REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 481/2005 proposto da

C. P., rappresentata e difesa dall’avv. Mario Rampini, anche domiciliatario in Perugia, al Viale Indipendenza n. 49;

contro

- il Comune di Spoleto, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Marcucci, anche domiciliatario in Perugia, alla Via Bartolo n. 10;

- la Provincia di Perugia, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta provinciale, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Minciaroni ed elettivamente domiciliato in Perugia presso l’Avvocatura provinciale, alla Piazza Italia n. 11;

- la Regione dell’Umbria, in persona del Prediente pro-tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio;

per l’annullamento - della deliberazione del Consiglio comunale di Spoleto n. 79 in data 25 luglio 2005, della nota prot. 32797 in data 1 agosto 2005 a firma del dirigente della Direzione Progettazione Ambiente e Territorio del Comune di Spoleto, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale (ivi compresa la nota comunale prot. 23363 in data 6 giugno 2005); - del decreto del Presidente della Provincia di Perugia n. 415 in data 8 febbraio 2007, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale (ivi compresi: le note prot. 20923 in data 11 maggio 2006 e prot. 27384 in data 15 giugno 2006; gli atti in data 31 maggio 2006 e 22 settembre 2006, con cui il Comune di Spoleto ha convocato la conferenza di servizi finalizzata alla realizzazione dell’opera oggetto del decreto predetto, i verbali della conferenza e la determinazione dirigenziale n. 823 in data 26 maggio 2006; la deliberazione della Giunta provinciale di Perugia n. 610 in data 9 ottobre 2006; la deliberazione del Consiglio comunale di Spoleto n. 178 in data 30 novembre 2006; il bando di gara per l’affidamento dei lavori di realizzazione dell’opera predetta; la nota del Comune di Spoleto prot. 50483 in data 19 marzo 2007);

Visto il ricorso ed il ricorso per motivi aggiunti, con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto e della Provincia di Perugia; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta alla pubblica udienza del 23 gennaio 2008 la relazione del dott. Pierfrancesco Ungari, uditi i difensori delle parti come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. Il Comune di Spoleto ha programmato e finanziato la realizzazione di una nuova strada di collegamento alla viabilità ordinaria della frazione di Eggi, alternativa a quella esistente (ritenuta non più funzionale e non migliorabile). Il tracciato della strada previsto dal progetto attraversa terreni di proprietà della ricorrente (catastalmente individuati ai fogli nn. 105 e 120, particelle nn. 102, 10, 12, 13 e 93). Il Comune ha pertanto comunicato alla ricorrente l’avvio del procedimento volto all’imposizione di vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione di detta variante stradale, denominata “Madonna delle Grazie”. La ricorrente, con nota prot. 28452 in data 11 luglio 2005, ha rappresentato al Comune una soluzione progettuale alternativa, che prevede la modifica del tracciato nella parte terminale. Tale tracciato non attraversa la proprietà della ricorrente, ed a suo avviso è in grado di salvaguardare anche gli interessi paesaggistico-ambientali. Il Comune non ha dato credito alla proposta, riscontrandola negativamente con la nota dirigenziale prot. 32797 in data 1 agosto 2005. Peraltro, con deliberazione del Consiglio comunale n. 79 in data 25 luglio 2005, si era già provveduto all’approvazione del progetto preliminare dell’opera viaria ed all’adozione della corrispondente variante al P.R.G. vigente ed a quello adottato (posto che le classificazioni urbanistiche dell’area non avrebbero consentito opere infrastrutturali), dando atto che detta variante sarebbe stata perfezionata mediante accordo di programma ai sensi dell’articolo 34 del d.lgs. 267/2000.

2. Con il ricorso introduttivo, la ricorrente impugna la deliberazione consiliare n. 79/2005 e la nota dirigenziale prot. 32797, succitate, deducendo censure così sintetizzabili: - vi è violazione degli articoli 14 e 15 della l.r. 27/2000 (P.U.T.), nonché eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria, errata valutazione dei presupposti, travisamento della fattispecie, violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge 241/1990 e comunque eccesso di potere per motivazione superficiale o erronea. Infatti, il tracciato viario previsto nel progetto preliminare interessa (secondo le classificazioni del P.U.T., che non possono essere modificate con la variante urbanistica) sia un’ “area di particolare interesse naturalistico ambientale”, sia un’ “area boscata” (di proprietà della ricorrente: fogli 105 e 120, part.lle 12 e 93). In particolare : -- ai sensi dell’articolo 14, le modalità di utilizzo delle aree di particolare interesse naturalistico ambientale devono essere delineate dal P.T.C.P., ferma restando l’interdizione di qualsiasi trasformazione edilizia, o la limitazione di questa al solo settore agrituristico, ed il P.T.C.P. della Provincia di Perugia nulla prevede per l’ambito in esame; -- nelle aree boscate, ai sensi dell’articolo 15, è consentita la realizzazione di infrastrutture a rete e puntuali soltanto nel caso in cui si presentino di rilevante interesse pubblico e qualora sia dimostrata l’impossibilità di soluzioni alternative, presupposti che non sussistono nel caso in esame; -- la proposta della ricorrente non è stata affatto ritenuta irrealizzabile dal Comune, mentre la possibilità di soluzioni alternative è confermata anche dalle note prot. 24320/2004 e prot. 17225/2005 (nelle quali il Comune precisa che il finanziamento regionale sarebbe stato utilizzato per la costruzione di un tracciato alternativo a quello esistente, per ragioni tecniche e funzionali); - idem, nei confronti della nota dirigenziale prot. 32797/2005, alla luce delle irragionevoli motivazioni con cui è stata respinta la proposta della ricorrente. Infatti, in detta nota : -- viene ribattuto che anche il tracciato alternativo avrebbe interessato un’area di particolare interesse naturalistico ambientale, andando altresì ad incidere su un’area classificata dal P.R.G. come “verde privato di rispetto”, così mettendo sullo stesso piano delle aree boscate aree che rivestono certamente un minor pregio ambientale e paesaggistico. -- viene inoltre affermato che il tracciato approvato si sviluppa su una viabilità rurale già esistente, e quindi in un’area già compromessa in quei valori paesaggistici che la proposta alternativa vorrebbe preservare, ma in realtà la viabilità rurale esistente (di proprietà della ricorrente: fogli nn. 105 e 120, part.lle 10 e 15) aveva un impatto ben minore della strada progettata, e comunque non viene riutilizzata, né potrebbe esserlo a causa della contiguità con l’alveo del “Fosso dei Fringuelli”; -- si omette di considerare i vantaggi pratici della soluzione alternativa: è preferibile un’ipotesi progettuale che preveda l’attraversamento di un solo alveo anziché di due, e che comporti una minore utilizzazione di suolo; infine, non vengono rappresentate le difficoltà insite nell’attraversamento del Fosso dei Fringuelli, non sono previste soluzioni progettuali in relazione al collegamento della nuova viabilità con la rete vicinale esistente, né è previsto il ripristino della continuità del fosso nella parte a monte, in prossimità dell’abitato di Eggi; - vi è violazione e falsa applicazione degli articoli 11 del d.P.R. 327/2001, 7 e ss. della legge 241/1990, incompetenza del dirigente, violazione e falsa applicazione dell’articolo 3 della legge 241/1990 e comunque eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Le osservazioni della ricorrente avrebbero dovuto essere considerate dal Consiglio comunale competente a imporre il vincolo espropriativo mediante l’adozione della variante urbanistica, mentre il dirigente non aveva alcuna competenza a rigettare autonomamente l’apporto collaborativo del privato. La mancata presa in esame di dette osservazioni prima della deliberazione consiliare n. 79/2005, ha determinato una scelta carente sotto il profilo motivazionale e fondata su presupposti erroneamente considerati.

3. Con decreto del Presidente della Provincia n. 415 in data 8 febbraio 2007, è stato approvato (ai sensi degli articoli 34, secondo periodo, del d.lgs. 267/2000, e 36, comma 1, lettera a), della l.r. 11/2005) l’Accordo di programma sottoscritto in data 8 novembre 2006 tra il Comune di Spoleto, la Regione e la Provincia, per la realizzazione della variante stradale in questione. Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato tale provvedimento, unitamente agli atti presupposti (tra cui il provvedimento dirigenziale n. 823 in data 25 maggio 2006, di approvazione della conferenza di servizi sottostante all’Accordo) e consequenziali, deducendo le ulteriori censure così sintetizzabili: - illegittimità derivata, per i motivi già dedotti avverso gli atti presupposti; - illegittimità autonoma, per omessa valutazione dei presupposti, difetto di motivazione e violazione degli articoli 7 ss. della legge 241/1990. Anche l’Accordo di Programma, nonché la sottostante conferenza di servizi, avrebbero dovuto considerare le osservazioni e la proposta alternativa presentate dalla ricorrente in data 11 luglio 2005.

4. Si sono costituiti in giudizio e controdeducono puntualmente il Comune di Spoleto e la Provincia di Perugia. Non si è costituita la Regione dell’Umbria.

5. Occorre anzitutto disattendere le eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa del Comune di Spoleto.

5.1. Viene eccepita la tardiva impugnazione della deliberazione della G.C. n. 63 in data 13 febbraio 2007, che è stata impugnata soltanto con la “memoria” notificata in data 28 settembre 2007. Tuttavia, tale tardiva impugnazione della deliberazione non rende inammissibile il ricorso. La dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell’opera viaria – e con essa la possibilità per il Comune di espropriare i terreni della ricorrente - discende, ai sensi dell’articolo 34, comma 6, del d.lgs. 267/2000 e dell’articolo 12, comma 1, lettera b), del d.P.R. 327/2001, dall’approvazione dell’Accordo di programma in data 8 novembre 2006, disposta (previa ratifica del consiglio comunale con deliberazione n. 178 in data 30 novembre 2006) dal d.P.G.P. n. 415 in data 8 febbraio 2007, provvedimenti impugnati con motivi aggiunti. E non (come invece sostiene il Comune) dalla predetta deliberazione n. 63/2007, che, approvando il progetto definitivo dell’opera viaria con il quadro tecnico-economico ai fini della concessione del contributo finanziario regionale, sostanzialmente conferma gli effetti a fini ablatori del d.P.G.P. n. 415/2007.

5.2. Nè può ritenersi che alcuna delle censure dedotte incida su scelte insindacabili dell’amministrazione. Per la censure di carattere procedimentale questo è evidente. Per il resto, la lettura delle censure evidenzia come la ricorrente abbia dedotto, a carico delle scelte localizzative effettuate dall’amministrazione, la violazione di prescrizioni della legge regionale e di previsioni della pianificazione territoriale, oltre all’eccesso di potere sotto i profili della irragionevolezza, del travisamento di presupposti e dell’incompletezza della motivazione; ciò che appare pienamente in linea con i canoni del sindacato sulla discrezionalità c.d. estrinseco, pacificamente accettato dalla giurisprudenza.

6. Nel merito, occorre precisare che nel Comune di Spoleto risultano applicabili il P.R.G. vigente, approvato con d.P.G.R. n. 204/1988, ed il nuovo P.R.G. – Parte Strutturale, adottato con deliberazione del Consiglio comunale n. 107 in data 25 giugno 2003. Le previsioni dei P.R.G., peraltro, vengono in rilievo in quanto si adeguano alle prescrizioni generali di tutela stabilite dal P.U.T. regionale (legificato dalla l.r. 27/2000) e, in attuazione di esso, dal P.T.C.P. della Provincia di Perugia, recependole e riferendole, in scala adeguata, al territorio comunale. In particolare, le argomentazioni delle parti si riferiscono in modo omogeneo al contenuto di dette prescrizioni territoriali, applicandolo alle classificazioni delle aree derivanti dalle perimetrazioni del P.R.G. (tavola 65 D).

7. E’ quindi opportuno operare una ricognizione delle prescrizioni del P.U.T. e del P.T.C.P., rilevanti nell’area interessata dai tracciati della strada in questione. Secondo l’articolo 14 della l.r. 27/2000 (P.U.T.), per quanto qui interessa, nelle aree di particolare interesse naturalistico ambientale (…), perimetrate dal P.R.G., “il PTCP delinea le modalità di utilizzo in rapporto alla esigenza primaria della tutela del valore ambientale in esse contenuto, segnalando gli ambiti che richiedono particolare tutela rispetto alle trasformazioni prodotte dall'attività edilizia, con l'interdizione della stessa attività o la limitazione di questa al settore agrituristico” (comma 1). In dette aree, “fino al loro recepimento negli strumenti urbanistici generali (…) sono consentite forme di utilizzo del suolo che non compromettano l'equilibrio dell'ambiente naturale esistente” (comma 2). Il successivo articolo 15, prevede, che le aree boscate (…), anch’esse perimetrale dal PRG, “sono ulteriormente disciplinate dal PTCP quale piano paesistico-ambientale, ai fini della tutela e salvaguardia delle superfici boscate e delle relative radure perimetrali o interne, del potenziamento della qualità complessiva del patrimonio boschivo, della valorizzazione dei prodotti dei boschi, fermo restando il divieto assoluto di nuovi interventi edilizi” (comma 2). In dette aree “sono consentiti gli interventi sul patrimonio edilizio esistente ai sensi dell'art. 8 della legge regionale 2 settembre 1974, n. 53 e successive modificazioni ed integrazioni” (comma 6) ed “é consentita altresì la realizzazione di infrastrutture a rete e puntuali di rilevante interesse pubblico, qualora sia dimostrata l'impossibilità di soluzioni alternative …” (comma 7). In base all’articolo 20, comma 3, “Nelle aree di particolare interesse agricolo di cui al presente articolo é consentita la realizzazione di infrastrutture a rete o puntuali di rilevante interesse pubblico, qualora sia dimostrata l'impossibilità di soluzioni alternative, nonché la realizzazione di opere di sistemazione idraulica.”. Quanto al P.T.C.P. della Provincia di Perugia, l’articolo 36 considera, nel quadro della disciplina destinata agli Ambiti delle risorse naturalistico ambientali faunistiche. Tutela delle aree e dei siti di interesse naturalistico, anche le Aree di elevato valore naturalistico ambientale (Classe 4- Sottoclasse 4a), prevedendo per esse che “Qualsiasi intervento edilizio, con esclusione di quelli previsti dalle lettere a), b), c), d), e) dell’art. 31 della L. 457/1978, la realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, la realizzazione di infrastrutture viarie, sono subordinati all’accertamento dell’assenza delle condizioni di divieto di cui al 3° comma dell’art. 12 del PUT”. Vale a dire, “ … a) la distruzione e il danneggiamento delle specie arboree di cui alla tabella "A" allegata alla legge regionale 18 novembre 1987, n. 49, salvo autorizzazioni ai sensi dell'art. 5 della stessa legge; b) la distruzione e il danneggiamento della vegetazione ripariale, se non per interventi di sistemazione idraulica, da eseguire, ove possibile, con tecniche di ingegneria naturalistica”. L’articolo 39 del P.T.C.P. considera invece le aree boscate, quale tipologia degli Ambiti vincolati ai sensi del D. Lgs. 490/99 (Art. 146), e prevede (comma 7, lettera g) che all’interno di esse sia ammessa “la realizzazione di nuove infrastrutture ed impianti a rete e puntuali. E' consentita la realizzazione solo per opere di rilevante interesse pubblico, dimostrando l'impossibilità di soluzioni diverse ed alternative ed attuando tutte le opportune misure di tutela dei valori paesaggistici e di continuità con la biocenosi ”.

8. Da quanto esposto, può dedursi che nelle aree boscate, qualora (come nel caso in esame, a quanto desumibile dagli atti) il P.T.C.P. non preveda specifiche forme di tutela, ai sensi dell’articolo 15 del P.U.T. della Regione Umbria e dell’articolo 39, comma 7, lettera g), del P.T.C.P. della Provincia di Perugia, la realizzazione delle strade è consentita soltanto in presenza dei concorrenti presupposti del rilevante interesse pubblico, della impossibilità di soluzioni diverse ed alternative, e comunque prescrivendo anche l’attuazione di tutte le opportune misure di tutela dei valori paesaggistici e di continuità con la biocenosi. Nelle aree di elevato interesse naturalistico ambientale, qualora (come nel caso in esame, a quanto desumibile dagli atti) il P.T.C.P. non preveda specifiche forme di tutela, ai sensi dell’articolo 14 del P.U.T., la realizzazione delle strade è subordinata (non alla impossibilità di soluzioni alternative, bensì) alla insussistenza delle condizioni di divieto di cui al 3° comma dell’art. 12 del PUT. I divieti richiamati concernono l’abbattimento e lo spostamento di piante (appartenenti alle specie arboree indicate nell’Allegato A della l.r. 49/1987, oggi abrogata dalla l.r. 28/2001, testo unico regionale per le foreste, che ha introdotto una nuova organica disciplina di tutela degli alberi e della flora spontanea), qualora censite quali componenti del patrimonio di particolare valore naturalistico, ambientale o culturale della regione, tuttavia autorizzabili in presenza dell’impossibilità di soluzioni tecniche alternative o per inderogabili esigenze di pubblica utilità e incolumità (articoli 3, 5, 11 e 12 della l.r. 49/1987). Quindi, per le aree di interesse naturalistico, una disciplina a livello della pianificazione territoriale vincolante (cioè prevalente su quella urbanistica generale), è prevista soltanto se e nella misura in cui si debbano tutelare piante di alto fusto, specificamente qualificate in base ai valori paesaggistici ed ambientali che esprimono. Le aree boscate, invece, godono di una tutela rafforzata, richiedendosi per il loro sacrificio, oltre al grado rilevante dell’interesse publico della strada da realizzare, anche l’impossibilità di soluzioni alternative. D’altro canto, però, il medesimo parametro della impossibilità di soluzioni alternative, regola la realizzazione di strade nelle aree di particolare interesse agricolo, in base all’articolo 20, comma 3, del P.U.T.

9. Non è stata rappresentata in giudizio l’esistenza di ulteriori prescrizioni dettate dal P.R.G., al di fuori del doveroso adeguamento alla disciplina dei piani sopracomunali. Occorre quindi valutare se, alla luce della disciplina sopra riportata, le argomentazioni con le quali il Comune ha respinto la proposta alternativa della ricorrente, resistano o meno alle censure dedotte.

9.1. Il dirigente comunale, nella nota 32797 in data 3 agosto 2005, ha negato che la nuova strada “interessi direttamente” l’area boscata. Ma la cartografia acquisita conduce a ritenere il contrario. Dalla planimetria versata in atti dalla ricorrente, si evince che il tracciato contestato, si sviluppa per 715 ml, a partire dal confine della particella 123 del foglio 105, devia verso nord, attraversando il Fosso dei Fringuelli all’intersezione con una strada vicinale esistente, per poi tagliare longitudinalmente le particelle 93 e 12 e marginalmente la 13 del foglio 120, di proprietà della ricorrente, ed innestarsi su una altra strada che porta all’abitato di Eggi a nord dell’intersezione con il Fosso. Con la variante proposta dalla ricorrente, invece, il tracciato sarebbe lungo 655 ml, ed attraverserebbe le particelle 28, 33 e 35 del foglio 120, mantenendosi pressoché rettilineo a sud del Fosso ed innestandosi sulla strada comunale in prossimità delle prime case di Eggi. L’intera zona è classificata area di particolare interesse naturalistico ambientale. Le sole particelle 93 e 12 ( e probabilmente il lembo della 13 attraversato dal tracciato progettato: la scala della riproduzione cartografica non consente di affermarlo con certezza) sono altresì classificate area boscata. Il Comune si è limitato a negare, ma genericamente, che il tracciato attraversi un’area boscata. E ad affermare altresì che la localizzazione sarebbe giustificata dalla equivalente tutela assicurata alle aree di particolare interesse agricolo dall’articolo 20, comma 3 del P.U.T.. Non sembra, peraltro, che l’area attraversata dalla strada, nelle due ipotesi, sia classificata anche come area di particolare interesse agricolo; il perimetro di detta area sembra infatti complementare (confinante) a quello dell’area di interesse naturalistico, sia perché posto all’esterno della linea di contorno che delimita (con frecce rivolte all’interno) l’area di interesse naturalistico; sia perché, altrimenti, al suo interno rientrerebbe, senza eccezione, anche l’abitato di Eggi (correttamente classificato ambito non agricolo, pianificato dal P.R.G. vigente). Probabilmente, risponde alla realtà quanto affermato dalla Provincia (con riferimento all’intervento del rappresentante nella conferenza di servizi sottesa all’Accordo di Programma), e cioè che il tracciato alternativo interesserebbe comunque “aree agricole con lo stesso valore ambientale” (vale a dire, secondo la classificazione formale, aree di elevato interesse naturalistico, e non invece aree di particolare interesse agricolo). Sta di fatto che la planimetria depositata dalla ricorrente non è stata specificamente contestata dalle parti resistenti, le quali non hanno prodotto documentazione alternativa. Il Collegio non può fare a meno di osservare che, qualora la situazione esistente non corrisponda a quella rappresentata dalla cartografia ufficiale, sarebbe stato agevole per le parti resistenti documentarlo (anzitutto, mediante fotografie dei luoghi), ma ciò (nonostante il Collegio avesse in udienza richiamato l’attenzione dei difensori su tale aspetto) non è avvenuto. Del resto, la prospettazione della ricorrente trova conferma nel certificato di destinazione urbanistica prot. 55037/07 in data 11 dicembre 2007, che classifica la proprietà della ricorrente in parte ad area boscata ricadente in area di particolare interesse naturalistico ambientale ed in parte ad area di particolare interesse naturalistico ambientale (Variante Generale al P.R.G. approvata con d.P.G.R. n. 204/1988) e, dopo la variante urbanistica impugnata (deliberazione di C.C. n. 107/2003) prevede accanto alle precedenti anche la destinazione a strada.

9.2. Quanto esposto al punto 8., dimostra che non potevano ritenersi equivalenti gli impatti sugli interessi paesaggistici e ambientali, posto che un terreno che sia qualificato (anche) come area boscata, riveste un interesse pubblico maggiore di un terreno che sia qualificato (soltanto) come area di interesse naturalistico ambientale. Si è detto, infatti, che la disciplina della realizzazione di infrastrutture nelle aree boscate è più rigorosa di quella relativa alle aree di interesse naturalistico. Il Comune fa leva sulla somiglianza delle previsioni e dei parametri di riferimento utilizzati dall’articolo 15 e dall’articolo 20, comma 3, del P.U.T., per sostenere che la disciplina era la medesima su tutta la zona interessata, di modo che nessuna preferenza poteva vantare il tracciato alternativo per il solo fatto di escludere l’attraversamento delle aree boscate. Al contrario, il Collegio sottolinea come, al di là della somiglianza o coincidenza della formulazione letterale delle predette previsioni del P.U.T., il peso degli interessi tutelati, nella gerarchia costituzionale, sia in realtà molto diverso. Il particolare interesse agricolo ha a che fare con le potenzialità connesse alla produzione agricola, riconducibile all’iniziativa economica privata, allo sviluppo economico della collettività. L’interesse naturalistico ambientale e quello paesaggistico attengono invece ai principi fondamentali espressi dall’articolo 9 Cost.. Da decenni la giurisprudenza della Corte Costituzionale afferma che detti interessi pubblici occupano un grado prioritario nella scala degli interessi costituzionalmente rilevanti (tanto che appartengono al novero degli interessi, in presenza dei quali si applica una disciplina del procedimento volta ad assicurarne comunque una valutazione espressa o rafforzata: cfr. articoli 19, 20 e 14 quater, della legge 241/1990). E’ evidente che le aree boschive sono tutelate dal punto di vista ambientale in senso proprio, poiché in grado di soddisfare, contemporaneamente all’interesse paesaggistico (di natura estetico-percettiva e quindi) culturale, anche quello all’equilibrio ecologico ed alla difesa della biodiversità. Soprattutto, le aree boscate sono ricomprese tra le categorie “morfologico-ubicazionali”, sottoposte a tutela paesaggistica ope legis (dalla legge Galasso 431/1985, dall’articolo 146 del t.u. 490/1999, ed oggi dall’articolo 142, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, che considerano i territori coperti da foreste e da boschi), prima ancora della loro presa in considerazione nei piani territoriali ed urbanistici. Anche il P.U.T. Umbria, il P.T.C.P. di Perugia, ed a fortiori il P.R.G. di Spoleto che è tenuto a recepirne le previsioni vincolistiche, non fanno che operare una trasposizione (dettagliandola con ulteriori previsioni di tutela) dello status di tutela derivante dalla legge. Le aree boscate concentrano dunque in sé una molteplicità di interessi pubblici di rilievo costituzionale primario da tutelare. Le previsioni delle pianificazioni territoriali in questione, P.U.T. o P.T.C.P. che siano, soddisfano questi interessi. Conseguentemente, la riduzione o lo spostamento di un’area boscata comporta di regola (ragionando, cioè, per tipologie di tutela; vale a dire, in assenza di specifiche previsioni di legge o di piano, che considerino quello specifico territorio, in una prospettiva particolare di trasformazione e sviluppo – ciò che, si ripete, non risulta esistere nel caso in esame) un sacrificio maggiore per l’interesse pubblico complessivo. Ciò fa sì, come sopra esposto, che la loro disciplina sia più rigorosa di quella prevista per le altre aree di interesse lato sensu ambientale e paesaggistico, che non abbiano anche caratteri boschivi. E comunque che, anche in presenza di una disciplina apparentemente (letteralmente) equivalente, la loro tutela debba prevalere su quella delle aree di particolare interesse agricolo. Senza contare il consistente dubbio, per quanto esposto, che si sia davvero in presenza di una area di particolare interesse agricolo.

9.3. Nella nota prot. 32797/2005 viene anche osservato che, mentre il nuovo percorso ricadeva comunque in un’area di particolare interesse naturalistico ambientale, il tracciato progettato incideva su terreni già percorsi da una viabilità rurale e quindi su valori già compromessi. Dagli atti acquisiti, sembra di poter desumere che la vecchia strada si sviluppava in adiacenza al Fosso dei Fringuelli, sulle particelle 10 e 11, di proprietà della ricorrente, e che il tracciato progettato, dopo l’attraversamento del Fosso e l’intersezione con la strada vicinale, al confine della particella 10, si allontana dalla vecchia strada (almeno di alcune decine di metri). Pertanto, non c’è coincidenza del tracciato vecchio e nuovo. D’altro canto, l’esistenza di un vulnus ai valori paesaggistici ed ambientali espressi dall’area boscata in questione, dovuto alla vecchia viabilità rurale, non determina il venir meno dell’interesse a tutelare detti valori, e, se possibile, a ripristinarne la piena consistenza, riqualificando la zona. In questo senso, è ferma la giurisprudenza applicativa della normativa nazionale di tutela dei beni paesaggistici. E può ragionevolmente supporsi che l’apertura di una strada comunale, con il rispetto delle dimensioni minime e delle caratteristiche costruttive previste dalla normativa vigente, determini – sotto il profilo della quantità di veicoli, della velocità di percorrenza, etc. – un impatto ambientale ben diverso e maggiore di quello riconducibile alla viabilità rurale esistente in adiacenza all’alveo del Fosso dei Fringuelli.

9.4. Altre considerazioni espresse nella nota in esame attengono alla valenza del tracciato sotto profili (strettamente urbanistici) diversi da quello della tutela territoriale. Si sostiene che lo spostamento della strada più distante dal centro storico di Eggi costituisca una scelta strategica, in quanto il suo avvicinamento (così come implicato dal tracciato alternativo proposto dalla ricorrente) attribuirebbe delle potenzialità edificatorie al tratto di area ricompreso tra le mura del centro storico e la strada da realizzare. Ad avviso del Collegio, fino a che non venga definita una destinazione urbanistica in tal senso, la mera presenza di una strada non determina il sorgere di pretese di edificabilità dell’area da parte dei proprietari, potendo una simile aspettativa nascere soltanto a seguito di urbanizzazione dell’area. Senza contare, sul piano delle prospettive di utilizzazione del territorio paventate, o comunque di là da venire, che il tracciato più vicino all’abitato esistente appare in grado di contenere e limitare un eventuale espansione della zona antropizzata, meglio (o comunque, non peggio) di un tracciato più lontano dall’abitato e che attraversi la zona boscata. Per cui l’argomentazione in esame, in assenza di una più complessiva e meditata valutazione urbanistica sui destini della zona (della quale negli atti acquisiti al giudizio, non v’è traccia) finisce col provare troppo.

9.5. Le altre considerazioni contenute nella nota, con cui il dirigente comunale ha voluto confutare le osservazioni della ricorrente concernenti i vantaggi della proposta alternativa, appaiono marginali, nell’ambito di un ragionamento complessivo i cui elementi fondamentali sono stati sopra esaminati, e ritenuti non convincenti sul piano logico giuridico. La ricorrente aveva posto in luce l’andamento rettilineo, anziché curvilineo (nel tratto terminale), del tracciato, il minor utilizzo di suolo, la conseguente riduzione dei costi di realizzazione e manutenzione. Tali aspetti implicano valutazioni che richiederebbero un approfondimento tecnico. Nella nota comunale, correttamente, si osserva che la valutazione da compiere è più complessa ed implica la considerazione di fattori ulteriori rispetto alla lunghezza del tracciato. Si afferma inoltre, a sostegno della soluzione prescelta, una (peraltro, non motivata) maggior funzionalità dell’intersezione con la viabilità in corrispondenza di Eggi. Infine, l’unica considerazione in positivo che ha una certa consistenza oggettiva, pone il rilievo il fatto che l’attraversamento del Fosso dei Fringuelli, soggetto ad interramento, consentirebbe al Comune di ripristinarne la continuità idraulica, dovendosi altrimenti ricorrere a finanziamenti diversi ed aggiuntivi (si suppone, allo stato non disponibili). Al riguardo, va però sottolineato che ragioni economico-finanziarie potrebbero orientare la scelta del tracciato qualora si fosse in presenza di soluzioni alternative equivalenti, sotto il profilo degli impatti territoriali. Ma si è detto che, nel caso in esame, così non è. Analoghe considerazioni possono essere svolte con riferimento al maggior costo del tracciato alternativo derivante dal rispetto delle pendenze massime (peraltro, segnalato soltanto nella nota di risposta alle osservazioni della ricorrente, in vista dell’approvazione del progetto definitivo – vedi infra).

10. L’erronea considerazione degli interessi coinvolti, con particolare riferimento alla inadeguata considerazione dell’esistenza di un’area boscata, della necessità di assicurarle tutela prioritaria, nonché la insufficiente valutazione della sussistenza dei presupposti (ai sensi delle sopra ricordate disposizioni del P.U.T. e del P.T.C.P.) per potervi localizzare un tracciato stradale, vizia tutti i provvedimenti impugnati. Tutti, infatti, presuppongono, espressamente o implicitamente, l’equivalenza, sotto il profilo delle esigenze di tutela, del territorio attraversato dalla strada secondo il progetto e di quello interessato dalla proposta alternativa della ricorrente.

11. Il Collegio non ritiene invece fondate le censure di carattere procedimentale. L’articolo 11 del d.P.R. 327/2001, impone la previa comunicazione dell’avvio del procedimento nei confronti del proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all'esproprio. Si può discutere (stante la formulazione della disposizione) sui termini di invio della comunicazione e sulla rilevanza di osservazioni pervenute all’amministrazione dopo la data stabilita per l’adozione del provvedimento oppositivo del vincolo. Ma non sembra dubbio, in base ai principi generali sul procedimento, che le osservazioni pervenute tempestivamente debbano essere prese espressamente in considerazione. Nel caso in esame, ciò è avvenuto, ma dopo l’adozione della deliberazione consiliare n. 79/2005, e da parte non del consiglio comunale, bensì del dirigente del settore a mezzo della nota prot. 32797. Ora, se il provvedimento avesse determinato effetti definitivi, tali da vincolare gli ulteriori sviluppi del procedimento di localizzazione e progettazione dell’opera, la ricorrente avrebbe ragione a lamentare la tempestività e l’inadeguatezza soggettiva del riscontro dato dal Comune al proprio apporto procedimentale. Ma risulta che le osservazioni e proposte della ricorrente, presentate in data 11 luglio 2005, siano state riproposte in data 15 dicembre 2005, a seguito di nuova comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 16 del d.P.R. 327/2001, nell’ambito del procedimento di approvazione del progetto definitivo, volto alla dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell’opera viaria. E che dette osservazioni e proposte siano state confutate dal dirigente del settore con la nota in data 20 gennaio 2005 (di contenuto sostanzialmente coincidente con quello della nota prot. 32797: vi è in più, come sopra esposto, una precisazione sui maggiori costi del tracciato alternativo, in relazione ai limiti di pendenza imposti dalla normativa tecnica), recepita dalla deliberazione della Giunta comunale n. 18 in data 31 gennaio 2006. Pertanto, le osservazioni della ricorrente sono state considerate dall’organo competente ad approvare il progetto definitivo, contenente l’indicazione del tracciato e le modalità realizzative dell’opera. La Giunta comunale ben avrebbe potuto, in quella sede, disporre una modifica del tracciato, aderendo alla proposta alternativa. La partecipazione della ricorrente ha così sostanzialmente trovato uno sbocco procedimentale adeguato, ancorché non favorevole. In applicazione dei principi desumibili dalle disposizioni dell’articolo 21 octies, comma 2, della legge 241/1990, deve dunque ritenersi che l’omessa considerazione delle osservazioni della ricorrente da parte del Consiglio comunale ai fini dell’adozione della deliberazione n. 79/2005, non vizia il provvedimento. Né i provvedimenti successivi impugnati, posto che essi hanno preso a presupposto un progetto preliminare ed una adozione di variante urbanistica legittimi anche sotto il profilo della completezza della partecipazione procedimentale della ricorrente. Non si vede in che modo sarebbe cambiata la situazione della ricorrente, e le possibilità di tutela connesse, se avesse ricevuto una espressa risposta negativa sulle proprie osservazioni fin dal luglio 2005.

12. Dalla fondatezza delle censure esaminate ai punti 9-10 discende, in accoglimento del ricorso, l’annullamento dei provvedimenti impugnati.

13. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati. Condanna il Comune di Spoleto al pagamento in favore della ricorrente delle spese di giudizio, che liquida nella somma di Euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori di legge ed alle ulteriori spese occorrenti, spese che viceversa compensa nei confronti della Provincia di Perugia. La presente sentenza sarà eseguita dall'Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria di questo Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2008, con l’intervento dei magistrati: Avv. Pier Giorgio Lignani Presidente Avv. Annibale Ferrari Consigliere Dott. Pierfrancesco Ungari Consigliere, estensore.

depositata il 14 febbraio 2008