T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 14 maggio 2008 n. 1131 Pietro Morea - Presidente, Gianluca Rovelli - Estensore. Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova (avv. P. Medina e G. Tucci) c.Comune di Bari (n.c.), Arcidiocesi Bari Bitonto (n.c.).

1. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – Giunta comunale – Attività esecutive che implichino una valutazione di natura politico amministrativa – Svolgimento – Possibilità.

2. Autonomia e decentramento – Organi e funzioni di province comuni ed enti locali – Scelte strategiche rilevanti o atti che esulano dalla normale gestione amministrativa – Competenza dei dirigenti – Va esclusa.

3. Religione dello Stato e altri culti – Benefici economici per l’edilizia di culto – L. reg. Puglia n.4 del 1994 – Congregazione cristiana dei testimoni di Geova – Diniego – Illegittimità.

1. In tema di competenze tra gli organi comunali, la giunta, essendo investita del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo, può svolgere anche attività esecutive che implichino una valutazione di natura politico amministrativa, in quanto tale non spettante per definizione alla dirigenza.

2. In tema di competenze tra gli organi comunali, non possono appartenere alla competenza dei dirigenti tutti quegli atti che, pur muovendosi al confine tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione, comportano scelte strategiche rilevanti o comunque esulano dalla normale gestione amministrativa, rappresentando invece esercizio di un potere sì esecutivo, ma in sé contenente profili di elevatissima discrezionalità.

3. Viola le disposizioni di cui agli artt.3, 8 e 19, cost., la deliberazione della giunta comunale che ha negato alla Congregazione cristiana dei testimoni di Geova i benefici economici per l’edilizia di culto previsti dalla l. reg. Puglia n.4 del 1994, sulla base del mancato riconoscimento di questa confessione religiosa da parte dello Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille dell’Irpef.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2290 del 2004, proposto da:

Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, rappresentato e difeso dagli avv. Pasquale Medina, Giuseppe Tucci, con domicilio eletto presso Pasquale Medina in Bari, via Calefati, 177;

contro

Comune di Bari;

nei confronti di

Arcidiocesi Bari Bitonto;

per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia, a) della delibera della Giunta Comunale di Bari n. 371 del 07.05.2004, comunicata con nota prot. n. 127303, datata 08.06.2004 e successivamente pervenuta, con la quale è stata “rettificata” la precedente deliberazione di Giunta Comunale del 30.12.2002, “limitatamente al punto 4 del dispositivo, dando atto che non vi sono somme da devolvere in favore della Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, non essendo la suddetta Confessione religiosa riconosciuta dallo Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille dell’IRPEF”; b) di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, compresa –nella parte considerata- la circolare dell’Assessorato ai LL.PP. della Regione Puglia prot. n. 3630 del 22.03.1994, la delibera della G.M. n. 1261 del 30.12.2002, la nota del Dirigente della Ripartizione Territorio e Qualità edilizia del Comune di Bari prot. n. 127304 dell’8.06.2004; nonché per l’accertamento del diritto della Congregazione ricorrente a fruire del “contributo” previsto dalla L.R. n. 4/1994 e richiesto per l’anno 1998;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 08/04/2008 il dott. Gianluca Rovelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con istanza acquisita al protocollo in data 29.12.1998 al n. 6553, la Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, Ente di culto riconosciuto dallo Stato con d.p.r. 31 ottobre 1986 n. 783, richiedeva al Comune di Bari la concessione della quota spettante in ragione delle spese sostenute, del contributo per le attrezzature religiose previsto dall’art. 12 della L. 28 gennaio 1977 n. 10. Con deliberazione della Giunta comunale n. 1261 del 30.12.2002, la quota di contributo spettante alla Congregazione, non veniva quantificata in ragione del fatto che l’importo da devolvere a tale confessione religiosa avrebbe potuto essere computato solo all’esito di accertamenti, essendo difficilmente ipotizzabile per tale confessione, il dato percentuale relativo alla preferenza espressa, rimandando perciò a successivo provvedimento la determinazione del contributo. Con nota del 15 aprile 2003, la Direzione centrale gestione tributi dell’Agenzia delle entrate, all’uopo interpellata, visto il contenuto della Legge regionale ( n. 4/1994) anche alla luce dei chiarimenti contenuti nell’ultima parte della circolare n. 3630 diramata dall’assessorato ai lavori pubblici della Regione Puglia in data 22.3.1994, nella quale per una più corretta ripartizione dei contributi in argomento, viene suggerito agli enti amministrati di far riferimento alle preferenze espresse nelle denunce dei redditi riguardo alla destinazione dell’otto per mille Irpef, prendendo in considerazione solo le denunce che indicano una preferenza in favore delle confessioni religiose citate nel modello ministeriale, comunicava al Comune di Bari i dati numerici e percentuali in possesso della Direzione, riguardanti le scelte espresse in ambito nazionale dai contribuenti nelle dichiarazioni dei redditi presentate nel 1999 per il 1998 ed utilizzati per l’erogazione del contributo 8x1000 nell’esercizio 2002. Con delibera n. 371 del 7.5.2004, la Giunta comunale di Bari perveniva nella determinazione di “rettificare la deliberazione di Giunta comunale del 30.12.2002 limitatamente al punto 4 del dispositivo, dando atto che non vi sono somme da devolvere in favore della Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova, non essendo la suddetta confessione religiosa riconosciuta dallo Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille”. Avverso i citati provvedimenti la ricorrente deduceva articolate censure di seguito sintetizzabili: 1) violazione e falsa applicazione di legge (art. 3, 8 e 19 Cost.; art. 12 L. n. 10 del 1977; artt. 1, 2 e 3 della L.R. n. 4 del 1994). Eccesso di potere per difetto ed erroneo apprezzamento dei presupposti di fatto e di diritto, eccesso di potere per travisamento, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta; 2) incompetenza. Concludeva per l’annullamento degli atti impugnati previa concessione di misura cautelare, nonché per l’accertamento del diritto della Congregazione Cristiana dei testimoni di Geova alla erogazione da parte del Comune di Bari dei benefici previsti dall’art. 3 della L.R. n. 4 del 1994. Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2004, il T.a.r. Puglia, sede di Bari, sezione terza, accoglieva la domanda incidentale di sospensione a soli fini del riesame del provvedimento impugnato. Secondo quanto risulta dalla memoria depositata dalla ricorrente in data 28.03.2008, il Comune di Bari non ha adottato alcun provvedimento. Alla udienza pubblica del 8.4.2008, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

Va preliminarmente esaminato il secondo motivo di ricorso dedotto dalla ricorrente, vale a dire l’asserita incompetenza della giunta comunale alla adozione del provvedimento impugnato. Secondo la difesa della ricorrente, detta competenza, a partire dalla entrata in vigore della L. 127 del 1997 e poi del d.lgs 267 del 2000, apparterrebbe ai dirigenti e, nel caso di specie, al dirigente della ripartizione territorio e qualità edilizia. La censura non è fondata. L’entrata in vigore della L. 127 del 1997, ha sancito in via definitiva il principio di separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa. Il ruolo della giunta nei rapporti interorganici è oggi duplice. Essa è organo attributario di competenze proprie e organo chiamato a collaborare nel dare attuazione agli indirizzi indicati dal consiglio. La tecnica utilizzata dal legislatore per la delimitazione delle competenze è stata quella della attribuzione in via residuale. Nel rapporto con i dirigenti, dotati di una riserva di competenze proprie, la giunta si pone quale organo investito del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo. Fermo il principio di separazione tra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa, questo collegio ritiene però che il combinato disposto degli artt. 48 comma 2 e 107 commi 1 e 2 del d.lgs 267 del 2000 vada correttamente interpretato nel senso di escludere che l’attività gestionale dei dirigenti si traduca nel compimento di scelte strategiche. La giunta, secondo l’art. 48 comma 2 del d.lgs 267 del 2000, compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107 commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo Statuto, del Sindaco o del Presidente della provincia o degli organi di decentramento. Ritiene il collegio che la giunta, essendo investita del compito di attuare gli indirizzi formulati dall’organo elettivo, può svolgere anche attività esecutive che implichino una valutazione di natura politico amministrativa, in quanto tale non spettante per definizione alla dirigenza. Ciò significa che se il ruolo del consiglio si limita alle scelte fondamentali nelle materie tassativamente elencate all’art. 42 del d.lgs 267 del 2000, alla giunta compete l’adozione di tutti quegli atti che costituiscono espressione della funzione di governo dell’ente e che non competano ad altri organi giusta il disposto dell’art. 48 più volte citato. Non possono dunque appartenere alla competenza dei dirigenti tutti quegli atti che, pur muovendosi al confine tra attività di indirizzo politico ed attività di gestione, comportino scelte strategiche rilevanti o comunque esulino dalla normale gestione amministrativa, rappresentando invece esercizio di un potere sì esecutivo, ma in sé contenente profili di elevatissima discrezionalità. Tali atti non possono essere adottati dai dirigenti perché si pongono al di fuori del novero di quelli individuati dall’art. 107 del d.lgs 267 del 2000, non solo nella elencazione di cui al comma 3, che è esemplificativa, ma al di fuori della sua stessa ratio. Gli atti riservati ai dirigenti sono infatti sempre atti idonei a dare attuazione agli obiettivi ed ai programmi definiti con gli atti di indirizzo degli organi politici. Al di fuori di queste ipotesi, il dirigente finirebbe con l’esercitare compiti che lungi dall’essere solo gestionali diverrebbero anche strategici. Nel caso di specie, la competenza alla adozione degli atti previsti dall’art. 3 della L.R. n. 4 del 1994 non può essere attribuita ai dirigenti. Nello stabilire che i Comuni entro il 31 marzo di ogni anno devolvono alle competenti autorità religiose una somma non inferiore al 7% dei contributi loro spettanti per oneri di urbanizzazione secondaria, la disposizione in esame lascia all’organo competente a provvedere in materia, che non può che essere la giunta comunale, un ampio margine di discrezionalità che non può non tradursi in una scelta strategica di fondamentale rilevanza per la vita dell’ente. L’attribuzione dei proventi di cui trattasi non si risolve in un mero atto gestionale, bensì in una scelta da ponderare ed adottare ogni esercizio finanziario al fine di stabilire in che misura e con quali esatte modalità tali contributi debbano essere corrisposti. Si rinviene in quest’ambito un intervento importante dell’ente locale che trova la sua ragione e giustificazione, propria della materia urbanistica, nell'esigenza di assicurare uno sviluppo equilibrato ed armonico dei centri abitativi e nella realizzazione dei servizi di interesse pubblico nella loro più ampia accezione, che comprende perciò anche i servizi religiosi, ed ha l'effetto di favorire le attività di culto, che rappresentano un'estrinsecazione del diritto fondamentale ed inviolabile della libertà religiosa. Il dirigente quindi, in difetto di uno specifico obiettivo stabilito con atto deliberativo puntuale o direttamente nel piano esecutivo di gestione, non può provvedere in materia di assegnazione di tali contributi poiché la determinazione degli stessi, le modalità di erogazione, la stessa scelta delle modalità di individuazione dei soggetti cui attribuirli costituisce scelta strategica non rientrante tra gli atti di mera gestione. Né varrebbe l’obiezione secondo cui tali decisioni sarebbero già contenute negli strumenti di programmazione adottati dal consiglio comunale in sede di approvazione del bilancio di previsione. In quella sede, per l’appunto, il consiglio adotta solo le scelte strategiche fondamentali, disponendo gli stanziamenti ed i programmi e progetti strategici, senza definire compiutamente le modalità esecutive di tali programmi e progetti che devono poi essere attuati, come nel caso di specie dalla giunta comunale per ogni esercizio finanziario. La censura pertanto non è fondata. Con il primo motivo di ricorso, vengono invece formulate articolate censure contro i provvedimenti impugnati, che vanno dalla violazione di legge all’eccesso di potere sotto vari profili. Secondo la difesa della ricorrente, le condizioni per la fruibilità del contributo di cui alla L.r. n. 4 del 1994 sono: 1) sotto il profilo soggettivo, lo status di autorità religiose di quelle confessioni anche non cattoliche riconosciute a norma di legge; 2) sotto il profilo oggettivo, la inerenza ad un “edificio di culto” da costruire, ricostruire o ristrutturare. Sotto il profilo quantitativo, l’entità del contributo va quantificata in misura proporzionale alla consistenza nel Comune delle comunità di diversa confessione. I provvedimenti impugnati si porrebbero in violazione della legge oltreché essere viziati per eccesso di potere . Le censure sono fondate. L’art. 8 della Costituzione stabilisce che “tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge”. La consistenza numerica non può essere idoneo criterio per discriminare il trattamento tra confessioni religiose e si impone ormai la pari protezione della coscienza di ciascuna persona che si riconosce in una fede, quale che sia la confessione religiosa di appartenenza. La Corte Costituzionale ha già avuto modo di esprimersi sulla materia dei finanziamenti alle confessioni religiose chiarendo che l’aver stipulato l’intesa prevista dall’art. 8 comma 3 della Costituzione per regolare in modo speciale i rapporti con lo Stato non può costituire l’elemento discriminante nell’applicazione di una disciplina, posta da una legge comune, volta ad agevolare l’esercizio di un diritto di libertà dei cittadini e ciò per l’asserito carattere facoltativo dell’intesa ( Corte cost. n. 195/1993). I giudici costituzionali nella sentenza citata, hanno affermato espressamente che escludere da benefici finanziari una confessione religiosa in relazione alla sussistenza o meno delle condizioni di cui al 2° e 3° comma dell’art. 8 della Costituzione “viene a integrare una violazione del principio affermato nel primo comma del medesimo articolo”. In materia di edilizia di culto, la L.R. pugliese n. 4 del 1994 ha dettato disposizioni chiarissime per l’utilizzazione degli oneri di urbanizzazione secondaria, disposizioni prive di qualunque contenuto discriminatorio per l’accesso ai benefici economici, fondato sull’aver stipulato intese con lo Stato italiano, condizione questa, prevista per fruire della destinazione dell’otto per mille dell’Irpef. Orbene, la deliberazione della giunta comunale gravata, nel rettificare la precedente deliberazione n. 1261 del 30.12.2002, dando atto che “non vi sono somme da devolvere in favore della Congregazione cristiana dei testimoni di Geova, non essendo la suddetta confessione religiosa riconosciuta dallo Stato italiano ai fini della destinazione dell’otto per mille dell’Irpef” è viziata sotto tutti i profili dedotti dalla ricorrente con il primo motivo di ricorso. Sono violate le disposizioni di cui agli artt. 3, 8 e 19 della Costituzione. In particolare è violato l’art. 3 in quanto i provvedimenti impugnati si pongono in contrasto con il principio di eguaglianza dei singoli nel godimento effettivo della libertà di culto, sulla quale ha un effetto immediato e diretto la possibilità delle singole confessioni religiose di accedere ai benefici economici quali quelli previsti dalla L.R. Puglia n. 4 del 1994. Sono violati gli artt. 8 e 19 della Costituzione poiché le intese di cui all'art. 8 terzo comma costituiscono lo strumento previsto dalla Costituzione, per la regolazione dei rapporti delle confessioni religiose con lo Stato per gli aspetti che si collegano alle specificità delle singole confessioni o che richiedono deroghe al diritto comune, ma non possono essere una condizione imposta alle confessioni per usufruire della libertà di organizzazione e di azione, loro garantita dal primo e dal secondo comma dello stesso art. 8, né per usufruire di norme di favore riguardanti le confessioni religiose ( Corte Cost. 16.07.2002 n. 346). Sono altresì violate le stesse disposizioni della L.R. n. 4 del 1994 erroneamente applicate dall’amministrazione in modo del tutto difforme da quanto nelle stesse disposizioni stabilito. Laddove la legge regionale all’art. 3 comma 3 stabilisce che le somme spettanti sono corrisposte in misura proporzionale alla consistenza nel Comune delle Comunità di diversa confessione, non introduce, poiché non potrebbe farlo, alcuna indicazione volta ad impedire la corresponsione dei predetti contributi alle confessioni che non abbiano stipulato una intesa con lo Stato. E’ appena il caso di rilevare che la deliberazione della giunta comunale n. 371 del 7.5.2004 sconta anche il dedotto vizio dell’eccesso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento per tutti i motivi già ampiamente esposti. I medesimi vizi devono essere rilevati nei confronti di tutti gli altri atti impugnati e segnatamente di quella parte della circolare applicativa regionale, che suggerisce ai Comuni una erronea applicazione della Legge regionale in palese violazione delle già citate disposizioni costituzionali. Per tutto quanto esposto il ricorso è fondato e deve essere accolto. Le spese seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione seconda, pronunciando definitivamente sul ricorso in epigrafe lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati nei sensi e nei limiti di quanto esposto in motivazione. Condanna il Comune di Bari alle spese del presente giudizio in favore della ricorrente, che quantifica in € 3.000/00 ( tremila/00). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 08/04/2008 con l'intervento dei Magistrati: Pietro Morea, Presidente Antonio Pasca, Consigliere Gianluca Rovelli, Referendario, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/05/2008 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)