T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I - Sentenza 8 maggio 2008 n. 3783 Pres. Savo Amodio, Est. Caponigro T. Amerighi e altri ( Avv. F. M. Polito) c/ Presidenza del Consiglio dei Ministri e altri (Avv. dello Stato)

Giustizia amministrativa – Pubblico impiego – Procedura di contrattazione collettiva – Singolo lavoratore – Legittimazione processuale – Non sussiste.

A norma dell’art. 63, co. 3, D. Lgs. 165/2001, la legittimazione a promuovere controversie in relazione alle procedure di contrattazione collettiva nazionale - nella specie trattasi dell’atto di indirizzo impartito dall’autorità amministrativa all’ARAN - spetta solo alle organizzazioni sindacali, all’ARAN e alle pp.aa., ma non anche ai singoli lavoratori, in quanto sprovvisti di una posizione differenziata e qualificata ed escluso che viceversa il legislatore abbia inteso stabilire la giurisdizione del g.a. ove le medesime controversie siano proposte da tale soggetto.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Roma – Prima Sezione

nelle persone dei magistrati: Dott. Antonino Savo Amodio Presidente; Dott. Roberto Politi Componente; Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 11218 del 2007, proposto da

Tommaso Amerighi, Alessandra Pesante, Lidia Amato, Severina Maria Russo, Dario Matteoni, Mariagiulia Burresi, Clara Baracchini, Sergio Nelli, Maria Trapani, Silvio Ocone, Milletta Sbrilli, Maria Rosaria Orsini, Davide Biccari e Giovanna Lazzi rappresentati e difesi dall’Avv. Flavio Maria Polito ed elettivamente domiciliati presso il suo studio in Roma, Via Pasubio n. 2

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Funzione Pubblica, Comitato di Settore per le Amministrazioni, le Agenzie e le Aziende Autonome dello Stato, A.R.A.N. e Corte dei Conti, in persona dei legali rappresentati pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12

per l’annullamento o la dichiarazione di nullità dell’atto di indirizzo per la contrattazione collettiva nazionale del personale non dirigente nel comparto Ministeri relativa al quadriennio 2006/2009 ed al biennio economico 2006/2007 in subordine per l’annullamento o la dichiarazione di nullità del punto 4 del detto atto di indirizzo “progressione professionale” recante i criteri sulla revisione del sistema di classificazione del personale ed, ove occorra del “Documento sulle linee generali e sulle priorità dei rinnovi contrattuali 2006/09” richiamato in premessa dall’atto di indirizzo impugnato nella parte in cui non inserisce tra le priorità l’attuazione della Vicedirigenza nel comparto ministeriale nonché per l’annullamento o la dichiarazione di nullità della deliberazione del Consiglio dei Ministri 30 agosto 2007 recante l’autorizzazione al Presidente del Consiglio dei Ministri ad esprimere il parere favorevole sull’ipotesi di Contratto collettivo nazionale di lavoro relativo al personale del comparto Ministeri per il quadriennio normativo 2006/2009 e biennio economico 2006/2007, tramite il Ministro per la Funzione Pubblica – Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione e, comunque, recante l’approvazione della suddetta ipotesi di accordo contrattuale; del parere favorevole espresso dal Presidente del Consiglio dei Ministri p.t., tramite il Ministro per la Funzione Pubblica – Ministro per le Riforme e le Innovazioni nelle Pubbliche Amministrazioni sull’ipotesi di contratto collettivo di lavoro relativo al personale del comparto Ministeriale per il quadriennio normativo 2006/2009 e biennio economico 2006/2007 ed, ove occorra in “toto” o “in parte qua” della certificazione sui costi contrattuali espressa dalla Corte dei Conti il 6 settembre 2007.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla udienza pubblica del 2 aprile 2008, relatore il dott. Roberto Caponigro, l’avv. Flavio Maria Polito per i ricorrenti e l’avv. dello Stato Fabrizio Fedeli; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. I ricorrenti sono dipendenti dei Ministeri della Pubblica Istruzione, dell’Economia e delle Finanze e per i Beni e le Attività Culturali inquadrati nelle posizioni economiche C2 e C3 introdotte dal C.C.N.L. 1998/2001 del comparto Ministeri. Espongono che, alla data di entrata in vigore della L. 145/2002, avevano maturato complessivamente 5 anni di anzianità nelle posizioni lavorative C2 e C3 o comunque nelle corrispondenti qualifiche funzionali VIII e IX. Sostengono che l’art. 17 bis D.Lgs. 165/2001, come introdotto dall’art. 7 L. 145/2002 e modificato dall’art. 14 octies L. 168/2005, e l’art. 1, co. 227, L. 266/2005 hanno conferito ai destinatari la qualificata pretesa ad ottenere l’istituzione della Vicedirigenza a mezzo del rinnovo del C.C.N.L. del Comparto Ministeri relativo al quadriennio 2006/2009 parte normativa ed al biennio 2006/2007 parte economica. Le dette prescrizioni, pertanto, obbligherebbero il Comitato di settore per le Amministrazioni, le Agenzie e le Aziende autonome dello Stato di cui all’art. 41, co. 2, D.Lgs. 165/2001 ad emanare l’atto di indirizzo nei confronti dell’ARAN per procedere alla attuazione vincolata dell’area della vicedirigenza. Richiamano in proposito le sentenze di questa Sezione n. 4266/2007 e n. 5063/2007 che hanno accolto ricorsi proposti avverso il silenzio rifiuto del competente Comitato di settore sull’obbligo ex lege di emanazione della direttiva negoziale per l’attuazione della vicedirigenza ed evidenziano che, tuttavia, il Presidente del Consiglio dei Ministri, per il tramite del Ministro per le riforme e l’innovazione nella pubblica amministrazione di intesa con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, avrebbe emanato l’atto di indirizzo per la contrattazione collettiva nazionale del comparto Ministeri relativa al quadriennio 2006/2009 ed al biennio 2006/2007 omettendo di impartire le obbligate direttive per l’attuazione della separata area della vicedirigenza. Di talché, hanno proposto il presente ricorso avverso l’atto di indirizzo, la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 30 agosto 2007 di autorizzazione ad esprimere il parere favorevole sull’ipotesi di CCNL del personale comparto Ministeri per il quadriennio normativo 2006/2009 e per il biennio economico 2006/2007, nonché il conseguente parere favorevole, articolando i seguenti motivi di impugnativa: - Violazione dell’art. 17 bis, co. 1, D.Lgs. 165/2001, come introdotto dall’art. 7, co. 3, L. 145/2002. Violazione dell’art. 10, co. 3, L. 145/2000; violazione dell’art. 14 octies L. 168/2005; violazione dell’art. 1, co. 227, L. 266/2005. Le norme istitutive della vicedirigenza si configurerebbero come disposizioni organizzative dirette a soddisfare concretamente l’interesse pubblico dell’efficienza e dell’efficacia dell’attività amministrativa; esse individuerebbero sia la natura ed i compiti dell’area della vicedirigenza sia i destinatari dell’inquadramento e non lascerebbero alcun margine di apprezzamento o scelta sull’opportunità o meno di emanare l’atto di indirizzo all’ARAN per l’attuazione in forma contrattuale della Vicedirigenza. L’atto di indirizzo impugnato, che avrebbe omesso di impartire all’ARAN le direttive per l’attuazione dell’area della vicedirigenza in cui i ricorrenti dovrebbero essere allocati, contrasterebbe non soltanto con la legge ma anche con l’ordine di esecuzione di cui alle sentenze di questa Sezione nn. 4266/2007 e 5063/2007. - Sviamento di potere. Eccesso di potere nei profili di difetto di congrua motivazione, irragionevolezza manifesta, ingiustizia manifesta, arbitrarietà, abuso delle funzioni. Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. In presenza dei relativi presupposti, il potere di indirizzo sarebbe dovuto essere necessariamente esercitato nel senso voluto dalla legge, tanto più che la legge stessa avrebbe individuato il personale destinatario dell’allocazione nell’apposita area della vicedirigenza. - Nullità per violazione dell’art. 21 septies L. 241/1990 in profilo di difetto di attribuzione. Illegittimità per violazione dell’art. 21 octies L. 241/1990 in profilo di violazione delle norme sulla competenza. La legge avrebbe sottratto al Comitato di settore ogni potere di emanare atti di indirizzo non conformi e di disporre delle posizioni giuridiche acquisite dal personale destinatario della Vicedirigenza se non nel senso voluto dalla legge stessa. - Violazione dell’art. 97, co. 1 e 2, Cost. L’intervento del legislatore avrebbe inteso ricondurre nell’alveo dei principi costituzionali la contrattazione collettiva nazionale sul pubblico impiego, per cui l’atto di indirizzo impugnato, nel non applicare le prescrizioni di legge che hanno disciplinato l’istituzione della vicedirigenza, sarebbe confliggente con l’art. 97 Cost. L’Avvocatura dello Stato, con ampia ed articolata memoria, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso in ordine ad una pluralità di profili e, nel merito, ha contestato la fondatezza delle argomentazioni prospettate concludendo per il rigetto del ricorso. I ricorrenti hanno depositato altra memoria a sostegno delle proprie ragioni. All’udienza pubblica del 2 aprile 2008, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’art. 17 bis D.Lgs. 165/2001 - aggiunto dall’art. 7, c. 3, L. 145/2002 e modificato dall’art. 14 octies D.L. 115/2005, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione - ha stabilito che la contrattazione collettiva del comparto Ministeri disciplina l’istituzione di un’apposita separata area della Vicedirigenza nella quale è ricompreso il personale laureato appartenente alle posizioni C2 e C3, che abbia maturato complessivamente cinque anni di anzianità in dette posizioni o nelle corrispondenti qualifiche VIII e IX del precedente ordinamento; in sede di prima applicazione la disposizione si estende al personale non laureato che, in possesso degli altri requisiti richiesti, sia risultato vincitore di procedure concorsuali per l’accesso all’ex carriera direttiva anche speciale. L’art. 1, co. 227, L. 266/2005 (legge finanziaria per il 2006), ai fini di quanto disposto dall’art. 17 bis, co. 1, del D.Lgs. 165/2001, e successive modificazioni, ha stanziato la somma di 15 milioni di euro per l’anno 2006 e di 20 milioni di euro a decorrere dall’anno 2007. I ricorrenti hanno impugnato l’atto di indirizzo per la contrattazione collettiva nazionale del personale non Dirigente nel comparto Ministeri relativa al quadriennio 2006/2009 ed al biennio economico 2006/2007 nella parte in cui non prevede l’attuazione della vicedirigenza nel comparto ministeriale nonché la deliberazione del Consiglio dei Ministri di autorizzazione ad esprimere il parere favorevole sull’ipotesi di contratto collettivo ed il conseguente parere favorevole. Il ricorso è inammissibile per difetto di legittimazione ad agire. Nella fattispecie rilevano le norme di cui all’art. 63 D.Lgs. 165/2001, il cui primo comma devolve al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, co. 2, ad eccezione di quelle relative ai rapporti di lavoro di cui al comma 4, incluse le controversie concernenti l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, nonché quelle concernenti le indennità di fine rapporto, comunque denominate e corrisposte, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti. Il nuovo riparto di giurisdizione in detta materia, introdotto in origine dall’art. 68 D.Lgs. 29/1993, costituisce la logica ed inevitabile conseguenza della c.d. privatizzazione del pubblico impiego. La sottoposizione del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione ad una normativa di carattere privatistico, ad eccezione di alcune categorie di personale tassativamente indicate per le quali persiste un regime di diritto pubblico, con la qualificazione degli atti di gestione del rapporto come atti di diritto privato e non più come atti organizzativi di carattere pubblicistico ha comportato come naturale conseguenza lo spostamento della giurisdizione sul rapporto dal giudice amministrativo al giudice ordinario. In altri termini, all’integrazione del lavoro pubblico a quello privato sotto il profilo sostanziale, ha fatto seguito l’integrazione dei rapporti di lavoro sotto il profilo processuale, mentre, con la conservazione del precedente riparto di giurisdizione, si sarebbe pervenuti alla non accettabile situazione per cui fattispecie oggettivamente identiche tra loro, vale a dire le posizioni del dipendente pubblico e del dipendente privato, avrebbero conosciuto giurisdizioni differenti in ragione della diversa natura, pubblica o privata, del datore di lavoro. Il terzo comma dell’art. 63 D.Lgs. 165/2001 attribuisce altresì al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 28 L. 300/1970, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da organizzazione sindacali, dall’ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui agli artt. 40 e seguenti del decreto. Ne consegue che le controversie in materia di atti di indirizzo (i poteri di indirizzo nei confronti dell’ARAN sono previsti dall’art. 41 D.Lgs. 165/2001) e comunque concernenti i procedimenti di contrattazione collettiva sono attribuite in via esclusiva alla giurisdizione ordinaria. La circostanza che la giurisdizione ordinaria sia specificamente prevista solo allorquando la controversia sia stata promossa da organizzazioni sindacali, dall’ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, peraltro, non sposta i termini della questione. Infatti - escluso che l’eventuale controversia proposta da un singolo lavoratore in relazione alle procedure di contrattazione collettiva possa ritenersi attribuita al giudice amministrativo, atteso che in tal caso si perverrebbe alla irragionevole e paradossale conclusione che la giurisdizione appartiene ad un plesso giurisdizionale anziché ad un altro in ragione del carattere individuale o collettivo del soggetto che agisce in giudizio – la precisazione di cui al terzo comma dell’art. 63 D.Lgs. 165/2001 deve essere intesa nel senso che i soggetti legittimati ad instaurare una controversia in subiecta materia sono le organizzazioni sindacali, l’ARAN o le pubbliche amministrazioni e non anche i singoli lavoratori. Di talché, i singoli lavoratori devono ritenersi carenti di legittimazione ad agire in ordine alle procedure di contrattazione collettiva. La possibilità di proporre un’azione impugnatoria di provvedimenti amministrativi, al di là di specifiche ipotesi contemplate dalla legge, non è concessa a chiunque in qualità di cittadino intenda censurare l’esercizio del potere pubblico, vale a dire uti cives, ma soltanto al titolare di una posizione di interesse legittimo e cioè di una posizione qualificata e differenziata rispetto alla posizione di tutti gli altri membri della collettività, vale a dire uti singulus. La posizione legittimante alla proposizione del ricorso, quindi, è caratterizzata dalla differenziazione e dalla qualificazione. La prima qualità può discendere dall’atto amministrativo quando esso incide immediatamente nella sfera giuridica del soggetto ovvero può rinvenirsi nel collegamento tra la sfera giuridica individuale ed il bene della vita oggetto della potestà pubblica quando l’atto esplica effetti diretti nella sfera giuridica altrui e, in ragione di tali effetti, è destinato ad interferire sulla posizione sostanziale del ricorrente. Peraltro, ai fini della configurazione della posizione sostanziale legittimante l’azione, non è sufficiente che sussista un qualsiasi interesse differenziato, rispetto a quello di altri soggetti, al corretto esercizio del potere amministrativo, ma è necessario anche che l’interesse individuale sia qualificato, sia cioè considerato dalla norma attributiva del potere, nel senso che tale norma o l’ordinamento nel suo complesso deve prendere in considerazione oltre l’interesse pubblico che è precipuamente preordinata a soddisfare anche l’interesse individuale privato su cui va ad incidere l’azione amministrativa. Nel caso di specie - dovendosi escludere che abbia inteso stabilire per controversie dall’identico oggetto una differente giurisdizione in ragione del soggetto proponente l’azione - l’art. 63, co. 3, D.Lgs. 165/2001 ha circoscritto alle organizzazioni sindacali, all’ARAN ed alle pubbliche amministrazioni il novero dei soggetti legittimati a promuovere controversie in relazione alle procedure di contrattazione collettiva di cui all’art. 40 e seguenti del decreto stesso. In sostanza, lo stesso legislatore ha definito i soggetti che, nella materia de qua, hanno una posizione, oltreché differenziata, anche qualificata e, quindi, tale da legittimarli alla proposizione dell’azione giudiziaria. D’altra parte, le procedure di contrattazione collettiva sono destinate ad incidere nella sfera giuridica della generalità dei lavoratori, sicché si rivela coerente attribuire la legittimazione ad agire in giudizio agli enti esponenziali dei lavoratori, vale a dire alle organizzazioni sindacali. Nondimeno, ove il thema decidendum della controversia, sotto lo schermo dell’azione impugnatoria dell’atto di indirizzo dovesse invece sottendere la domanda di accertamento della fondatezza della pretesa all’inquadramento di ciascun ricorrente nell’area della vicedirigenza, in tal modo involgendo lo specifico rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione e, quindi, la lesione della sfera giuridica individuale del singolo lavoratore, la giurisdizione, ai sensi dell’art. 63, co. 1, D.Lgs. 165/2001, apparterrebbe al giudice ordinario e non al giudice amministrativo, sicché il ricorso dovrebbe comunque essere dichiarato inammissibile per carenza di giurisdizione del giudice adito. Né, ai fini in discorso, possono assumere rilievo, sebbene in esse sia stata ritenuta la giurisdizione del giudice amministrativo, le richiamate sentenze di questa Sezione n. 4266/2007 e n. 5063/2007 che hanno accolto ricorsi proposti avverso il silenzio rifiuto dell’amministrazione ed hanno ordinato alle Autorità intimate di esercitare le attribuzioni di rispettiva competenza per riscontrare in via definitiva le istanze di parte. In concreto, dette sentenze hanno dichiarato l’obbligo di provvedere sulle istanze di parte, mentre, nel presente ricorso, non si pone un problema di esecuzione del giudicato per la persistenza dell’inerzia, ma è impugnato in parte qua l’atto con cui l’Autorità amministrativa ha impartito all’ARAN l’indirizzo per la contrattazione collettiva nonché è impugnata l’autorizzazione ad esprimere il parere favorevole sul conseguente contratto collettivo, per cui l’oggetto del giudizio si presenta diverso rispetto a quello dei precedenti ricorsi.

3. Sussistono giuste ragioni, considerate la complessità e la peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 2 aprile 2008.