T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II TER - Sentenza 21 maggio 2008 n. 4771 Pres. Vinciguerra, Rel. Dongiovanni Comune di Poggio Nativo (Avv. A. M. Barbante) c.Valle dell'Olio - Unione dei Comuni dell'area di Osteria Nuova (Avv.ti L. Farronato e S. Mosillo);Comune di Poggio San Lorenzo (n.c.)

1. Enti locali – Unione dei Comuni – Recesso – Contributo ministeriale - Quota parte – Diritto – Non sussiste - Ragioni

2. Enti locali - Consiglio dell’Unione dei Comuni – Delibera – Modifica al regolamento – Legittimità - Ragioni

1. Non sussiste un diritto del Comune che abbia voluto recedere dall’Unione dei Comuni, a ricevere la quota-parte del contributo decennale conferito dal Ministero dell’Interno nell’anno 1999 a favore della stessa Unione dei Comuni e determinato sulla base della popolazione e dell’estensione territoriale dei Comuni facenti parte dell’Unione. Infatti, sebbene siano stati presi come riferimento per il metodo di calcolo alcuni dati propri di ciascun singolo Comune membro, l’imputazione soggettiva del contributo ministeriale, finalizzato al funzionamento dello stesso soggetto collettivo, va riconosciuta unicamente in favore dell’Unione quale soggetto differenziato rispetto ai suoi membri.

2. E’ legittima la delibera con cui il Consiglio dell’Unione dei Comuni abbia approvato la disciplina del recesso e della decadenza dei Comuni partecipanti all’Unione e le conseguenze di carattere finanziario, apportando un incremento al contenuto del regolamento approvato dallo stesso Organo, in sede di costituzione dell’Unione. Infatti, l’art. 32 del D.L.vo n. 267/2000 prevede la potestà regolamentare per la disciplina delle materie ivi previste, ossia, la disciplina della propria organizzazione, lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e la regolazione dei rapporti anche finanziari con i Comuni e dunque, attraverso la delibera in questione, il Consiglio ha approvato una fonte secondaria esercitando una potestà riconosciuta da una norma di rango primario.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO Sezione Seconda Ter

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti nn. 1909/2006, 2480/2006, 7463/2006 e 613/2007 proposti da

Comune di Poggio Nativo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Anna Maria Barbante e domiciliato ex lege presso la Segreteria della Sezione in Roma, viale Flaminia n. 186;

contro

Valle dell’Olio – Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Liliana Farronato e Stefano Mosillo nello studio dei quali è elettivamente domiciliata o in Roma, via Ortigara n. 10;

e nei confronti di

Comune di Poggio san Lorenzo, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento A) con il ricorso n. 1909/2006, della deliberazione del Consiglio dell’Unione n. 8 del 30 novembre 2005 con cui è stata è stata approvata la variazione relativa all’assestamento generale al bilancio di previsione per l’esercizio 2005; B) con il ricorso n. 2480/2006: - della deliberazione del Consiglio dell’Unione n. 6 del 12 novembre 2005 con cui è stato approvato “il regolamento del recesso e decadenza dall’Unione”; - di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale; C) con il ricorso n. 7463/2006: - della deliberazione del Consiglio dell’Unione n. 20 del 24 maggio 2006; - del provvedimento n. 1539 dell’11 luglio 2006 con cui si ingiunge al Comune di Poggio Nativo di provvedere entro trenta giorni “al conferimento delle attività e delle competenze di volta in volta ritirate e di contribuire agli oneri connessi a servizi espletati dall’Unione per conto di codesto Comune”; D) con il ricorso n. 613/2007, della deliberazione del Consiglio dell’Unione n. 10 dell’11 novembre 2006 con cui è stato deciso di “prendere atto della decadenza del Comune di Poggio Nativo dall’Unione dei Comuni della Valle dell’Olio”.

VISTI i ricorsi con i relativi allegati; VISTI gli atti di costituzione nei giudizi della Valle dell’Olio – Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova; VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; VISTI gli atti tutti della causa; Nominato relatore alla pubblica udienza del 28 aprile 2008 il Primo Ref. Daniele Dongiovanni; Uditi, ai preliminari, l'avv. Barbante per il Comune ricorrente e l'avv. Farronato per l’Unione resistente; Considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Nell’anno 1999, il Comune di Poggio Nativo ha deliberato di aderire all’Ente autonomo Valle dell’Olio – Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova del quale fanno parte anche i Comuni di Frasso Sabino, Castelnuovo di Farfa, Monteleone Sabino, Poggio San Lorenzo. L’Unione dei Comuni, previsto dall’art. 32 del D.lgs n. 267/2000, ha il compito di promuovere l’integrazione tra i Comuni anche attraverso la gestione unitaria di una serie di servizi in favore della collettività di riferimento ed individuati, nel caso di specie, nell’art. 8 del regolamento approvato nel giugno 1999. Tuttavia, nel 2004, il Comune ricorrente ha deciso di gestire in via autonoma i servizi di Polizia Municipale e di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani (la cui gestione unitaria era prevista nel citato art. 8 del regolamento) continuando a partecipare all’Unione solo con riferimento all’erogazione dei servizi di assistenza sociale. In ragione di ciò, la stessa amministrazione deducente, con delibera n. 11 del 7 maggio 2005, ha deciso di recedere dall’Unione dei Comuni della Valle dell’Olio riservandosi, tuttavia, di formalizzare tale intenzione una volta definiti i rapporti patrimoniali con l’Ente resistente. L’Unione dei Comuni, a sua volta, con delibera n. 8 del 30 novembre 2005, nell’approvare l’assestamento di bilancio per l’anno 2005, ha deciso di utilizzare l’avanzo di amministrazione di euro 38.700,00 per la gestione di servizi, l’acquisto di beni di consumo e la corresponsione di pagamenti rivolti in favore del personale. Avverso tale atto che non riconosce alcuna restituzione in favore del Comune di Poggio Nativo in ragione della mancata fruizione dei servizi forniti dall’Unione in quanto gestiti ora in via autonoma, ha proposto impugnativa l'amministrazione ricorrente, chiedendone l'annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, per i seguenti motivi: 1) violazione dell’art. 6 del regolamento della Valle dell’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova. Avendo il Comune di Poggio Nativo deliberato di recedere dall’Unione dei Comuni con riferimento all’erogazione di alcuni servizi, quota parte del contributo decennale riconosciuto nel 1999 dal Ministero dell’Interno (pari a complessive Lire 952.459.677), erogato peraltro in base alla popolazione di ciascun Comune, dovrebbe essere restituito all’amministrazione ricorrente e non essere destinato alla copertura delle spese di funzionamento dell’Ente resistente. Ciò è conforme alla previsione contenuta nell’art. 6 del regolamento dell’Unione; 2) violazione dei criteri di sana e corretta gestione delle risorse economiche. L’Unione dei Comuni, essendo consapevole sin dal maggio 2005 della volontà del Comune di Poggio Nativo di recedere (parzialmente) dall’Ente non avrebbe dovuto ritenere esistente, con il provvedimento impugnato, un avanzo di amministrazione bensì avrebbe dovuto disporre il rimborso delle somme di spettanza del ricorrente. Nel fare ciò, l’Ente resistente non ha rispettato i principi di sana e corretta gestione delle risorse economiche. Si è costituito in giudizio l’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova che ha eccepito dapprima l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e l’irricevibilità per tardività ed, in subordine, ne ha chiesto il rigetto perché infondato nel merito. Con ordinanza n. 2419/2006, è stata respinta la domanda di sospensiva. Con ricorso n. 2480/2006, il Comune ricorrente ha poi impugnato, per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, la delibera n. 6 del 12 novembre 2005 con cui il Consiglio dell’Unione dei Comuni ha approvato, ai sensi dell’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000, l’atto con cui sono state regolamentate le ipotesi di recesso e decadenza dei Comuni partecipanti all’Unione e disciplinate le conseguenze di carattere finanziario e patrimoniale derivanti dall’applicazione dei predetti istituti. Al riguardo, il Comune di Poggio Nativo ha proposto i seguenti motivi: 1) violazione e falsa applicazione dell’art. 5 della legge n. 142/90 e dell’art. 7 del D.lgs n. 267/2000; violazione dei principi generali in materia di gerarchia delle fonti. Il regolamento originario dell’Unione, approvato con delibera n. 3 del 23 luglio 1999, è stato approvato dai singoli Comuni facenti parti dell’Unione senza che, in precedenza, sia mai stato emanato uno statuto. Da ciò deriva che il predetto regolamento è illegittimo in quanto è stato adottato in assenza del necessario statuto posto che l’art. 7 del D.lgs n. 267/2000 prevede che i regolamenti degli enti locali devono rispettare i “principi fissati dalla legge e dallo statuto”. Ciò determina la conseguente illegittimità del regolamento impugnato in questa sede (approvato con delibera n. 6 del 12 novembre 2005) posto che apporta modiche al regolamento del 1999 che, come detto, è illegittimo. Né vale quanto riportato nella predetta delibera secondo cui il regolamento dell’Unione ha tutti i caratteri sostanziali dello Statuto in quanto manca dei requisiti essenziali ovvero (ad esempio) la previsione di forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze nonché quanto disciplinato dall’art. 32 del D.lgs n. 267/2000 secondo cui “lo statuto deve prevedere il presidente dell’Unione scelto tra i sindaci dei Comuni interessati”. Ciò determina addirittura la nullità del regolamento per assenza dello Statuto; 2) mancata applicazione e violazione dell’art. 43 del regolamento dell’Unione; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e della contraddizione con precedenti provvedimenti. La modifica al regolamento introdotta con la delibera impugnata non è stata assunta seguendo il procedimento di cui all’art. 43 dello stesso regolamento. Ed invero, non risulta che, prima dell’approvazione, siano state acquisite le determinazioni dei singoli Consigli comunali; 3) mancata applicazione e violazione dell’art. 32 del D.lgs n. 267/2000; eccesso di potere; incompetenza. L’Unione non ha alcuna competenza ad apportare modifiche ad un atto approvato dal Consiglio dei Comuni. Ed invero, l’art. 32 del D.lgs n. 267/2000 riconosce all’Unione dei Comuni una potestà regolamentare ma non quella di incidere sugli atti normativi approvati dai Consigli comunali dei singoli enti locali. Ciò è avvenuto nel caso di specie, posto che l’Ente resistente ha disciplinato il diritto di recesso dei singoli Comuni dall’Unione in maniera difforme da quanto previsto negli artt. 6 e 7 del regolamento approvato nel 1999; 4) eccesso di potere sotto il profilo della violazione dei precetti di logica e di imparzialità; contraddittorietà; disparità di trattamento. La delibera impugnata prevede condizioni di recesso particolarmente sbilanciate in sfavore del recedente quando invece l’art. 6 del regolamento del 1999 dispone che, in caso di recesso, la gestione dei servizi è affidata ai singoli Comuni che vi subentrano. In sintesi, il recedente continua a sopportare gli oneri passivi mentre, per quanto riguarda i rapporti attivi, la modifica regolamentare del 2005 prevede che il Comune non abbia alcun diritto sulle attività patrimoniali dell’Unione. Da ciò consegue che il Comune recedente non ha alcun diritto sulla quota di contributo attribuita all’Unione dal Ministero dell’Interno. Si è costituito anche in questo giudizio l’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova eccependo dapprima l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e l’irricevibilità per tardività e, in subordine, chiedendone il rigetto perché infondato nel merito. Con ordinanza n. 2420/2006. è stata respinta la domanda di sospensiva. Successivamente, l’Unione dei Comuni, con delibera n. 20 del 24 maggio 2006, in applicazione degli artt. 5, 6, 7 e 8 del regolamento, ha contestato al Comune di Poggio Nativo il mancato conferimento dei servizi all’Unione, assegnando 30 gg. per adempiere al predetto obbligo oltre al pagamento dei relativi oneri, pena la declaratoria di decadenza dall’Ente autonomo. Anche avverso tale atto, il Comune ricorrente, con ricorso n. 7463/2006, ha proposto impugnativa, per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, ed, al riguardo, ha avanzato le seguenti censure: 1) violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi; violazione del comma 10 dell’art. 1 del “regolamento del recesso e decadenza dall’Unione”. La modifica regolamentare è stata approvata con delibera n. 6 del 12 novembre 2005 e, oltre a regolamentare ex novo l’esercizio del diritto di recesso, ha introdotto l’istituto della decadenza, mai prevista nell’originario regolamento del 1999. Tale modifica non risulta comunque applicabile ratione temporis al Comune ricorrente posto che, già dal 2004, gestisce in via autonoma i servizi di Polizia Municipale e raccolta rifiuti e, con delibera del Consiglio comunale del 7 maggio 2005, ha deciso di recedere dall’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova. Ciò posto, la modifica regolamentare intervenuta nel novembre 2005, non è applicabile al Comune ricorrente in quanto il recesso è stato esercitato nel mese di maggio 2005; 2) violazione degli artt. 6 e 7 del regolamento dell’Unione approvato con delibera del Consiglio dell’Unione n. 3 del 23 luglio 1999. In ragione di quanto sopra, il recesso esercitato dal Comune ricorrente deve continuare ad essere regolato dagli artt. 6 e 7 del regolamento del 1999 che nulla prevede con riferimento all’imputazione degli oneri né alla previsione della decadenza. Da ciò deriva l’illegittimità della delibera impugnata. Si è costituito in giudizio l’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova eccependo dapprima l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e per difetto di giurisdizione e chiedendone, comunque, il rigetto perché infondato nel merito. Con ordinanza n. 4921/2006, è stata respinta la domanda di sospensiva. Infine, con ricorso n. 613/2007, l’amministrazione ricorrente ha impugnato, per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, la delibera n. 10 del novembre 2006 con cui il Consiglio dell’Unione dei Comuni ha preso atto della decadenza del Comune di Poggio Nativo dall’Ente resistente. Al riguardo, ha proposto i seguenti motivi: 1) violazione del principio generale della irretroattività degli atti amministrativi; violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale; violazione del comma 10 dell’art. 1 del “regolamento del recesso e decadenza dall’Unione”. Con tale censura, il Comune ricorrente ripropone doglianze analoghe a quelle contenute nel primo motivo del ricorso n. 7463/2006 che si richiamano, pertanto, in questa sede; 2) violazione del principio generale della irretroattività degli atti amministrativi; violazione dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale; violazione degli artt. 6 e 7 del Regolamento dell’Unione approvato con delibera n. 3 del 23 luglio 1999. La fattispecie che riguarda il Comune ricorrente deve continuare ad essere regolata dagli artt. 6 e 7 del Regolamento dell’Unione approvato con delibera n. 3 del 23 luglio 1999 in quanto, come detto, il recesso è stato esercitato prima dell’approvazione della modifica regolamentare. A ciò si aggiunga che, come rilevato dal Segretario dell’Unione, l’istituto della decadenza non trova alcun riscontro nel regolamento del 1999 e, pertanto, non poteva essere disciplinato ex novo con la modifica regolamentare del 2005; 3) violazione dell’art. 6, comma 2 e 7 del regolamento dell’Unione come modificato con delibera n. 6 del 12 novembre 2005. La decadenza è stata disposta in quanto il Comune ricorrente non avrebbe conferito all’Unione le attività e le competenze ad essa riservate dal regolamento né avrebbe corrisposto gli oneri derivanti dall’espletamento dei servizi gestiti dall’Ente resistente. Il regolamento del 2005 dispone, invero, che, per disporre la decadenza, è necessario che le due omissioni si verifichino entrambe e non una sola di esse. Nel caso di specie, una delle due omissioni non si è verificata posto che il Comune ricorrente, a fronte di una richiesta di contribuzione pari ad euro 69.685,96, ha già corrisposto euro 52.264,47. Il resto della contribuzione non è stato corrisposto in quanto il Comune di Poggio Nativo è stato raggiunto, nel novembre 2006, dal provvedimento (illegittimo) di decadenza dall’Unione. Anche in questo caso, l’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova si è costituito chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza. Con ordinanza n. 792/2007, è stata respinta la domanda di sospensiva. In prossimità della trattazione del merito, le parti hanno depositato memorie insistendo per l’accoglimento delle loro rispettive conclusioni. Alla pubblica udienza del 28 aprile 2008, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

1. Ai sensi dell’art. 52 del R.D. 17 agosto 1907 n. 642, richiamato dall’art. 19 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, deve essere disposta la riunione dei ricorsi nn. 1909/2006, 2480/2006, 7463/2006 e 613/2007 per ragioni di connessione soggettiva ed oggettiva.

2. Prima di procedere all’esame dei singoli ricorsi, è necessario precisare quanto segue in punto di fatto: - nell’anno 1999, è stata istituita l’Unione dei Comuni dell’area di Osteria Nuova alla quale hanno aderito vari Comuni tra cui quello di Poggio Nativo, odierno ricorrente; - all’Ente autonomo resistente, nato con l’obiettivo di promuovere l’integrazione tra i Comuni dell’area di riferimento, è stato affidato il compito di gestire una serie di servizi indicati nell’art. 8 del regolamento approvato dai Consigli comunali delle amministrazioni comunali che hanno costituito l’Unione; - nel 2004, il Comune di Poggio Nativo ha deciso di gestire in via autonoma i servizi di Polizia Municipale e di gestione e raccolta dei rifiuti urbani e, poi, con delibera n. 11 del 7 maggio 2005, ha scelto di recedere dall’Unione dei Comuni della Valle dell’Olio riservandosi, tuttavia, di formalizzare tale intenzione una volta definiti i rapporti patrimoniali con l’Ente resistente; - con riferimento all’ipotesi del recesso dall’Unione, il regolamento approvato nel 1999 dedica il solo art. 7 il quale prevede che “ogni Comune partecipante all’Unione può recedervi unilateralmente, con provvedimento consiliare adottato dalla maggioranza assoluta dei consiglieri comunali assegnati al Consiglio comunale” mentre nulla dispone in merito alle ipotesi di decadenza, quale conseguenza sanzionatoria di eventuali inadempimenti perpetrati dai Comuni aderenti all’Unione rispetto a quanto previsto nel predetto atto regolamentare; - con delibera n. 6 del 12 novembre 2005, il Consiglio dell’Unione dei Comuni ha approvato, ai sensi dell’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000, l’atto con cui ha regolamentato le ipotesi di recesso e decadenza dei Comuni partecipanti all’Unione e disciplinato le conseguenze di carattere finanziario e patrimoniale derivanti dall’applicazione dei predetti istituti. In particolare, si prevede, nei commi 3, 4 e 5 dell’art. 1 del regolamento del 2005, che, in caso di recesso “…gli oneri, anche pluriennali, facenti capo all’Unione assunti con il concorso del Comune recedente, anche scadenti successivamente al recesso, continuano ad essere sostenuti dall’Unione con la partecipazione economica del Comune recedente fino all’estinzione degli stessi….. Il recesso non estingue eventuali posizioni debitorie del Comune recedente nei confronti dell’Unione e non comporta alcun diritto sulle attività patrimoniali dell’Unione esistenti all’atto del recesso o future….il mancato conferimento da parte di singoli Comuni delle attività e delle competenze staturiamente affidate all’Unione, nonché la mancata contribuzione agli oneri derivanti dalla gestione di attività conferite all’Unione e da questa gestite, è causa di decadenza dall’Unione stessa…”; - la modifica regolamentare approvata con delibera n. 6 del 12 novembre 2005, è stata adottata in applicazione dell’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000 secondo cui “L'unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i comuni”; - con delibera n. 20 del 24 maggio 2006, l’Unione dei Comuni, ai sensi degli artt. 5, 6, 7 e 8 del regolamento del 1999, ha contestato al Comune di Poggio Nativo il mancato conferimento dei servizi all’Unione, assegnando allo stesso 30 gg. per adempiere al predetto obbligo e lo stesso tempo per procedere al pagamento dei relativi oneri (pari ad euro 69.685,96), pena la declaratoria di decadenza dall’Ente autonomo; - infine, con delibera n. 10 del novembre 2006, il Consiglio dell’Unione dei Comuni, preso atto dell’inadempienza del Comune ricorrente rispetto a quanto contestato nel maggio 2006, ha dichiarato la decadenza del Comune di Poggio Nativo dall’Ente resistente (pur avendo l’amministrazione comunale deducente corrisposto, nella misura di euro 52.264,47, parte degli oneri richiesti dall’Unione con delibera n. 20 del 24 maggio 2006).

3. Ciò premesso, può ora passarsi all’esame delle censure contenute nel ricorso n. 1909/2006 che possono, peraltro, essere trattate congiuntamente in quanto intimamente connesse.

3.1 Il Comune ricorrente ritiene, in sintesi, di aver diritto a quota parte del contributo decennale riconosciuto nel 1999 dal Ministero dell’Interno (pari a complessive Lire 952.459.677), somma che invece l’Unione dei Comuni ha destinato alla copertura delle spese di funzionamento dell’Ente resistente (come deliberato, con provvedimento n. 8 del 30 novembre 2005, in sede di assestamento al bilancio di previsione). La tesi non può essere condivisa e ciò consente, peraltro, al Collegio di prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità ed irricevibilità sollevate dall’Ente resistente. Va, invero, osservato che l’art. 32 del D.lgs n. 267/2000, nel definire l’Unione dei Comuni, prevede che si tratta di un ente locale costituito “da due o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza”. Da ciò deriva che l’Unione dei Comuni, essendo un ente locale distinto dai singoli Enti di cui è composto, è pertanto un soggetto dotato di autonoma personalità giuridica, il cui funzionamento è regolato da apposite previsioni statutarie e regolamentari. Tale autonomia è confermata dal quadro normativo di riferimento che legittima la costituzione delle Unioni di Comuni (art. 32 D.lgs n. 267/2000). Il comma 2 del citato art. 32 del D.lgs n. 267/2000 dispone infatti che lo statuto, oltre a individuare il Presidente dell'unione scelto tra i sindaci dei comuni interessati, deve prevedere gli organi dell'unione, le modalità per la loro costituzione, le funzioni svolte dall'ente e le corrispondenti risorse. Il comma 4, a sua volta, prevede che “L'unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e per i rapporti anche finanziari con i comuni”. È, invero, in questo quadro normativo che va ricercato il soggetto al quale va imputato il contributo decennale riconosciuto nel 1999 dal Ministero dell’Interno (pari a complessive Lire 952.459.677) all’Unione resistente. Dalle norme richiamate, non vi è dubbio infatti che il destinatario sia la stessa Unione dei Comuni dell’area Osteria Nuova e, sebbene corrisponda al vero che la somma viene determinata sulla base della popolazione e dell’estensione territoriale dei singoli Comuni facenti parte dell’Ente, ciò costituisce un mera modalità di calcolo a cui il Ministero dell’Interno deve attenersi per quantificare il contributo dovuto all’Unione dei Comuni. Ed invero, da tale modalità di calcolo non deriva che il contributo sia assegnato ai singoli Comuni che compongono l’Ente in quanto la somma di che trattasi è stata devoluta all’Unione proprio per il raggiungimento degli obiettivi fissati, in applicazione della fonte di rango primario, nel regolamento del 1999, ovvero (principalmente) per la gestione unitaria dei vari servizi in un’ottica di maggiore efficienza e per produrre conseguenti economie di scala. Del resto, tali argomentazioni trovano riscontro anche accedendo alla problematica in esame con approccio empirico. Ed invero, dal 1999 al 2004 (anno in cui il Comune ricorrente ha deciso di gestire in proprio i servizi di Polizia Municipale e di raccolta dei rifiuti urbani, lasciando alla gestione unitaria dell’Ente il solo servizio di prestazione assistenziale), l’Unione resistente ha dovuto impegnarsi, a livello organizzativo e finanziario, per garantire anche al Comune ricorrente i servizi ora gestiti in proprio ed assumendo una serie di obblighi ed obbligazioni in grado di assicurare nel tempo il funzionamento della struttura e, quindi, l’erogazione dei servizi. Non è infatti un caso che l’art. 7 del regolamento del 1999 preveda che il recesso dall’Unione possa avvenire in qualsiasi tempo ma non in forma parziale (cioè solo per alcuni servizi) e che l’art. 6 abbia sancito le modalità (graduali) per gestire, dopo “l’uscita” di un Comune dall’Ente resistente, i rapporti demandati all’Unione in sede di costituzione. Ciò corrisponde ad un’ottica organizzativa posto che l’Unione può trovarsi, in un determinato momento, nella condizione di dover erogare servizi per un numero inferiore di Comuni, sebbene la gestione sia stata inizialmente organizzata e calibrata per garantirli in favore di un numero più elevato di enti locali. Da ciò consegue che l’imputazione soggettiva del contributo ministeriale non può che essere riconosciuta in favore dell’Unione dei Comuni proprio per garantire il funzionamento delle proprie strutture e, pertanto, l’eventuale riconoscimento di una quota parte del finanziamento, all’atto dell’esercizio del recesso dall’Unione, agli enti che decidano di esercitare tale scelta (anche solo parziale), comporterebbe che l’Ente resistente si troverebbe a non poter più contare, da un momento all’altro (senza cioè alcuna programmazione), su quelle somme che sono servite (e che servono ancora) per garantire l’erogazione dei servizi in favore dei Comuni che continuano a far parte dell’Unione stessa.

3.2. Il ricorso n. 1909/2006 va, quindi, respinto.

4. Con il gravame n. 2480/2006, il Comune ricorrente ha impugnato la delibera n. 6 del 12 novembre 2005 con cui il Consiglio dell’Unione dei Comuni ha approvato, ai sensi dell’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000, il regolamento che disciplina il recesso e la decadenza dei Comuni partecipanti all’Unione e le conseguenze di carattere finanziario e patrimoniale derivanti dall’applicazione dei predetti istituti. Anche in questo caso, può prescindersi dall’esame delle eccezioni sollevate dall’Ente resistente in quanto l’impugnativa risulta comunque infondata nel merito.

4.1 Ed invero, con il primo motivo, l’amministrazione ricorrente ritiene che la modifica regolamentare di cui alla delibera n. 6/2005 impugnata non avrebbe potuto essere adottata per la nullità della fonte su cui interviene (il regolamento del 1999), perché approvata in assenza dello Statuto dell’Unione. La tesi non può essere condivisa. Va, anzitutto, precisato che il regolamento del 2005 (approvato con la delibera impugnata n. 6/2005) è stato adottato in forza della potestà riconosciuta dall’art. 32 del D.lgs n. 267/2000 per la disciplina delle materie ivi previste (ovvero la disciplina della propria organizzazione, lo svolgimento delle funzioni ad essa affidate e la regolazione dei rapporti anche finanziari con i comuni). In questo quadro, l’Unione dei Comuni ha approvato una fonte secondaria esercitando una potestà riconosciuta da una norma di rango primario. Ciò premesso, a nulla vale il richiamo all’art. 7 del D.lgs n. 267/2000 secondo cui gli enti locali adottano regolamenti “nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dallo statuto” in quanto, a parte il fatto che la norma da ultimo citata ha carattere di generalità e non disciplina in concreto la fattispecie in esame, l’art. 32, comma 4, del predetto D.lgs n. 267/2000, in quanto fonte primaria, attribuisce una specifica competenza normativa di tipo regolamentare in materie ivi espressamente previste che, nel caso di specie, non costituiscono specificazione di previsioni contenute nello Statuto con il quale, ai sensi dell’art. 32, comma 2, del citato decreto, devono essere individuati gli organi dell'unione, le modalità per la loro costituzione, le funzioni svolte e le corrispondenti risorse. Nessuna interferenza sussiste, quindi, nella fattispecie in esame in quanto la potestà regolamentare trova diretta legittimazione nella fonte legislativa di rango primario per la disciplina delle materie ivi previste. Anche il fatto che nel regolamento del 1999 (poi ridenominato dall’Ente quale “Statuto” avendone i requisiti di forma e di sostanza, come si vedrà nel prosieguo) sia stato previsto agli artt. 6 e 7 l’istituto del recesso non costituisce un elemento ostativo alla introduzione, con la delibera n. 6/2005, della relativa disciplina in quanto l’art. 32, comma 4, del citato D.lgs n. 267/2000 conferisce il potere per regolamentare, tra l’altro, i “rapporti anche finanziari con i comuni”, come in effetti è avvenuto. Ciò che si vuole dire è che l’atto regolamentare del 2005 ha disciplinato i rapporti (anche finanziari) tra l’Unione e i singoli Comuni la cui regolamentazione non era fissata nel regolamento del 1999 che si limita solo a richiamare l’istituto del recesso e le sue modalità di esercizio. Ciò detto, non risulta comunque condivisibile la prospettazione del ricorrente in quanto, come accennato in precedenza, il regolamento del 1999, seppure denominato in questo modo nella rubrica della relativa delibera, ha i requisiti di forma (nel senso che è stato approvato, ai sensi dell’art. 32, comma 2, del D.lgs n. 267/2000, dai consigli dei comuni partecipanti), e di sostanza dello “Statuto” e, pertanto, la censura del ricorrente è smentita in punto di fatto. Né a ciò osta il fatto che, nel predetto Statuto, non sarebbe stato individuato “il presidente dell'unione scelto tra i Sindaci dei Comuni” in quanto ciò non corrisponde al vero posto che l’art. 11 del regolamento (rectius: Statuto) del 1999 ha previsto il procedimento per l’elezione del Presidente che, in coerenza con l’art. 32, comma 3, del citato D.lgs n. 267/2000 dovrà essere scelto tra i Sindaci dei comuni facenti parte dell’Unione in argomento.

4.2. Anche il secondo motivo risulta infondato posto che la dedotta violazione dell’art. 43 del regolamento/Statuto del 1999 non sussiste in quanto la norma citata regola il procedimento di modifica della fonte normativa da ultimo citata quando, invece, il regolamento approvato nel 2005 trae la sua fonte dall’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000 e sottostà quindi alla procedura ivi prevista che esula da quella disciplinata nel citato art. 43.

4.3. Con il terzo motivo, il Comune ricorrente deduce che l’Unione resistente non avrebbe alcuna competenza ad apportare modifiche ad un atto approvato dal Consiglio dei Comuni. Per respingere la dedotta censura, è sufficiente richiamare quanto esposto nei punti precedenti (sub 4.1 e 4.2).

4.4. Anche il quarto motivo (con cui si deduce lo sbilanciamento delle condizioni di recesso a sfavore del recedente contenute nel delibera n. 6/2005) si rivela infondato per le stesse argomentazioni contenute nei precedenti punti 2. e 3.. Si aggiunga, altresì, che il Comune ricorrente non richiama alcuna norma che sarebbe stata violata dall’Unione resistente nell’approvazione del regolamento del 2005 e, pertanto, dovendo effettuare (come richiesto dal Comune di Poggio Nativo) un giudizio di ragionevolezza delle clausole ivi contenute, il Collegio, alla luce delle argomentazioni esposte nei precedenti punti 2. e 3., è dell’avviso che la norma secondaria non sia inficiata dai vizi dedotti.

4.5. In sintesi, anche il ricorso n. 2480/2006 va respinto.

5. Con il gravame n. 7463/2006, il Comune di Poggio Nativo ha impugnato la delibera n. 20 del 24 maggio 2006 con cui l’Unione resistente, in applicazione degli artt. 5, 6, 7 e 8 del regolamento/Statuto del 1999, ha contestato all’amministrazione ricorrente il mancato conferimento dei servizi all’Unione, assegnando 30 gg. per adempiere a tale obbligo oltre al pagamento dei relativi oneri, pena la declaratoria di decadenza dall’Ente autonomo. 5.1 L’ente resistente, al riguardo, eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in quanto si tratterebbe di atti aventi natura privatistica. L’obiezione non è fondata. Va evidenziato che nel regolamento/Statuto del 1999, oltre ad un contenuto necessario secondo quanto previsto dall’art. 32, comma 2, del D.lgs n. 267/2000, sono state inserite disposizioni che, pur contenute in un atto normativo, hanno natura negoziale. Per quanto di interesse, ha natura negoziale proprio la previsione con cui i Comuni che hanno costituito l’Unione si sono obbligati, proprio per le finalità sopra descritte (ovvero l’integrazione tra Comuni e gestione unitaria dei servizi), a trasferire all’Ente resistente la gestione dei servizi per l’erogazione dei quali quest’ultimo è stato costituito. Tali accordi sono riconducibili alla fattispecie prevista dall’art. 15 della legge n. 241/90 che, nel richiamare tra l’altro, l’art. 11, commi 2, 3 e 5, della legge stessa, attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie in materia. Da ciò deriva l’affermazione della giurisdizione (nella forma esclusiva) del G.A. nella fattispecie in esame.

5.2. Può, invece, prescindersi dall’esame dell’ulteriore eccezione di inammissibilità per carenza di interesse in quanto il ricorso risulta comunque infondato nel merito.

5.3. Con i due motivi (da trattare congiuntamente in quanto intimamente connessi), il Comune ricorrente lamenta l’applicazione retroattiva del regolamento del novembre 2005 in quanto il recesso sarebbe stato esercitato nel precedente mese di maggio. Le censure sono infondate. Ed invero, non risulta smentito che l’amministrazione deducente abbia formulato un recesso (sospensivamente) condizionato alla definizione dei rapporti patrimoniali tra i due Enti (Unione e Comune di Poggio Nativo). Ora, a parte l’ammissibilità nell’ambito amministrativo di un provvedimento “condizionato”, sta di fatto che l’efficacia è sospesa ed, in quanto tale, non è opponibile ai terzi né può essere ritenuto indenne alle soppravvenienze normative nel frattempo intervenute. Del resto, il regolamento del 2005, adottato – come detto - in attuazione dell’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000, è stato approvato proprio per regolare, in via generale, i rapporti anche finanziari tra l’Unione e gli enti locali in caso di recesso e, quindi , disciplinare la fattispecie al quale il Comune ricorrente ha subordinato l’efficacia del provvedimento di che trattasi.

5.4. In conclusione, anche il gravame n. 7463/2006 va rigettato.

6. Con il ricorso n. 613/2007, l’amministrazione ricorrente ha poi impugnato la delibera n. 10 del novembre 2006 con cui il Consiglio dell’Unione dei Comuni ha preso atto della decadenza del Comune di Poggio Nativo dall’Ente resistente.

6.1. Con i primi due motivi, il Comune ricorrente ripropone censure analoghe a quelle contenute nel ricorso precedente (n. 7463/2006) e, pertanto, per respingerle, è sufficiente richiamare quanto espresso nel precedente punto 5.3. Aggiunge, però, il ricorrente che la decadenza non sarebbe stata prevista nel regolamento/Statuto del 1999 e, quindi, non avrebbe potuto essere disciplinata nel regolamento del 2005. Anche tale censura è infondata. Si è già argomentato sulla legittimazione derivante dall’art. 32, comma 4, del D.lgs n. 267/2000 che affida alla potestà regolamentare dell’Unione la disciplina dei “rapporti anche finanziari con i comuni” e sulla possibilità, quindi, di far rientrare in tale ambito anche l’istituto della decadenza ora regolato dalla delibera n. 6/2005. A tale argomento dirimente va, peraltro, aggiunto, come anticipato ad altri fini nel precedente punto 5.1, che la fattispecie può essere ricondotta agli accordi tra PP.AA. di cui all’art. 15 della legge n. 241/90 per i quali valgono, in ragione del richiamo all’art. 11, comma 2, della stessa normativa, i principi in tema di obbligazioni e contratti, in quanto compatibili. Ora il fatto che il Comune ricorrente non abbia ottemperato ad un obbligo assunto in sede di costituzione dell’Ente resistente costituisce un inadempimento sanzionabile con la decadenza (rectius: risoluzione di diritto) dall’Unione dei Comuni. Ed invero, a fronte di una diffida ad adempiere decisa con delibera n. 20 del 24 maggio 2006 (impugnata con ricorso n. 7463/2006), il Comune ricorrente non vi ha ottemperato e, pertanto, l’Unione non poteva non prendere atto della decadenza (rectius: risoluzione di diritto) verificatasi nel caso di specie, ai sensi del regolamento del 2005 e, comunque, in applicazione degli istituti civilistici (risoluzione per inadempimento ex artt. 1453 e ss. del codice civile) applicabili in forza del combinato disposto degli artt. 11, comma 2, e 15 della legge n. 241/90.

6.2 Con il terzo motivo, si deduce che, in ogni caso, la decadenza non avrebbe potuto essere dichiarata in quanto il regolamento prevede la contestualità degli inadempimenti (mancato conferimento dei servizi e omesso pagamento degli oneri). Ora, avendo il Comune ricorrente corrisposto euro 52.264,47 a fronte di euro 69.685,96 richiesti dall’Ente resistente, uno dei due presupposti per l’irrogazione della decadenza non si sarebbe verificato. La tesi non può essere condivisa. La clausola contenuta nel regolamento del 2005 non dà adito a dubbi interpretativi in ordine al fatto che i presupposti per la decadenza non devono sussistere entrambi ma è sufficiente che se ne sia verificato anche uno solo. In ogni caso, il Comune ricorrente non ha corrisposto integralmente il contributo richiesto dall’Ente resistente e, pertanto, anche a voler accedere alla tesi dell’amministrazione ricorrente, anche il secondo presupposto deve ritenersi verificato.

6.3. Anche il ricorso n. 613/2007 va, quindi, respinto.

7. La complessità della vicenda e delle questioni trattate giustifica la decisione di compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sez. Seconda Ter, previa riunione dei ricorsi in epigrafe, li respinge. Compensa integralmente tra le parti le spese del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 28 aprile 2008, con l'intervento dei magistrati: Antonio Vinciguerra - Presidente f.f. Giuseppe Chinè – Componente Daniele Dongiovanni – Componente est.