da 1 a 9; C - da 1 a 8) e nell’esclusione della zona E (E1 - agricola di salvaguardia urbana; E2 - agricola semplice). Il ricorrente secondo la sintetica ricostruzione fattane dai progettisti, ha osservato, che «L’area in zona E2 interessata da intensa attività edificatoria, è esclusa dalla destinazione a zona di completamento, pur essendo dotata di urbanizzazioni e di eguale suscettività alla contigua zona B3.». I progettisti: [ì] hanno rilevato che «il riconoscimento quali aree urbanizzabili di tutte quelle più o meno prossime alle zone omogenee di insediamento residenziale …, comporterebbe la loro estensione, per omogeneità di applicazione del principio, all’intero territorio, contraddicendo qualsiasi corretto dimensionamento .. » e tanto anche in relazione al criterio per il quale a tale fine sono destinate «… solo aree dotate delle migliori e più proficue opportunità insediative …»; [ìì] hanno evidenziato, per alcune osservazioni - inclusa quella del ricorrente contrassegnata dal numero 26 -, riguardanti aree di modesta estensione territoriale e particolarmente connotate (diretta contiguità alle zone B e C) che « la loro esclusione corrisponde esclusivamente ad un criterio di rigido dimensionamento del Piano. » e pertanto, hanno ritenuto « … di non esprimere un aprioristico parere negativo, ma di rinviare la decisione nel merito e l’eventuale accoglimento …, in sede di esame ed approvazione del P.R.G. da parte dell’Ente Provincia. ». Con delibera commissariale n. 02 del 18 maggio 2004 l’amministrazione ha espresso avviso favorevole su quanto osservato, nel mentre il Comitato Tecnico Regionale per l’Urbanistica, nell’adunanza del 25 marzo 2005 - verbale n. 08 decisione n. 08 -, si è diversamente pronunciato perché le osservazioni «sono in contrasto con i principi di impostazione generale dello strumento urbanistico in quanto: - chiedono l’ampliamento delle zone a destinazione residenziale determinando un sovradimensionamento della previsione». 3 Tanto premesso, va innanzitutto respinto il motivo con il quale si rappresenta l’illegittima attribuzione alla provincia del potere di definizione delle osservazioni; l’impostazione data ad esso non può essere condivisa perché non contestualizzata rispetto alle opzioni desumibili dalla delibera commissariale n. 02 del 18 maggio 2005. Ed, infatti, per quanto concerne gli esiti della valutazione delle osservazioni, detta delibera prefigura la possibilità di respingerle, di esprimere parere favorevole e di introdurre, in sede di approvazione, le opportune modifiche al prg o infine di accoglierle e di procedere a formali modifiche del piano. Nella vicenda il comune si è espresso adottando la seconda opzione ed alla stregua di una metodologia non specificamente denunciata dal ricorrente. Tra l’altro, non appare fuori luogo evidenziare ciò che emerge dagli atti e cioè che detta opzione si connette all’adozione del prg da parte di un commissario ad acta nominato per l’esercizio, in via sostitutiva, di funzioni alle quali coopera peraltro, secondo la logica dell’atto complesso, la stessa provincia nell’esercizio di competenze proprie. 4 I restanti aspetti attengono alla verifica delle modalità di esame delle osservazioni, della coerenza e logicità degli atti impugnati rispetto alle finalità del piano ed a quanto prospettato in sede locale sulle osservazioni, il tutto con riguardo anche al connesso profilo della sufficienza o meno della motivazione. 4.1 Il primo dei richiamati profili, deve essere disatteso. Come già indicato nel ripercorrere le fasi che hanno condotto all’approvazione del prg, riveste risolutiva considerazione la circostanza secondo la quale i progettisti prima ed il commissario ad acta poi, hanno esaminato tutte le osservazioni accorpandole secondo un criterio sistematico ed operativo tutt’altro che illegittimo. Ed, infatti, dalla relazione tecnica illustrativa si desume che «Data la ripetitività delle richieste presenti nelle osservazioni, si sono in particolare classificate le stesse in categorie, elencandone prima tutte le varie motivazioni, e successivamente le valutazioni tecniche ed implicitamente le proposte di accoglimento o di rigetto.». Come già detto l’osservazione n. 26, presentata dal ricorrente, è stata analizzata con riguardo al suo oggetto (riclassificazione ai fini residenziali delle zone agricole) ed al parametro di riferimento invocato (disparità di trattamento) e definita in relazione al progettato dimensionamento nonché alla sua, possibile deroga. Il che evidentemente depone per l’infondatezza della censura in esame perché, il metodo seguito, non ha di certo comportato la compromissione dei principi che conformano l’esame delle osservazioni, potendosi di contro ritenere che il descritto modus operandi sia invece rispettoso dei principi di economicità ed efficienza i quali, certamente giustificano un esame contestuale di prospettazioni che originano da identiche posizioni, di fatto e di diritto, e che si innestano, con funzione solo collaborativa peraltro, su uno strumento di pianificazione connotato dall’esercizio di un ampio potere discrezionale. 4.2 Vanno ora esaminati congiuntamente gli altri profili che attengono alla legittimità della motivazione riferita agli esiti delle osservazioni ed alla completezza dell’istruttoria. Ora, posto che l’approvazione richiama il verbale del Comitato Tecnico Regionale, va rammentato che l’obbligo di motivazione rapportato all’esame delle osservazioni e già affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con decisione n. 1 del 13 gennaio 1981, si è progressivamente strutturato sulla, da un lato, non necessità di un’analitica e specifica confutazione per le indicazioni contrastanti con le linee portanti dello strumento urbanistico in itinere e, dall’altro, sulla necessità invece di una motivazione di maggiore consistenza nelle ipotesi di incisione del legittimo affidamento. E’ comunque prevalente l’affermazione, non riferibile al caso da ultimo rappresentato, per la quale «la reiezione delle osservazioni dei privati in sede di formazione del PRG non richiede un particolare onere di motivazione, essendo essi apporti collaborativi dati dai cittadini alla formazione dello strumento urbanistico ed essendo, pertanto, sufficiente, che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste alla base della formazione del piano.» (Consiglio Stato, sez. IV, 11 ottobre 2007, n. 5357; 7 giugno 2004, n. 3559; 15 luglio 1999, n. 1237). 4.3 Ciò posto, occorre innanzitutto rimarcare che il ricorrente non può vantare alcuna posizione di affidamento particolarmente qualificata e tale da implicare un onere motivazionale avente una consistenza diversa da quella di cui al citato precedente (Consiglio Stato, sez. IV, 11 ottobre 2007, n. 5357). Ed, infatti, dalle osservazioni versate in giudizio si desume che l’area indicata era, in base al programma di fabbricazione, destinata “in parte a rispetto stradale ed in parte E1 agricola semplice di salvaguardia urbana”; il che denota, più che l’esistenza di una posizione ora riduttivamente connotata, la rappresentazione di un’aspettativa contrastante con l’attuale classificazione che il ricorrente aspira a modificare in ragione della contiguità a zone omogenee tra le quali è stato ripartito il fabbisogno residenziale. Tale aspetto introduce l’esame della sufficienza o meno della motivazione del decreto provinciale di approvazione, profilo questo rapportato agli obiettivi del nuovo prg ed alle indicazioni dei progettisti condivise dalla successiva delibera commissariale. Secondo queste ultime «il riconoscimento quali aree urbanizzabili di tutte quelle più o meno prossime alle zone omogenee di insediamento residenziale …, comporterebbe la loro estensione, per omogeneità di applicazione del principio, all’intero territorio, contraddicendo qualsiasi corretto dimensionamento ...»; per quelle di modesta estensione territoriale e particolarmente connotate (diretta contiguità alle zone B e C), è stato tuttavia prospettato il possibile superamento del «criterio di rigido dimensionamento del Piano» il che ha indotto a « … non esprimere un aprioristico parere negativo, ma (di) a rinviare la decisione nel merito e l’eventuale accoglimento al superiore Organo tutorio.». Il Comitato Tecnico Regionale per l’Urbanistica non ha invece accolto le osservazioni in quanto ritenute «in contrasto con i principi di impostazione generale dello strumento urbanistico in quanto: - chiedono l’ampliamento delle zone a destinazione residenziale determinando un sovradimensionamento della previsione.». Da quanto su riprodotto emerge un esame da parte dei progettisti che evidenzia l’effetto indotto dall’accoglimento delle osservazioni aventi lo stesso oggetto ed interessante eventualmente l’intero complesso delle aree da riclassificare ed alle quali estendere la connotazione residenziale propria di quelle contigue. Non è poi estranea l’evidenziazione delle ricadute di una tale opzione che importa il superamento dell’impostazione del piano, tant’è che gli stessi progettisti e la delibera commissariale, in ragione di tale evenienza, ricollocano ogni decisione alla fase dell’approvazione. Come detto, il CTR e la provincia, hanno optato per la salvaguardia della impostazione del piano che, in tema di fabbisogno residenziale, ha specificamente individuato il numero dei vani da costruire e la ripartizione degli stessi tra le varie zone omogenee. Il che, posto che il ricorrente non può, per quanto anticipato, vantare alcuna posizione integrante un legittimo affidamento, consente di affermare che l’approvazione risulta sufficientemente motivata secondo le coordinate tracciate da un pacifico orientamento e ciò perché, dalla perentorietà che connota il presupposto parere del CTR emerge la chiara volontà di preservare l’impostazione originaria e quindi, per l’aspetto che interessa l’osservazione del ricorrente, di salvaguardare il dimensionamento sì come programmato e strutturato. E’ evidente poi che un siffatto esito non può dirsi contrastante con le finalità di «riqualificazione e valorizzazione delle zone edificate più recenti» e di «individuazione di poche aree di ampliamento residenziale complementari alle zone edificate esistenti» la cui realizzazione risulta appunto limitata quantitativamente ed oggettivamente riferita a zone omogenee tra le quali non è inclusa la E. 4.4 In conclusione il primo motivo deve ritenersi infondato. 5 Con un secondo motivo il ricorrente, dopo aver indicato la consistenza del numero delle osservazioni accolte e l’acquisizione di nuovi elementi costitutivi, conclude nel senso dell’intervenuta adozione di un nuovo PRG la quale comportava una nuova pubblicazione. La censura deve ritenersi inammissibile essendo stata solo genericamente affermata la vicenda (adozione di un nuovo PRG) alla quale si connette l’obbligo (nuova pubblicazione) disatteso. 6 Vanno ora esaminati i motivi aggiunti occasionati dalla documentazione depositata il 19 ottobre 2006 dalla provincia di Caserta e formulati in particolare contro il decreto dirigenziale n. 32 del 15.03.2006 di ammissione a condizione al visto di conformità del prg. 6.1 Può prescindersi dall’analisi delle eccezioni formulate soprattutto dal comune in ragione dell’infondatezza di detti motivi. 6.2 Il ricorrente richiama una serie di modifiche imposte dalla regione che, a suo dire, «hanno comportato un mutamento complessivo delle caratteristiche essenziali del piano e dei criteri che alla sua impostazione presiedono» e dalle quali emerge: [ì] l’inadeguatezza e quindi «la necessità di una completa revisione e riadozione del PRG esaminato.»; [ìì] l’illogicità di un visto di conformità per un piano che in ragione di dette modifiche deve essere sottoposto ad «una radicale revisione»; [ììì] l’esorbitanza delle modifiche rispetto alla marginalità dell’intervento regionale peraltro nel caso immotivato; [ìv] la mancanza di una rielaborazione del piano e della ripubblicazione dello stesso. 6.3 I richiamati profili, da esaminare congiuntamente per l’evidente connessione, sono infondati. Anche sul punto può partirsi dal pacifico orientamento connesso all’interpretazione degli articoli 9 e 10 della legge 1150 del 1942 per il quale, le eventuali fasi già intervenute in sede predisposizione dello strumento vanno ripercorse, «allorché in qualunque momento della procedura, quindi anche a seguito dell’accoglimento di osservazioni, vi sia stata una rielaborazione complessiva del piano e cioè un mutamento sostanziale delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che alla sua impostazione presiedono.» (Consiglio Stato, sez. IV, 25 novembre 2003, n. 7782; T.a.r. Puglia Lecce, sez. I, 25 gennaio 2007, n. 162). A detta connotazione, non corrispondono tuttavia le indicazioni sintetizzate nella nota provinciale prot. n. 265 del 25 settembre 2006. Ed, infatti: [ì] con riferimento alle finalità della “promozione e sostegno delle attività agricole” e dello “sviluppo delle attività produttive”, quanto contrassegnato dalle lettere A), D), G) ed H) della citata nota, evidenzia: - il difetto di istruttoria, riferito alla carta d’uso agricolo ed alla mancanza di una specifica analisi socio - economica che giustifichi la destinazione; - il contrasto con la LR 14/1982 sulla realizzazione di alloggi per i soli imprenditori agricoli e di volumi necessari per le relative attrezzature, nonché il contrasto della destinazione commerciale con la citata LR; [ìì] alle stesse conclusioni si perviene con riferimento alle successive lettere di detta nota provinciale, il che vale: - per la prevista possibilità di realizzare cliniche, alberghi ecc. della quale si rileva il « contrasto con il S.I.A.D. approvato … con D.G.R.C. n. 4816 del 25.10.2002»; - per l’intervento diretto in alcune aree D2, in relazione al quale si evidenzia l’inesistenza, dalla cartografia in atti, di idonea infrastrutturazione. 6.5 In definitiva può dirsi quindi che le indicazioni desumibili dal decreto dirigenziale n. 32 del 15 marzo 2006, anche quelle non specificamente qui riprodotte, sono tutte finalizzate alla tutela di principi normativamente pertinenti ed implicati dalle finalità del piano. Da tanto deriva altresì che esse non rappresentano scelte discrezionali sostitutive di livelli ascritti a diverse competenze, bensì modifiche puntuali e precise coerenti con gli obiettivi di prg ed in linea con la funzione propria della regione. Le stesse quindi non importano una rielaborazione dello strumento, implicante la sua ripubblicazione e la necessità di ulteriori atti propri della provincia e del comune. 7 Il ricorso va quindi respinto. Sussistono sufficienti ragioni per compensare le spese di giudizio. P.Q.M. il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania Napoli - Sezione Ottava -, respinge il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Amministrazione. Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del 21 aprile 2008. dott. Evasio Speranza Presidente dott. Santino Scudeller Estensore