REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza Ter

Composto dai Magistrati: Italo RIGGIO Presidente; Maria Luisa DE LEONI Componente; Stefano FANTINI Componente relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 548 del 2004 Reg. Gen. proposto dalla

Mediatel S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Corrado Diaco ed Alessandro Marotta, con gli stessi elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Emilia n. 88, presso lo studio dell’Avv. Stefano Vinti;

CONTRO

- Ministero delle Attività Produttive, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è pure legalmente domiciliato in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12;

- Prefettura della Provincia di Napoli, in pesona del Prefetto pro tempore, non costituita in giudizio

- Banca MPS Merchant S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento del decreto n. B2/RC/9 del 29/9/2003, con cui è stata disposta la revoca delle agevolazioni finanziarie concesse ai sensi della legge 19/12/1992, n. 488, nonché di ogni altro atto preordinato e concesso, tra i quali, per quanto possa occorrere, la nota della Prefettura di Napoli del 5/6/2002 e della Banca Concessionaria del 17/6/02.

Visto il ricorso principale con i relativi allegati, nonché i tre ricorsi per motivi aggiunti; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Attività Produttive; Vista la memoria prodotta da parte ricorrente a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 28.2.2008, il Cons. Stefano Fantini; Udito l’Avv. Diaco, per la ricorrente, e l’Avv. dello Stato Arena per l’Amministrazione resistente; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Con atto notificato nei giorni 18/12/03 e seguenti e depositato il successivo 16/1/04 la società ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, chiedendone l’annullamento. Premette di operare nel campo delle apparecchiature per la telefonia e la comunicazione in genere e di avere presentato, in data 30/6/98, al Ministero una domanda per conseguire le agevolazioni di cui alla legge 19/12/1992, n. 488 in favore delle imprese esercenti attività produttive nelle aree depresse del territorio dello Stato. Espone che con provvedimento in data 3/3/99 le veniva concesso, a fronte di un programma di investimenti per oltre due miliardi di lire, un contributo in conto capitale di euro 475.393,41, erogabile in tre quote annuali. A corredo della domanda la società ricorrente allegava, tra l’altro, la dichiarazione di insussistenza, a carico del legale rappresentante e dei suoi familiari, di procedimento finalizzato all’applicazione di misure di prevenzione ex lege 31/5/1965, n. 575. Lamenta come, successivamente all’erogazione (parziale) del finanziamento, per un totale di euro 398.064,32, il M.A.P., con il provvedimento gravato, abbia revocato le agevolazioni concessele, ritenendo sussistere motivi ostativi ai sensi della legislazione antimafia (art. 10 della legge 31/5/1965, n. 575), ed ha avviato il recupero dell’importo finanziato. Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto : 1) Inesistenza dei presupposti; istruttoria lacunosa ed erronea motivazione; violazione degli artt. 5, 7 e seguenti della legge 7/8/1990, n. 241; violazione dell’art. 10 della legge 31/5/1965, n. 575; eccesso di potere. L’art. 10 della legge n. 575/65 pone il divieto di concedere finanziamenti per lo svolgimento di attività imprenditoriale in favore di persone a carico delle quali sia stata applicata, con provvedimento definitivo, una misura di prevenzione. Nella specie, né la Mediatel S.r.l., nella persona dell’amministratore in carica al momento della richiesta del finanziamento sig. Giuseppe Melfi e del suo nucleo familiare, né i componenti la compagine societaria sono mai risultati essere sottoposti alle misure di prevenzione di cui al predetto art. 10 della legge n. 575/65. 2) Violazione del D.P.R. 3/6/1998, n. 252 (artt. 3 - 10); violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; eccesso di potere per difetto di motivazione e vizio del procedimento. Il provvedimento gravato è altresì illegittimo, in quanto non ha esternato le ragioni della revoca, limitandosi genericamente ad indicare la presenza di motivi ostativi ai sensi della vigente legislazione antimafia per la concessione di un contributo. Ove l’Amministrazione si sia avvalsa della informativa del Prefetto di Napoli del 5/6/02, resa ai sensi dell’art. 10, II comma, del D.P.R. n. 252/98, si evidenzia comunque che nessuno dei soci della Mediatel (signori Melfi Giuseppe e Grasso Francesco), all’epoca, si trovava nelle condizioni ivi previste, riguardanti tentativi di infiltrazione mafiosa. 3) Inesistenza dei presupposti; violazione dell’art. 10 della legge 31/3/1965, n. 575; travisamento dei fatti. Ove poi l’Amministrazione abbia basato la propria decisione sul procedimento penale che ha riguardato la società ricorrente, occorre replicare che lo stesso si è concluso con sentenza della Corte d’Appello di Napoli, Sez. VII, n. 26/01, divenuta definitiva in data 13/7/01, con la quale i signori Melfi Giuseppe e Grasso Francesco, soci della Mediatel, sono stati prosciolti in sede di udienza preliminare, peraltro da reati che nulla hanno a che vedere con le misure di prevenzione di cui alla legge n. 575/1965. Si è costituito in giudizio il Ministero delle Attività Produttive. Con ricorso per motivi aggiunti, notificato nei giorni 30/12/04 e seguenti e depositato il successivo 19/1/05, la società ricorrente ha impugnato le note in data 10/5/01 e 19/12/01 della Banca concessionaria, indirizzate al M.A.P., il provvedimento di “informazione antimafia” in data 5/6/2002 del Prefetto di Napoli, la successiva nota della Banca concessionaria in data 17/6/02, con cui è stata proposta la revoca delle agevolazioni concesse in favore della stessa deducente, ed infine le circolari del Ministero dell’Interno n. 559 del 14/12/1994, 8/1/1996 e 18/12/1998. Deduce gli ulteriori seguenti motivi di diritto: 4) Violazione dell’art. 4 del D.lgs. n. 490/1994 e dell’art. 10 del d.P.R. n. 252/98; eccesso di potere; difetto assoluto di istruttoria; arbitrarietà manifesta; erroneità e genericità della motivazione; illogicità; sviamento. Illegittima deve ritenersi la procedura di accertamento del tentativo di infiltrazione mafiosa; ed invero, nella informativa prefettizia, si assume l’esistenza di tali tentativi nei confronti della Mediatel S.r.l., pur non sussistendo nei confronti della signora Grasso Rita cause di divieto di cui all’art. 10 del d.P.R. n. 252/98. Non è dato evincere quali siano le prove, ovvero gli indizi di tali infiltrazioni in possesso dell’Amministrazione. 5) Violazione dell’art. 4 del D.lgs. n. 490/94 in relazione all’art. 10, VII comma, lett. c), ed VIII comma, del D.P.R. n. 252/98; eccesso di potere; difetto assoluto di istruttoria; arbitrarietà manifesta; erroneità e genericità della motivazione; illogicità; sviamento. Ove l’Amministrazione abbia inteso riferirsi al procedimento penale instaurato nei confronti del sig. Francesco Grasso, socio della Mediatel, e del sig. Giuseppe Melfi, amministratore in carica all’epoca della richiesta del finanziamento, va ribadito che gli stessi sono stati completamente assolti dai fatti loro addebitati con la già citata sentenza n. 26/01 della Corte d’Appello di Napoli (che ha accertato l’esclusione dell’intestazione fittizia dei beni, ed in particolare del patrimonio della Mediatel, da parte di soggetti indiziati di appartenere ad associazioni di tipo criminale). Ne consegue che il Prefetto era tenuto a conformarsi al “decisum” del giudice penale, in assenza di fatti nuovi o sopravvenuti (dei quali manca peraltro ogni riferimento), oggetto di autonomo accertamento da parte del Prefetto. 6) Violazione dell’art. 4 del D.lgs. n. 490/1994 e dell’art. 10 del D.P.R. n. 252/1998. Appare in particolare illegittima l’ultima delle impugnate circolari del Ministero dell’Interno, quella del 1998, intesa a consentire di trarre elementi di infiltrazione da fatti e circostanze non legalmente tipizzati. Occorre infatti considerare che l’art. 10 del D.lgs. n. 252/98 ha tipizzato le fonti da cui possono essere tratte le indicazioni di infiltrazione mafiosa con carattere di tassatività, al fine di conferire la garanzia di certezza del diritto all’attività informativa. Ne consegue che la circolare predetta, nella parte in cui è diretta ad ampliare tali ipotesi, è sicuramente illegittima per contrasto con la normativa di settore, riverberando i suoi effetti invalidanti sul provvedimento prefettizio impugnato. Con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, notificato nei giorni 1/3/05 e seguenti e depositato il successivo 14/3, vengono impugnati il rapporto della Prefettura di Napoli in data 12/1/2005, il rapporto della Questura di Napoli del 24/10/01, la nota della Regione Carabinieri del 4/10/01, nonché la nota della Questura di Napoli, Divisione della Polizia Anticrimine, del 27/3/04. A sostegno del medesimo vengono dedotti i seguenti motivi : 7) Abuso di potere. Gli atti impugnati si riferiscono arbitrariamente a relazioni di parentela tra i soci della Mediatel, il sig. Massimo Grasso, amministratore della Duegi, ed il fratello, sig. Renato Grasso, coimputati all’epoca dei fatti penali, relativi alla presunta fittizia appartenenza della titolarità delle quote societarie della Duegi e della Mediatel, rispettivamente a Grasso Massimo e Grasso Francesco, assunte invece come appartenenti a Grasso Renato. Tale presunzione è stata smentita dalla sentenza penale di proscioglimento del giugno 2001 di tutti gli imputati. Il tentativo dell’Amministrazione di accomunare relazioni di parentela e gestioni di società va smentito alla luce del fatto che le società in questione sono assolutamente distinte. 8) Violazione dell’art. 4 del D.lgs. n. 490/94 in relazione all’art. 10, VII comma, lett. c), ed VIII comma, del D.P.R. n. 252/98; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria; arbitrarietà manifesta. In ordine allo specifico contenuto del rapporto della Prefettura, la prima illegittimità va rinvenuta nel fatto che si fa riferimento a circostanze antecedenti al 2001, data di pubblicazione della sentenza di proscioglimento dei fratelli Grasso e dei soci della Mediatel, con contestuale revoca del provvedimento cautelare di sequestro. Nelle more alcun accadimento di rilevanza penale nuovo si è verificato. 9) Violazione del divieto di integrazione successiva alla motivazione; eccesso di potere per arbitrarietà manifesta, illogicità. Il deposito di atti, oggetto dell’impugnativa, è in palese violazione del divieto che inibisce all’Amministrazione di integrare la motivazione dei propri atti, nel corso del giudizio, con scritti difensivi. Nel caso di specie è stato depositato in giudizio il rapporto della Prefettura in data 12/1/05, mentre la revoca gravata è del novembre 2003. 10) Illegittimità derivata. I provvedimenti impugnati in questa sede sono affetti, per illegittimità derivata, dai medesimi vizi, di cui ai precedenti motivi aggiunti ed al ricorso introduttivo. Con un terzo ricorso, notificato nei giorni 1/7/05 e seguenti e depositato il successivo 12/7, la Mediatel ha impugnato anche la relazione della Prefettura di Napoli prot. n. 68/Area VI/leg./Ant. del 14/3/05, deducendo i seguenti ulteriori motivi aggiunti : 11) Abuso di potere; violazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 490/94 in relazione all’art. 10, VII comma, lett. C), e VIII comma, del d.P.R. n. 252/98; eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria ed arbitrarietà manifesta. Ancora una volta, la Prefettura di Napoli ha operato un’illegittima commistione tra alcuni soci della Mediatel (Giuseppe Melfi, Francesco Grasso e Rita Grasso) ed il sig. Massimo Grasso (amministratore della Duegi) ed il fratello di quest’ultimo sig. Renato Grasso, al fine di asserire l’esistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa sul conto della società ricorrente. Inoltre la Prefettura ha omesso di indicare quali elementi successivi e nuovi rispetto ai fatti accertati in sede penale siano emersi a carico della Mediatel S.r.l. 12) Violazione dell’ordine del giudice; violazione del divieto di integrazione successiva della motivazione; eccesso di potere per arbitrarietà manifesta, illogicità. L’impugnata relazione della Prefettura viola il contenuto dell’ordinanza n. 496/05 della Sezione; ed invero l’Amministrazione avrebbe dovuto depositare tutti gli atti oggetto dell’impugnativa proposta con i motivi aggiunti del 16/12/04; inoltre il deposito della predetta relazione confligge con il divieto di integrazione postuma della motivazione in sede giudiziale. 13) Illegittimità derivata. Il provvedimento ora gravato è illegittimo in via derivata dalle illegittimità dedotte con il ricorso principale ed i precedenti motivi aggiunti. All’udienza del 28/2/2008 la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

1. - Con il primo ed il secondo motivo di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente, in quanto tra loro complementari, si lamenta, da un canto, l’insussistenza del presupposto preclusivo, a norma dell’art. 10 della legge 31/5/1965, n. 575, della concessione di finanziamenti pubblici, costituito dall’irrogazione di una misura di prevenzione, e, dall’altro canto, il vizio motivazionale di cui il provvedimento sarebbe affetto, non consentendo di evincere le ragioni poste a base della revoca. Le censure non appaiono meritevoli di positiva valutazione. Sotto il primo profilo, occorre considerare che dalla lettura del provvedimento gravato si desume che la revoca del decreto di concessione (provvisoria) delle agevolazioni non è adottata in (erronea) applicazione dell’art. 10 della legge n. 575/65, ma è effetto dell’informativa antimafia di cui all’art. 4 del D.lgs. 8/8/1994, n. 490, trasmessa dalla Prefettura di Napoli. E’ noto che l’informativa prefettizia può essere interdittiva, ovvero atipica (o supplementare), caratterizzandosi, la seconda, per il fatto di essere fondata sull’accertamento di elementi i quali, pur denotando pericolo di collegamenti fra l’impresa e la criminalità organizzata, non raggiungono la soglia di gravità prevista dall’art. 4 del D.lgs. 8/8/1994, n. 490, sì da risultare priva di efficacia interdittiva automatica. Anche in caso di informativa antimafia supplementare, riveniente il proprio fondamento nell’art. 1 septies del d.l. 6/9/1982, n. 629 (convertito nella legge 12/10/1982, n. 726), il potere valutativo dell’Amministrazione risulta comunque di ambito molto ristretto (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 27/9/2004, n. 12586), in quanto detta informativa, ispirata al principio di leale collaborazione tra Amministrazioni pubbliche, serve ad offrire alla Stazione appaltante elementi di ponderazione (Cons. Stato, Sez. V, 24/10/2000, n. 5710), in ordine ai quali titolare del relativo potere di accertamento resta unicamente il Prefetto. Ciò giustifica, ove anche si volesse accedere all’assunto, esplicitato da parte ricorrente, di vertere, nel caso di specie, al cospetto di un’informativa atipica, passando in tale modo a trattare il secondo profilo di censura, il carattere sintetico, contenutisticamente vincolato, della motivazione, che fa rinvio alle informative antimafia impeditive dell’erogazione del contributo. Occorre d’altro canto aggiungere, a conferma della sufficienza della motivazione, che l’informativa antimafia si configura come “riservata amministrativa”, sottratta all’ostensione documentale, in quanto documentazione concernente, ai sensi dell’art. 24, VI comma, lett. c), della legge 7/8/1990, n. 241, l’ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità (in termini anche T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 28/2/2005, n. 1319).

2. - Con il terzo mezzo di gravame si lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato ove fondato sul procedimento penale che ha visto indagati i signori Giuseppe Melfi e Francesco Grasso, nella considerazione che gli stessi sono stati prosciolti con sentenza del giudice penale. Anche tale censura non appare meritevole di positiva valutazione. Ed invero, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, anche in caso di proscioglimento, i fatti oggetto di un processo penale non perdono la loro idoneità a fungere da validi elementi di sostegno per un’informativa antimafia sfavorevole, in considerazione della maggiore incidenza probatoria degli indizi necessari a confortare l’ipotesi di un mero tentativo di infiltrazione mafiosa, e, quindi, tendenti a garantire la tutela dell’interesse sociale protetto nella sua massima soglia di anticipazione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 18/5/2005, n. 6504). Detto in altri termini, gli elementi che denotano il pericolo di collegamento fra l’impresa e la criminalità organizzata, oggetto dell’informativa antimafia, hanno un mero valore sintomatico ed indiziario, non dovendo necessariamente assurgere a livello di prova, anche indiretta (Cons. Stato, Sez. IV, 29/4/2004, n. 2615). Il provvedimento giurisdizionale e quello amministrativo si collocano, in definitiva, su differenti ed autonomi piani.

3. - Consegue da quanto precede che il ricorso principale deve essere respinto perché infondato.

4. - Procedendo all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto la nota della banca concessionaria comunicante al Ministero l’esistenza di informativa antimafia negativa, l’informativa prefettizia del 5/6/02, nonché le circolari ministeriali n. 559 del 14/12/94, 8/1/1996 e 18/12/1998, ritiene il Collegio che le considerazioni già svolte (ai punti sub 1 e 2 della presente motivazione) impongono la reiezione delle prime due censure, con le quali si contesta la illogicità ed interna contraddittorietà delle informative, e la necessarietà che le stesse si conformino al “decisum” del giudice penale. Deve, allo stesso modo, essere disatteso il terzo motivo con cui si allega l’illegittimità della circolare ministeriale del 1998, che, nel consentire di desumere tentativi di infiltrazione mafiosa da fatti e circostanze non legalmente tipizzati, si porrebbe in contrasto con la previsione dell’art. 10 del D.P.R. 3/6/1998, n. 252. Occorre infatti considerare che l’informativa (supplementare od atipica) è espressione del principio di leale collaborazione tra le amministrazioni pubbliche, e serve ad offrire alla Stazione appaltante strumenti di valutazione ai fini anche dell’eventuale esercizio dei propri poteri di autotutela (Cons. Stato, Sez. V, 24/10/2000, n. 5710). Si tratta, in ogni caso, di misure cautelari di tipo spiccatamente preventivo, miranti a contrastare l’azione del crimine organizzato, colpendo gli interessi economici delle associazioni mafiose, anche a prescindere dal concreto accertamento in sede penale di uno o più reati che vi siano direttamente connessi (Cons. Stato, Sez. VI, 16/4/2003, n. 19797). Può dunque considerarsi che l’informativa atipica assolva alla funzione di integrare il quadro cognitivo della Stazione appaltante, nel rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa.

5. - Con i secondi motivi aggiunti sono state impugnate la nota della Prefettura di Napoli, indirizzata all’Avvocatura dello Stato, in data 12/1/2005, il rapporto della Questura di Napoli del 24/10/01, la nota della Regione Carabinieri del 4/10/01, nonché la nota, sempre della Questura di Napoli, del 27/3/04. Nel mentre deve ritenersi inammissibile per carenza di interesse (anche nella prospettazione della violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione) l’impugnativa (cui è in particolare indirizzato il terzo motivo aggiunto) proposta avverso la nota prot. n. 401/Area VI/Leg./ANT in data 12/1/05 della Prefettura di Napoli, che, costituendo il “rapporto informativo” dell’Amministrazione all’Avvocatura dello Stato, proprio difensore ope legis, è atto privo di efficacia dispositiva, e puramente illustrativo delle argomentazioni difensive sviluppate dall’Amministrazione resistente in giudizio, devono essere disattese le altre censure, con cui si contesta il “merito” delle informative prefettizie. Occorre in proposito ribadire, ad evitare ulteriori dubbi di irragionevolezza od arbitrarietà, quanto già evidenziato nel precedente punto sub 2) della motivazione circa il diverso ambito dell’accertamento penale e dell’informativa prefettizia antimafia, la quale non mira all’enucleazione di responsabilità, ma si caratterizza come la forma di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, inerente alla funzione di polizia e di sicurezza, rispetto alla quale assumono rilievo fatti e vicende solo sintomatici ed indiziari. Con riguardo, poi, alla contestazione della sussistenza dei presupposti di fatto assunti a base del giudizio sfavorevole formulato nelle informative prefettizie (specie con riguardo alle relazioni di parentela incidenti sulla gestione societaria e sulla effettiva titolarità delle quote societarie), ritiene il Collegio che al sindacato del giudice amministrativo sulla legittimità dell’informativa antimafia rimane estraneo l’accertamento dei fatti, anche di rilievo penale, assunti a base del provvedimento (in termini Cons. Stato, Sez. VI, 11/9/2001, n. 4724).

6. - Le considerazioni suesposte (in particolare nell’ultima parte del precedente punto sub 5) inducono a disattendere anche i terzi motivi aggiunti esperiti avverso la nota del Prefetto di Napoli in data 14/3/05, e versata in atti nel corso dell’udienza camerale del 9/6/05. Non è neppure configurabile una violazione dell’ordinanza della Sezione n. 496/05, atteso che la stessa richiedeva, tra l’altro, alla Prefettura di Napoli una relazione di chiarimenti in ordine all’informativa impugnata. La connessione, quanto meno funzionale, con il disposto incombente istruttorio esclude altresì la dedotta violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione.

7. - L’ illegittimità dell’informativa prefettizia per violazione del periodo di efficacia temporale prescritto dall’art. 2 del D.P.R. n. 252/98, dedotta nella memoria difensiva depositata in data 15/2/08, rimane poi al di fuori del thema decidendum, in quanto non è stata oggetto di specifica censura.

8. - In conclusione, alla stregua di quanto precede, il ricorso principale, come pure i primi ed i terzi motivi aggiunti devono essere respinti perché infondati, mentre il secondo ricorso per motivi aggiunti va in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto, con conseguente caducazione dell’ordinanza cautelare 15/7/2005, n. 3983. Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso principale, il primo ed il terzo ricorso per motivi aggiunti; dichiara in parte inammissibile ed in parte respinge il secondo ricorso per motivi aggiunti. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28.2.2008.