T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Sentenza 15 maggio 2008 n. 241 L. Papiano Pres I. Caso Est. M. Vergnani (Avv. D. Turco) contro il Comune di Scandiano (Avv. M. Riccio)

1. Espropriazione per pubblica utilità – Istituto della retrocessione – Nozione

2. Espropriazione per pubblica utilità – retrocessione parziale - porzione che rivesta una qualche funzione al servizio dell’opera originaria – Inammissibilità

1. L’istituto della “retrocessione”, disciplinato in passato dagli artt. 60 - 63 della legge n. 2359 del 1865 e ora dagli artt. 46 - 48 del d.P.R. n. 327 del 2001, dà titolo alla restituzione dei beni espropriati quando non è stata posta in essere o non è più utilizzabile l’opera alla cui realizzazione gli stessi erano stati destinati dalla dichiarazione di pubblica utilità (retrocessione totale), ovvero quando, pur essendo stata eseguita l’opera pubblica o di pubblica utilità, emerga che uno o più fondi espropriati non hanno ricevuto, in tutto o in parte, la prevista destinazione (retrocessione parziale). In particolare, nell’ipotesi di “retrocessione totale”, contraddistinta dalla mancata realizzazione dell’opera prevista dalla dichiarazione di pubblica utilità – ivi compreso il caso della sostituzione con un’opera completamente diversa da quella programmata –, sussiste un vero e proprio diritto soggettivo dell’originario proprietario ad ottenere la restituzione del bene oggetto della procedura ablatoria; nell’ipotesi di “retrocessione parziale”, invece, la legge rimette all’Autorità espropriante la formale determinazione della parte del bene espropriato che non può più essere utilizzata per le finalità risultanti dalla dichiarazione di pubblica utilità e che di conseguenza può tornare nella disponibilità del soggetto che ne era stato privato, in esito ad una valutazione discrezionale sindacabile dinanzi al giudice amministrativo. Per costante giurisprudenza, inoltre, l’applicabilità delle norme sulla “retrocessione” non trova ostacolo nella circostanza che i beni interessati siano stati oggetto di “cessione volontaria” anziché di espropriazione

2. In tema di retrocessione parziale del bene oggetto di procedura ablatoria, ferma la preclusione a valutare interessi pubblici che porterebbero all’uso del bene per il perseguimento di finalità diverse da quella per la quale è stata disposta l’espropriazione o, in caso di cessione volontaria del bene, è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera, resta tuttavia possibile che la frazione di terreno interessata non sia retrocessa allorché essa rivesta o sia idonea in futuro a rivestire una qualche funzione al servizio dell’opera originaria, quale completamento operativo od ornamentale della stessa. Compito che ben può essere riconosciuto alle infrastrutture di telecomunicazione, ove necessarie a garantire adeguata copertura al servizio di telefonia mobile nell’ambito territoriale in cui insiste l’opera di pubblica utilità, in esito ad un giudizio discrezionale dell’Autorità amministrativa che non rivela, nella fattispecie, profili di assoluta illogicità o arbitrarietà, stante la necessità di fruizione del servizio da parte di chi staziona nell’area interessata alla procedura espropriativa, in particolar modo – per l’interesse pubblico insito nella loro attività – gli operatori della protezione civile (fattispecie in cui il terreno era destinato a «zona per la sosta temporanea attrezzata al servizio del parco e della protezione civile»)

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00241/2008 REG.SEN. N. 00413/2004 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 413 del 2004 proposto da

Vergnani Mario, rappresentato e difeso dall’avv. Daniele Turco ed elettivamente domiciliato in Parma, borgo Riccio da Parma n. 29, presso lo studio dell’avv. Paola Da Vico;

contro

il Comune di Scandiano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Mario Riccio ed elettivamente domiciliato in Parma, vicolo dei Mulini n. 6, presso lo studio dell’avv. Maurizio Palladini;

per l'annullamento della nota prot. n. 627 del 10 gennaio 2004, a firma del Dirigente del 3° Settore “Uso ed assetto del Territorio”, con cui il Comune di Scandiano ha respinto la richiesta di retrocessione “parziale” avanzata dal ricorrente relativamente all’area di cui al fg. 25, mapp. 226; di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quello impugnato, ivi compresi, ove occorrente, i provvedimenti – mai conosciuti – relativi alla collocazione di antenna telefonica sull’area oggetto dell’istanza di retrocessione; - quanto ai “motivi aggiunti” depositati il 15 gennaio 2008 - dei provvedimenti – mai conosciuti – mediante i quali l’Amministrazione comunale ha rilasciato concessione a terzi per l’installazione di impianti di telecomunicazione (antenne telefoniche o altro) sull’area oggetto dell’istanza di retrocessione, nonché dei provvedimenti – anch’essi sconosciuti – mediante i quali l’Amministrazione comunale ha comunicato alla Prefettura di Reggio Emilia l’esistenza di determinazioni che manifestano la volontà di affidare in concessione l’area a terzi; - quanto ai “motivi aggiunti” depositati il 28 febbraio 2008 - della deliberazione consiliare n. 126 del 30 ottobre 2001, della deliberazione giuntale n. 359 del 6 dicembre 2001, nonché – ove occorrente – delle concessioni edilizie prot. n. 34971 del 27 dicembre 2001, prot. n. 32473 del 28 novembre 2001 e prot. n. 32468 del 28 novembre 2001; per l’accertamento del diritto del ricorrente alla restituzione dell’area, previa risoluzione o annullamento del contratto di cessione volontaria stipulato con l’Amministrazione comunale in data 17 maggio 2001; per la condanna del Comune di Scandiano alla restituzione dell’area, previa eventuale rimessione in pristino, o – in via subordinata – al risarcimento del danno per equivalente, con interessi e rivalutazione monetaria, o – in via ulteriormente subordinata – alla rifusione dell’ingiustificato arricchimento prodottosi in favore dell’Amministrazione e in danno del ricorrente per effetto della realizzazione dell’opera; del Comune di Scandiano al risarcimento del danno derivante dalla mancata disponibilità del bene dalla data del provvedimento ablatorio – o dalla diversa data di realizzazione del bene – fino all’emanazione della sentenza di merito, con il pagamento altresì di una somma pari al corrispettivo percepito dall’Amministrazione per la locazione dell’area al soggetto fruitore, oltre ad interessi e rivalutazione monetaria.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Scandiano; Visti gli atti di “motivi aggiunti” depositati il 15 gennaio 2008 e il 28 febbraio 2008; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi, per le parti, alla pubblica udienza del 1° aprile 2008 i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

A seguito dell’avvio di una procedura espropriativa concernente l’area di proprietà del ricorrente, questi stipulava con il Comune di Scandiano, in data 17 maggio 2001, un contratto di cessione volontaria dell’immobile. Avendo successivamente accertato, però, che una parte dell’area era stata utilizzata per l’installazione di antenne di telefonia mobile, con destinazione diversa da quella considerata in sede ablatoria («zona per la sosta temporanea attrezzata al servizio del parco e della protezione civile»), egli presentava richiesta di restituzione della porzione di terreno interessata dalla localizzazione delle antenne, oltre che di corresponsione di quanto indebitamente percepito dall’Amministrazione comunale per la locazione del bene, con interessi legali e rivalutazione monetaria. La domanda veniva respinta dal Comune di Scandiano, nell’assunto che l’immobile fosse stato regolarmente utilizzato secondo le finalità insite nella dichiarazione di pubblica utilità e che l’installazione della stazione radio-base per la telefonia mobile fosse compatibile con la destinazione di zona stante il suo carattere accessorio rispetto all’uso pubblico dell’area (v. nota prot. n. 627 del 10 gennaio 2004, a firma del Dirigente del 3° Settore “Uso ed assetto del Territorio”). Avverso il provvedimento di diniego ha proposto impugnativa l’interessato, lamentando l’omessa indicazione dell’Autorità cui ricorrere e dei termini per adirla, nonché l’indebita destinazione di una parte dell’area ad un uso del tutto estraneo a quello previsto dalla procedura ablatoria, con la conseguente necessità della retrocessione “totale” o “parziale” del bene, previa risoluzione del contratto di cessione volontaria a suo tempo stipulato. Di qui la richiesta di annullamento dell’atto impugnato e di accertamento del diritto alla restituzione della porzione di terreno non utilizzata per le finalità pubbliche che avevano giustificato il trasferimento dell’area all’Amministrazione, con condanna di quest’ultima alla restituzione dell’area, previa eventuale rimessione in pristino, o – in via subordinata – al risarcimento del danno per equivalente, con interessi e rivalutazione monetaria, o – in via ulteriormente subordinata – alla rifusione dell’ingiustificato arricchimento prodottosi in favore dell’Amministrazione medesima e in danno del ricorrente per effetto della realizzazione dell’opera; ed inoltre, con l’invocata condanna del Comune di Scandiano al risarcimento del danno derivante dalla mancata disponibilità del bene dalla data del provvedimento ablatorio – o dalla diversa data di realizzazione del bene – fino all’emanazione della sentenza di merito, con il pagamento altresì di una somma pari al corrispettivo percepito dall’Amministrazione per la locazione dell’area al soggetto fruitore, oltre ad interessi e rivalutazione monetaria. Si è costituito in giudizio il Comune di Scandiano, resistendo al gravame. A seguito, poi, dell’asserita acquisizione di documentazione comprovante i cospicui importi percepiti dall’Amministrazione comunale in relazione all’installazione di antenne, il ricorrente ha censurato con “motivi aggiunti”, depositati il 15 gennaio 2008, i provvedimenti inerenti il rilascio della concessione a terzi per l’installazione degli impianti di telecomunicazione sull’area oggetto dell’istanza di retrocessione, nonché i provvedimenti con i quali l’Amministrazione comunale aveva comunicato alla Prefettura di Reggio Emilia l’esistenza di determinazioni recanti la volontà di affidamento in concessione dell’area a terzi. Imputa al Comune di Scandiano di far figurare come provvisoria la destinazione dell’area ad un impianto di telecomunicazione, mentre si tratterebbe di uso continuativo pluriennale, posto in essere fin dalla cessione dell’immobile, con conseguente violazione della normativa in materia ablatoria, errata ed illogica motivazione, sviamento di potere, difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Con ulteriori “motivi aggiunti”, depositati il 28 febbraio 2008, il ricorrente ha impugnato la deliberazione consiliare n. 126 del 30 ottobre 2001 e la deliberazione giuntale n. 359 del 6 dicembre 2001, nonché le concessioni edilizie prot. n. 34971 del 27 dicembre 2001, prot. n. 32473 del 28 novembre 2001 e prot. n. 32468 del 28 novembre 2001. In relazione a tali atti, concernenti la concessione dell’area e il rilascio dei titoli abilitativi per l’installazione delle antenne di telefonia mobile, l’interessato insiste sull’indebita utilizzazione dell’immobile per finalità estranee a quelle per le quali l’Amministrazione aveva acquisito la proprietà, e di conseguenza lamenta l’ingiustificato protrarsi del godimento del bene da parte dell’ente locale in danno di chi avrebbe in realtà pieno diritto a percepire i proventi della sua destinazione a meri fini speculativi, subentrando “ab origine” all’Amministrazione che se ne è illegittimamente appropriata; inoltre, i medesimi atti confermerebbero che il campo nomadi non è mai stato realizzato, sicché emergerebbe l’integrale omessa esecuzione dell’opera pubblica. All’udienza del 1° aprile 2008, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione. Il Collegio ritiene di poter prescindere dal vaglio delle eccezioni processuali sollevate dalla difesa dell’Amministrazione comunale, in quanto il ricorso è infondato. Va premesso (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 8 luglio 2003 n. 4057) che l’istituto della “retrocessione”, disciplinato in passato dagli artt. 60 - 63 della legge n. 2359 del 1865 e ora dagli artt. 46 - 48 del d.P.R. n. 327 del 2001, dà titolo alla restituzione dei beni espropriati quando non è stata posta in essere o non è più utilizzabile l’opera alla cui realizzazione gli stessi erano stati destinati dalla dichiarazione di pubblica utilità (retrocessione totale), ovvero quando, pur essendo stata eseguita l’opera pubblica o di pubblica utilità, emerga che uno o più fondi espropriati non hanno ricevuto, in tutto o in parte, la prevista destinazione (retrocessione parziale). In particolare, nell’ipotesi di “retrocessione totale”, contraddistinta dalla mancata realizzazione dell’opera prevista dalla dichiarazione di pubblica utilità – ivi compreso il caso della sostituzione con un’opera completamente diversa da quella programmata –, sussiste un vero e proprio diritto soggettivo dell’originario proprietario ad ottenere la restituzione del bene oggetto della procedura ablatoria; nell’ipotesi di “retrocessione parziale”, invece, la legge rimette all’Autorità espropriante la formale determinazione della parte del bene espropriato che non può più essere utilizzata per le finalità risultanti dalla dichiarazione di pubblica utilità e che di conseguenza può tornare nella disponibilità del soggetto che ne era stato privato, in esito ad una valutazione discrezionale sindacabile dinanzi al giudice amministrativo. Per costante giurisprudenza, inoltre, l’applicabilità delle norme sulla “retrocessione” non trova ostacolo nella circostanza che i beni interessati siano stati oggetto di “cessione volontaria” anziché di espropriazione (v., ex multis, TAR Umbria 12 gennaio 2007 n. 8). Venendo al caso di specie, a fronte della programmata destinazione del bene a «zona per la sosta temporanea attrezzata al servizio del parco (operatori spettacoli viaggianti e transito nomadi) e della protezione civile», e dell’addotto parziale utilizzo dell’immobile per finalità estranee a quelle previste, l’Amministrazione comunale ha replicato al ricorrente che si era data piena attuazione alla dichiarazione di pubblica utilità e che “… sull’area … insiste una stazione radio-base per la telefonia mobile, compatibile con la destinazione di zona dell’area stessa, nonché accessoria alla zona per la sosta temporanea ed attrezzata al servizio del parco e della protezione civile …”, onde difetterebbero – a suo dire – i presupposti per la retrocessone parziale del fondo. Il che appare in linea con l’orientamento secondo cui, ferma la preclusione a valutare interessi pubblici che porterebbero all’uso del bene per il perseguimento di finalità diverse da quella per la quale è stata disposta l’espropriazione o, in caso di cessione volontaria del bene, è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera, resta tuttavia possibile che la frazione di terreno interessata non sia retrocessa allorché essa rivesta o sia idonea in futuro a rivestire una qualche funzione al servizio dell’opera originaria, quale completamento operativo od ornamentale della stessa (v., tra le altre, TAR Lazio, Sez. I, 17 luglio 2000 n. 5932); compito che ben può essere riconosciuto alle infrastrutture di telecomunicazione, ove necessarie a garantire adeguata copertura al servizio di telefonia mobile nell’ambito territoriale in cui insiste l’opera di pubblica utilità, in esito ad un giudizio discrezionale dell’Autorità amministrativa che non rivela nella fattispecie profili di assoluta illogicità o arbitrarietà, stante la necessità di fruizione del servizio da parte di chi staziona nell’area interessata alla procedura espropriativa, in particolar modo – per l’interesse pubblico insito nella loro attività – gli operatori della protezione civile. Né costituisce motivo di illegittimità la circostanza che il diniego di “retrocessione parziale” manchi dell’indicazione del termine per ricorrere e dell’Autorità da adire, rappresentando tale omissione una mera irregolarità, che incide solamente sulla ricevibilità del ricorso giurisdizionale e sull’eventuale scusabilità dell’errore (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2002 n. 6654). Quanto, poi, al capo di doglianze (“motivi aggiunti” depositati il 15 gennaio 2008) riguardante l’assegnazione a terzi dell’uso della frazione di terreno in concreto destinata all’installazione di antenne, si imputa in sostanza all’Amministrazione comunale di avere attributo carattere formalmente temporaneo ad un rapporto in realtà stabile e continuativo, con conseguente sacrificio delle finalità che avevano giustificato l’appropriazione dell’immobile. Sennonché, come si è visto, l’impiego di una parte dell’area per le infrastrutture di telecomunicazione, stabile o provvisorio che sia, non pregiudica l’interesse pubblico sotteso alla procedura espropriativa, perché funzionale all’opera programmata, ed allora il modello operativo prescelto dall’Amministrazione comunale appare neutro rispetto all’obiettivo perseguito, purché resti intatto il vincolo di utilità del relitto rispetto all’opera principale. Quanto, ancora, alle censure (“motivi aggiunti” depositati il 28 febbraio 2008) con cui, in ragione dell’asserito perseguimento di finalità estranee a quella indicata nella dichiarazione di pubblica utilità, si assumono illegittimamente instaurati rapporti di concessione su area di spettanza del ricorrente, appare sufficiente richiamare le considerazioni già formulate in ordine al nesso funzionale che si ravvisa tra installazione delle antenne di telefonia mobile e destinazione principale dei beni espropriati. Ove, invece, si intendesse addirittura prospettare con dette censure la configurabilità di una “retrocessione totale” per omessa realizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità, si tratterebbe naturalmente di domanda inammissibile per difetto di giurisdizione, come da costante giurisprudenza (v., ex multis, Cass. civ., Sez. un., 8 marzo 2006 n. 4894). In conclusione, il ricorso va respinto, con assorbimento delle restanti domande, tutte ancorate all’accertamento giudiziale della c.d. “inservibilità” della parte di terreno utilizzata per l’installazione di impianti di telefonia mobile. Attesa la peculiarità delle questioni trattate, le spese di giudizio vengono in parte compensate e in parte poste a carico del ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite, nella misura di € 4.000,00 (quattromila/00) – oltre agli accessori di legge –, compensandole per il resto. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa. Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 1° aprile 2008 con l’intervento dei Magistrati: Luigi Papiano, Presidente Umberto Giovannini, Consigliere Italo Caso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 15/05/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)